30/1990. (XII. 15.) AB határozat
a Magyar Népköztársaság Kormánya és a Szovjet Szocialista Köztársaságok Szövetségének Kormánya között, a Magyar Népköztársaság területén ideiglenesen tartózkodó szovjet csapatok helyzete tárgyában Budapesten 1957. május 27-én aláírt egyezmény kihirdetéséről szóló 1957. évi 54. tvr. alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság ifj. Bíró István békéscsabai lakos alkotmányjogi panasza, továbbá dr. Győrfi Attila ügyvéd, debreceni lakos, valamint Bárány László ócsai lakosnak a Magyar Népköztársaság területén állomásozó szovjet csapatok tagjai által szolgálati kötelezettségük teljesítése közben okozott károk érvényesítéséről rendelkező jogszabály utólagos vizsgálatára irányuló indítványa ügyében, teljes ülésén meghozta az alábbi
határozatot.
Az Alkotmánybíróság dr. Győrfi Attilának és Bárány Lászlónak a Magyar Népköztársaság Kormánya és a Szovjet Szocialista Köztársaságok Szövetségének Kormánya között, a Magyar Népköztársaság területén ideiglenesen tartózkodó szovjet csapatok helyzete tárgyában Budapesten 1957. május 27-én aláírt egyezmény kihirdetéséről szóló 1957. évi 54. tvr. alkotmányellenességének megállapítására, és e rendelkezés megsemmisítésére irányuló indítványát elutasítja.
Egyidejűleg az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. tv. (AB tv.) 21. § (7) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság hivatalból megállapítja, hogy a honvédelmi miniszter nem tett eleget az 1957. évi 54. tvr. 3. §-ában kapott felhatalmazása alapján őt terhelő jogalkotói kötelezettségének. E mulasztás olyan alkotmányellenes helyzetet teremtett, amelyben a megkötött nemzetközi szerződés alapján kialakult jogalkalmazási gyakorlat és a belső jog összhangja megbomlott. Ez sérti az Alkotmány 7. § (1) bekezdését.
Ezért az Alkotmánybíróság felhívja a honvédelmi minisztert, hogy - az igazságügyminiszterrel és a külügyminiszterrel egyetértésben - 1991. március 31-ig jogalkotói kötelezettségének - az ügy súlyára és jelentőségére tekintettel - magas szintű jogszabály kezdeményezésével tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság ifj. Bíró István alkotmányjogi panaszának elbírálását a meghozandó jogszabályig függőben tartja.
Az Alkotmánybíróság elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
INDOKOLÁS
I.
Az előterjesztett alkotmányjogi panasz és indítványok azt sérelmezik, hogy az 1957. évi 54. tvr. szerint a Magyarországon ideiglenesen állomásozó szovjet csapatok tagjai által szolgálati kötelezettségük teljesítése közben okozott károk ügyében nem bíróságok járnak el, hanem egy nem bírói eljárás szerint eljáró testület, a Magyar-Szovjet Vegyesbizottság. E szerv határozata ellen semminemű jogorvoslatnak helye nincs. Ezt a korlátot a Vegyesbizottság ügyrendje állapítja meg.
Álláspontjuk szerint a tvr-nek ezek a rendelkezései sértik a magyar állampolgároknak az Alkotmányban biztosított alapvető jogait.
Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése szerint minden állampolgárnak joga, hogy "valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el". Ugyanezen § (5) bekezdése szerint "a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet egy olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti".
Az ettől eltérő eljárási rendet sérelmezi a folyamatban levő ügyben dr. Győrfi Attila ügyvéd is, aki a kivonuló szovjet csapatok által okozott károk esetében tartja sérelmesnek azt, hogy - bár a bizonyítási eljárás polgári bíróság előtt folyik - az összefoglaló vélemény nem köti a Vegyesbizottságot, és a meghozandó határozat ellen jogorvoslati lehetőség nincs. Ebben az alapvető jogok sérelmét látja.
Ifj. Bíró István konkrét ügyében tett panaszában azt is sérelmezte, hogy a Vegyesbizottság megkeresése alapján a bizonyítás magyar bíróság előtt folyt, a Vegyesbizottság ügyrendje szerint. Erről a bírósági eljárást záró "összefoglaló vélemény" készült. Bár a lefolytatott bizonyítás eredményeként a Fővárosi Bíróság javasolta a nemvagyoni kár kereset szerinti összegét megállapítani, a Vegyesbizottság ezt nem vette figyelembe, minthogy őt az összefoglaló vélemény nem köti. Jogorvoslati lehetőség nem lévén a jogosnak tartott összegnek csupán a felét kaphatta meg. Az eltérő döntés indokai azonban nem ismertek előtte.
A jogsérelmét - véleménye szerint - ügyének alkotmányellenes módon a Vegyesbizottság elé utalása és a jogorvoslat kizárása okozta.
II.
Az Alkotmánybíróság beszerezte ifj. Bíró István kártérítési ügyének iratait. Megkereste a Külügyminisztériumot és az Igazságügyi Minisztérium Nemzetközi Főosztályát, valamint a Magyar-Szovjet Vegyesbizottságot.
A Külügyminisztérium válaszában ismertette az 1957. május 27-én aláírt nemzetközi egyezmény körülményeit, az egyezmény 17. cikkében meghatározott Vegyesbizottság működését és hatáskörét. Majd felvetette a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos alkotmányossági vizsgálódás korlátait. Azt ugyanis, hogy az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. tv. (a továbbiakban: AB tv.) szerint nemzetközi szerződés utólagos normakontroll alá nem vonható.
A szerződés egyoldalú megtámadására pedig nincs nemzetközileg elfogadott megtámadási ok.
A konkrét alkotmányjogi panasszal és az ahhoz hasonló ügyekkel összefüggésben a bírói hatáskör és jogorvoslat hiányából eredő problémák a Külügyminisztérium előtt is ismeretesek.
Lényegileg ugyanígy reagált a megkeresett Igazságügyi Minisztérium Nemzetközi Főosztálya is, amely átiratában részletesen elemezte az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogok és a nemzetközileg megfogalmazott hasonló jogelvek összefüggését. A külügyminisztériumi állásponthoz hasonlóan az Igazságügyi Minisztérium is olyannak tartotta a nemzetközi szerződések utólagos alkotmányossági vizsgálatát, amelyre az AB tv. szerint nem lát lehetőséget.
Rámutatott arra is, hogy ha eltérés van a belföldi jog és a nemzetközi szerződés között, akkor a nemzetközi jog szerint a belföldi jogot kell igazítani a megkötött nemzetközi szerződéshez, ideértve a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 1982. évi 27. tvr-t is, amelynek rendelkezései szerint kell eljárni, a nemzetközi szerződés és a belső jog összhangját megteremteni. Rámutatott arra is a válasz, hogy lényegileg ennek biztosítékát jelenti az Alkotmány 7. § (1) bekezdése, amely szerint "A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját".
A nemzetközi szerződés megtámadásáról szólva az Igazságügyi Minisztérium is kifejti, hogy erre csak akkor volna elvi lehetőség, ha "a szerződés megkötésének időpontjában az általános nemzetközi jog valamely feltétlen alkalmazást igénylő szabályába (ius cogens) ütközik". Ilyen ius cogens, amely Magyarországra nézve is irányadó lenne, ez idő szerint nincs, tehát megtámadási ok hiányában ez a megoldás nem alkalmazható.
A megkötött egyezmény módosítására pedig - figyelemmel arra, hogy egyezmény a szovjet csapatok 1991. május 30-áig történő kivonulása után megszűnik - nincs reális esély.
A benyújtott alkotmányjogi indítványokkal kapcsolatban, de elvi éllel is felveti az Igazságügyi Minisztérium válasza a kérdést, hogy az egyezmény megkötésekor - de jelenleg is - élő szabály a Ptk. 7. § (1) bekezdése, amely szerint ugyan a jogok érvényesítése bírósági útra tartozik, de jogszabály attól eltérést rendelhet el. Tehát, az Igazságügyi Minisztérium véleménye szerint, az egyezmény alkotmányellenesnek nem tekinthető.
Mégis a konkrét üggyel és az ahhoz hasonló ügyekkel kapcsolatban - érzékelve a belőlük fakadó problémákat - az Igazságügyi Minisztérium Nemzetközi Főosztálya is rendezést lát szükségesnek.
A Magyar-Szovjet Vegyesbizottság Magyar Tagozata elnökének válasza részletesen elemzi ifj Bíró István ügyét, a megtett intézkedéseket. Arra hivatkozott, hogy a kialakult rend és gyakorlat mind az 1957. évi 54. tvr., mind az 1958. évi 22. tvr-rel kihirdetett jogsegély-egyezmény szerint jogszerű. Szerinte is a Ptk. 7. § (1) bekezdésében kapott törvényi felhatalmazáson alapul a Vegyesbizottság létrehozása és működése. Álláspontja szerint azzal, hogy a 7/1958. (VIII. 17.) IM rendelet 1. §-a beiktatta a Vegyesbizottság által történő megkeresésre a magyar bíróságok által lefolytatott bizonyítás lehetőségét, illetve, hogy e bírói bizonyítási eljárást lezáró "összefoglaló vélemény" része lesz a vegyesbizottsági eljárásnak, megteremtődött a magyar jogszabályokkal való összhang is.
A válasz tartalmazza azt a tényszerű közlést is, hogy bár az egyezmény arról nem rendelkezik, a Vegyesbizottság Működési Szabályzatának 16. §-a intézkedik úgy, hogy "A bizottság határozata jogerős. Ellene fellebbezésnek vagy bíróság előtti keresetnek nincs helye". Bizonyos szűk körben új körülmények, bizonyítékok esetén enged változtatási lehetőséget.
Ifj. Bíró lstván ügyében a válasz arra hivatkozik, hogy a lehetséges mértékű kártérítést biztosította a Vegyesbizottság a károsultnak.
A válasz azonban maga is érzékelteti a kártérítési ügyekben kialakult feszültségeket.
III.
Az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződések utólagos alkotmányossági vizsgálatával, a szerződés megtámadásával és módosításával kapcsolatosan osztja mind a Külügyminisztérium, mind az Igazságügyi Minisztérium és a Magyar-Szovjet Vegyesbizottság jogi álláspontját. A nemzetközi szerződés utólagos vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak valóban nincsen hatásköre. Ezért az Alkotmánybíróság a beterjesztett indítványok alapján kizárólag a belföldi hatályos jogszabályt, az egyezmény kihirdetéséről szóló 1957. évi 54. tvr-t vette vizsgálat alá, amely mint jogszabály nincs kiemelve az alkotmányossági felülvizsgálat köréből. Ennek a tvr-nek rendelkezéseit vetette egybe a jelenlegi hatályos Alkotmány rendelkezéseivel.
Így közelebbről a tvr-nek az alkotmányjogi panasszal és az indítványokkal támadott 2. §-át, annak 9. cikke 1. pontját, a 10. cikke 1. pontját, valamint 17. cikkét az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdésével, valamint a 7. § (1) bekezdésével.
A tvr. 2. § 9. Cikk 1. pontja szerint: "A Szovjet Szocialista Köztársaságok Szövetségének Kormánya megtéríti a Magyar Népköztársaság Kormányának azokat az anyagi károkat, amelyeket a szovjet katonai egységek vagy azok állományába tartozó egyes személyek cselekménye vagy mulasztása a magyar államnak okoz, valamint azokat a károkat, amelyeket szovjet katonai egységek, vagy azok katonai állományába tartozó személyek szolgálati kötelességük teljesítése közben magyar szerveknek, állampolgároknak, vagy a Magyar Népköztársaság területén tartózkodó idegen állampolgároknak okoznak.
A kártérítés mértékét minden esetben a bejelentett igények alapján a jelen egyezmény 17. cikke értelmében létrehozott Vegyesbizottság a magyar jogszabályok rendelkezéseinek figyelembevételével határozza meg."
A 10. Cikk 1. pontja ezzel lényegében azonosan rendezi a magyar állami szervek által a szovjet csapatok vagyonában vagy személyeknek okozott kárai megtérítésének rendjét.
A 17. Cikk szerint: "A jelen Egyezmény értelmezésével és alkalmazásával, valamint az abban tervbe vett kiegészítő egyezményekkel kapcsolatos kérdések megoldására Magyar-Szovjet Vegyesbizottság alakul, amelybe mindkét Szerződő Fél három-három képviselőt jelöl ki.
A Vegyesbizottság az általa elfogadott szabályzat alapján működik."
Önmagában a tvr. 2. § 9.1. pontja az ügyek közül csak a szovjet csapat tagjainak hivatali kőtelezettségük teljesítése közben okozott károk ügyében, a kártérítés mértéke megállapítását rendeli a Vegyesbizottság elé azzal, hogy ott a magyar jogszabályok figyelembevételével kell döntést hozni.
Csakhogy az ezekre az ügyekre vonatkozó eljárási szabályokat már nem a tvr., hanem a "Magyar-Szovjet Vegyesbizottság Működési Szabályzata és Titkárságának ügyrendje" szabja meg.
E szabályzat ugyan deklarálja, hogy a Vegyesbizottság "a magyar bíróságok jogalkalmazási gyakorlatával ellentétes határozatokat nem hozhat", de a további rendelkezései már jelentősen eltérnek a magyar eljárásjogi szabályoktól.
A 12. § szerint a Vegyesbizottság általában zárt ülésen határoz. Tagjai nem bírók, nem is feltétlenül jogi
végzettségűek, a meghozott "határozatai jogerősek, ellenük fellebbezésnek vagy bíróság előtti kereset benyújtásának helye nincs". (16. §) "100 000 - forint összeghatár alatti kártérítési ügyekben a tagozatok elnökei ülésen kívül is határozhatnak" (19. §), amelyek a Vegyesbizottság határozatának minősülnek. E szabályok ellentétesek az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdésében foglaltakkal, sértik az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt diszkrimináció tilalmát is, hiszen a szabályzat eljárási szabályai alapján olyan gyakorlat alakult ki, amely a tvr-en túl ezekben az ügyekben nemcsak a kártérítés mértékének megállapítása folyik a Vegyesbizottság előtt, hanem a jogalap kérdésének elbírálása, s az e vonatkozású bizonyítási eljárás is. Vagyis a Szabályzaton alapuló gyakorlat tipikus polgári jogi ügyeket terelt egy nem bírósági típusú szervezet, a Vegyesbizottság elé, pusztán azon az alapon megkülönböztetve a kártérítési ügyeket, hogy ki a károkozó vagy a károsult személye. Ilyenfajta kivételt pedig a Ptk. 7. § (1) bekezdése nem enged meg. A Ptk. 7. §-a szerinti jogszabályi eltérés helyes törvényértelmezés szerint az ügyek egyes csoportjára vonatkozó lehetőség csupán. De a kiemelt ügycsoporton belüli eljárás mindig, mindenkire nézve egységesen irányadó. Ezért a minisztériumoknak a Ptk. 7. § (1) bekezdésére vonatkozó álláspontját az Alkotmánybíróság nem fogadta el.
Az Alkotmánybíróság a Szabályzat jogi jellegét vizsgálva megállapította, hogy ez a rendelkezés nem tisztán magyar, de nem is jogszabály. Nem tekinthető a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. tvr.-ben megjelölt állami irányítás egyéb jogi eszközének sem.
Így - bár a szabályzat az elmondottak szerint az Alkotmány rendelkezéseit sérti - az Alkotmánybíróság az AB tv. 1. § b) pontja alapján nem vonhatja utólagos normakontroll alá, rendelkezéseit nem semmisítheti meg.
Bár a törvényerejű rendelet alkotmányossági felülvizsgálatára kiterjed az Alkotmánybíróság hatásköre, a testület megítélése szerint a korábbiakban ismertetett alkotmányellenes jogalkalmazási gyakorlat nem közvetlenül a tvr-en alapul, hiszen az alapvetően az államközi kapcsolatokat szabályozza, s nem zárja ki olyan magyar jogi szabályozás kialakítását, amely a nemzetközi szerződést kötő Magyar Állam és a károsultak közötti relációban - a nemzetközi szerződés csorbítása nélkül - a hatályos Alkotmánnyal összhangban álló rendelkezéseket foglaljon magába.
Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság a tvr-nek, illetve a Szabályzatnak alkotmányellenességére és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság az AB tv. 1. § e) pontja alapján hivatalból megállapította, hogy a fentiekben kifejtettek szerint a szovjet csapatok, illetve ezek tagjai által szolgálati kötelességük teljesítése közben okozott kártérítési ügyek intézésében alkotmányellenes helyzet alakult ki azáltal, hogy nem biztosított a megkötött nemzetközi szerződés és a belső jog összhangja. Ezt ugyanis nem biztosítja a Magyar Köztársaság Kormánya és a Szovjet Szocialista Köztársaságok Szövetségének Kormánya között a szovjet csapatoknak a Magyar Népköztársaság területén való ideiglenes tartózkodásával kapcsolatos ügyekben kölcsönösen nyújtandó jogsegély tárgyában Budapesten 1958. április 24-én aláírt egyezmény kihirdetéséről szóló 1958. évi 22. tvr. végrehajtásáról rendelkező 7/1958. (VIII. 17.) IM rendelet sem. E rendelet csupán lehetőséget ad a Vegyesbizottságnak arra, hogy a bizonyítási eljárásban tanúkihallgatás stb. kérdésében a Fővárosi Bíróságot megkeresse. A bíróság összefoglaló véleménye azonban a Vegyesbizottságot nem köti.
A kialakult alkotmányellenes helyzet fő oka tehát a megfelelő belföldi jogszabály hiánya. E helyzetért pedig az Alkotmánybíróság megállapítása szerint egyértelműen a honvédelmi miniszter felelős, mivel elmulasztotta azt a jogalkotói kötelezettségét, amelyet számára a nemzetközi egyezmény kihirdetéséről szóló 1957. évi 54. tvr. 3. §-a előírt.
Ezért a rendelkező részben írtak szerint felhívta az Alkotmánybíróság a honvédelmi minisztert e mulasztása pótlására.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ha a már megkötött nemzetközi szerződés és a belföldi jog összhangjának hiánya állampolgárok Alkotmányban biztosított alapvető jogai sérelmét idézi elő, a Magyar Állam úgy tesz eleget az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében vállalt kötelezettségének, ha olyan belső szabályokat hoz létre, amelyek a kialakult helyzetet az Alkotmánnyal összhangban rendezik. Oly módon, hogy az államnak az állampolgárokkal szembeni közvetlen helytállásával biztosítja az alkotmányos egyensúlyt anélkül, hogy a nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettségeit megszegné. Az ügy jelentőségére tekintettel a jogalkotói mulasztás magas szintű jogszabály kezdeményezésével lesz pótolható.
IV.
Az Alkotmánybíróság ifj. Bíró István konkrét ügyében beterjesztett alkotmányjogi panasz alapján az iratokból azt a tényállást állapította meg, hogy ifj. Bíró István maradandó károsodást szenvedett szovjet katonai gépjármű által okozott közúti baleset során. Járadék, dologi károk, keresetkiesés és nemvagyoni kár igényének megtérítésére irányuló igényt terjesztett elő.
A nemvagyoni kárára vonatkozó igényének csak 50%-ban adott helyt a Vegyesbizottság annak ellenére, hogy a bizonyítást megkeresésére végző Fővárosi Bíróság "összefoglaló véleménye" a teljes igény megalapozottságát támasztotta alá.
Minthogy a meghozott határozat ellen jogorvoslati lehetősége nem volt, Bíró István mindvégig panaszokkal igyekezett ügyében orvoslást találni - eredménytelenül. Végül az Alkotmánybíróság megalakulása után nyomban előterjesztette panaszát, amelyet az Alkotmánybíróság időben beterjesztett alkotmányjogi panaszként elfogadott. A konkrét alkotmányjogi panasz ügyében az Alkotmánybíróság álláspontja az, hogy annak eldöntésére a meghozandó új jogszabály kihatással lehet, ezért úgy döntött, hogy ez ügyben az érdemi intézkedést az új jogszabály meghozataláig függőben tartja. Ez egyben azt is jelenti: célszerűnek látszik a jogszabály hatályát úgy megállapítani, hogy az a szóban forgó ügyre is kiterjedjen.
A mulasztás pótlására adott határidő megállapítása az AB tv. 49. § (1) bekezdése, a határozat közzététele az AB tv. 40. §-a alapján történt.
Dr. Herczegh Géza s. k.,
az alkotmánybíróság helyettes elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró