36/1992. (VI. 10.) AB határozat
a miniszterelnöknek az Alkotmány értelmezése tárgyában előterjesztett indítványa tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a miniszterelnöknek az Alkotmány értelmezése tárgyában előterjesztett indítványa alapján - dr. Kilényi Géza, dr. Schmidt Péter és dr. Vörös Imre alkotmánybíró különvéleményével -meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdése h), i), és m) pontja, valamint a 30/A. § (2) bekezdése értelmezése alapján a köztársasági elnök kinevezési jogkörét illetően - a feltett kérdésekből nyert azon alkotmányjogi problémák vonatkozásában, amelyek elvont alkotmányértelmezéssel megválaszolhatók - az alábbiakat állapítja meg:
1. A köztársasági elnök - ha a kinevezéshez megkívánt törvényi előfeltételek fennállnak - akkor tagadhatja meg a kinevezést, ha alapos okkal arra következtet, hogy a javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná. Utóbbi szempontból a köztársasági elnök kizárólag a személyre tett javaslatot vizsgálhatja felül. A kinevezési jogkör alkotmányos gyakorlásának feltételeit nem lehet kiterjesztően értelmezni.
Az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarát a köztársasági elnök a kinevezési jog gyakorlásával összefüggésben akkor állapíthatja meg, ha alapos okkal arra következtet, hogy a személyre tett javaslat teljesítése miatt a kinevezéssel érintett szerv alapfeladatainak ellátására - beleértve a szerv működésével kapcsolatos alapvető jogok intézményes védelmét is - képtelenné válnék.
A kinevezés megtagadásával a köztársasági elnök az államszervezetnek a kinevezéstől alapos okkal várható, másként el nem hárítható, azonnal és közvetlenül fenyegető zavara esetén élhet. A kinevezés megtagadása nem használható fel olyan elvont - a konkrét személyi javaslattól függetlenül is fennálló - veszélyek kiküszöbölésére, amelyek az államszervezet demokratikus működését érintő jogi szabályozás hézagos voltából vagy a jogi garanciák hiányából adódnak. Ezek orvoslására a köztársasági elnöknek az Alkotmányban biztosított más eszközök állnak rendelkezésére.
2. A köztársasági elnök a kinevezés vagy felmentés törvényi előfeltételeinek teljesülésén túlmenő további feltételeket nem támaszthat.
3. A köztársasági elnök a felmentést köteles megtagadni, ha a jogszabályi előfeltételek nem teljesültek. A kinevezés tartalmi okból való megtagadásának feltételei a felmentésre értelemszerűen akkor alkalmazhatók, ha a felmentett személy hatáskörét vagy feladatát újabb kinevezési aktus közbejötte nélkül olyan személy gyakorolná, akire nézve fennállnak a kinevezés megtagadásának feltételei.
4. A kinevezési javaslat teljesítését elutasító döntésből ki kell tűnnie, hogy a javaslatot a köztársasági elnök mely jogszabályi feltétel hiánya miatt utasította el; illetőleg ki kell tűnniük azoknak a tényeknek, amelyekből a köztársasági elnök alapos okkal arra következtetett, hogy a javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná.
Az Alkotmánybíróság az indítvány 1. kérdésének harmadik alkérdését teljes egészében, az 1. kérdés első és második alkérdését pedig annyiban, amennyiben elvont alkotmányértelmezéssel nem válaszolhatók meg, visszautasítja.
Ezt a határozatát az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A miniszterelnök az Alkotmány 30/A. §-ának értelmezését az alábbi szempontokból kérte:
"1. A köztársasági elnök kinevezési, illetve felmentési jogkörének gyakorlása szempontjából
- megvalósulhate az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavara közvetetten, egy szabadságjog sérelme által,
- az államszervezet demokratikus működésének fogalma magában foglaljae az egész társadalom demokratikus működését, beleértve az egyes szabadságjogok maradéktalan érvényesülését is, vagy csak a szűkebb államszervezethez tartozó, a törvényhozói, a bírói és a végrehajtói hatalmat gyakorló szervek működését,
- jelenthetie sajtószabadság sérelmét a miniszterelnök a közszolgálati tájékoztatási eszköz vezetője felmentésére irányuló, a hatályos törvényi rendelkezéseknek megfelelően előterjesztett javaslatának teljesítése.
2. Támaszthate a köztársasági elnök feltételeket (például egy törvény elfogadását) a kinevezési, illetve felmentési javaslat teljesítésével kapcsolatban.
3. Felmentésre irányuló előterjesztés esetén mire terjed ki a köztársasági elnök mérlegelési jogköre (tekintettel az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban foglalt, a kinevezés esetében fennálló, korlátozott mérlegelési jogkörre).
4. A kinevezési, illetve felmentési javaslat teljesítésének megtagadása esetén terhelie és milyen körben a köztársasági elnököt indokolási kötelezettség."
A köztársasági elnök írásban fejtette ki álláspontját az indítványban felvetett kérdésekkel kapcsolatban. Ennek lényege a következőkben foglalható össze:
1. Az államszervezet akkor működik demokratikusan, ha a demokratikus jogállamiság és az ahhoz szorosan kapcsolódó alkotmányos rend fenntartása és működtetése alapvető követelményként magában foglalja a szabadságjogok tiszteletben tartását és védelmét. Egy szabadságjog megsértése ugyanolyan súlyú indok lehet az államszervezet demokratikus működése zavarának megállapítására, mint az intézmények tevékenységének fennakadása.
2. A köztársasági elnöknek az államszervezet demokratikus működése feletti, az Alkotmány 29. § (1) bekezdésébe foglalt "őrködése"fékként, ellensúlyként "holtponton átlendítőként" beilleszkedik az államszervezet működésébe. Az alkotmányosság őrzése a köztársasági elnök feladatkörében más területen, más időben és más eszközökkel valósul meg, mint a többi hatalmi ág jog- vagy alkotmányvédő tevékenysége. Az elnöki alkotmányvédelem létét éppen az indokolja, hogy jogszerű cselekvés is ellentétbe kerülhet valamely alkotmányban rögzített, demokratikus alapelvvel. Ezért az elnök feladatkörébe tartozik annak mérlegelése, vajon konfliktusban van-e az államszervezet működése az alkotmányos elvekkel, valamint az is, hogy az elveket érvényesítse politikai döntéseiben.
3. Nem véletlen, hogy a közszolgálati tömegkommunikációs eszközök vezetőinek kinevezési rendjét - és ebben a köztársasági elnök feladatát - az Alkotmány nem az egyszerű "államtitkári jellegű" kinevezések között, hanem a sajtószabadság elvének elismerése és védelme keretében, kétharmados törvény eszközével rendeli rendezni. Míg az egyszerű "államtitkári jellegű" kinevezéseknél a kinevezési jog gyakorlásának tartalma általában a kinevezés vagy felmentés megtagadásának jogát foglalja magában, addig az Alkotmány 61. § közvetítésével az 1990. évi LVII. törvényben szabályozott kinevezés körében az alkotmányosság őrzésének feladatként történő előírása a köztársasági elnök kötelességévé is teszi a kinevezés vagy a felmentés megtagadását, ha az Alkotmány intenciója szerinti konszenzus meglétét nem észleli.
4. A közmédia szabadsága csak a pártatlanságban nyilvánulhat meg. Ezt a pártatlanságot úgy biztosították, hogy a médiumok működési rendjét az Alkotmány kétharmados törvénnyel rendelte szabályozni, a médiavezetőket pedig a pártok között létrejött egyetértés alapján nevezték ki. Tekintettel arra, hogy a jelenlegi speciális körülmények között a közmédia szabadságát törvényi rendelkezések helyett a pártok közötti megállapodás biztosítja, a médiaelnökök kinevezésére, felmentésére konszenzust nem teremtő előterjesztésnek vagy ilyen előterjesztések sorozatának teljesítése azt a súlyos veszélyt foglalja magában, hogy egy alapjog, a sajtószabadság alkotmányellenes korlátozást szenved. Ez pedig az alkotmányosságnak, az államszervezet működése specifikusan demokratikus voltának az Alkotmányban is nevesített esetekhez fogható súlyos zavarát jelenti.
II.
1. Az Alkotmánybíróság már két határozatában foglalkozott a köztársasági elnök kinevezési jogköre értelmezésével [48/1991. (IX. 26.) AB, a továbbiakban 1. ABh., és 8/1992. (I. 30.) AB, a továbbiakban 2. ABh.]. Ez a tény nem zárja ki az Alkotmány 30/A. §-ának további értelmezését.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmányt nemcsak a kifejezetten erre irányuló eljárásban, hanem a jogszabályok alkotmányosságát vizsgáló minden eljárásában értelmezi. Az Alkotmány egyes rendelkezéseinek értelme így az újabb és újabb értelmezések során bontakozik ki, amelyekben az Alkotmánybíróság mind a konkrét ügy sajátosságára, mind saját korábbi értelmezéseire tekintettel van. Az egyes értelmezésekből kialakuló tételeket - mint például a pozitív diszkrimináció feltételeit vagy az alapjogkorlátozás határait - alkalmazásuk során tovább értelmezi és formálja az Alkotmánybíróság. Ugyanazon alkotmányi rendelkezésre vonatkozóan az értelmezés súlypontja eltérő lehet, de az értelmezéseknek ellentmondásmentes rendszert kell képezniük.
Az elvont alkotmányértelmezés tételesen megfogalmazott és mindenkire nézve kötelező. Nincs azonban eljárásjogi akadálya annak, hogy az Alkotmánybíróság a már értelmezett alkotmányi rendelkezés további részkérdéseiben további önálló, elvont alkotmányértelmezési határozattal állást foglaljon. Természetesen az újabb, részletesebb értelmezés a határozat közzétételével válik csak kötelezővé. A későbbi értelmezésnek figyelemmel kell lennie a korábbi - kötelező - értelmezésre, felhasználhatja annak megállapításait, de következtetéseit az Alkotmányból kell levezetnie, és nem épülhet kizárólag a korábbi értelmező határozatra.
Az elvont alkotmányértelmezés nem válhat az indítványra okot adó konkrét ügyben való állásfoglalássá. Az egyedi problémához túl szorosan kötődő kérdésre nem is adható megfelelő elvontságú, a jövőben is minden esetben kötelezően alkalmazandó válasz. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a jelen ügy első kérdésének alkérdéseiben nem minden tekintetben válik el az alkotmányértelmezéssel megválaszolható alkotmányjogi probléma az indítvány mögötti konkrét ügy kérdéseitől. Ezért az Alkotmánybíróság csakis a kérdésekből nyerhető, valódi alkotmányértelmezési problémákkal foglalkozott.
2. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a köztársasági elnök kinevezési jogát értelmező korábbi határozataival összhangban hozta meg. Az Alkotmány 30/A. § vonatkozó rendelkezéseinek értelmezésében alapvető jelentőségű az 1. ABh. Ez a határozat ugyanis nem csupán a kinevezési jogkörrel foglalkozott, hanem feltárta az elnöki jogállás természetét, elemezte az Alkotmányban biztosított elnöki döntések fajtáit és azok jellemzőit, és ennek alapján meghatározta az önálló politikai döntés fogalmát. Tisztázta a határozat a köztársasági elnök politikai és jogi felelősségének viszonyát is.
3. A köztársasági elnök jogkörét érintő alkotmányértelmezésnek a köztársasági elnök alkotmányos jogállásából kell kiindulnia. Az Alkotmánybíróság már korábban megállapította: "A köztársasági elnök kívül áll a végrehajtó hatalmon, önálló államfői hatásköre van. Az Alkotmányból nem vezethető le olyan konstrukció, hogy a végrehajtó hatalom élén a Kormány és a köztársasági elnök állna, akik egymást kölcsönösen korlátozva és ellensúlyozva konszenzuson alapuló döntéseket hoznak, s csupán a közigazgatás irányítása tartoznék egyedül a Kormány hatáskörébe. Éppen ellenkezőleg: a köztársasági elnöknek az Alkotmány 31/A. § (1) bekezdésében kifejezetten deklarált sérthetetlensége, azaz az Országgyűléssel szembeni politikai felelősségviselésének hiánya kizárja az ilyen közös hatalomgyakorlás jogi alapját." (1. ABh.)
Az Alkotmány 29. § (1) bekezdése szerint a köztársasági elnök kifejezi a nemzet egységét és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett. E feladatok egyike sem hatásköri szabály. Az államszervezet demokratikus működése feletti őrködést az Alkotmányban meghatározott egyes hatáskörökben, azok feltételei szerint látja el a köztársasági elnök. Az Alkotmány szóhasználata is kifejezi a köztársasági elnök feladatának sajátosságát az alkotmányosság védelmében. Az Országgyűlés, a Kormány, a bíróságok "védik" és "biztosítják"az alkotmányos rendet, valamint az állampolgárok jogait; ezt a funkciót az egész társadalom vonatkozásában, saját cselekvésükkel látják el. Ezzel szemben a köztársasági elnök csupán az államszervezet demokratikus működése felett "őrködik", vagyis sem sérelem esetén, sem a jogok biztosítása céljából nem maga cselekszik, hanem általában más szervhez fordul, vagy ha maga cselekszik, az elnöki döntésért más szerv vállalja a politikai felelősséget. Csakis így maradhat pártatlan, a "nemzet egységének kifejezése" így lehet összhangban az "őrködéssel".
Az Alkotmány kivételesen olyan döntési jogkörrel is felruházza az elnököt, amely szerint a döntése végleges, más szerv által felül nem bírálható, s amelyért semmilyen más szerv nem vállalja át a politikai felelősséget. Ilyen "önálló politikai döntést" hoz a köztársasági elnök, ha kinevezési vagy jóváhagyási jogkörének gyakorlása során tartalmi okból megtagadja a kinevezést vagy a jóváhagyást. Az 1. ABh.-ban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a köztársasági elnöknek meg kell tagadnia a kinevezést, illetve a jóváhagyást, ha észleli, hogy az ahhoz jogszabályban előírt feltételek nem teljesültek. Ezenkívül csak akkor alkotmányos a kinevezési jog megtagadása, ha a köztársasági elnök alapos okkal arra következtet, hogy a javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan megzavarná. Az utóbbi szempontból a köztársasági elnök kinevezés esetén kizárólag a személyre tett javaslatot, jóváhagyás esetén pedig kizárólag a mindenkori előterjesztés tartalmát vizsgálhatja felül.
III.
1. kérdés
"Az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavara"kritérium két forrásból származik. Az egyik az Alkotmány 29. §-a, amely szerint a köztársasági elnök kifejezi a nemzet egységét és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett. A másik forrás az Alkotmányban található önálló politikai döntések elemzése, amelyek közös jellemzője, hogy akkor kerül sor rájuk, amikor az államszervezetben súlyos zavar támadt.
1. Az államszervezet demokratikus működése feletti őrködés nem hatásköri szabály; az elnök ezt a feladatát az Alkotmányban meghatározott különböző jogkörei gyakorlásával láthatja el. Az "őrködés"megtestesülhet kifejezetten ellenőrző jogkörben, mint pl. a törvények kihirdetéséhez kapcsolódó visszaküldési vagy Alkotmánybíróság előtti indítványtételi jogban. Őrködhet az elnök népszavazás vagy törvény kezdeményezésével is. Az őrködés nem tételezi fel az államszervezet válságát, hanem - mint ahogy a 2. ABh. megállapítja - része az államügyek szokásos menetének, s benne a köztársasági elnök saját joggyakorlásának. Az Alkotmány 29. §-ában megjelölt funkció tehát önmagában nem ad semmilyen tartalmi elemet annak megállapításához, hogy mi minősülhet az államszervezet működése súlyos zavarának.
A fentiek szerint az elnök bármely jogköre összefüggésbe hozható az őrködési funkcióval. Következésképp az Alkotmány egyetlen elnöki jogkörre nézve sem zárja ki azt, hogy annak keretében őrködési funkcióját gyakorolja. Vonatkozik ez azokra az elnöki jogkörökre is, amelyeket külön törvény állapít meg. Ezért nem következtetett az Alkotmánybíróság a kinevezési jogkör gyakorlásához főszabályként megkövetelt miniszterelnöki (miniszteri) ellenjegyzésből arra, hogy a kinevezés puszta formalitás lenne, hanem megállapította, hogy ez a jog a kinevezés tartalmi okból való megtagadásának jogát is magában foglalja.
Hogy erre mikor van joga a köztársasági elnöknek, az önálló politikai döntések feltételeinek elemzéséből állapítható meg. A kinevezés formai okból való megtagadásának kötelezettsége viszont - amennyiben az elnök a jogszabályi feltétel hiányát a rendes ügymenethez szükséges gondossággal észleli - egyedül az Alkotmány 29. §-ából levezethető.
2. Az önálló politikai döntés jellemzői az Alkotmányban kifejezetten szabályozott esetekből vezethetők le.
Az 1. ABh. szerint három önálló politikai döntési jogkör található az Alkotmányban. Ezek közül az Országgyűlés rendkívüli ülésszakra vagy ülésre való összehívása [22. § (3) bekezdés] nem jellemző. Ez ugyanis nem kizárólag az elnök joga, kérheti ezt a Kormány és a képviselők egyötöde is. Továbbá ez tisztán processzuális indítvány, a javasolt napirendet az Országgyűlés nem köteles tárgyalni, s az összehívás indoka bármi lehet.
Kizárólag elnöki jog az Országgyűlés feloszlatása, illetve a már feloszlott Országgyűlés összehívása hadiállapot, háborús veszély állapota vagy szükséghelyzet idején. [28. § (3) bekezdés, 28/A. § (3) bekezdés.]
Ha az Országgyűlés egy éven belül négyszer megvonja a bizalmat a Kormánytól, vagy a Kormány megbízatásának megszűnése után negyven napig nem választja meg a köztársasági elnök által javasolt miniszterelnököt, akkor a parlament bizonyítottan képtelen a helyzet stabilizálására, arra, hogy működőképes Kormányt hozzon létre. Ekkor lép elő a köztársasági elnök, aki "kivételes intézkedésével átlendíti az államgépezetet a holtponton, hogy normális működése ismét beindulhasson" (1. ABh.). Ehhez az intézkedéséhez természetszerűen nem követelhető meg sem jóváhagyás, sem ellenjegyzés. Az Országgyűlés jóváhagyása saját feloszlatásához értelmetlen, hiszen ehelyett kimondhatja feloszlását. Az elnöknek az Országgyűléssel kapcsolatos jogosítványai egyébként sem ellenjegyzésre kötelezettek.
A másik esetben a hadiállapot vagy rendkívüli állapot az országot akkor éri, amikor Országgyűlése már feloszlott. A súlyos zavar eredetileg nem az államszervezetben keletkezett, de a rendkívüli helyzetben az egyébként normális átmeneti állapot súlyos veszélyt jelent. Az Országgyűlés a feloszl(at)ás után legfeljebb négy hónapig működhet, de a rendkívüli helyzetben bizonytalan, hogy a választásokat meg lehete tartani, illetőleg, hogy az új Országgyűlés időben összeüle. A kezdeményezés megint logikusan a köztársasági elnöké, akinek szerepe rendkívüli állapot esetén mindaddig igen jelentős, míg az Országgyűlés (illetve a Honvédelmi Tanács) nem válik funkcióképessé. Az Országgyűléssel kapcsolatos intézkedést a miniszterelnök nem ellenjegyezheti; külön jóváhagyás vagy elutasítás helyett az ismét összehívott Országgyűlés arról dönt, hogy megbízatását meghosszabbítjae.
Az Alkotmány mind a két esetben kifejezetten meghatározza azokat a feltételeket, amelyek teljesülése esetén a köztársasági elnöknek lehetősége van önálló politikai döntést hozni.
a) Ezek olyan objektív veszélyhelyzetek az államszervezet demokratikus működésére nézve, amelyeknek sem fennállása, sem minősítése nem függ az elnök értékelésétől. Ő csak saját beavatkozásának szükségességét mérlegeli. Az Országgyűlés működőképességét kell helyreállítania ezzel a lépéssel: új Országgyűlésről gondoskodni, vagy a rendkívüli helyzetben a feloszlott Országgyűlés összehívásával további működését lehetővé tenni. Nem arról van tehát szó, hogy az Országgyűlés tartalmilag nem elégített ki valamely alkotmányos követelményt, hanem ahhoz képest előkérdésről, nevezetesen az önmagában vett működőképességről.
b) Az önálló politikai döntésekre jogosító helyzetből következik az is, hoy értelemszerűen semmilyen szerv nem veheti át az elnöktől a politikai felelősséget.
3. Az 1. ABh. szerint önálló politikai döntés a kinevezés tartalmi okból való megtagadása: az ügydöntő és felülbírálhatatlan döntésért senki nem visel politikai felelősséget.
A kinevezés megtagadásával egy, az Alkotmány szerint eredetileg ellenjegyzéshez kötött jogkör gyakorlása azáltal válik önálló politikai döntéssé, hogy az ellenjegyzést a megtagadás logikai önellentmondássá teszi. Ezzel teljesül az önálló politikai döntés egyik ismérve [lásd b) ]: az ügyben értelemszerűen kizárt, hogy a döntésért való politikai felelősséget a Kormány átvegye.
Kérdés, hogy a köztársasági elnök két másik lehetséges önálló politikai döntését megalapozó objektív működőképtelenség ismérve [lásd a) ] alkalmazhatóe a kinevezés megtagadására is, tekintettel a köztük lévő lényeges különbségekre.
Ilyen különbség az, hogy szemben az Alkotmányban kifejezetten szereplő két önálló politikai döntéssel, a kinevezés megtagadásához való jogot az Alkotmánybíróság értelmezéssel vezette le oly módon, hogy a 29. §-ból származó "őrködési funkció" a kinevezési hatáskör tekintetében sem zárható ki.
A nevesített elnöki döntések alapjául szolgáló tényállást az Alkotmány pontosan, objektív ismérvekkel meghatározza. A kinevezés tartalmi okból való megtagadásakor a tényállás, azaz a súlyos veszély fennállásának megállapítása a köztársasági elnök értékelésétől függ, akinek "alapos okkal" kell a tényekből erre következtetnie.
A nevesített döntések esetében a köztársasági elnök már a súlyos zavar bekövetkezése után mérlegelhet, ezzel szemben a kinevezés eldöntésénél feltételezett veszélyt és a sérelem várható súlyát kell értékelnie.
A kinevezésnél személyben rejlő hipotetikus veszélyt kell megítélni, ezzel szemben az Alkotmányban nevesített esetek objektív szervezeti lehetetlenülést jelentenek.
A jogkörök összevetésénél az az irányadó szempont, hogy semmilyen jogkörkiterjesztés sem mehet túl azon a határon, amelyet a parlamentáris rendszert megvalósító Alkotmány a köztársasági elnök felelősség nélküli önálló politikai döntéseinek enged. Nem mehet túl ezen az Alkotmány módosítása nélkül külön törvényben meghatározott kinevezési hatáskör sem. Mivel a kinevezés megtagadása az eredetileg felelősséget viselők akaratának érvényesülését meghiúsító, de felelősség nélküli döntés, az Alkotmánybíróság leszögezte: "Nyilvánvaló, hogy az ilyen döntés határai és feltételei sem lehetnek tágabbak, mint az Alkotmányban nevesített -felelősség nélküli - önálló döntéseké". (1. ABh.)
A kinevezés tartalmi okból való megtagadása olyan jogkör, amelyet az Alkotmány kifejezetten nem tartalmaz, hanem értelmezéssel állapítható meg; gyakorlásának feltételeit csakis az Alkotmányban szereplő hasonló típusú döntések feltételeire figyelemmel lehet meghatározni. Meglétük mérlegelés tárgya, sőt egy eshetőség mérlegeléséé. A parlamentáris rendszerrel összeférhetetlen ennek az értelmezett jogkörnek az Alkotmányban meghatározott, felelősség nélküli, önálló politikai döntések jellegével megszabott határon való túlterjesztése. Minderre figyelemmel a kinevezés megtagadásának azt a feltételét, hogy "a köztársasági elnök alapos okkal arra következtet, hogy a javaslat teljesítése a demokratikus államszervezet működését súlyosan zavarná", nem lehet kiterjesztően értelmezni.
Az 1. ABh. az önálló politikai döntések közös feltételeként az államszervezet zavarának súlyosságát hangsúlyozta. A kinevezési jog sajátosságára tekintettel a súlyos zavar feltételezésének alapos okát követelte meg, valamint azt, hogy a súlyos zavarnak a személyre tett javaslatból kell következnie. E határozatban az elnök nevesített önálló politikai jogkörei és a kinevezési jogkör különbségeit, s különösen a mérlegelés szerepét figyelembe véve az Alkotmánybíróság az államszervezet demokratikus működése súlyos zavarának kritériumát úgy pontosítja, hogy a személyre tett javaslat teljesítésének olyan súlyos, az érintett szerv alapfunkcióira vonatkozó működőképtelenségre kell vezetnie, mint amilyenre tekintettel az Alkotmány önálló politikai jogkört adott az Országgyűléssel kapcsolatban a köztársasági elnöknek. Nem arról van tehát szó, hogy a szervezet működése (annak eredménye) nem fog megfelelni valamely politikai követelménynek, hanem hogy alapvető funkcióit nem tudja ellátni.
Az államszervezet demokratikus működése magában foglalja azt, hogy az állam, szerveinek tevékenységén keresztül, eleget tesz az alapvető jogok tiszteletben tartására és védelmére vonatkozó alkotmányos kötelességének [Alkotmány 8. § (1) bekezdés]. Az államnak kötelessége az alanyi alapjogok védelme mellett az egyes szervek működését úgy kiépíteni és fenntartani, hogy azok az alapjogokat - az alanyi igényektől függetlenül is - biztosítsák. Az alapjog sérelme tehát nem választható el a szerv működésétől. A szerv alapvető feladatának lehetetlenülése nyilvánul meg az alapjog érvényesítésére vagy védelmére való képtelenségében.
A köztársasági elnök kinevezési jogköre érinthet közhatalmi, egyéb állami és nem állami szerveket. A határozat rendelkező részében meghatározott kritériumok a különböző szervtípusokra - s az általuk kiemelten védett alapjogokra is - eltérően alkalmazandók. Figyelembe kell venni azt, hogy az Alkotmány az elnöknek az államszervezet demokratikus működése felett ad őrködési jogkört. Minél távolabb esik a kinevezéssel érintett szerv az alkotmányos jelentőségű szervektől, vagy akár a közhatalmat gyakorló állami szervektől, másrészt minél kevésbé meghatározó a kinevezéssel betöltendő tisztség a szerv alapfeladataira nézve, annál kevésbé valószínű, hogy egy kinevezés folytán az államszervezet súlyos zavara alapos okkal feltételezhető lenne. Külön kell kezelni azokat a tisztségeket, ahol az államfői kinevezésnek elsősorban nagyobb megbecsülést kifejező jellege van.
Az önálló politikai döntés a köztársasági elnök jogállását és az államszervezet demokratikus működése feletti funkcióját szolgáló tipikus jogosítványait tekintve rendhagyó, kivételes és végső eszköz. Az elnöknek számos lehetősége van arra, hogy kezdeményező vagy ellenőrző jogköreit felhasználva az államszervezet működésében tapasztalt hibák ellen fellépjen. A kinevezési jog megtagadásával akkor élhet, ha a kinevezéssel fenyegető veszély közvetlen és súlyos, s más jogkörök gyakorlásával nem hárítható el. Különös jelentősége van annak, hogy a veszélynek a kinevezésre javasolt személyéből kell erednie. Ha elvont veszélyről van szó, amely az adott személyi javaslattól függetlenül, más kinevezendők esetén is fennállna, akkor vagy a kinevezésre, vagy a szerv működésére vonatkozó jogi szabályozásban van a hiba. Jogállamban az államszervezet demokratikus működésének éppúgy, mint az alapjogok biztosításának jogi garanciái vannak, amelyek személyre tekintet nélkül működőképesek. Jogállamban az alkotmányosságnak nem személyi biztosítékai vannak. Ha egy kinevezés kapcsán kiderül, hogy a jogi szabályozás hiányos, a garanciák nem elegendők, akkor nem a személy ellen kell fellépni, hanem a jogi szabályozást kell működőképessé tenni. A köztársasági elnöknek a jogi szabályozásban rejlő hibák orvoslására az Alkotmányban biztosított más eszközök állnak rendelkezésére.
2. kérdés
A köztársasági elnök nem támaszthat a törvényben kifejezetten meghatározott előfeltételeken túlmenő további feltételeket a kinevezési, illetve a felmentési javaslat elfogadásával kapcsolatban.
Ha a jogi előfeltételek hiányoznak, az elnöknek meg kell tagadnia a kinevezést. Ha a hiányt pótolják, az új előterjesztésnek minősül.
Kinevezés tartalmi okból való megtagadása esetén a köztársasági elnök kizárólag a személyre tett javaslatot vizsgálhatja felül, azaz a negatív döntés csak a személyi kiválasztásra vonatkozhat. A kinevezés célszerűsége, esedékessége, a betölteni kívánt tisztséghez tartozó jogosítványok vizsgálata kívül esik a köztársasági elnök kinevezési jogkörén, és az ilyen körülmények vizsgálatára fordított idő a 2. ABh. szerint nem vonható az ésszerű határidő fogalmába. Ha az elnöknek a tényekből következő oka van feltételezni, hogy a javasolt személy kinevezése annak személyében rejlő ok miatt súlyosan zavarná az államszervezet demokratikus működését, akkor meg kell bizonyosodnia, hogy gyanúja megalapozotte. Ennek során vizsgálódhat, adatokat szerezhet be, az ehhez ésszerűen szükséges idő rendelkezésére áll. De magát a vizsgálatot követő döntést, a kinevezést vagy annak elutasítását, nem kötheti semmilyen feltételhez. Erre az Alkotmány nem ad lehetőséget, a kinevezési jog fent leírt természete pedig kizárja ezt. A személlyel kapcsolatban ugyanis vagy fennállnak a visszautasítás feltételei, vagy nem. Ha fennállnak, jogi felelőssége mellett dönt az elnök arról, hogy elutasítjae a javaslatot, vagy sem. A személlyel kapcsolatos feltétel csakis "veszélyességének" megváltozása lehetne; minden egyéb - a kinevezés körülményeire vonatkozó - feltétel eleve kívül esik az elnöki hatáskörön. Különösen nem használható fel a kinevezés megtagadása a kinevezésre vonatkozó jogszabályok rejtett korrekciójára, sem rejtett alkotmányossági felülvizsgálatára. Ezekben az esetekben az elnök túllépné hatáskörét.
3. kérdés
Az 1. ABh. a köztársasági elnök kinevezési jogkörét és a miniszteri ellenjegyzés kérdését a köztársasági elnök hatáskörébe utalt minden kinevezés, előléptetés, tisztségben való megerősítés valamint felmentés (a továbbiakban együtt: kinevezés), továbbá a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó jóváhagyás vonatkozásában értelmezte. A kinevezési jogkör vizsgálata után az indokolás külön tartalmazza azt, hogy "a kinevezésre vonatkozóan kifejtettek értelemszerűen érvényesek az előléptetésre, a felmentésre, a tisztségben való megerősítésre, továbbá a köztársasági elnök jóváhagyási jogára is".
A kinevezésről az Alkotmánybíróság határozataiban kifejtettek teljes egészükben csak a kinevezés formai okból való megtagadására alkalmazhatók. Azaz az elnök a felmentési javaslat esetén is köteles megtagadni a felmentést, ha az ahhoz jogszabályban előírt feltételek nem teljesültek.
A kinevezés tartalmi okból való megtagadásának alkotmányos feltétele, hogy ti. a javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná, a felmentésre azért értelmezhetetlen, mert az elnök a kinevezésnél a fenti szempontból kizárólag a személyre tett javaslatot vizsgálhatja. Ezt a személyi ismérvet a felmentésre akkor lehetne alkalmazni, ha lehetséges lenne, hogy az adott tisztség ellátására kizárólag annak jelenlegi betöltője alkalmas, míg mindenki más kinevezését ugyancsak a fenti okból meg kellene tagadni. Azaz a felmentés azért zavarja súlyosan az államszervezet demokratikus működését, mert a felmentésre javasolton kívül senki nincs, aki azt ilyen veszély nélkül betölthetné.
A kinevezési kritériumok a felmenteni javasolt személyére értelmezhetetlenek, de van értelmük a megüresedett funkció betöltésére nézve. Ha ugyanis a felmentett személy hatáskörét vagy feladatát - a köztársasági elnök kinevezési aktusának közbeiktatása nélkül - olyan személy gyakorolná az adott funkció megüresedésére irányadó előírások folytán, akire nézve fennállnak a kinevezés megtagadásának feltételei, akkor az elnöki jogkör gyakorolható, anélkül, hogy túllépne a kinevezésre irányadó hatáskör terjedelmén. Ilyen túllépés akkor lenne, ha a köztársasági elnök az adott funkció be nem töltött mivoltában látna súlyos veszélyt, s ezért tagadná meg a felmentést. Ahogy az elnök egy eleve üres tisztség betöltését is csak kezdeményezheti, de előterjesztés nélkül nincs tényleges döntési lehetősége, és ahogy ugyanezek a lehetőségei vannak a felmentés kezdeményezésére, úgy a felmentés is kötött jogkör marad, jellegét a köztársasági elnök eseti döntésével, ti. a felmentés megtagadásával nem változtathatja meg.
4. kérdés
A kinevezési (felmentési) javaslat teljesítésének megtagadásából ki kell tűnniük az elutasítás indokainak.
A kinevezés (felmentés) formai okból való elutasítása esetén a döntésnek meg kell jelölnie, milyen jogszabályi előírás nem teljesült. Az elnök ezzel annak a kötelezettségének tesz eleget, hogy az Alkotmányban szabályozott szervek alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve és együttműködve gyakorolják. Tekintettel kell lennie arra, hogy a kinevezés (felmentés) kötött jogkör, vagyis az elnök csak előterjesztésre jogosult szerv javaslatára dönt, s így az elnöki jogkör gyakorlása beágyazódik a legfelsőbb állami szervek döntési mechanizmusába. (2. ABh.)
Ugyanez az együttműködési kötelezettség vonatkozik a tartalmi elutasításra is. Ha a köztársasági elnök a kinevezést tartalmi okból utasítja vissza, a döntésnek tartalmaznia kell azoknak a tényeknek a megnevezését, amelyekből az elnök alapos okkal arra következtetett, hogy a javaslat teljesítése súlyosan zavarná az államszervezet demokratikus működését. Az előterjesztő szervnek saját működése szempontjából szüksége van ilyen tájékoztatásra: tudnia kell a következő előterjesztésekhez, milyen hibát követett el előzőleg, s szükség lehet a köztársasági elnök indokolására az előterjesztő felelőssége megállapításához.
Végül szükséges a tájékoztatás az elnök esetleges felelősségének megállapítása miatt is. Az elnök sérthetetlensége alkotmányjogi jogállásának része, ennek folytán nem visel politikai felelősséget az Országgyűléssel szemben, jogi felelőssége pedig kizárólag az Alkotmány 31. § (4) bekezdése, a 31/A. § (2)-(6) bekezdése és a 32. § szerint áll fenn. Az elnök mentessége a politikai felelősség alól nem mentesíti őt a jogi felelősségtől, ha annak feltételei fennállnak. A cselekményt az Alkotmánybíróság bírálja el, de a felelősségrevonási eljárás megindításához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ahhoz, hogy a felelősségrevonási eljárásról az Országgyűlés dönthessen, a tényállás lényegét ismernie kell. Azaz az elnöki határozatnak olyan részletességgel tartalmaznia kell a döntés alapjául szolgáló tényeket és az érvelés gondolatmenetét, hogy a képviselők megalapozottan élhessenek jogaikkal.
IV.
Az indítvány nem minden pontjában felel meg azoknak a feltételeknek, amelyeket a 31/1990. (XII. 18.) AB határozat alkotmányértelmezésre megállapított.
Az első kérdés harmadik alkérdése nem egy alkotmányjogi probléma szemszögéből kezdeményezi az Alkotmány valamely rendelkezésének értelmezését, hanem a miniszterelnök egy konkrét előterjesztése megtagadásának alkotmányossága kérdésében kér állásfoglalást, a megtagadás indokolását is a kérdésbe foglalva. Ennek a kérdésnek a megválaszolása nem alkotmányértelmezés lenne, hanem a köztársasági elnöki aktus alkotmányosságának elbírálása, amelyre azonban kizárólag az Alkotmány 31/A. §-a alapján kerülhet sor.
Ugyancsak az indítványra okot adó ügyhöz való túl szoros kötődésük miatt utasította vissza az Alkotmánybíróság, hogy az első kérdés első és második alkérdésére konkrét választ adjon. Egyrészt világosan el kell határolni az absztrakt alkotmányértelmezést egy adott ügyben való állásfoglalástól, másrészt az értelmezett jogkör természete folytán az indítványban feltett kérdésre szabatos válasz nem is adható. A köztársasági elnök kinevezési joga eltérő jellegű - állami és nem állami -tisztségekre terjed ki, az érintett szervezetek egy részének az államhoz való viszonya jelenleg változóban van. A szabadságjogok állami védelme és az állammal szemben más intézmények révén való védelme túl összetett kérdés ahhoz, hogy az indítványban felvetett problémákat minden kinevezési jogkörre nézve egyetlen határozati állásfoglalással meg lehessen válaszolni.
Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt az első kérdés harmadik alkérdése vonatkozásában teljes egészében, az első és második alkérdést tekintve pedig elvont alkotmányértelmezésre alkalmatlan vonatkozásaikban visszautasította.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Herczegh Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleménye
A most meghozott határozat igen szoros logikai kapcsolatban áll a 48/1991. (IX. 26.) és a 8/1992. (I. 30.) AB határozattal. Ebből eredően miként a többségi állásfoglalást döntően meghatározta a korábbi két határozat tartalma, úgy az én véleményemet is az az alkotmányjogi felfogás determinálta, amelyet a két említett határozattal kapcsolatban - más alkotmánybíró társaimmal együtt - kialakított különvéleményemben kifejtettem.
Mivel időközben álláspontom nem változott, szükségtelennek tartom a korábban leírtak megismétlését, ehelyett - dr. Schmidt Péter és dr. Vörös Imre alkotmánybíró e határozathoz kapcsolódó különvéleményével egyetértve - egynéhány olyan államelméleti összefüggésre szeretnék rámutatni, amely álláspontomat meghatározza.
1. A köztársasági elnök alkotmányos szerepkörét nem lehet az Alkotmány III. fejezete - még kevésbé a 29. § (1) bekezdése - alapján megítélni, a megalapozott döntéshez az szükséges, hogy teljeskörűen feltárjuk a köztársasági elnöknek az államszervezeten belüli helyét, funkcióit, a törvényhozó, a végrehajtó és az alkotmánybírósági hatalomhoz való viszonyát. Erre különösen nagy szükség van olyan esetben, ha az Alkotmánybíróság az Alkotmány kifejezett rendelkezésének hiányában kísérli meg az Alkotmány értelmezését.
2. Hatályos Alkotmányunk szakított az 1949. évi XX. törvénynek a hatalom egyközpontúságát, a parlamenti hatalom korlátlanságát és korlátozhatatlanságát valló felfogásával és ennek helyébe a hatalom megosztását, a hatalmi ágak elválasztását állította, "a fékek és ellensúlyok" elvére felépülő olyan államszervezeti modellt hozva létre, amelyen belül az egyes hatalmi ágak különösen egymás korlátaiként jelennek meg.
Ennek megfelelően az Országgyűlés többé nem gyakorolja "a népszuverenitásból eredő összes jogot", nem vonhatja el - a végrehajtó hatalmat is ideértve - más hatalmi ágak jogosítványait.
A demokratikus jogállam keretei között az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Kormány és az Alkotmánybíróság (de hasonlóképp a bíróságok és az önkormányzatok) korlátozott hatalom birtokosai, egymástól eltérő alkotmányjogi értékek hordozói, s épp ezzel összefüggésben eltérő felelősségük jellege is.
A kifejtettek miatt a Magyar Köztársaság államszervezetében a parlamenti demokrácia nem azonos a mindenkori parlamenti többség korlátlan hatalmával, mivel az utóbbit - a feladatkörök alkotmányos felosztásán túlmenően - korlátozza;
- az Alkotmány módosításához előírt minősített többség,
- bizonyos törvények megalkotásához az Alkotmány által megkívánt minősített többség,
- a köztársasági elnök felelősségre vonására irányuló eljárás megindításához szükséges minősített többség,
- az Alkotmánybíróság hatásköre, illetőleg
- ha csekély mértékben is: a köztársasági elnöki hatáskör.
3. Pontosan amiatt, mert az államszervezet csúcsán elhelyezkedő szervek egymástól különböző alkotmányos értékek hordozói, nem azonos e szervek - illetőleg tagjaik - felelősségének jellege és mértéke sem.
Annak érdekében, hogy minden szerv alkotmányjogi helyzetének megfelelően tudja ellátni feladatait, az Alkotmány egy finoman cizellált felelősségi rendszert alakított ki, amelyen belül két felelősségi "alaptípus": a politikai és a jogi felelősség, illetőleg mindkettőnek több válfaja létezik.
A politikai felelősség alapvetően nem jogi kategória, amelynek az a lényege, hogy aki nem végzi megfelelően a dolgát, annak számolni kell közmegbízatására kiható hátrányos következményekkel. A politikai felelősségen belül különböztetni lehet azonnali (az állásból való elmozdításban megnyilvánuló) és késleltetett (a megbízatás letelte utáni újra nem választásban megnyilvánuló) felelősség között.
Az országgyűlési képviselők felelőssége szabályként késleltetett politikai felelősség: a választók elégedetlensége - visszahívási lehetőség hiányában - abban ölt testet, hogy a képviselőt nem választják meg újból. A késleltetett politikai felelősség súlyát enyhíti a hatályos választási rendszer: listán ugyanis olyan személy is mandátumot szerezhet, akivel korábbi választókerületének választópolgárai esetleg maximális mértékben elégedetlenek voltak. A képviselők jogi felelőssége a mentelmi joggal korlátozott büntetőjogi felelősség. Alkotmánysértés (pl. alkotmányellenes törvények akár sorozatos megszavazása) nem váltja ki a képviselő jogi felelősségét, legfeljebb a késleltetett politikai felelősség keretei között vehető figyelembe.
A köztársasági elnököt azonnali politikai felelősség nem terheli. Késleltetett politikai felelőssége azonban épp úgy fennáll, mint a képviselőké: ha az új összetételű Országgyűlés elégedetlen a tevékenységével, nem választja meg újból e tisztségre. Jogi felelőssége rendkívül széleskörű: bármely alkotmány vagy törvénysértés megalapozhatja jogi felelősségrevonását és állásából való elmozdítását, az Alkotmány még azt sem köti ki, hogy a jogellenességnek szándékosnak kell lennie. (Az államszervezet felső szférájában a jogi felelősségnek ez a rendkívül szigorú mértéke egyedülálló: sem az országgyűlési képviselőt, sem a Kormány tagját, sem az Alkotmánybíróság tagját vagy a bírót nem terheli ilyen mértékű felelősség.) A felelősség realizálásának azonban eljárásjogi "fékje" van: az Alkotmány 31/A. § (3) bekezdésében megkövetelt kétharmados szavazatarány. A köztársasági elnök büntetőjogi felelőssége megfelel az általános szabályoknak, az eljárás módja azonban sajátos. Sajátos az is, hogy a szándékos bűncselekményt elkövetett köztársasági elnököt emiatt meg lehet fosztani tisztségétől.
A Kormány tagját azonnali politikai felelősség terheli. E felelősség úgyszólván parttalan: kiválthatja alkotmánysértés, eredménytelen működés, de akár egy politikailag káros nyilatkozat is. A felelősség érvényre juttatásában kiemelkedő szerepe van a miniszterelnöknek, aki egyfelől egy egyszeri hibáért is kezdeményezheti a miniszter felmentését, másfelől -ha úgy látja jónak - a sorozatos alkotmány vagy törvénysértéseket elkövető minisztert is funkciójában tarthatja. A miniszternek az Országgyűléssel szemben fennálló politikai felelőssége mindaddig "nyugvó"felelősség, amíg a Kormány parlamenti többségre támaszkodhat. Az alkotmány vagy törvénysértés a miniszter esetében nem szükségképpen von maga után felelősségrevonást, mint ahogyan a büntetőjogi felelősség megállapítása sem vezet automatikusan a tisztségtől való megfosztásra.
Az Alkotmánybíróság tagját csak késleltetett politikai felelősség terheli: esetleg nem választják meg újból. E tárgyban azonban nem az őt megválasztó, hanem - a 9 éves megbízatási időtartam miatt - az azt követő második ciklusban funkcionáló Országgyűlés dönt. Az alkotmánybíró jogi felelőssége túlmutat a mentelmi joggal korlátozott büntetőjogi felelősségen: kizárással akkor is megfosztható tisztségétől, ha neki felróható okból nem tesz eleget megbízatásából eredő feladatainak vagy "más módon a tisztségére méltatlanná vált".
4. A felelősségi rendszer e vázlatos áttekintésével egyetlen célom volt: azt bizonyítani, hogy az adott személyt vagy szerv tagját terhelő felelősség jellege és mértéke, illetőleg jogkörének terjedelme között semmiféle direkt összefüggés nem mutatható ki; továbbá hogy a politikai felelősség nem szükségképpen szigorúbb a jogi felelősségnél, hanem jellegében más, ez okból a kettő - eltérő minőségű jogintézményekről lévén szó - egyszerűen nem vethető egybe.
Nehezen vitatható, hogy az ország élete szempontjából legfontosabb, hosszú távra meghatározó jelentőségű döntéseket az Országgyűlés, illetőleg - előzetes normakontrollra irányuló jogkörében, megsemmisítési jogkörében, alkotmányértelmezési jogkörében eljárva - az Alkotmánybíróság hozza. Ennek ellenére egyik említett testület tagjait sem terheli azonnali (direkt) politikai felelősség.
A Kormány az Alkotmány 19. § (2) bekezdéséből eredően, továbbá létrejöttének és működésének számos eleme miatt számottevő mértékben - de korántsem működésének minden vonatkozásában - kötve van a mindenkori parlamenti többség akaratához. Ugyanez nem mondható el sem a köztársasági elnökről, sem az Alkotmánybíróságról: egyiknek sem az a tulajdonképpeni feladata, hogy érvényre juttassa a parlamenti többség akaratát. Ehhez igazodik sajátos felelősségük is.
Mivel az Alkotmány egyes kinevezési jogkörök gyakorlásánál megosztott hatáskört hozott létre az előterjesztő és a köztársasági elnök között, annak eldöntésénél, hogy e jogkör keretei között ki mire jogosult, az adott funkcióhoz kapcsolódó felelősségi formának semmi jelentősége nincs. Minden alkotmányjogi alapot nélkülöz tehát egyfelől a miniszterelnök direkt politikai felelősségének, másfelől a köztársasági elnök direkt politikai felelőssége hiányának egymással való szembeállítása. Egy effajta szembeállításból ugyanis legfeljebb egyetlen következtetést lehet levonni: azt tudniillik, hogy e két közjogi méltóság felelősségének jellege egymástól eltérő, méghozzá alkotmányos szerepkörük eltérő volta miatt. A direkt politikai felelősség nem "magasabbrendű", mint a köztársasági elnök széles körű jogi felelőssége, hanem jellegében más. Az eltérő jelleg tehát a jogkör tartalma szempontjából semmiféle közvetlen támpontot nem ad, alkotmányjogi szempontból pedig - a megfelelő helyen - a széles körű jogi felelősség legalább olyan értéket jelent, mint a direkt politikai felelősség.
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértve dr. Vörös Imre alkotmánybíró úrnak az alkotmányértelmezés korlátairól és dr. Kilényi Géza alkotmánybíró úrnak a politikai és jogi felelősség értelmezéséről szóló különvéleményével, álláspontomat a következőkben fejtem ki:
Az Alkotmánybíróság a 48/1991. (IX. 26.) és a 8/1992. (I. 30.) AB határozatokban értelmezte a köztársasági elnök kinevezési jogkörét. Az akkor megfogalmazott, az AB határozatával koncepcionálisan ellentétes, - dr. Kilényi Gézával és dr. Vörös Imrével közösen kifejtett - különvéleményemet ez alkalommal is fenntartom. Ennek lényege:
a) Az Alkotmány megosztott hatáskört hozott létre a köztársasági elnök és a Kormány (a Kormány elnöke, illetve a miniszterek) között minden olyan esetben, amikor a Kormánynak vagy tagjainak javaslattételi jogot, majd a kinevezés érvényességéhez miniszteri ellenjegyzést biztosított. Ennek lényege az, hogy a résztvevők egyike sem dönthet kizárólagosan, azaz közöttük konszenzusnak kell létrejönni. A konszenzusteremtés módjáról, határidejéről az Alkotmány nem rendelkezik.
b) az Alkotmány a kinevezést tehát a köztársasági elnökre bízza, de azt a Kormány (annak meghatározott tagjai) előterjesztési jogával és ellenjegyzésével korlátozza. Ebből következik az is, hogy a köztársasági elnök kinevezési jogköre gyakorlása során - az Alkotmánybíróság határozatával ellentétben - nemcsak az előterjesztés alkotmányszerűségét, hanem annak minden vonatkozását vizsgálhatja.
c) A köztársasági elnök és a Kormány között e tárgyban kialakult ellentmondás alkotmányértelmezéssel nem oldható fel. Tiszteletre méltó az Alkotmánybíróságnak az a törekvése, hogy a konfliktus feloldásához segítséget kíván nyújtani. Az az út azonban, amely alkotmányértelmezéssel a köztársasági elnök kinevezési jogát - a politikai felelősség hiányára való utalással - tartalmilag korlátozza, nem járható. Az ellentmondás a döntésben résztvevők jobb együttműködésével (tehát politikailag) vagy az alkotmányozó hatalommal rendelkező országgyűlés alkotmányt módosító döntésével oldható fel. Az Alkotmány 29. § (1) bekezdése - mint ahogy ezt az Alkotmánybíróság vonatkozó határozata is megállapította - nem hatásköri szabály. Tehát az Alkotmánynak az a kiinduló rendelkezése, hogy a köztársasági elnök "...őrködik az államszervezet demokratikus működése felett" nem kapcsolható össze az Alkotmány 30/A. § h) és i) pontjában, valamint más törvényekben a köztársasági elnöknek biztosított kinevezési jogával. Nem értelmezhető tehát úgy, hogy ezzel minden, a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó ügyben csak az alkotmányszerűség vizsgálatára terjedhet ki az államfő döntési joga.
d) Az Alkotmánybíróság vég nélkülinek látszó értelmezése azt a veszélyt is hordozza, hogy a hatalommegosztás és a parlamentarizmus egyik lényeges intézményét, az államfői funkciót üresíti ki. Ennek pedig történeti mércével mérve beláthatatlan következményei lehetnek, mert a kormány konstruktív bizalmatlansági szavazással korlátozott politikai felelőssége mellett gyengíti az államfő kiegyensúlyozó szerepét, és ezzel erősíti a Kormány hatáskörét.
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre alkotmánybíró különvéleménye
Dr. Kilényi Géza és dr. Schmidt Péter alkotmánybírók különvéleményével egyetértve amellett úgy vélem, hogy az indítvány nem felel meg azoknak a követelményeknek, amelyeket az alkotmányértelmezési indítvánnyal szemben az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata támaszt [31/1990. (XII. 18.) AB h. II. rész].
Az indítványban foglaltak részben az Alkotmánybíróságnak a köztársasági elnök kinevezési jogkörével kapcsolatos korábbi határozatai értelmezésére, részben pedig konkrét politikai természetű kérdések megválaszolására irányulnak, végül pedig olyan természetűek, amelyek tekintetében állásfoglalás az Alkotmány hallgatása folytán nem, csak az Alkotmány kiegészítő jellegű módosításával vezethető le. Az Alkotmánybíróságnak az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. tv. (továbbiakban: ABtv.) alapján az indítvány érdemi vizsgálatára ennek megfelelően nincs hatásköre.
Kötelességemnek tartom felhívni a figyelmet arra, hogy az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezési hatásköre a jogintézmény természetéből adódóan - a többi hatásköréhez képest - nem rendelkezik határozott, éles körvonalakkal. Ez a vonás az intézményt visszaélésre is alkalmassá, adott esetben a jogalkotói vagy a politikai felelősségnek az azt terhelőről - alkotmányértelmezés címén - az Alkotmánybíróságra hárítására alkalmassá teszi. Éppen erre tekintettel hangsúlyozta az Alkotmánybíróság már 1990-ben, hogy " az Alkotmánybíróság hatáskörét megszorítóan kell értelmezni. Ha ugyanis az Alkotmánybíróság az ABtv. 1. § g) pontjában meghatározott jogkörét kiterjesztően értelmezné Ez óhatatlanul odavezetne, hogy az Alkotmánybíróság magára vállalná a törvényhozó, sőt a végrehajtó hatalom felelősségét is és - az Alkotmányban kialakult államszervezeti elvekkel szöges ellentétben - egyfajta alkotmánybírósági kormányzás alakulna ki." [31/1990. (XII. 18.) AB h. II. rész]. Az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezési hatáskörével való indítványozói visszaéléseknek egyedül és kizárólag az Alkotmánybíróság vethet gátat azáltal, hogy kialakult gyakorlatához szigorúan tartja magát, és a hatáskörén túlmutató indítványokat - hatáskörének hiányára tekintettel - visszautasítja.
Megítélésem szerint az Alkotmánybíróság az indítvány érdemi tárgyalásával alkotmányos hatáskörét - egy elvi szinten feltételezett parlamentáris köztársaság modelljét alapul véve - messzemenően túllépte.
Dixi et salvavi animam meam.
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró