961/B/1993. AB határozat
a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 9. § (1) bekezdés harmadik mondata, valamint Pásztó város önkormányzatának az önkormányzat és szervei szervezeti és működési szabályainak egyes kérdéseiről szóló 12/1993. (VI. 2.) rendelete 3. § (2) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 9. § (1) bekezdés harmadik mondata, valamint Pásztó város önkormányzatának az önkormányzat és szervei szervezeti és működési szabályainak egyes kérdéseiről szóló 12/1993. (VI. 2.) rendelete 3. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban : Ötv.) 9. § (1) bekezdésének azt az előírását kifogásolta, amely szerint a képviselőtestületet a polgármester képviseli.
Az indítványozó támadta Pásztó város önkormányzatának az önkormányzat és szervei szervezeti és működési szabályainak egyes kérdéseiről szóló 12/1993. (VI. 2.) rendelete (a továbbiakban: SzMSz.) 3. § (2) bekezdését is, amely az Ötv. említett szabályozását szó szerint tartalmazza.
Az indítványozó álláspontja szerint a kifogásolt szabályozás sérti az Alkotmány 44. § (1) bekezdésében foglaltakat, mivel lehetővé teszi, hogy a helyi önkormányzás jogát a polgármester gyakorolja. Arra hivatkozott, hogy a polgármester képviseleti joga csorbítja a képviselőtestület hatáskörét, döntési jogát és valójában "kényszerképviseletet" jelent.
A 34/1992. (VI. 1.) AB határozatra hivatkozással alkotmányellenes diszkriminációnak tekintette, hogy az önkormányzatot mint jogi személyt a képviselet révén a jogi szabályozás elzárja "az önrendelkezés szabadságához való jogtól". Az indítványozó úgy ítélte meg, hogy "a kényszerképviselet, a csak vélt érdekek alapján történő eljárás törvényi előírása . . . alanyi oldalról korlátozza az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe foglalt jogorvoslat iránti jogosultság, mint alapvető jog érvényesülését".
Megítélése szerint a támadott szabályozás "az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjából is következő önrendelkezési jog" alkotmányellenes korlátozásának tekinthető.
Az indítványozó az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében védett jogállamiság és az ebből fakadó jogbiztonság sérelmére is hivatkozott. Alkotmányellenes jogbizonytalanságnak tekintette, hogy az Ötv. a polgármester képviseleti jogát illetően "különbséget tesz az önkormányzatok jog- és érdekvédelmére szolgáló eszközök gyakorlásának módja között". A képviselőtestület hatásköréből ui. nem ruházható át az eljárás kezdeményezése az Alkotmánybíróságnál, a felterjesztési jog gyakorlása, valamint az érdekképviseleti szervezethez való csatlakozás, a jogvédelem bírósági útjának gyakorlását azonban az Ötv. nem említi kizárólagos képviselőtestületi hatáskörként.
A jogbiztonság alkotmányos követelménye megsértésének minősítette az indítványozó azt is, hogy az Ötv. az önkormányzati döntések megalkotása vonatkozásában a képviselőtestület, valamint a bizottságok tagjainak összeférhetetlenségére is állapít meg rendelkezéseket, a polgármesterre nézve azonban ilyen előírást nem tartalmaz.
Úgy vélekedett, hogy a polgármester képviseleti joga korlátozza, sőt kizárja a települési képviselő részére az Ötv. 19. § (2) bekezdés d/ pontjában biztosított megbízás alapján történő képviselet jogát, s ezzel az Alkotmány 2. § (2) bekezdésébe, a 44. § (1) bekezdésébe és a 70. § (4) bekezdésébe ütközik.
Az indítványozói álláspont szerint az Ötv. kifogásolt szabályozása ellentétes a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 18. § (2) bekezdésével is, mivel "nem világos és nem közérthető a jogalkotói akarat, cél és szándék". A polgármester - a számára biztosított képviseleti jog alapján - "törvényi felhatalmazással megtámogatva, lényegében teljesen szabadon, "kedvére" pereskedhet, a csak vélelmezett érdek alapján történő eljárásból következő vélt vagy valós károkozás lehetősége ellenkezik az Alkotmány 13. § (1) bekezdésének a vagyonvédelemre, az 59. § (1) bekezdésének a jó hírnév védelmére és az 57. § (1) bekezdésének az általános jogvédelemre vonatkozó részeivel".
Az indítványozó a jogi személyek közötti indokolatlan megkülönböztetésnek tekintette, hogy míg a társadalmi szervezetek, pártok, egyházak vonatkozásában a törvény nem jelöli meg a képviselő személyét, hanem annak megállapítását az alapszabály hatáskörébe utalja, az önkormányzati képviselőtestület esetében a törvény rendelkezik a képviselő személyéről.
II.
Az Alkotmánybíróság szerint az indítvány a következők miatt nem megalapozott.
1. A polgármester jogállását az Alkotmány 44/B. §-ának (1) bekezdése alapozza meg, amikor kinyilvánítja, hogy "a helyi képviselőtestület elnöke a polgármester". A polgármester ezáltal olyan önkormányzati vezető, akinek az Alkotmányban meghatározott közjogi pozícióját és funkcióját a törvényalkotó is köteles figyelembe venni. A polgármesternek az indítványban kifogásolt képviseleti joga alkotmányossági megítélésének keretében az Alkotmánybíróság először a polgármester polgári jogi és közjogi képviseleti jogának jellemzőit idézte fel.
Az Ötv. 9. § (1) bekezdése szerint "az önkormányzat jogi személy". E törvényi rendelkezés folytán az önkormányzat polgári jogi személyiséggel rendelkezik. Az önkormányzatnak az Alkotmányból és a vonatkozó törvényekből fakadó közhatalmi jogosítványai külön kinyilvánítás nélkül is kétségbevonhatatlanul kifejezésre juttatják az önkormányzat közjogi jogi személyiségének tényét és sajátosságait. Az Ötv. 9. § (1) bekezdésének az a rendelkezése, amely szerint "a képviselőtestületet a polgármester képviseli", a polgármestert egyaránt felruházza az önkormányzat polgári jogi és közjogi képviseletének jogával. A kétféle képviseleti jog a közös vonások mellett természetesen több tekintetben különbözik egymástól. Mindkét képviselet lényeges közös vonása ered az Ötv. 9. § (2) bekezdésének abból a megállapításából, amelyből kitűnik, hogy a polgármester a képviselőtestület egyik szerve. A polgármester tehát mint egyszemélyes önkormányzati szerv törvényi előírás alapján jogosult képviselni az önkormányzati jogok elsődleges letéteményesét, a több választott tagból álló, tehát kollégiális jellegű képviselőtestületet.
a / A polgármester polgári jogi képviselői minőségének jellege összhangban van a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.), valamint a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) több kapcsolódó rendelkezésével. A Ptk. 222. §-a ugyanis kinyilvánítja, hogy a képviseleti jog törvényen is alapulhat. A Ptk. 29. § (2) bekezdése pedig kifejezetten előírja, hogy a jogi személy létesítéséről szóló jogszabályban meg kell állapítani a jogi személy képviselőjét. Ennek a törvényi követelménynek felel meg az Ötv. 9. §-ának az a sérelmezett előírása, amely a polgármestert jelöli meg a képviselőtestület képviselőjeként.
A Pp. a peres képviselet tekintetében azonban lehetővé teszi, hogy a helyi önkormányzatot érintő perekben meghatalmazottként eljárjon a képviselőtestület tagja, a jegyző (a főjegyző), vagy a polgármesteri hivatal ügyintézője is (Pp. 67. § (1) bekezdés e) pont). A polgármester által ellátott esetleges peres és egyéb polgári jogi képviselethez azonban - mivel az törvényi előíráson alapul - nincs szükség külön meghatalmazásra, illetve a képviselőtestület más egyéb aktusára. Ez a megállapítás nem zárja ki, hogy a képviselőtestület a polgármestert valamely ügy mikénti képviseletére kötelezze. A polgármester által ellátott jogi képviseletre is vonatkozik a Ptk. 219. § (2) bekezdésének rendelkezése, amely szerint "a képviselő cselekménye által a képviselt válik jogosítottá, illetőleg kötelezetté".
A polgármester vázolt jellegű felhatalmazását előíró törvényi szabályozás más törvényi rendelkezéssel való
ütközését az Alkotmánybíróság kizárólag valamely alkotmányi rendelkezés vagy alkotmányos jog sérelme esetén vizsgálja. Az Alkotmánybíróság ugyanis már több döntésében, így a 35/1991. (VI. 20.) AB és a 1383/B/1990. AB határozatban is megállapította, hogy az azonos szintű jogszabályok kollíziója önmagában véve nem alkotmányellenes.
b / Az Alkotmány már idézett 44/B. § első mondata, valamint az Ötv. 9. § (1) bekezdésének harmadik mondata alapozza meg a polgármesternek az önkormányzat, illetve a épviselőtestület tekintetében gyakorolható közjogi képviseleti jogát is. A közjogi képviselet gyakorlása során a polgármester az önkormányzatot és a képviselőtestületet természetesen nem mint polgári jogi személyt, hanem mint közhatalmat gyakorló közjogi jogi személyt jogosult képviselni. A polgármester által gyakorolható közjogi képviselet jellegzetes megnyilvánulásaiként a következők jelölhetők meg.
A protokolláris képviselet révén a polgármester nem közhatalmi eljárásban, hanem rendszerint ünnepélyes állami vagy más közösségi rendezvényeken vesz részt, lép fel. Ilyen jellegű képviseletet biztosít az Országgyűlés Házszabálya [8/1989. (VI. 8.) OGY határozat] az Országgyűlés elnökének, amikor a 17. § (2) bekezdés f/ pontja megállapítja, hogy az Országgyűlés elnöke "hivatalos és ünnepélyes alkalmakkor képviseli az Országgyűlést". Ez a lehetőség azonban azt sem zárja ki, hogy adott esetben az ilyen rendezvényen a polgármester polgármesteri minőségében, tehát saját nevében jelenjen meg.
A polgármester az Alkotmány 44/B. §-ában megjelölt közjogi funkciójában és az Ötv. 9. § (1) bekezdésében előírt, e közjogi funkcióhoz ésszerűen kapcsolódó képviseleti szerepében eljárva jogosult képviselni a képviselőtestületet az önkormányzatot, illetve a képviselőtestületet érintő nem polgári jogi tárgyú külső, vagyis az önkormányzaton kívüli közhatalmi eljárásokban. Jellegzetes példaként említhetjük az Ötv. 11. § (3) bekezdése alapján a képviselőtestület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozatával összefüggésben az önkormányzat ellen indított közigazgatási perben, valamint az Ötv. 99. § (2) bekezdésének b/ pontja alapján a képviselőtestület törvénysértő határozatának, belső szabályzatának és egyéb döntésének bírósági felülvizsgálatára vonatkozó köztársasági megbízotti kezdeményezésre folytatott bírósági eljárásban gyakorolt képviseleti tevékenységet. Közjogi képviseleti szerepet tölthet be a polgármester abban az esetben is, ha az Ötv. 10. §-ának i/ pontja alapján a képviselőtestület át nem ruházható kizárólagos hatásköri jogát gyakorolva eljárást kezdeményez az Alkotmánybíróságnál. Ha ilyen esetben az Alkotmánybíróság indokoltnak tartja, a polgármestert a képviselőtestület közjogi képviseletében meghallgathatja. A polgármester által gyakorlandó közjogi képviseletre kerülhet sor továbbá akkor is, ha az Ötv. 101. § (1) bekezdésének b/ pontja alapján a képviselőtestület az önkormányzati jogokat, illetőleg a helyi önkormányzat feladatkörét érintő bármely kérdésben javaslatot tesz, vagy intézkedés megtételét kezdeményezi az adott kérdésben hatáskörrel rendelkező állami szervnél.
A fentieken kívül az Alkotmánybíróság az indítvány e helyütt vizsgált kifogásának elbírálásához azt is szükségesnek tartotta figyelembe venni, hogy a polgármester mint az Alkotmányban megjelölt közjogi funkció gyakorlója, az önkormányzati szervezet egyik összetevője. E minőségében a polgármester önkormányzati feladatokat lát el saját jogán, bizonyos képviselőtestületi hatásköröket pedig átruházott hatáskörben gyakorolhat. Az Ötv. 9. § (2) bekezdése ugyanis kinyilvánítja, hogy "az önkormányzati feladatokat a képviselőtestület és szervei : a polgármester, a képviselőtestület bizottságai, a képviselőtestület hivatala látják el". E § (3) bekezdése pedig előírja, hogy "a képviselőtestület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja". Megjegyzendő, hogy a polgármesternek az Ötv. -ben vagy más törvényekben meghatározott, a vizsgált képviseleti feladaton kívüli önkormányzati saját feladatainak ellátása, valamint a képviselőtestület által számára átruházott hatáskörben hozott döntései nem minősülnek a polgármester 9. § (1) bekezdésében előírt képviseleti megnyilvánulásainak.
Az említett, valamint az indítvánnyal támadott rendelkezések összevetéséből az is megállapítható, hogy ha a képviselendő önkormányzati ügyben a képviselőtestület döntött, a polgármester a képviselőtestület képviseletében köteles figyelembe venni a képviselőtestület döntését. Amint ez az Ötv. 19. § (1) bekezdésének d) pontjából kitűnik, a polgármester vázolt polgári jogi és közjogi képviseleti joga azt sem zárja ki, hogy a települési képviselő megbízás alapján képviselje a képviselőtestületet.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a polgármesternek az Ötv. 9. § (1) bekezdésében előírt polgári jogi és közjogi képviseleti joga nem ütközik az Alkotmány egyetlen rendelkezésébe sem, tehát nem alkotmányellenes, hanem kifejezetten összhangban áll az Alkotmány 44/B. §-ának a polgármesterre vonatkozó rendelkezésével. A kifogásolt törvényi szabályozás nem jelenti a képviselőtestületet illető önkormányzáshoz való jog és önkormányzati döntési jogok sérelmét, ezért nem alkotmányellenes.
c/ Az Alkotmánybíróság a sérelmezett rendelkezést nem tekintette az önkormányzatot mint jogi személyt érintő alkotmányellenes diszkriminációnak sem. Az indítványozó által hivatkozott 34/1992. (VI. 1.) AB határozat szerint "az Alkotmány 70/A. §-ának jogegyenlőségi tétele nemcsak a magánszemélyek viszonyaira, hanem a jogoknak a jogi személyek közötti elosztására is vonatkozik". A 1154/B/1990/5 AB határozat pedig - a jogi személyek közötti diszkriminációra vonatkozóan - a következőket állapítja meg. "Az Alkotmánybíróság a hátrányos megkülönböztetést tiltó alkotmányi rendelkezést értelemszerűen akként vonatkoztatja jogi személyre, hogy nincs helye a különböző jogi személyek között a 70/A. § (1) bekezdésében meghatározott szempontú önkényes megkülönböztetésnek".
Az a tény, hogy bizonyos szervezettípusok esetében - így pl. az egyesülési jog alapján létrejött pártok, társadalmi szervezetek vonatkozásában - a képviselő személyének meghatározását a törvény az érintett szervezet autonóm döntésére bízza, a helyi önkormányzás jogát megvalósító képviselőtestület képviseletéről pedig az Ötv. 9. § (1) bekezdése más tartalommal kifejezetten rendelkezik, nem valósít meg az Alkotmányban tiltott megkülönböztetést. Kellő súlyú alkotmányos indok nélkül az azonos típusú szervek közötti megkülönböztetés alkotmányellenesnek minősülhet, az eltérő természetű és rendeltetésű szervek eltérő sajátságok szerinti törvényi szabályozása azonban nemütközik az alkotmányba.
d/ Az indítványozó a polgármester képviselőtestületet érintő képviseleti jogát kényszerképviseletnek nyilvánította és a 8/1990. (IV. 23.) AB határozatra hivatkozással alkotmányellenesnek minősítette. Az említett határozatában az Alkotmánybíróság az emberi méltóság egyik összetevőjeként szereplő önrendelkezési jog alkotmányellenes sérelmének tekintette azt a törvényi előírást, amely lehetővé tette, hogy a szakszervezet a dolgozó kifejezett akarata ellenére is éljen képviseleti jogával.
Mivel az Ötv. 18. § (1) bekezdése szerint "a képviselőtestület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatában határozza meg", az önkormányzat szervezeti és működési szabályzata a polgármesternek a képviselőtestületet képviselő tevékenységével összefüggő részletes rendelkezéseket is magába foglalhatja. Emellett természetesen a képviselőtestület esetenként kötelezheti a polgármestert a képviselet mikénti ellátására.
A polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről szóló 1990. évi LXVII. törvény (Ptv.) rendelkezéseket tartalmaz a polgármester fegyelmi és anyagi felelősségére vonatkozóan. A törvényi szabályozás tehát lehetőséget biztosít arra, hogy - végső esetben - a képviselőtestület a polgármester képviseleti tevékenységét fegyelmi eljárásban is minősítse.
Amint ez e határozat indokolásának eddigi megállapításaiból is kitűnik, a polgármesternek az Ötv. 9. § (1) bekezdésében előírt képviseleti joga szervesen illeszkedik a polgármester közjogi helyzetéhez és szerepéhez, az önkormányzati szervezet polgári jogi személyiségéhez és közhatalmi funkcióihoz, nem korlátozza a képviselőtestületnek az Alkotmányban és az Ötv. -ben biztosított jogai gyakorlását. Az indítványozó által e vonatkozásban hivatkozott AB határozatban az emberi méltóságból fakadó önrendelkezési jog analógiája pedig csakis az önkormányzati szervezet alkotmányos sajátosságainak figyelembevételével alkalmazható. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítvány e kifogását is megalapozatlannak tekintette.
e/ Az indítványozó sérelmezte, hogy bár az önkormányzati jogok védelmében kizárólag a képviselőtestület fordulhat az Alkotmánybírósághoz, az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását védő bíróság eljárását azonban a polgármester is kezdeményezheti. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének második mondata, s ezzel összhangban az Ötv. 3. §-a is megállapítja, hogy az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében pedig az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat. Az Ötv. 10. § i/ pontja szerint a képviselőtestület hatásköréből nem ruházható át az eljárás kezdeményezése az Alkotmánybíróságnál. Amint ez az előzőekből már kitűnt, a képviselőtestület kezdeményezése alapján folytatott alkotmánybírósági eljárásban a polgármester által gyakorolható képviseleti jog a képviselőtestület kezdeményező döntésének keretében gyakorolható.
Mivel az Ötv. már idézett 9. § (3) bekezdése alapján önkormányzati hatáskörben a képviselőtestület, a bizottság és a polgármester járhat el, a hatáskörgyakorlás jogszerűsége vizsgálatának kezdeményezésére sem kizárólag a képviselő testület jogosult. Emellett az ilyen eljárás önkormányzati kezdeményezése olyan önkormányzati döntésnek minősül, amely - mivel az Ötv. 10. §-a nem említi - a képviselőtestület hatásköréből is átruházható. Az Alkotmánybíróság ezért az indítványt ebben a vonatkozásban is megalapozatlannak minősítette.
f/ Az indítványozó kifogásolta, hogy az Ötv. - bár szabályozza a képviselőtestület és a bizottságok tagjainak a döntéshozatalból való kizárását - nem rendelkezik a polgármester döntésalkotásból való kizárásáról. ( Az indítványozó kifejezetten az összeférhetetlenség szabályozására, illetve - a polgármester vonatkozásában - annak hiányára utal. ) Az Alkotmánybíróság már több döntésében, így különösen a 1158/B/1990/7 AB határozatban megállapította, hogy az összeférhetetlenség közjogi intézmény, amelynek "egyik alapvető rendeltetése a hatalom megosztásának, az államhatalmi ágak elválasztásának biztosítása. A hivatali, illetve foglalkozási összeférhetetlenség elrendelése irányulhat az eltérő, esetleg egymással hierarchikus, illetve felügyeleti, ellenőrzési viszonyban álló hatalmi pozíciók egybeesése ellen, az elfogultság és a személyi érdekeltség visszaélésszerű érvényesülésének megelőzésére. Az összeférhetetlenségi rendelkezés meghatározott tisztséget viselőket, bizonyos munkakörök betöltőit, vagy foglalkozást gyakorlókat kizárhat a valamely funkcióra választhatók vagy kinevezhetők köréből. Ebben az esetben tehát az összeférhetetlenség negatív választási vagy kinevezési feltételként szerepel. Lehet az összeférhetetlenségi előírásoknak olyan tartalma is, amely alapján bizonyos tisztséget, munkakört betöltők vagy foglalkozást űzők valamely tisztségre, munkakörbe választásuk, kinevezésük esetén csak akkor maradhatnak új pozíciójukban, ha az összeférhetetlennek minősülő korábbi tisztségükről, munkakörükről, foglalkozásukról lemondanak, vagy azt szüneteltetik". Az Alkotmánybíróság az említett határozatában arra is rámutatott, hogy "a törvény az Alkotmány rendelkezései között szabadon állapíthatja meg az összeférhetetlenségi okok mindkét csoportjának összetevőit, az alapvető jogok gyakorlását azonban csak a szükséges és
elkerülhetetlen mértékben korlátozhatja".
A polgármesteri tevékenység ellátását illetően a Ptv. 4. § (1) bekezdése általános összeférhetetlenségi szabályokat állapít meg, e § (3) bekezdése pedig a megbízatás ideje alatt felmerült összeférhetetlenség esetére tartalmaz előírást. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a polgármesteri összeférhetetlenség szabályozásának hiányára vonatkozó indítványi hivatkozást megalapozatlannak minősítette.
Az Ötv. indítványban hivatkozott 14. § (2) bekezdése és 26. § a döntésalkotásból való kizárásról rendelkezik. A 14. § (2) bekezdése a képviselőtestületi döntésalkotásra vonatkozóan állapít meg szabályozást. Ez a rendelkezés a következőket tartalmazza. "A képviselőtestület döntéshozatalából kizárható az, akit vagy akinek a hozzátartozóját az ügy személyesen érinti. A kizárásról az érintett települési képviselő kezdeményezésére vagy bármely települési képviselő javaslatára a képviselőtestület dönt. A döntéshez minősített többség szükséges. "
E törvény 26. §-a pedig a bizottságok működését illetően állapít meg kizárási feltételeket, a következőképpen. "A bizottsági döntéshozatalból kizárható az, akit vagy akinek a hozzátartozóját személyesen érinti az ügy. A kizárásról az elnök esetén a polgármester, bizottsági tag esetén a bizottság dönt. A bizottság elnöke, tagja adott ügyben elfogultságát bejelentheti, ez esetben a vitában, a döntéshozatalban nem vehet részt."
Az idézett rendelkezésekből egyértelműen leszűrhető az a következtetés, hogy amennyiben a polgármester a jelzett testületek tagjaként jár el, s nem önálló, illetve átruházott hatáskörben hoz döntést, az említett kizárási előírások rá is vonatkoznak. Amennyiben a polgármester [ az Ötv. 7. § (1) bekezdése figyelembevételével törvény vagy törvény felhatalmazás alapján kiadott kormányrendelet előírásai szerint ] államigazgatási hatósági hatáskört lát el, tevékenységére az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény ( a továbbiakban : Áe. ) vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni.
Az Áe. 19. § (1) , (2) és (3) bekezdése megállapítja a kizárás eseteit, az (5) bekezdés pedig a következő előírást tartalmazza. "Ha a kizárási ok az államigazgatási szerv vezetőjével, illetőleg a polgármesterrel, a főpolgármesterrel, a jegyzővel, a fővárosi főjegyzővel, a megyei jogú város kerületi hivatalának vezetőjével vagy a polgármesteri hivatal ügyintézőjével szemben merül fel, az ügyben - jogszabály eltérő rendelkezése hiányában - a felettes szerv által kijelölt ügyintéző vagy hatóság jár el."
Az indítvány itt vizsgált kifogásának elbírálásánál nem hagyható figyelmen kívül továbbá az Ötv. 109. §-ába foglalt az a garanciális jelentőségű előírás sem, amely szerint "az önkormányzati hatósági ügyben folyó eljárásra - az e törvényben foglalt eltérésekkel - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvényt kell megfelelően alkalmazni". Az Ötv. 110. §-a pedig azt is rögzíti, hogy "e törvény 14. § (2) bekezdésének és 26. § alkalmazásában hozzátartozó : az egyenes ágbeli rokon és ennek házastársa, a testvér, a házastárs, az élettárs".
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság ugyancsak megállapította, hogy az indítványnak a polgármesterrel szembeni összeférhetetlenségre, illetve kizárásra vonatkozó kifogásai nem megalapozottak, ezért az indítványt ebben a vonatkozásban is elutasítandónak ítélte meg.
g/ Az Ötv. 19. § (2) bekezdés d/ pontja szerint a települési képviselő "megbízás alapján képviselheti a képviselőtestületet". A polgármester számára az Ötv.-ben biztosított általános jellegű képviseleti jog nem korlátozza, illetve nem zárja ki a települési képviselő képviseleti jogát. Ez a jog ugyanis az Ötv. rendelkezéseiből fakadóan nem általános, hanem kifejezetten megbízáshoz kötött. Míg a polgármester számára a törvény nem írja elő a megbízás szükségességét, - a képviselet éppen a törvény előírásán alapul - a képviselőtestület tagja - az Ötv. idézett előírása figyelembevételével - azonban csak megbízás alapján járhat el.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a polgármester és a képviselőtestületi tag Ötv. -ben szabályozott képviselete - az indítványi hivatkozástól eltérően - nem sérti az Alkotmányban védett jogállamiság és jogbiztonság elvét. A polgármester és a települési képviselő képviselőtestületet érintő képviseleti jogának az előző bekezdésben az Ötv. vonatkozó rendelkezései alapján körvonalazott jellemzői világosan bizonyítják, hogy e kétféle képviselet a jogállamiság jogbiztonsági igényeinek megfelelő egyértelműséggel és kiszámíthatósággal, a képviselőtestület meghatározó szerepének biztosításával, egymást kiegészítve vehető igénybe.
Nem ellentétes e kifogásolt szabályozás azzal az alkotmányi megállapítással sem, hogy a választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján gyakorolják, s nem ütközik a közügyek vitelében való részvétel jogával sem. A helyi önkormányzás és a közügyek vitelében való részvétel alapvető jogának esetleges sérelme ugyanis az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján bírálható el. Eszerint "a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja". A polgármester képviseleti jogának elvégzett vizsgálata nem hagy kétséget afelől, hogy a képviselőtestületnek az önkormányzati szervezetben betöltött elsődleges és meghatározó szerepe, általános hatásköre, kizárólagos hatásköri jogai és a polgármester vázolt jogi helyzete mellett a polgármester képviseleti jogát előíró törvényi rendelkezés az önkormányzáshoz való alapjog lényeges tartalmát nem sérti, sőt potenciálisan e jog szolgálatában áll.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a közügyek vitelében való részvétel joga a minden személyt azonos módon megillető alapvető jog tartalmán túlmenően a vállalt, illetve betöltött közjogi pozíció vonatkozásában is értelmezhető. A polgármester önkormányzati hatásköre, így közjogi felelőssége is - az Ötv. előírásaiból következően - eltér a települési képviselő számára megállapított hatáskörtől és felelősségtől.
Az Ötv. - a kifogásolt szabályozással - nem a települési képviselők között teremt alkotmányellenes megkülönböztetést, hanem a különböző közjogi pozícióban lévő jogalanyok számára tartalmaz eltérő jellegű szabályozást.
h/ Az Alkotmánybíróság nem vizsgálta az Ötv. és a Jat. vélt ütközésére való hivatkozást. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. §-a szerint ugyanis "a jogalkotói akarat, cél és szándék" alkotmányossági vizsgálata nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe.
2. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint önmagában véve nem tekinthető alkotmányellenesnek, ha valamely önkormányzati rendelet törvény előírását átveszi, rendelete szövegébe beilleszti. A pásztói önkormányzat az SzMSz. megalkotása során az Ötv. kifogásolt rendelkezését szó szerint szerepeltette rendelete szövegében.
Mivel az Alkotmánybíróság az Ötv. 9. § (1) bekezdése harmadik mondatának alkotmányellenességét nem állapította meg, ezért az SzMSz. támadott előírása alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt is elutasította.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően határozott.
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró
Dr. Szabó András
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró