56/1995. (IX. 15.) AB határozat
a társadalombiztosításról alkotott 1975. évi II. törvény módosításáról rendelkező, a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény, a Munka Törvénykönyvéről alkotott 1992. évi XXII. törvény módosításáról szóló 1995. évi LV. törvény, továbbá a térítési díj ellenében igénybe vehető egészségügyi szolgáltatásokról és térítésük módjáról szóló 107/1992. (VI. 26.) Korm. rendelet módosításáról rendelkező 71/1995. (VI. 17.) Korm. rendelet, valamint az 1975. évi II. törvény végrehajtásáról rendelkező 89/1990. (V. 1.) MT rendelet módosítása tárgyában meghozott 69/1995. (VI. 17.) Korm. rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványok tárgyában - dr. Vörös Imre alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a társadalombiztosításról alkotott 1975. évi II. törvény (a továbbiakban: T.) módosításáról rendelkező, a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Gst.) 81. §-a, továbbá a Munka Törvénykönyvéről alkotott 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: Mt.) módosításáról szóló 1995. évi LV. törvény (a továbbiakban: Mtm.) 39. § (1) és (3) bekezdései alkotmányellenesek, ezért e rendelkezéseket a határozat kihirdetésének napjával megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság a Gst. 80. § (1)-(3) bekezdéseiben és a 92. § (1) bekezdés a) és b) pontjaiban, továbbá a térítési díj ellenében igénybe vehető egészségügyi szolgáltatásokról és térítésük módjáról szóló 107/1992. (VI. 26.) Korm. rendelet módosításáról rendelkező 71/1995. (VI. 17.) Korm. rendelet 1. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezések, valamint a T. végrehajtásáról rendelkező 89/1990. (V. 1.) MT rendelet módosítása tárgyában meghozott 69/1995. (VI. 17.) Korm. rendelet 1. § (2) bekezdésének "- szállítási eseményenként 100 Ft részleges költségtérítés ellenében -" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránti indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A Gst. 81. §-a alapján a T. 19. §-a új (3) bekezdéssel egészül ki, egyidejűleg a (3)-(4) bekezdések megjelölése (4)-(5) bekezdésre változik. A kiegészítő rendelkezés szerint az (1) bekezdésben foglaltaktól eltérően, akinek a külön törvény rendelkezése alapján betegszabadság nem jár, az táppénzre legkorábban az egy naptári évben igazolt keresőképtelensége 25. napját követően jogosult. A T. 19. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy táppénz a keresőképtelenség tartamára jár. A törvény e főszabály alól több kivételt is meghatároz. Ezek közül a 19. § (2) bekezdése kimondja, hogy az (1) bekezdésben foglaltaktól eltérően, ha a biztosítottnak külön törvény rendelkezése szerint betegszabadság jár, táppénzre legkorábban a betegszabadságra való jogosultság lejártát követő naptól jogosult.
A betegszabadságról az Mt. hatályos 137. § (1) bekezdése tartalmaz rendelkezést. E szerint a munkavállalót a betegsége miatti keresőképtelensége idejére naptári évenként tíz munkanap betegszabadság illeti meg, amely időtartamra - a (3) bekezdésben foglaltak alapján - átlagkeresetének 75%-át köteles a munkáltató részére megfizetni.
Az Mt. vonatkozó szabályát az Mtm. 39. §-a módosította, és kimondja, hogy a munkavállalót a betegsége miatti keresőképtelenség idejére naptári évenként huszonöt munkanap betegszabadság illeti meg, amelynek első öt napjára díjazás nem jár, a betegszabadság időtartamára egyébként a munkáltató a munkavállaló részére távolléti díjának 75%-át köteles fizetni. Azokra a napokra, amelyekre a munkavállalót díjazás nem illeti meg, a munkavállaló kérésére a munkáltató a munkavállalót megillető rendes szabadság terhére, köteles szabadságot kiadni.
Az Alkotmánybíróság a Gst. és az Mtm. hivatkozott rendelkezéseit hatályba léptető, továbbá a hatálybalépés átmeneti szabályait tartalmazó előírásait a 455/B/1995/III. számú határozatával (ABK 1995. június-július, 259.) alkotmányellenesnek ítélte és megsemmisítette, kimondta, hogy a megsemmisített rendelkezések 1995. július 1-jén, illetőleg szeptember 1-jén nem lépnek hatályba, egyúttal utalt arra, hogy az indítványokkal támadott szabályok tartalmi alkotmányossága felől később hoz határozatot. Az Alkotmánybíróság határozatával megsemmisítésre került a Gst. 159. § (2) bekezdése, a törvény 81. §-át hatályba léptető részében, a 93. § (1) bekezdésének a T. 19. § (3) bekezdésére vonatkozó szabálya és a 93. § (2) bekezdése, továbbá az Mtm. 52. §-ának (1) és (2) bekezdése a 39. §-t hatályba léptető részében, és ennek folytán az 52. § (5), (6) és (7) bekezdéseiben foglalt rendelkezések teljes egészükben.
2. A Gst. 80. §-ának (1)-(3) bekezdései, továbbá a 92. § (1) bekezdésének a) és b) pontjai a T. 16/A. §-ában foglalt szabályokkal kapcsolatban tartalmaznak módosító rendelkezéseket. A 80. § (1) bekezdése a fogorvosi ellátás keretében a térítés nélküli egészségügyi szolgáltatásra való jogosultságot a fogszabályozó kezelés, illetőleg a funkció helyreállítása tekintetében a 18 éven aluliakra, továbbá a nyugdíjkorhatárt elértekre korlátozza; a (2) bekezdés a fogmegtartó tevékenység térítésmentességét a sorkatonai szolgálatot teljesítőkre és a közgyógyellátottakra, illetőleg a Kormány rendeletében meghatározott esetekre szűkíti; a (3) bekezdés rendelkezése pedig csak az orvosi rehabilitáció keretébe tartozó szanatóriumi ellátás térítésmentességét biztosítja. A törvény a paradontológia igénybevételére és a szájsebészeti ellátásra, a 92. § (1) bekezdés a) és b) pontjai pedig a különböző szanatóriumi, gyógyfürdő ellátással kapcsolatos, illetőleg fogszabályozó és protetikai ellátásra vonatkozó és térítésmentességet biztosító rendelkezéseket hatályon kívül helyezi.
3. A Gst. 80. § (4) bekezdése a T. 16/A. § (3) bekezdésének b) pontja helyébe új rendelkezést léptet. E szerint a mentőszolgáltatás keretében a térítésmentes betegszállítás feltételeit külön jogszabály határozza meg. E külön jogszabály a T. végrehajtásáról rendelkező 89/1990. (V. 1.) MT rendelet módosításáról szóló 69/1995. (VI. 17.) Korm. rendelet (a továbbiakban: T. Vhr.), amelynek 1. § (2) bekezdése az egészségügyi alapellátás keretében a betegszállításra való jogosultságot "szállítási eseményenként 100 Ft részleges költségtérítés ellenében" biztosítja. A térítési díj ellenében igénybe vehető egészségügyi szolgáltatásokról és térítésük módjáról rendelkező 107/1992. (VI. 26.) Korm. rendelet módosításáról szóló 71/1995. (VI. 17.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 1. § (2) bekezdése pedig a T. Vhr. idézett rendelkezésére utalással a betegszállítás részleges költségtérítését írja elő.
4. A Gst. 81. §-a és az Mtm. 39. §-a alkotmányellenességének megállapítása és e rendelkezések megsemmisítése iránt az Alkotmánybírósághoz számos indítvány érkezett. Az indítványokban kifejtett álláspontok szerint a kifogásolt törvényi rendelkezések több okból is alkotmányellenesek. A Gst. 81. §-a szerint ugyanis az a biztosított, akinek az Mtm. idézett szabálya alapján betegszabadság nem jár, keresőképtelensége első huszonöt napjára teljesen ellátatlan marad. A betegszabadságra jogosult biztosított pedig betegsége első öt napjára semmiféle ellátásban nem részesül, míg a betegség további húsz napjában ellátásáról munkáltatója köteles gondoskodni, vagyis társadalombiztosítási szolgáltatást csak huszonöt nap eltelte után igényelhet.
Az indítványozók az Alkotmány 9-13. §-aiban foglalt rendelkezésekkel ellentétesnek tartják a betegségi ellátásnak minden ellenszolgáltatás nélküli áthárítását a munkáltatókra, és álláspontjuk szerint az Alkotmány 70/E. §-ába ütközik az a szabályozás, hogy a munkavállaló betegsége első öt napján, illetve betegszabadság hiánya esetén első huszonöt napján teljesen ellátatlan marad. Az indítványok utalnak arra is, hogy a támadott módosítások ellentétesek az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdésével, mert sértik az élethez és az emberi méltósághoz való alkotmányos alapjogot.
Van indítvány, amely szerint a kifogásolt módosítások a sajátos jogi helyzetű egyéni vállalkozók tekintetében különösen sérelmesek, és több alkotmányi rendelkezéssel is ellentétben állnak. Az egyéni vállalkozó ugyanis betegszabadságra nem jogosult, így keresőképtelenségének első huszonöt napjában sem táppénzben, sem egyéb ellátásban nem részesülhet, ugyanakkor járulékfizetési kötelezettsége ez alatt az időtartam alatt is fennáll. Ez a szabályozás a más munkavállalók és munkáltatók viszonylatában megengedhetetlen diszkriminációnak minősül, ezért az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével is ellentétben áll.
5. A Gst. 80. §-ának (1)-(3) bekezdését és 92. § (1) bekezdésének a)-b) pontját támadó indítvány szerint a kifogásolt rendelkezések sértik az Alkotmány 70/D. § (1) és (2) bekezdésében foglalt szabályait, ezért alkotmányellenesek. Az indítvány kifejti, hogy az Alkotmány a lehető legmagasabb szintű testi egészségről rendelkezik, ennek korlátozására pedig a társadalombiztosítás pénzügyi nehézségei nem elégségesek. A "lehető legmagasabb szint" ugyanis nem a pénzügyi korlátok kényszerű elfogadására, hanem az orvostudomány mindenkori fejlettségére vonatkozik. Így, amennyiben az egészségbiztosítás pénzügyi egyensúlya érdekében lehetőség volna egyes betegségeknek a jogalkotó általi önkényes kizárására a finanszírozásból, az teljes jogbizonytalansághoz vezetne. A sérelmezett rendelkezések egyébként szerzett jogokat is elvonnak, hiszen az érintettek arra tekintettel fizették a társadalombiztosítás magas járulékait, hogy a biztosító, illetőleg mögöttes, garanciális felelősként az állam gondoskodik megromlott egészségük helyreállításának költségeiről. Így tőlük utólag e jogokat elvonni a jogállamiság alapvető sérelme nélkül nem lehet.
A kifogásolt rendelkezések az Alkotmány 70/A. §-ába is ütköznek, mert alkotmányosan nem indokolható hátrányos megkülönböztetést tartalmaznak. A térítésre továbbra is jogosultak körének meghatározása ugyanis önkényes, nem felel meg a pozitív diszkrimináció alkotmányos követelményeinek. Erre tekintettel is indokolt a kifogásolt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése.
6. A T. Vhr. 1. § (2) bekezdésének és a Vhr. 1. § (2) bekezdésének rendelkezéseit támadó indítvány szerint a Gst. 80. § (4) bekezdésében adott felhatalmazás a térítésmentes ellátás feltételeinek meghatározására és nem egy alkotmányos alapjog korlátozására vonatkozik, amely rendeleti úton egyébként sem történhet meg. Az orvosi rendelés alapján történő betegszállítás térítésmentessége az Alkotmány 70/D. §-ának szabályán és az egészségügyről szóló 1972. évi II. törvény 39. §-ának rendelkezésén alapszik, így a mentőszállításra szoruló személyek kötelező költségtérítésének rendeletben történő előírása alkotmányellenes. Ezért az indítványozók kérték a kifogásolt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat a Gst. és az Mtm. táppénzzel, illetőleg betegszabadsággal kapcsolatos rendelkezései tekintetében megalapozottnak találta.
1. Az Alkotmánybíróság beszerezte a Népjóléti Minisztériumtól, az Országos Statisztikai Hivataltól, illetőleg az Országos Egészségbiztosítási Pénztártól a biztosítottak keresőképtelenségi helyzetére vonatkozó adatokat. Ezekből a kimutatásokból, táppénz-statisztikai adatokból megállapítható, hogy a keresőképtelenséggel járó megbetegedések átlagos tartama először 1990-ben haladta meg a 25 napot. Ameddig 1980-ban az egy megbetegedett dolgozóra jutó táppénzes napok száma átlagosan 18,1 nap volt, ez az adat 1990-re 25,3 napra emelkedett, 1991-ben pedig 25,1 nap volt. 1992-ben a táppénzes esetek átlagos időtartama 32 napra nőtt, az azóta eltelt időszakban az egy jogosultra jutó táppénzes esetek száma stagnál, és az esetek átlagos időtartama is csak igen kis mértékben - 32 napról 33 napra - emelkedett. Az egészségbiztosító táppénzkiadása emelkedésében 1992 óta így lényegében csak az átlagkereset növekedése játszott szerepet, amelynek hatását azonban kiegyenlítette az ezzel arányban álló járulék-növekedés, továbbá a táppénz mértékének 1993. március 1-jétől történő (65%, illetve 75%), illetőleg az 1994. január 1-jétől bevezetett - az előzőnél nagyobb hatást kiváltó - második (65%, 70%, illetve 75%) csökkentése.
2. Az indítványok elbírálása során az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a keresőképtelenség idejére fennálló ún. "táppénzjog" mennyiben áll alkotmányos védelem alatt. A keresőképtelenség miatt a beteg munkavállalónak járó táppénz-szolgáltatás a társadalombiztosítás egészén belül az egészségbiztosítás egyik eleme, amely a társadalombiztosítás vegyes - biztosítási és szolidaritási - rendszerén belül [11/1991. (III. 29.) AB határozat, ABH 1991. 35.] meghatározóan "vásárolt jogként" működik, vagyis abban a biztosítási elemek túlsúlya van jelen. A T. 17. §-a ugyanis a "táppénzjogot" biztosítási viszonyhoz köti, vagyis a táppénz folyósításával szemben a jogosult saját anyagi szolgáltatása áll. A törvény szerint ugyanis táppénzre csak az jogosult, aki a biztosítási viszony fennállása alatt vagy röviddel az után válik keresőképtelenné, utóbbi esetben feltéve, hogy biztosítása legalább 180 napon át megszakítás nélkül állott fenn. A táppénz így járulék fejében járó szolgáltatás, amelynek "megvonása vagy jogalapjának kedvezőtlen megváltoztatása az alapjogi sérelem ismérvei szerint bírálható el." [43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABK 1995. június-július, 255.].
3. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a tulajdon alapjogi védelme az az alkotmányi alapjogi rendelkezés, amely kiterjed a társadalombiztosítási szolgáltatásokra és várományokra [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993. 380.], mert az alapjogi tulajdonvédelem a tulajdonjogból származó egyéb vagyoni jogok garantálására is vonatkozik, vagyis "az Alkotmány 9. § (1) bekezdése a tulajdonvédelem körében az egyéb vagyoni jogok védelmét is biztosítja." [17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992. 108.]. A tulajdonvédelem tehát a tulajdon egykori ilyen szerepét átvevő vagyoni jogokra, illetve közjogi alapú jogosítványokra - pl. a társadalombiztosítási igényekre - is kiterjed, ezért a biztosítási jellegű társadalombiztosítási szolgáltatások csökkentésének vagy megszüntetésének alkotmányosságát az Alkotmánybíróság már a gazdasági stabilizációval kapcsolatos korábbi határozataiban is a tulajdonvédelem ismérvei szerint bírálta el [43/1995. (VI. 30.) AB határozat és 45/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABK 1995. június-július, 255, 265.]. E szerint az ún. "táppénzjognak" a támadott jogszabályi rendelkezésekkel történt jelentős szűkítése, számottevő visszaszorítása körében az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy a törvényhozó "közérdekre" hivatkozása indokolt-e, és a minden ellenszolgáltatás nélküli tulajdonkorlátozás mennyiben tekinthető arányosnak.
Az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatában (ABK 1995. június-július, 260.) rámutatott arra, hogy a társadalombiztosítási rendszer működőképességének a fenntartása - mint az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésében meghatározott alkotmányos cél - alkotmányosan indokolhat olyan megoldásokat, amelyek keretében a biztosítás fokozott terheit a törvényhozó a biztosított, a járulékfizetésre kötelezett munkáltató és a társadalombiztosítás szervei között bizonyos körben megosztja. Egy ilyen törvényi szabályozás önmagában nem szükségképpen alkotmányellenes. A járulékfizetés és a társadalombiztosítás szolgáltatásainak pontos megfelelése - a társadalombiztosítás vegyes rendszere folytán - ugyanis nem alkotmányos követelmény. Mivel a társadalombiztosításban a biztosítási elem, azaz a "vásárolt jog" elve és a szolidaritás elve egyaránt érvényesül, a társadalombiztosítás alkotmányossága nem ítélhető meg önmagában a fizetett járulék és az ellenszolgáltatás közötti mennyiségi viszony alapján. A társadalombiztosítási szolgáltatásokat és várományokat azonban nem lehet az ellenszolgáltatások érintetlenül hagyása mellett lényegesen és aránytalanul úgy megváltoztatni, hogy az már az alkotmányosan védett tulajdonosi pozíció sérelmével járjon.
A támadott törvényi beavatkozás kirívóan aránytalan azért, mert az a betegbiztosítottak összességét tekintve az ún. keresőképtelenségi "táppénzjog" több mint háromnegyedének elvonásával jár. Az általános keresőképtelenségi helyzet mutatói szerint a táppénzes esetek átlagos időtartama - az utóbbi évek adatait és a jogosultak összességét tekintve - 32, illetőleg 33 nap. A sérelmezett törvényi szabályok ebből 25 nap keresőképtelenségének terheit áthárítják a biztosítottakra, illetőleg a járulékfizetésre kötelezett munkáltatókra, ami azt jelenti, hogy a társadalombiztosítás betegbiztosítási ága - a nemzetközi viszonylatban is kiugróan magas járulékok változatlanul tartása mellett - a társadalombiztosítás legklasszikusabb területéről - a betegség miatti keresőképtelenség fedezeti szférájából - 75%-os mértékben "kivonul", és ezzel a járulékfizetéssel a vásárolt és betegség esetére szóló ellátási szolgáltatást gyakorlatilag "kiüresíti". Ennek folytán a biztosítottak tulajdonosi-várományosi pozíciója nagymértékben gyengül, azaz a tulajdon alapjogi védelme sérelmet szenved.
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy történetileg a múlt század második felétől kezdődően kiépülő társadalombiztosítási rendszerek elsősorban a keresőképtelenné vált beteg munkavállalók ellátásához kapcsolódtak, és első helyen azt tartalmazzák a kortársi társadalombiztosítási fedezeti rendszerek is. E megoldások bizonyos korlátozása, a keresőképtelenség első, különböző tartamú idejére eső táppénz fizetési kötelezettségnek a munkáltatókra történő áthárítása ismert és alkalmazott technika az európai országok társadalombiztosítási konstrukcióiban is [45/1991. (IX. 10.) AB határozat, ABH 1991, 209.], ezek a technikák azonban a betegbiztosítás fő funkcióját nem érintik, a "táppénzjog" lényegileg és alapvetően mindenütt a társadalombiztosítás keretében nyer fedezetet.
Ezekkel a megoldásokkal szemben a kifogásolt törvényi rendelkezésekben alkalmazott változtatás - nagyságrendjénél fogva - a biztosítottak tekintetében már olyan jogelvonásnak - a betegbiztosítás lényegi elemét alkotó "táppénzjog" olyan elvonásának - minősül, amely alkotmányosan garantált társadalombiztosítási - tulajdonosi - pozíciójukat megengedhetetlenül gyengíti.
A betegség vagy más okból bekövetkező keresetkiesés esetére szóló ellátási jogosultság fedezetének 75%-os mértékű "visszavétele", a társadalombiztosítás ilyen arányú szolgáltatáscsökkentése alkotmányosan aránytalan tulajdonkorlátozásnak minősül. A társadalombiztosítási rendszer működőképessége és fennmaradása, az állam mögöttes helytállásának fokozott megnehezülése kétségkívül a tulajdon alkotmányos korlátozását megalapozó "közérdek". A változtatásnak az érintett törvényi rendelkezésekkel szabályozott módja és mértéke - az ún. klasszikus "táppénzjog" garantálásának a biztosításból történt 75%-os kiemelése - már sérti az Alkotmány 13. §-ában deklarált tulajdonvédelmet, mint alkotmányos alapjogvédelmet, s ezért alkotmányellenes.
Ebben az összefüggésben az Alkotmánybíróság rámutat arra is, hogy az utóbbi három évben a táppénzrendszert a jogalkotó a jogosultak (biztosítottak, illetve az ő számukra járulékot fizető munkáltatók) hátrányára már több ízben megváltoztatta, a táppénz-jogosultságot "közérdekből" korlátozta. A 10 napos betegszabadság 1992-ben bevezetett rendszere és a táppénz mértékének 1993. március 1-jétől és 1994. január 1-jétől történt módosítása egyaránt a "táppénzjog" ellenszolgáltatás nélküli korlátozása volt. Ezek a korlátozások azonban még nem érintették magának a keresőképtelenségi biztosítási jogviszonynak az egészét és lényegét, a társadalombiztosítás táppénzrendszere e beavatkozásokkal még nem esett az ellátás minimális szintje alá. A sérelmezett törvényi rendelkezések viszont a "táppénzjogot" mint a betegbiztosítás egyik alapvető jogviszonyát - anélkül, hogy ezzel az ellentételezés csökkenne - eredeti céljától és funkciójától fosztják meg mind a munkavállalói önrészesedés, mind pedig a munkáltatókra áthárított, keresőképtelenségi ellátásra vonatkozó fizetési kötelezettség tekintetében.
Mindezekre figyelemmel a támadott rendelkezések az Alkotmány idézett tulajdonvédelmi szabályai alapján alkotmányellenesek.
4. Az Alkotmánybíróság korábban már több határozatában elvi jelentőséggel rámutatott arra, hogy az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében deklarált "jogállamisághoz hozzátartozik a szerzett jogok tiszteletben tartása." [62/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993. 364-367.]. Már 1991-ben kifejezetten a társadalombiztosítási jogviszonyok összefüggésében utalt arra, hogy alapvető, a biztosítási jogviszonyokból következő elv, "amely szerint a biztosítónak a járulékkal fedezett időszakra a megfelelő társadalombiztosítási ellátást szolgáltatnia kell." [11/1991. (III. 29.) AB határozat, ABH 1991. 35.], amelynek megszegése a jogosultakat szerzett jogaiktól fosztja meg.
A jogbiztonság - amely az Alkotmánybíróság szerint a jogállamiság leglényegesebb fogalmi eleme és a szerzett jogok védelmének elvi alapja - a szociális ellátási rendszerek stabilitása szempontjából különös jelentőségű (ABK 1995. június-július, 254.). Bár a szerzett jogok védelme nem abszolút érvényű, kivételt nem tűrő szabály, a kivételek elbírálása csak esetenként lehetséges. Azt, hogy a kivételes beavatkozás feltételei fennállnak-e, végső fórumként az Alkotmánybíróságnak kell eldöntenie [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991. 146, 154.]. Ez utóbbi határozat szerint a hosszú idejű jogviszonyokban rejlő arányos kockázatviselés végső soron lehetővé teszi a tartós jogviszonyokba való állami beavatkozást is a rebus sic stantibus klauzulájára alapítottan, a beavatkozásnak is van azonban egy alkotmányos határa.
A kötelező biztosítási rendszer esetében a járulékok kötelező befizetése, vagyis az egyén cselekvési autonómiáját korlátozó "vagyonelvonás" fejében a biztosított a rendszer fokozottabb stabilitását várhatja el. Ezt szolgálja egyébként a T. 5. §-ában meghatározott állami garancia is, amely szerint az állam az e törvényben megállapított ellátások kifizetését (szolgáltatások teljesítését) akkor is biztosítja, ha a szolgáltatások (kiadások) meghaladják a bevételeket.
A társadalombiztosítási - táppénz - jogviszonyok egészében a támadott jogszabályi rendelkezésekkel bekövetkezett az a változás, amely már a biztosítottak jogainak "felén túli sérelmét" - azaz a klasszikus jogelv, a "laesio enormis" tilalmának megsértését - jelenti, a társadalombiztosítási - keresőképtelenségi - jogviszonyok egyensúlyának, értékarányosságának aránytalan megváltoztatásával jár. Mivel a kötelező járulékfizetésből a biztosítás jellegénél fogva személyes és előre meghatározott igények származnak, a beavatkozás "felén túli" mértéke folytán a támadott törvényi szabályozás sérti az értékgarancia alkotmányos követelményét, ezért az annak folytán is alkotmányellenes.
5. Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz, és - egyebek között - betegség esetén, a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A 70/E. § (2) bekezdése ezt a jogosultságot állami kötelezettségvállalásként fogalmazza meg. E szerint az állam az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
Mivel az állam a társadalombiztosítás jogszabályilag meghatározott szolgáltatásait garantálja, mindazokban az esetekben, amikor törvény a társadalombiztosítás kiadásait (szolgáltatásait) csökkenti, a csökkentett szolgáltatások tekintetében megszűnik ez a mögöttes állami garancia is. Tekintve, hogy a sérelmezett törvényekkel ez az állami garanciavállalás mértéktelenül - a garantált táppénzszolgáltatások 50%-a alá, ténylegesen 75%-os mértékben - csökkent, a törvénymódosítás az Alkotmány 70/E. §-ának szabályát is sérti, mert már magát a rendszert, a keresőképtelenségi betegellátást "építi le" anélkül, hogy a vele szembeálló ellenszolgáltatás kötelező elvonását megszüntetné vagy mérsékelné. A kifogásolt rendezés ezért ez okból is alkotmányellenes.
III.
A biztosítási fedezetből a kifogásolt törvényi rendelkezésekkel kizárt egészségügyi szolgáltatások tekintetében, továbbá a betegszállítások kötelező térítési hozzájárulása vonatkozásában előterjesztett indítványokat az Alkotmánybíróság megalapozatlannak találta.
1. A társadalombiztosítás jelenlegi rendszerét a jogrend a rendszerváltás előtti időkből örökölte. Az akkori totális államberendezkedésnek, állami jog- és szociálpolitikai elveknek és állami finanszírozási politikának megfelelően a társadalombiztosítás biztosítási eleme, különösen az ún. kockázatarányosság, a "vásárolt jog" elve nem hangsúlyozódott, noha a vegyes rendszerű biztosítás meghatározó eleme akkor is a biztosítás volt [11/1991. (II. 29.) AB határozat, ABH 1991. 35.]. A rendszer ezért lényegileg kiterjedt az egészségügyi szolgáltatások teljességére, a legkülönfélébb járóbetegellátástól egészen a különböző kórházi, szanatóriumi, gyógyfürdői stb. kezelésekig, éspedig függetlenül attól, hogy ezeknek a szolgáltatásoknak az ellentételezése, jogosulti "megvásárlása" megtörtént-e. A járulékfizetés és az egészségügyi szolgáltatások aránya tisztázatlan volt, és az még ma sem tisztázott. Ennek ellenére a társadalombiztosítási betegellátás - eseti, különös méltánylást érdemlő kivételektől (T. 13. §) eltekintve - ma is biztosítás, tehát a "vásárolt jog" elvén alapul [T. 12. § (1) és (2) bekezdés].
Az Alkotmánybíróság már 1991-ben, azután kiemelt hangsúllyal 1993-ban megállapította [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993. 198-199.], hogy a rendszer elavult, diszfunkcionális, nem felel meg az új Alkotmány elveinek és a piacgazdaság követelményeinek. A társadalombiztosításnak a piacgazdaság alkotmányos követelményeihez igazodó, korszerű átalakítása, ágazati kiépítése, a magán- és állami szféra megfelelő arányainak a megteremtése már akkor folyamatban volt, de az mindmáig nem történt meg. Az Alkotmánybíróság e határozatában rámutatott arra is, hogy mindaddig, amíg e rendszernek az új Alkotmányhoz való igazítása nem történik meg, az állam a társadalombiztosításban egyaránt meglevő biztosítási és szociális elemeket nem változtathatja meg önkényesen. A biztosítási és szolidaritási elem "önkényes" megváltoztatásának szempontjait az Alkotmánybíróság 43/1995. (VI. 30.) AB határozatában (ABK 1995. június-július, 255.) munkálta ki.
2. A kifejtettekből következik, hogy maga a rendszer nem érinthetetlen, annak bizonyos körű - a biztosítottakra hátrányos - megváltoztatását alkotmányosan indokolhatják a társadalombiztosítási jogviszony sajátosságai, maga a korszerűsítési tendencia, a rendszer működőképességének a fenntartás és az állam mögöttes helytállásának a megnehezülése. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ezek a "közérdekű" szempontok a majdnem teljes körű egészségügyi szolgáltatások bizonyos mértékű "csökkentését" alkotmányosan elfogadhatóvá teszik. A fogászati ellátási, szanatóriumi, gyógyfürdői stb. szolgáltatások minden ellentételezés nélküli elvonása, illetőleg korlátozása, továbbá a mentőszolgáltatások szállítási eseményenkénti kötelező költségtérítése - az egészségügyi szolgáltatások teljességén belül - nem tekinthetők aránytalan, s ezért alkotmányosan megengedhetetlen tulajdonkorlátozásnak, így a változtatás a tulajdon alapjogi védelmét nem sérti. Nem ellentétes a szolgáltatáscsökkentés az ellátásra való jogosultság alkotmányos követelményével sem, mert annak teljességét, az egészségügyi szolgáltatások minden lehetséges előfordulására való kiterjedtségét az Alkotmány 70/E. §-a nem garantálja. Az elvonás mértéke pedig a még fedezett egészségügyi szolgáltatásokhoz képest nem kirívóan aránytalan, az nem sérti a "laesio enormis" tilalmát, azaz nem vezet "felén túli" sérelemre sem.
Rámutat az Alkotmánybíróság arra, hogy a kortársi európai társadalombiztosítási rendszerek sem nyújtanak általában teljes biztosítási fedezetet a betegellátások valamennyi területére, és alkalmazott orvosi, járó- és fekvőbeteg-ellátási stb. megoldására. Sokkal inkább ismert társadalombiztosítási konstrukció az ún. alapegészségügyi ellátások (minimális ellátások) társadalombiztosítási fedezete, amelyhez egy kiterjedt magánbiztosítási rendszer kapcsolódik a különféle többlet-egészségügyi szolgáltatások biztosítási fedezhetőségére.
Annak megállapítása, hogy az egészségügyi szolgáltatások köréből mely egészségügyi beavatkozások tekintetében nem nyújt az egészségbiztosító szolgáltatást, nem alkotmányossági kérdés, az a jogalkotó feladata. Az Alkotmánybíróság a törvényhozó választásának helyességét - erre vonatkozó alkotmányi követelmények hiányában - nem bírálhatja felül, egyedül azt vizsgálhatja, hogy a szolgáltatáscsökkentés, a "közérdekre" történő hivatkozás nem sért-e alkotmányos jogokat, nem sérti-e a határozat II. részében megfogalmazott alkotmányos követelményeket. Minthogy a támadott törvényi rendelkezésekkel bevezetett változtatások - függetlenül azok egészségügyi, orvosi megítélésétől - nem jelentenek az egészségügyi szolgáltatások egészének társadalombiztosítási rendszerén belül aránytalan és alkotmányosan megengedhetetlen jogkorlátozást, az Alkotmánybíróság nem látott alapot az indítványok teljesítésére, ezért azokat elutasította.
3. Nem sértik a kifogásolt rendelkezések az Alkotmány 70/D. §-ában írt szabályokat sem. A legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogosultságként meghatározott alkotmányi követelmény az államnak azt az alkotmányos kötelezettségét jelenti, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képességéhez, az állam és a társadalom lehetőségeihez igazodva olyan gazdasági és jogi környezetet teremtsen, amely a legkedvezőbb feltételeket biztosítja a polgárok egészséges életmódjához és életviteléhez. E feltételeket konkretizálja egyebek között az Alkotmány 70/D. §-ának (2) bekezdésében írt rendelkezés, amely az állam kötelezettségévé teszi a megfelelő egészségügyi intézmények létesítését és az orvosi ellátás megszervezését. E rendelkezésekből azonban egyenesen nem következik az, hogy a fogorvosi, szanatóriumi stb. ellátásokat az állam a társadalombiztosítás keretében köteles a polgároknak nyújtani, illetőleg azok társadalombiztosítási fedezetéről köteles gondoskodni. Az Alkotmány 70/D. §-ából egyenesen nem következik a betegszállítások térítésmentessége sem.
A jogalkotó választási szabadságának körébe tartozik az is, hogy a jogkorlátozást milyen preferált társadalmi csoportok körében nem alkalmazza. Ahogy az Alkotmánybíróság erre a 9/1990. (IV. 25.) AB határozatában (ABH 1990, 49.) rámutatott, a pozitív diszkrimináció korlátjának a tágabb értelemben leírt, tehát az egyenlő méltóságra vonatkozó megkülönböztetés tilalma, illetve az Alkotmányban pozitívan megfogalmazott alapjogok tekintendők. A támadott törvényi rendelkezésekben alkalmazott pozitív megkülönböztetés ezekkel az elvekkel nem áll ellentétben, ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat az Alkotmány 70/A. §-a összefüggésében is megalapozatlannak találta, és ezért elutasította.
IV.
Mindazonáltal rámutat az Alkotmánybíróság arra, hogy az a jogalkotói technika, amely a húsz évvel ezelőtt megalkotott társadalombiztosítási törvény időről időre való részleges módosításával idéz elő az egyébként elavult, korszerűtlen és diszfunkcionális rendszeren belül részbeni változtatásokat - a rendszerváltás után öt év elteltével is - alkotmányosan már aggályosnak látszik. Különösen akkor, amikor a változtatások a rendszer egészén belül sorozatos jogkorlátozást vezetnek be, a biztosítottakra és az ő javukra járulékot fizető munkáltatókra hátrányosak, és anélkül idéznek elő alapvető módosulásokat, hogy azok az egyébként európai viszonylatban is egyedülállóan magas társadalombiztosítási járulékok mértékét érintenék.
Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutat rá arra, hogy alkotmányosan a társadalombiztosítás szolgáltatási rendszerét nem lehet a végtelenségig "fogyasztani", a szolgáltatásokat és a hozzájuk fűződő várományokat nem lehet mértéktelenül csökkenteni, az ellentételezések érintetlenül hagyása mellett a kölcsönös teljesítések egyensúlyát nem lehet aránytalanul megváltoztatni. A közhatalmi korlátozásoknak évek óta alkalmazott ezek a technikái az egyébként is elavult rendszerben olyan jogbizonytalanságot idéznek elő, amelyek előreláthatatlanok, kiszámíthatatlanok, ezért ezek ismétlődése már sértheti a jogállamiság legfontosabb összetevőjét, a jogbiztonság követelményét és a tulajdonvédelem tartalmát alkotó értékgarancia elvét, továbbá a "laesio enormis" tilalmát. A különféle ellátásoknak időről időre történő elvonása, a társadalombiztosítás szolgáltatásainak az előre nem látható - ellentételezés nélküli - csökkentése és mindezeknek a napi gazdaságpolitikai célkitűzések szolgálatába állítása a rendszer stabilitásának alkotmányos követelményét veszélyezteti, sérti a bizalomvédelem elvét és az állam alkotmányos garanciavállalásának kötelezettségét. Minden biztosításnak, de különösen a társadalombiztosításnak lényegi eleme, hogy előrelátható, kiszámítható szolgáltatásokat "kínáljon" és biztonságot garantáljon. A szociális ellátási rendszerek stabilitását érintő - különös alkotmányos indokok nélküli - törvényi beavatkozások sorozatos ismétlődése ezért már nem állja ki az alkotmányosság próbáját.
A határozat közzétételére vonatkozó rendelkezés az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapszik.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozatnak különösen az Alkotmány 70/E. §-át, és részben 13. § (1) bekezdését felhívó indokaival módszertani okokból nem értek egyet, amelynek értelemszerűen tartalmi következményei is vannak. Eltérő indokaimat az alábbiakban terjesztem elő.
A határozat megítélésem szerint nem fordít kellő figyelmet arra, hogy az alkotmányossági vizsgálat tárgyát képező jogszabályi rendelkezés tárgya táppénzre vonatkozó szabályok átalakítása. A táppénz betegség esetére szóló biztosítási ellátás, amely esetkört az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése a szociális biztonsághoz való jog tartalmának meghatározásakor nevesítetten kiemeli. Az alkotmányossági vizsgálatnak ezért az Alkotmány egyéb rendelkezéseivel legalább azonos súllyal kell kiterjednie a jogszabályi rendelkezésnek a szociális biztonsághoz való joggal való összhangjára, vagy ennek hiányára.
A határozat az alkotmányossági vizsgálat során az Alkotmány két említett rendelkezésének alkalmazásánál olyan módszert használ, amely egyrészt nincs összhangban az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatának tekinthető alapjog-dogmatikai alapelvekkel és módszerekkel, másrészt nincs tekintettel a szociális biztonsághoz való jognak más klasszikus alapjogokhoz képesti sajátos, eltérő vonásaira. Mindezek következtében az alkalmazott módszer, nézetem szerint, nem alkalmas arra, hogy alkalmazásával az alkotmányosság-alkotmányellenesség kérdésében állást lehessen foglalni.
I.
1. Az Alkotmány szociális kérdésekkel részben az általános rendelkezések között, a 17. §-ban, részben pedig a 70/E. §-ban foglalkozik: ez utóbbi fogalmazza meg a szociális biztonsághoz való alapjogot. Az alapjog mibenlétét, tartalmát illetően kezdetben az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy az Alkotmány Preambulumában megfogalmazott, a szociális piacgazdaságot megvalósító, a jogállamba való békés politikai átmenet elősegítésének szándéka nem jelenti azt, mintha az Alkotmány deklarálná a szociális jogállam elvét. Ezen túlmenően a 2. § (1) bekezdés nem hivatkozik a szociális jogokra, így a szociális biztonság nem feltétele a formális jogállamiságnak [772/B/1990. AB határozat, ABH 1991. 449.].
A 26/1993. (IV. 29.) AB határozatban (ABH 1993. 198-199.) egyértelműbben foglalt állást az Alkotmánybíróság a mellett, hogy az Alkotmány 70/E. §-a alapjogot fogalmaz meg. A határozat kísérletet tett - a végleges rendszerezés szándéka nélkül - arra, hogy az alapjog tartalmát is meghatározza. Az indokolás az alapjog nevesített, az Alkotmány által kiemelt tartalmi elemeiről beszél, megemlítve a megélhetéshez szükséges ellátási jogosultságot általában, valamint a 70/E. § (1) bekezdésére hivatkozva az ott írt betegség, öregség stb. esetén biztosítandó megélhetéshez szükséges ellátást, mint alkotmányossági tartalmi követelményt. A határozat a 70/E. § (2) bekezdésének elemzése alapján arra a következtetésre jut, hogy ennek az alapjognak a tartalmi követelménye a következő: az állam társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. Ezt az álláspontot összegezi és megismétli a 43/1995. (VI. 30.) AB határozat (ABK 1996. június-július, 253-254.), hangsúlyozva, hogy a jogalkotó ezen belül maga határozza meg, hogy milyen eszközökkel éri el társadalompolitikai céljait.
2. Alapjog formáljogilag az, amit a jogszabály annak nevez, tartalmilag viszont az egyén (természetes vagy jogi személy) alkotmányjogi-alapjogi jogállását konstituálja, és garantálja az államnak az egyén cselekvési szabadságába való behatolásával szemben. A klasszikus alapjogok által konstituált jogviszony tehát az államot alapvetően tartózkodásra, valamint ehhez kapcsolódóan a jog gyakorlása feltételeinek megteremtésére, biztosítására vonatkozó, pozitív tevésre kötelező közjogi igényt fogalmaz meg az egyén javára. Már most jelezni kell azonban, hogy a szociális biztonsághoz való jog esetében ettől jelentősen eltérő a helyzet.
Az állam és a polgár közötti eme vertikális jogviszony jelentőségét az Alkotmány azzal fejezi ki, hogy - az alapjogok dogmatikai alapjait lerakva - a 8. § (2) bekezdésben kimondja: az alapvető jogokra vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, azonban alapvető jog lényeges tartalmát még törvényben sem lehet korlátozni.
Eme tétel, valamint az Alkotmánybíróságnak az alapjog-korlátozásra nézve kidolgozott módszertana alapján lehet megállapítani azt, hogy milyen lépések megtétele szükséges alapjogi sérelemben megnyilvánuló alkotmányellenesség gyanúja esetén lefolytatott alkotmányossági vizsgálat során.
A lépések a következők:
a) Az alapjog elvileg korlátozhatatlan.
b) Az alapjog gyakorlatilag - alapjogok konkurenciája esetén - mégis korlátozható, de formai alkotmányossági követelmény a korlátozással szemben az, hogy a korlátozás jogforrási szintje törvény legyen. Tartalmi követelmény a korlátozással szemben az, hogy az nem érintheti az alapjog lényeges tartalmát, hiszen ez már az alapjog kiüresedéséhez vezetne, ami nem is tekinthető az alapjog korlátozásának, hanem sérelmének. A korlátozás tárgya ugyanis csak az alapjog nem-lényeges tartalma lehet.
Alapjog lényeges tartalmát olyan állami behatolás korlátozza, amelynek folytán az alapjog voltaképpeni védelmi funkcióját már nem képes betölteni, céljának megfelelő hatását már nem tudja kifejteni. A lényeges tartalom tehát ott kezdődik, ahol a még megengedhető korlátozás végződik.
Első lépésként tehát meg kell vizsgálni azt, hogy a jogi szabályozás lényeges tartalmat érint-e, vagy sem, azaz vizsgálni kell, hogy alapjog-sérelemről, vagy - másik alapjog érvényre juttatása érdekében megfelelő alkotmányos indokra hivatkozva - alapjog-korlátozásról van-e szó.
További lépéseknek csak akkor van értelme, ha a vizsgálat eredménye az, hogy az alapjog nem-lényeges tartalmát érintő alapjog-korlátozást valósít meg a kérdéses jogszabály, mivel a lényeges tartalmat érintő alapjog-sérelem eleve alkotmányellenes és - más alkotmánybeli alapjogok, intézmények, célok és értékek érvényre juttatására hivatkozó - alkotmányos indokokkal nem menthető ki.
c) Alapjog nem-lényeges tartalmának korlátozását sem fogadja el azonban az Alkotmánybíróság feltétlenül alkotmányosnak. Az állandósult gyakorlatban kifejlesztett módszer szerint [21/1990. (X. 4.) AB határozat (ABH 1990., 73.), 7/1991. (II. 28.) AB határozat (ABH 1991. 22.), 28/1991. (VI. 3.) AB határozat (ABH 1991, 80.), 4/1993. (II. 12.) AB határozat (ABH 1993, 48.), 13/1992. (III. 25.) AB határozat (ABH 1992, 95.)] első lépésben meg kell vizsgálni, hogy a korlátozásra egyáltalán szükség van-e, fennáll-e a konkurencia, azaz van-e a korlátozásnak alkotmányos indoka.
Ilyen indok lehet valamely más alapjog, alkotmánybeli intézmény, cél vagy érték érvényre juttatása. Amennyiben ezek az alapjog nem-lényeges tartalmának korlátozása nélkül nem érvényesíthetők, az érvényre juttatás csak ezen a módon lehetséges, vagyis a korlátozás ezek érvényre juttatása érdekében elkerülhetetlenül szükséges, a korlátozás elvileg alkotmányos lehet. Ha a vizsgálat eredménye az, hogy ilyen másik jog, intézmény, cél vagy érték nem létezik, az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a korlátozás szükségtelen, ezért alkotmányellenes. Ha a vizsgálat eredménye az, hogy a korlátozás elkerülhetetlenül szükséges, még mindig nem bizonyos a korlátozás alkotmányossága.
d) A következő lépésben - melyre tehát csak az előző lépések vázolt eredményétől függően kerülhet sor - azt vizsgálja az Alkotmánybíróság, hogy a korlátozás arányban áll-e az érvényre juttatni kívánt joggal, intézménnyel, céllal, értékkel. Más szóval a korlátozás csak akkor alkotmányos, ha ezek érvényre juttatásához feltétlenül szükséges legkisebb mértéket nem lépi túl: ezen túli - aránytalan - korlátozásban megnyilvánuló alapjog-sérelmet az Alkotmánybíróság pusztán szükségesség címén nem legitimál.
3. Ahhoz tehát, hogy aránytalan korlátozásban megnyilvánuló alkotmányellenességet meg lehessen állapítani, mindenekelőtt - a megteendő lépések sorrendjének felcserélése nélkül - arra van szükség, hogy
- legyen konkurencia, tehát kollízió olyan másik alkotmánybeli joggal, intézménnyel, céllal vagy értékkel, amelyet a korlátozással a jogalkotó érvényre kíván juttatni (ha ilyen nincs, a korlátozás már ennél fogva alkotmányellenes),
- az érvényre juttatás kizárólag a konkrét jogalkotásban megjelenő alapjog-korlátozással legyen csak megvalósítható, vagyis az elkerülhetetlenül szükséges legyen (ha nem elkerülhetetlenül szükséges, az érvényre juttatás más módon is megoldható, a korlátozás már ennél fogva alkotmányellenes),
- az egyébként elkerülhetetlenül szükséges korlátozás az érvényre juttatáshoz szükséges minimális mértéket ne lépje túl, tehát a korlátozással elérni kívánt célhoz képest arányos legyen, azaz tényleg csak a másik jogot, intézményt, célt, értéket juttassa érvényre, és ne attól önállósult módon, alkotmányos indok nélkül korlátozzon (ha a korlátozás a legkisebb mértéken túlmegy, tehát aránytalan, akkor ennél fogva alkotmányellenes).
Látható, hogy ha a korlátozás szükségessége, alkotmányos indokoltsága nem áll fenn, arányosságának kérdése már fel sem merül, mivel a vizsgálat során megteendő lépések sorrendje nem cserélhető fel.
A fenti lépések szerinti vizsgálatot - legalábbis addig a pontig, ameddig az alapjog sajátosságai ezt lehetővé teszik - bármely alapjog, így a tulajdonhoz való jog és a szociális biztonsághoz való jog esetében is el kell végezni.
II.
A szociális biztonsághoz való jog tekintetében a fentiekből a következő lépések megtételének szükségessége adódik:
1. Vizsgálni kell, hogy az alapjogot érintő változtatások nem érintik-e az alapjog lényeges tartalmát.
A lényeges tartalom meghatározása ezt megelőzően egyáltalán a tartalomnak a rögzítését igényli. Figyelemmel az Alkotmánybíróság idézett 26/1993. AB határozatára (ABH 1993, 198-199., 216.) az Alkotmány 70/E. §-ában megfogalmazott szociális biztonsághoz való jog tartalma, megítélésem szerint, az alábbiakban határozható meg.
Az Alkotmány 70/E. §-a a szociális biztonsághoz való jogot szerencsés és meglepő módon - az Alkotmány alapjogi fejezetében megfogalmazott többi alapjoghoz képest - meglehetősen részletezve kodifikálja. A 70/E. § (1) bekezdése az alapjogot általánosságban deklarálja, majd taxatíve több nevesített esetcsoportot sorol fel. A (2) bekezdés a jog megvalósításának mikéntjét, szervezeti módozatait rögzíti.
a) Az alapjog tartalma a megélhetéshez szükséges ellátás, amely azonban értelemszerűen nem azonos a létminimummal, hiszen a szociális biztonsághoz való jog felmerülte esetcsoportjainak - tényállásainak - felsorolásánál olyan - lényegüknél, természetüknél fogva - különböző esetek követik megkülönböztetés nélkül egymást, mint az öregség vagy a munkanélküliség.
A 70/E. § szövegének, (1) és (2) bekezdésének egymásra vonatkoztatott vizsgálata arra enged következtetni, hogy az (1) bekezdésben felsorolt esetek - figyelemmel a (2) bekezdésre - két csoportra oszthatók. Egyfelől minimális tartalmi követelményként előírja az Alkotmány, hogy az állam a szociális biztonsághoz való jog alapján megszervezze a társadalombiztosítás, másfelől pedig a szociális intézmények rendszerét. Az előbbi a társadalombiztosítás mai vegyes rendszerében értelemszerűen legalábbis részben járulékfizetésén alapul és biztosítási jelleget is magán visel, részben pedig állami szerepvállaláson alapul. A szociális intézmények, a szociális segélyezés rendszere másfelől - figyelemmel az Alkotmány 17. §-ára is - rászorultsági szempontot előtérbe helyező, alapvetően nem járulékfüggő, hanem hátrányos életkörülmények objektív beálltával mintegy automatikusan igénybe vehető, a szolidaritási elven nyugvó, az állami (költségvetési) szerepvállalást középpontba állító szolgáltatásokat nyújtó intézmény-rendszert jelent.
A 70/E. § (1) bekezdése alapján tehát az államnak a két - egymástól természete, jellegzetességei szerint elkülönült - rendszert működtetnie kell, és azok valamelyikébe az ugyanazon bekezdésben nevesített esetcsoportokat be kell sorolnia - ez a szociális biztonsághoz való jog tartalma.
b) A társadalombiztosítás és a szociális intézmények, a szociális segélyezés között azonban nemcsak a részleges járulékfizetésre, illetve ennek hiányára és a rászorultsági elvre figyelemmel van különbség, hanem az ezen rendszerektől a szociális biztonsághoz való jog alapján járó szolgáltatások tekintetében is.
A megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogosultság, mint a szociális biztonsághoz való jog alapján teljesítendő juttatás mértéke és egyben alkotmányos mércéje nem azonos a létminimummal, hanem széles skálán mozog. A társadalombiztosítás nálunk jelenleg alkalmazott vegyes rendszerében pl. a nyugdíj - a legalább részleges járulékfüggőség folytán - sohasem szakadhat el teljesen a járulékfizetéstől, hiszen ekkor már átcsapna a szociális segélyezési rendszerébe. Mindaddig, amíg a nyugdíjak fedezetének megteremtése a társadalombiztosítás keretében legalább részben járulékfizetéses alapon történik, a folyósításnak: a nyugdíjak mértéke megállapításának is a járulékkal legalább egy részbeni, minimális korrelációban kell állnia. A mérték olyan megállapítása, amely e minimumot sem fejezi ki, a nyugdíjat ténylegesen szociális segéllyé változtatná, ezért alkotmányellenes lenne. Ugyanez vonatkozik értelemszerűen a többi társadalombiztosítási szolgáltatásra is.
Ebben a rendszerben tehát a nemzetgazdaság és a költségvetés teherbíró képessége abban jut kifejezésre, hogy a teljesített ellenszolgáltatás változtatása egészen addig a pontig alkotmányossági szempontból aggálytalan, amíg a biztosítási elem el nem tűnik és a segélyezési-szolidaritási elem nem válik kizárólagossá.
A szociális segélyek, intézmények rendszerében nyújtott szolgáltatások azonban - alapvetően a rászorultsági elven alapulván, és alapvetően a nemzetgazdaság és költségvetés teherbíró képességétől függően - lecsökkenhetnek a létminimumra is anélkül, hogy ez alkotmányossági aggályokat keltene. A létminimum azonban mindenképpen a 70/E. §-ban megfogalmazott megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogosultság minimuma. A létminimum alatt a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jog, így a szociális biztonsághoz való jog sem érvényesül.
c) A szociális biztonsághoz való jog az Alkotmány 70/E. §-ának szövegéből adódó tartalma alapján megítélésem szerint ezért az ezen alapjogot érintő jogszabályokkal szemben két alkotmányossági követelményt támaszt.
Egyrészt az államnak kötelessége a társadalombiztosítás és a szociális segélyezéssel foglalkozó intézmények rendszereinek felállítása, fenntartása és működtetése. Az egyes esetcsoportoknak valamelyik rendszerbe való besorolása révén tehát vagy a társadalombiztosítás, vagy a szociális ellátás (segélyek) rendszerében ezen esetcsoportoknak megfelelő alrendszereket kell létrehoznia és működtetnie az adott rendszerre jellemző: vagy legalább részben biztosítási vagy szolidaritási-segélyezési elvre alapozottan.
Ebből következően az államnak kötelessége másrészt annak biztosítása, hogy a társadalombiztosítás a nyújtott szolgáltatások mértékének változtatása-csökkentése révén ne váljon ténylegesen szociális segéllyé, azaz formailag ugyan fennmaradván, ténylegesen ne szűnjön meg.
E kereteken belül azonban a jogalkotónak - jelentős állami szerepvállalás folytán, tehát mert még a társadalombiztosítási rendszer sem tekinthető tisztán biztosítási alapúnak - szabadságában áll annak eldöntése, hogy milyen eszközökkel, milyen rendszerben és milyen konkrét, illetve konkrétan milyen mértékű szolgáltatásokkal teljesíti az állam a szociális biztonsághoz való jog alapján őt terhelő tevési kötelezettségeit.
2. A szociális biztonsághoz való jog tartalmának megállapítását követő következő lépés annak eldöntése, hogy a kérdéses jogszabály lényeges vagy nem-lényeges tartalmat érint-e. Figyelemmel az Alkotmány 70/E. és 17. §-aira, a vázolt tartalom egyben minimum-követelmény is, hiszen e rendelkezések a tényállások és a rendszerek taxatív felsorolásával olyan közjogi igényt fogalmaznak meg az egyén számára az állammal szemben, ahol bármely elem elhagyása az ott kodifikált alapjog "lényeges" tartalmát érinti. Vagy valamelyik esetcsoport (társadalmi csoport) esne ki az ellátásból, vagy valamelyik rendszer szűnhetne meg akkor, ha e minimum-követelmények bármelyikét a nem-lényeges tartalomhoz lehetne sorolni.
a) Valójában arról van szó, hogy a szociális biztonsághoz való jog sajátos alapjog. A hagyományos alapjogok esetén az államnak az egyén cselekvési szabadságába való behatolása elleni közjogi-alkotmányjogi igény az állami behatolást csak kivételesen, másik alapjoggal való kollízió esetén, a konkurencia feloldása érdekében teszi lehetővé, és csak arányos mértékben. A közjogi igény tehát alapvetően az államot tartózkodásra kötelezi, ahol az állami behatolás eltűrése egészen szélső kivétel.
A szociális biztonsághoz való jog esetében azonban egészen más a helyzet. Ez esetben az alapjogi viszony az egyén javára az államot tevésre, pozitív cselekvésre kötelező igényt fogalmaz meg meghatározott körülmények bekövetkezte esetén. Más szóval az állam éppen az egyén magánszférájába való behatolásra egyenesen köteles, hiszen kötelezettségének lényege éppen ez. Az állam tehát fogalmilag nem hatolhat be alapjogkorlátozás címén - és a hagyományos alapjogok esetében kidolgozott fenti módszertan szerint - az egyén cselekvési szabadságába, mivel már eleve fogalmilag benne van. Szociális segélyezési intézmények esetén az állam kizárólagosan, a társadalombiztosítás esetében pedig akár kizárólagosan, akár vegyes rendszerben - amilyen mai társadalombiztosításunk - szerepet vállalhat ennek az alapjognak az érvényre juttatásában.
A szociális biztonsághoz való alapjognak az állam behatolása révén történő korlátozása így elvileg és fogalmilag kizárt, gyakorlatilag pedig értelmezhetetlen. Nemcsak azért lehet tehát erre a következtetésre jutni, mert az Alkotmány 70/E. §-a esetében a tartalom tekintetében a lényeges és nem-lényeges tartalom elkülönítése nem értelmezhető. Azért sem lehet az alapjog aránytalan korlátozása alapulvételével vizsgálódni, mert az állam éppen tevésre köteles. A szociális biztonsághoz való jognak ezért egyszerűen csak tartalma van: a lényeges és nem-lényeges tartalom megkülönböztetésének nincs értelme, az fogalmilag kizárt.
Az alkotmányossági vizsgálat kizárólag arra vonatkozhat, hogy a 17. § és 70/E. §-okba foglalt rendszerek működnek-e, azokba a 70/E. § (1) bekezdése szerinti esetcsoportokat besorolták-e (nem maradtak-e ellátatlanok), azaz hogy a megfelelő alrendszereket létrehozták és működtetik-e, végül, hogy a társadalombiztosítás a járulék és a szolgáltatás aránya tekintetében nem szakadt-e el teljesen egymástól, a legalább részben biztosítási alapú rendszer nem váltott-e át segélyezésibe.
b) Minden további kérdés kívül esik az Alkotmányon: az Alkotmány semmiféle további tartalmat nem határoz meg. Márpedig amiről az Alkotmány nem szól, amit nem tartott szükségesnek rendelkezései közé felvenni, annak alkotmányossági vizsgálata sem végezhető el, hiszen az alkotmányozó ezen kérdéskörök tekintetében a jogalkotónak teljes cselekvési szabadságot adott (nem mentve őt fel értelemszerűen az Alkotmány egyéb rendelkezéseinek - pl. jogbiztonság és szerzett jogok, tulajdonhoz való jog, diszkrimináció-tilalom - való megfelelés alkotmányossági követelménye alól).
Kívül esik az Alkotmány 70/E. §-án mindenekelőtt az, hogy a 70/E. §-beli taxáción kívül az állam milyen további szociális rendszereket működtet, és abba mely esetcsoportokat von be. De kívül esik a szociális biztonság jogán annak megítélése is, hogy a 70/E. § szerinti rendszereket és alrendszereket részleteiben konkrétan milyen eszközökkel, milyen módon, milyen szolgáltatásokkal, és milyen mértékű szolgáltatásokkal valósítja meg. E részmegoldások kialakítása és változtatása tekintetében a jogalkotó nagymértékben szabad - a 70/E. §-ból adódó fenti alkotmányossági követelmények és az Alkotmány egyéb rendelkezéseinek keretei között. A nyugdíjrendszer vagy a táppénz-rendszer egyes elemeinek konkrét kialakítása és változtatása nem alkotmányossági kérdés, csak a rendszerek fentiek szerinti, és fentiek szerinti terjedelmű léte és működtetése. Az alkotmányossági követelmények nem az egyes elemekre, azok mikénti kialakítására és működtetésére vonatkoznak, hanem csak a társadalombiztosítás rendszerén belüli egyes alrendszerekre, mint pl. nyugdíjrendszer, táppénzrendszer stb. Alkotmányossági problémává a konkrétan nyújtott szolgáltatások, a konkrét igényjogosultsági feltételek akkor válnak, ha kérdésessé teszik a rendszerek létét és működtetését, illetve valamelyik 70/E. §-ban ellátni elrendelt esetcsoport e rendszerekből kiesik.
Fentiek értelmében az alrendszereket megvalósító egyes elemek, konkrét megoldási módok, technikák alkotmányossága az alrendszerek és rendszerek összefüggéseiből kiemelten, önmagában nem is vizsgálható, minthogy azok önmagukban nem tartoznak a szociális biztonsághoz való jog tartalmához. Mivel pedig alkotmányosságuk önmagában, az alrendszer és a rendszer egészének összefüggéseiből kiszakítva alkotmányossági szempontból irreleváns, az alapjog "korlátozását" sem valósíthatják meg. A vizsgálatnak alapjogdogmatikailag sincsen értelme, mert annak feltárása, hogy az állam "behatolt" az egyén cselekvési szabadságába, a szociális biztonsághoz való jog szempontjából nem egyszerűen evidencia, hanem egyenesen alkotmányossági követelmény, az alapjog megvalósulásának conditio sine qua non-ja.
c) Elesik ennek megfelelően az alapjogdogmatikai szempontból egyébként szükséges minden további lépés. Fogalmilag értelmezhetetlenné válik a másik alapjog érdekében történő korlátozás szükségességének, még kevésbé arányosságának kérdése. Az arányosságot ugyanis sohasem önmagához kell mérni: az arányosság mércéje mindig a másik alapjog stb. érvényre juttatásához elkerülhetetlenül szükséges korlátozás mértéke. A szociális biztonsághoz való jog esetében azonban a korlátozás értelmezhetetlen, így annak arányossága sem használható az alkotmányossági vizsgálat során. De nem igazolható az arányosság vizsgálata a meglévő állapothoz, az alapjognak önmagához, a status quo-hoz való viszonyítása révén sem. A szociális biztonsághoz való jog nem a status quo-t védi, hanem a 70/E. § szerinti tartalmi alkotmányossági követelményeket juttatja érvényre. Alapjogkorlátozást mindig és fogalmilag egy másik konkuráló alapjoghoz képest kell elbírálni, nem pedig ugyanazon alapjog tekintetében egy fennálló állapothoz, pl. a táppénzjogosultság fennálló rendszeréhez, azaz önmagához képest. Az alapjog tekintetében az arányosság mércéje sohasem az önmagára vonatkoztatott status quo. A meglévő helyzethez való viszonyítással (a szerzett jogok védelme és a jogbiztonság követelményének természetszerű figyelembe vétele mellett, amely azonban az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének és nem a 70/E. §-nak a sérelmét veti fel, így nem ide tartozó kérdés) azért sem lehet az alkotmányossági vizsgálat során mit kezdeni, mert az az alkotmányossági vizsgálat szempontjából irreleváns. A szociális biztonsághoz való jog ugyanis nem az ennek megvalósítása során nyújtott szolgáltatások, az ellátás adott szintjét garantálja, fagyasztja be, hanem az Alkotmányban meghatározott esetcsoportok vonatkozásában garantálja a társadalombiztosítási és szociális segélyezéssel kapcsolatos intézmények létesítését és fenntartását, valamint azt, hogy a társadalombiztosítás ne csússzon át szociális segélyezésbe. Az arányosság vagy aránytalanság kérdésének felvetése másik alapjoghoz való viszonyítás nélkül általában is értelmezhetetlen.
Ugyanez vonatkozik a tulajdonhoz való jog esetleges korlátozására is - az aránytalanság kategóriájával ennek a jognak az esetében is csak a már vázolt lépések egymásutánjának szigorú betartása mellett lehet. Az aránytalanság kritériumának önmagára vonatkoztatása a viszonyítási alapot hagyja nyitva, így alkotmányellenességi döntés meghozatalára - mihez képest aránytalan a változtatás - megítélésem szerint nem alkalmas.
d) A szociális biztonsághoz való jog esetében azonban a korlátozás (az állami kötelezettségvállalás teljesítésének csökkentése) és annak arányossága-aránytalansága kérdésének felvetését tehát egyrészt az alapjog nem-lényeges tartalmának hiánya, másrészt az államnak a jog megvalósításában való fogalmi közreműködése eleve kizárja. Az aránytalan korlátozás kategóriájával ezen alapjog összefüggésében nézetem szerint nem lehet alkotmányossági-alkotmányellenességi döntést hozni.
e) A társadalombiztosítási szolgáltatások erőteljes, súlyos csökkentése önmagában véve, az alrendszerek egyes elemeinek konkrét kialakítása önmagában véve - amíg a rendszer egészének jellegére vagy az ellátottak esetcsoportjainak létére ki nem hat - nem alkotmányossági kérdés. A súlyosság megítélése ugyanakkor nem tévesztendő össze az alkotmányjogi aránytalansággal sem. Ezen kérdések megítélése nem az Alkotmánybíróság feladata. A szociális ellátó rendszerek által nyújtott szolgáltatások súlyos csökkentésének értékelése az Országgyűlésre, a Kormányra és végső soron a választópolgárokra tartozik, akik négyévenként véleményt mondanak az említett szervek szociálpolitikai teljesítményéről, az egyes elemeknek a rendszerek egészének jellegét, az ellátott esetcsoportok terjedelmét nem érintő változásairól, azaz a Kormány és az Országgyűlés szociálpolitikájáról is.
3. Magától értetődő, hogy az Alkotmány egyéb rendelkezései, az azokban megfogalmazott alapjogok és intézmények [tulajdonhoz való jog, jogállamiság és szerzett jogok, diszkriminációtilalom - 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABK 1995. június-július, 254-255.] ugyancsak útját állhatják a szolgáltatások csökkentésének, azonban ez nem tartozik a szociális biztonsághoz való jog kérdéséhez. Meg kell azonban jegyezni, hogy más alapjogok sérelmének vagy korlátozásának vizsgálatánál - mint pl. a tulajdonhoz való jog és a társadalombiztosítási juttatások kapcsolatba hozatalánál - ugyancsak el kell végezni a fentebb említett alapjog-korlátozási vizsgálatsorozat egymást követő lépései szerinti elemzést, így például azt, hogy a tulajdonhoz való jog korlátozását másik alapjog stb. érvényre juttatása elkerülhetetlenül szükségessé teszi-e, és az arányos-e. A határozat indokolásának erre is ki kellene térnie.
4. A szociális biztonsághoz való jogot megvalósító egyes rendszerek, alrendszereik és az oda sorolt esetcsoportok egyes konkrét elemeinek kialakítása, a szolgáltatások mértékének csökkentése az alrendszer létével, és működésével kapcsolatban és azok összefüggésében - de sohasem kiragadva ezekből - természetesen adott esetben súlyos alkotmányossági aggályokat kelthet. Az alapjog tartalma ugyan nem csorbul addig, amíg a változások nem változtatják meg az alrendszerek és ezeken keresztül a két rendszer jellegét (terjedelmét, a járulékszolgáltatás arányát stb.) a maguk egészét tekintve. Alkotmányellenességet lehet viszont megállapítani, ha az egyes elemeket érintő változtatások mennyisége összességében nézve már minőségi változást eredményez. A társadalombiztosítás tekintetében ilyen helyzet áll elő, ha az elveszti legalább részben járulékfüggő jellegét, vagy ha a szociális segélyek, intézmények a szolgáltatások mértékének, színvonalának csökkentése miatt az általuk célzott hatás kiváltására, szociális funkció betöltésére - pl. a létminimum alá csökkenés miatt - alkalmatlanokká válnak. Ilyenkor bár a rendszer vagy alrendszer formailag ugyan fennmarad, ténylegesen megszűnik alkotmányosan működni.
Ugyanez vonatkozik a rendszerek mellett és az alrendszereken keresztül az ellátás terjedelme szempontjából átfogott esetcsoportokra is. Az ellátott társadalmi csoportot megfogalmazó kategória (pl. beteg, munkanélküli) egyes elemeinek, konkrét részkérdéseinek, feltételeinek, működési mechanizmusának kialakítása nem tartozik a szociális biztonsághoz való jog tartalmába, így önmagában véve alkotmányossági vizsgálat tárgyát nem képezheti. Ha azonban a táppénz vagy a munkanélküli segély olyan mértékre csökken, vagy a jogosultság feltételei oly mértékben szigorodnak, amikor ennek következtében maga az alrendszer, sőt esetleg az egész rendszer válik alkalmatlanná a célzott hatás, a megcélzott funkció betöltésére, a jogszabály alkotmányellenes.
Felvethető a kérdés, hogy érvényesíthető-e a vázolt követelményrendszer akkor is, amikor a nemzetgazdaság, a költségvetés helyzete olyan súlyossá válik, amikor még a szociális segélyrendszer pénzügyi fedezete is hiányzik. Erre az esetre alkotmányossági mentségként az államháztartásra, a költségvetésre, általában pedig a gazdasági szükségállapot bevezetésére vonatkozó - a magyar Alkotmányban nem szereplő - szabályok szolgálhatnának. Jelenleg részleges megoldást nyújthat a szociális piacgazdaságnak a Preambulumban, valamint a 9. § (1) bekezdésben említett államcélja.
III.
Összegezve az elmondottakat megítélésem szerint az alábbi következtetésekre lehet jutni:
1. A szociális biztonsághoz való jog nézetem szerinti tartalmára (tartalma egyben lényeges tartalom, azaz feltétlen ellátási minimum) és az alapjog sajátosságaira tekintettel (az nem negatív, hanem pozitív tevési kötelezettséget ró az alapjogi viszonyban eleve közreműködő államra) az alapjogkorlátozás módszere nem alkalmazható alkotmányellenesség megállapítására. Az indítvány tárgyát képező táppénzre vonatkozó jogszabály alkotmányellenessége nézetem szerint nyitott kérdés.
2. A jogalkotó szabadsága igen nagy a tekintetben, hogy a szociális biztonsághoz való jog megvalósítása során a részletek, az egyes alrendszerek elemei tekintetében milyen megoldásokat alkalmaz, és azokat - a 70/E. § vázolt tartalmának, valamint az Alkotmány egyéb rendelkezéseinek (pl. jogbiztonság és szerzett jogok, tulajdonhoz való jog, diszkrimináció-tilalom stb.) keretei között - hogyan változtatja az ellátási rendszerek működtetése során. Ez természetes is, hiszen az egyes rendszereken és alrendszereken belül az ellátáshoz való jog megvalósítása tekintetében az egyes esetcsoportoktól függően a nyújtott szolgáltatások, azok terjedelme és mértékeik rendkívül sokfélék.
3. Az egyes alrendszerek konkrét részkérdéseinek, elemeinek szabályozása, változtatása, csökkentése összefüggéseikből, az alrendszer és rendszer más elemeihez való viszonyából kiragadva önmagában nem releváns az alkotmányellenesség szempontjából, mivel ezek változatlanságára a szociális biztonsághoz való jog nem ad garanciát. Az alkotmányellenesség szempontjából az ügydöntő, hogy az egyes elemek változtatása a maga egészében összhatásában milyen hatást gyakorol az alrendszerek, ezeken keresztül a társadalombiztosítási vagy szociális segélyezési rendszer egészére és ez hogyan viszonyul a szociális biztonsághoz való jog tartalmához.
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró