377/B/1998. AB határozat

Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a szociális ellátásokról és a lakbértámogatás helyi szabályairól szóló 15/1996. (IV. 1.) számú rendelete egyes rendelkezései alkotmányellenessgének vizsgálatáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a szociális ellátásokról és a lakbértámogatás helyi szabályairól szóló 15/1996. (IV. 1.) számú rendelete 23. § (1) bekezdésének a "- kivéve ...a (2) bekezdésben foglaltak kivételével a házastárs és az élettárs -" szövegrésze, továbbá ugyanezen rendelet 23. § (2) bekezdése alkotmányellenes volt, ezért e rendelkezések a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Bíróság előtt 4.Pf.22.387/1997/3. szám alatt folyamatban lévő, közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt indított perben nem alkalmazhatók.

INDOKOLÁS

I.

A Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Bíróság az előtte 4.Pf.22.387/1997/3. számon folyamatban lévő, közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt indított perben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján - a tárgyalás felfüggesztése mellett - az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezte Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a szociális ellátásokról és a lakbértámogatás helyi szabályairól szóló 15/1996. (IV. 1.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) 23. § (1) bekezdésének a "- kivéve ...a (2) bekezdésben foglaltak kivételével a házastárs és az élettárs -" szövegrésze, továbbá ugyanezen rendelet 23. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése végett.

A bírói kezdeményezés szerint az Ör. fenti szakaszai ellentétesek a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvénynek (a továbbiakban: Sztv.) az ápolási díjra vonatkozó rendelkezéseivel, s így sértik az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglalt szabályt, amely szerint: "A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal." A bíróság véleménye szerint ugyanis az Sztv. egyértelműen és kötelező erővel határozza meg az ápolási díjra jogosultak körét, s az ettől való eltérésre, a jogosulti kör szűkítésére nem ad felhatalmazást az önkormányzatnak.

A bírói kezdeményezés szerint az Ör. támadott rendelkezései az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésébe is ütköznek. Álláspontja szerint ugyanis a tartósan gondozásra szoruló személyek otthoni ápolásának biztosítása közérdek, hiszen tehermentesíti a társadalombiztosítás által finanszírozott gyógyintézeteket, ugyanakkor a gondozásra szoruló számára hatékonyabb, eredményesebb. Ezért az ápolásra szoruló személy szociális biztonsághoz való jogát sérti, ha az Ör. éppen azokat rekeszti ki az ápolási díjra jogosultak közül, akik az ápolásra leginkább alkalmasak lennének, a munkaviszonyban nem álló közeli hozzátartozókat.

További alkotmányellenességet lát a bírói kezdeményezés abban, hogy az Ör. indokolatlan megkülönböztetést alkalmaz az ápolást ellátó személyek között a szerint, hogy munkaviszonyban állnak-e vagy sem, s ezzel sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott diszkrimináció tilalmát. Mindezekre tekintettel indítványozta a bíróság, hogy a kifogásolt rendelkezéseket az Alkotmánybíróság semmisítse meg.

Az Alkotmánybíróság előtt folyó eljárással egy időben a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője - a bírósággal azonos álláspontot képviselve - törvényességi észrevételt intézett Miskolc Megyei Jogú Város polgármesteréhez, az Ör. kifogásolt rendelkezéseinek hatályon kívül helyezését javasolva. A képviselő-testület legközelebbi testületi ülésén e felhívásnak eleget is tett, és 26/1998. (IX. 7.) számú rendeletével az Ör. 23. § (1) bekezdésének támadott szövegrészét, valamint a 23. § (2) bekezdését hatályon kívül helyezte. Ily módon az Ör. rendelkezéseinek megsemmisítésére irányuló kezdeményezés okafogyottá vált, hiszen a sérelmezett rendelkezések már nem hatályosak.

Az Alkotmánybíróság hatáskörébe - főszabályként - csak hatályos jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tartozik. Az Abtv. 38. §-án alapuló bírói kezdeményezés (valamint alkotmányjogi panasz) esetén azonban az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot akkor is elvégzi, ha a kérdéses jogszabályt a jogalkotó már hatályon kívül helyezte, amennyiben azt a konkrét ügyben a bíróságnak alkalmaznia kell. Figyelemmel tehát arra, hogy a bírói kezdeményezés folytán felfüggesztett eljárás a kifogásolt Ör. rendelkezések hatályossága idején indult, s e rendelkezéseket a bíróságnak a konkrét ügyben alkalmaznia kell, az Alkotmánybíróság a már hatályon kívül helyezett rendelkezések tekintetében lefolytatta az alkotmányossági vizsgálatot.

II.

Az Ör. kifogásolt rendelkezései a következők voltak:

23. § (1) "Ápolási díjra jogosult - kivéve a jegyes és a (2) bekezdésben foglaltak kivételével a házastárs és az élettárs - az a nagykorú hozzátartozó, aki egészségi állapota alapján alkalmas az önmaga ellátására képtelen, állandó ápolásra vagy egészségi állapota miatt gondozásra és felügyeletre szoruló tartósan beteg, 18. életévét betöltött hozzátartozója (a továbbiakban: ápolt) gondozására, ápolására."

23. § (2) "Jogosult az ápolási díjra az ápolttal közös háztartásban élő és az ápolásra alkalmas házastárs és az élettárs, aki ápolás céljára és időtartamára fizetés nélküli szabadságot vesz igénybe."

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntése meghozatalánál az Sztv. következő rendelkezéseit vette alapul:

25. § (3) "A települési önkormányzat szociális rászorultság esetén - a szociális alapellátás keretében - a jogosult számára időskorúak járadékát, munkanélküliek jövedelempótló támogatását, rendszeres szociális segélyt, lakásfenntartási támogatást, ápolási díjat, átmeneti segélyt állapít meg e törvényben, valamint az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint (a továbbiakban együtt: szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások)."

27. § (3) "Nem állapítható meg a gyermeknevelési támogatás, illetve a megállapított támogatás folyósítását meg kell szüntetni, ha

a) a kérelmező családjában az egy főre jutó havi jövedelem meghaladja az (1) bekezdés szerinti értékhatárt;

b) a jogosult rendszeres pénzellátásban részesül;

c) a jogosult munkaviszonyban, közszolgálati jogviszonyban, közalkalmazotti jogviszonyban, szolgálati jogviszonyban, szövetkezeti tagként munkaviszony jellegű jogviszonyban áll, és emellett munkaideje a napi 4 órát meghaladja;

d) a jogosult a c) pontban említett jogviszonyokon kívül olyan más kereső tevékenységet folytat, amelynél a munkavégzés nem otthon történik;

e) a támogatásban részesülő gyermeknevelési kötelezettségeit nem teljesíti;

f) a támogatásra való jogosultságnak az e törvényben szabályozott feltételei hiányoznak."

32. § (3) "Ha e törvény másként nem rendelkezik, az önkormányzat rendeletben szabályozza az önkormányzati pénzbeli ellátások megállapításának, kifizetésének, folyósításának, valamint ellenőrzésének szabályait."

40. § "Az ápolási díj a tartósan gondozásra szoruló személy otthoni ápolását ellátó nagykorú hozzátartozó részére biztosított anyagi hozzájárulás."

41. § (1) "Ápolási díjra jogosult a jegyes kivételével a hozzátartozó [Ptk. 685. § b) pont], ha önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre, gondozásra szoruló 2 év feletti súlyos fogyatékos vagy 18. életévét be nem töltött tartósan beteg személy gondozását, ápolását végzi.

(2) Az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek esetén ápolási díj állapítható meg annak a hozzátartozónak, aki 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végzi.

(3) Az ápolási díjról a települési önkormányzat képviselő-testülete dönt.

42. § (1) "Nem jogosult ápolási díjra a hozzátartozó, ha

a) az ápolt két hónapot meghaladóan bármilyen nevelési-oktatási, egészségügyi vagy szociális intézményi ellátásban részesül;

b) rendszeres pénzellátásban részesül, ide nem értve a külön törvényben meghatározottak szerint megállapított gyermekgondozási segélyt.

c)

d)

e)

(2) Az (1) bekezdés a) pontja alkalmazásában a napi, legfeljebb 4 órás pedagógiai fejlesztő foglalkoztatás nem minősül nevelési-oktatási intézményi ellátásnak.

(3) A 27. § (3) bekezdés c) és d) pontjainak rendelkezéseit értelemszerűen alkalmazni kell az ápolási díj jogosultja esetén is.

III.

A bírói kezdeményezés az alábbiak szerint megalapozott:

Az Sztv. fenti rendelkezéseinek egybevetéséből megállapítható, hogy a törvényalkotó a szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások egyikeként határozza meg az ápolási díjat, melynek jogosultja a törvény 40. §-a szerint a tartósan gondozásra szoruló személy otthoni ápolását ellátó nagykorú hozzátartozó.

Az Sztv. az ápolási díjnak két fajtáját különbözteti meg. Az egyik a 41. § (1) bekezdése szerinti, a szociális alapellátás körébe tartozó ápolási díj, melynek megállapítása a törvényi feltételek fennállása esetén az önkormányzatok számára kötelező. Ennek jogosultja a két év feletti súlyos fogyatékos, illetve a 18 év alatti tartósan beteg személy otthoni ápolását, gondozását ellátó nagykorú hozzátartozó, kivéve a jegyes.

A másik fajta az Sztv. 41. § (2) bekezdése szerinti, az önkormányzat által megállapítható, de nem kötelezően megállapítandó ápolási díj, melynek jogosultja a 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végző hozzátartozó lehet, az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint.

Az Sztv. 42. §-a az ápolási díjra - annak mindkét fentebb ismertetett fajtájára - való jogosultság tekintetében megfogalmaz kizáró okokat. Ezek között a kizáró okok között szerepel a 42. § (3) bekezdésben az az utaló szabály, amely az ápolási díjra való jogosultság tekintetében is értelemszerűen alkalmazni rendeli az Sztv. 27. § (3) bekezdésének c) és d) pontjait. E rendelkezések értelemszerű alkalmazásának eredménye, hogy nem jogosult ápolási díjra a hozzátartozó, illetve a megállapított ápolási díj folyósítását meg kell szüntetni, ha:

c) a jogosult munkaviszonyban, közszolgálati jogviszonyban, közalkalmazotti jogviszonyban, szolgálati jogviszonyban, szövetkezeti tagként munkaviszony jellegű jogviszonyban áll, és emellett munkaideje a napi 4 órát meghaladja;

d) a jogosult a c) pontban említett jogviszonyokon kívül olyan más kereső tevékenységet folytat, amelynél a munkavégzés nem otthon történik.

Az Ör. 23. §-a az Sztv. 41. § (2) bekezdésében szabályozott nem kötelező, az önkormányzat által fakultatíve megállapítható ápolási díj bevezetéséről rendelkezett.

E körben az Ör. 23. § (1) bekezdése szerint az ápolási díj jogosultja az a nagykorú hozzátartozó, aki az önmaga ellátására képtelen, állandó felügyeletre vagy ápolásra szoruló tartósan beteg, 18 éven felüli hozzátartozójának ápolására alkalmas (és értelemszerűen ápolja is), kivéve azonban a jegyes, a házastárs és az élettárs.

Az Ör. 23. § (2) bekezdése egy esetben tette lehetővé, hogy a házastárs vagy az élettárs ápolási díjban részesüljön, akkor nevezetesen, ha az ápolás céljára és időtartamára fizetés nélküli szabadságot vett igénybe.

E szabályozás két okból is alkotmányellenes volt. Egyrészt azért, mert ellentétes volt az Sztv. 42. §-ával, amely az ápolási díjra - a törvény szerkesztéséből fakadóan annak mindkét fajtájára vonatkozó - jogosultságból való kizáró okokat szabályozza. Ezek között szerepel ugyanis, hogy nem jogosult ápolási díjra az a hozzátartozó, aki munkaviszonyban, közszolgálati jogviszonyban, közalkalmazotti jogviszonyban, szolgálati jogviszonyban, szövetkezeti tagként munkaviszony jellegű jogviszonyban áll, és emellett munkaideje a napi 4 órát meghaladja, illetve az, aki az előbbi jogviszonyokon kívül olyan más kereső tevékenységet folytat, amelynél a munkavégzés nem otthon történik.

Az Ör. ezzel szemben csak akkor engedte, hogy a házastárs vagy az élettárs ápolási díjat kapjon, ha munkaviszonyban vagy egyéb, munkavégzésre irányuló jogviszonyban állt, s azt szüneteltetve az ápolás idejére fizetés nélküli szabadságot vett igénybe. Kizárta tehát az ápolási díjból egyfelől a munkanélküli vagy háztartásbeli házastársat, illetve élettársat, másfelől azt a házastársat vagy élettársat is, aki munkaviszonyban állt, de napi munkaideje nem haladta meg a 4 órát, avagy olyan más kereső tevékenységet folytatott, amelynél a munkavégzés otthon történt. Ezek a kizáró okok ellentétesek voltak az Sztv. kogens rendelkezéseivel, így sértették az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglalt szabályt, amely szerint: "A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

Alkotmányellenes volt ez a szabályozás azért is, mert indokolatlan különbséget tett az ápolási díjra való jogosultság tekintetében a házastárs és élettárs, valamint az ápolásra szoruló személy más nagykorú hozzátartozói között. Nem volt ugyanis ésszerű és elfogadható indoka annak, hogy amíg a házastárs és az élettárs csak az Ör.-ben szigorúan körülhatárolt esetekben részesülhetett ápolási díjban, minden más nagykorú hozzátartozó a törvényi korlátok között, lényegesen szélesebb körben válhatott jogosulttá arra. Ez a szabályozás sértette az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott diszkriminációtilalmat.

Az Alkotmánybíróság végül azt vizsgálta, hogy az Ör. támadott rendelkezései megsértették-e az Alkotmány 70/E. §-ában megfogalmazott szociális biztonsághoz való jogot. Az Alkotmánybíróság már több korábbi határozatában foglalkozott a 70/E. § értelmezésével. Az 56/1995. (IX. 15.) AB határozatban például kimondta, hogy az állampolgárok szociális biztonsághoz való jogát az Alkotmány e szakasza állami kötelezettségvállalásként fogalmazza meg, amelynek a 70/E. § (2) bekezdése szerint az állam a társadalombiztosítás és a szociális intézmények megszervezésével és működtetésével tesz eleget.

A szociális ellátások mértéke tekintetében pedig az Alkotmánybíróság általános alkotmányi követelményként állapította meg, hogy a szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához (43/1995. (VI. 30.) AB határozat).

Tekintettel arra, hogy az Sztv. hatálya alá tartozó szociális alapellátási intézményeket a törvényhozó önkormányzati feladatkörbe utalja, az állami feladat ellátásának garanciáját az jelenti, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. § (4) bekezdése a szociális alapellátás biztosítását a települési önkormányzatok kötelezően ellátandó feladatává teszi.

Az Sztv. 25. § (3) bekezdése meghatározza azokat az ellátási formákat, amelyek a szociális alapellátás körébe tartoznak, s mint ilyenek, a helyi önkormányzatok által kötelezően ellátandó feladatok. Ezek körébe tartozik az ápolási díj is, annak azonban csak az Sztv. 41. § (1) bekezdése szerinti fajtája. Azzal ugyanis, hogy a törvényhozó az ápolási díjnak a 41. § (2) bekezdés szerinti formáját a helyi önkormányzatok fakultatív feladataként határozta meg, ezt az ellátási formát nem sorolta a szociális alapellátás azon intézményei körébe, amelyek az Alkotmány 70/E. §-ában szabályozott szociális biztonsághoz való jog megvalósulásának alapvető garanciáját jelentik.

Miután az önkormányzat szabadon dönt arról, hogy biztosítja-e egyáltalán ezt az ellátási formát vagy sem, az erre vonatkozó szabályozás nem áll tartalmi összefüggésben a szociális biztonsághoz való jog érvényesülésével. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy az Ör. támadott rendelkezései nem sértették az Alkotmány 70/E. §-át.

Ellentétben álltak azonban az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével és a 70/A. §-sal, ennek következtében az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 23. § (1) bekezdésének a "- kivéve ...a (2) bekezdésben foglaltak kivételével a házastárs és az élettárs -" szövegrésze, továbbá a 23. § (2) bekezdése alkotmányellenes volt, ezért e rendelkezéseknek a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Bíróság előtt 4.Pf.22.387/1997/3. szám alatt folyamatban lévő, közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt indított perben való alkalmazását megtiltotta.

Budapest, 1998. december 7.

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró