BH 2025.7.175 Az Alaptörvény 34. cikk (5) bekezdésének felhatalmazása alapján a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét a Kormány hozzájárulásához köti.

E törvény a Kormány döntési szabadságát rögzíti, meghatározza annak eljárási és anyagi jogi kereteit, ez azonban nem szünteti meg a döntés politikai jellegét. A döntés meghozatala során egyértelműen vannak olyan feltételek, amelyek vizsgálata nem igényli politikai szempontok értékelését [így többek között a 10. § (2) bekezdése, 10/B. § (1) bekezdés b) pontja], önmagában azonban ezek a részletszabályok még nem teszik a Kormányhatározatot olyan közigazgatási tevékenységgé, amellyel szemben a közigazgatási bírói felülvizsgálat lehetősége adott lenne [Alaptörvény 34. Cikk (5) bek.; 2011. évi CXCIV. törvény (Gst.) 10. §, 10/B. §, 10/C. §].

Pertörténet:

Fővárosi Ítélőtábla Kpkf.750593/2024/2., Kúria Kfv.37792/2024/5. (*BH 2025.7.175*)

***********

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] A felperes önkormányzat közgyűlése jóváhagyta a felperes, továbbá egy bankkonzorcium között létrejött 2023. évi fejlesztési célú hitelkeretszerződés megkötését.

[2] A felperes egyidejűleg felkérte a polgármestert, hogy intézkedjen Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Gst.) 10. §-a alapján a Kormány előzetes hozzájárulásának beszerzéséről.

[3] A felperes és a bankkonzorcium a hitelszerződést 2023. november 30-án megkötötte.

[4] Az alperes az önkormányzatok adósságot keletkeztető, valamint kezesség-, illetve garanciavállalásra vonatkozó ügyleteihez történő 2023. október-novemberi előzetes kormányzati hozzájárulásról szóló 1564/2023. (XII. 14.) Korm. határozat (a továbbiakban: Kormányhatározat) szerint nem adta hozzájárulását a felperes fejlesztési célú hitelfelvételéhez.

A kereseti kérelem

[5] Keresetlevelében a felperes elsődlegesen a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 38. § (1) bekezdés f) pontja szerint a közigazgatási tevékenységgel előidézett jogsértés tényének a megállapítását kérte.

[6] Kiemelte, az alperes mint jogalkalmazó szerv az önkormányzat jogait és kötelezettségeit tisztességes hatósági eljárás lefolytatása és indokolt határozat meghozatala nélkül állapította meg, amely sérti Magyarország Alaptörvénye XXIV. cikk (1) bekezdésében, valamint a XXVIII. cikk (7) bekezdésében biztosított jogát.

[7] Alapvető érdeke, hogy a Kormány bírálatáról mindenkor alakszerű, indokolt és a jogorvoslat lehetőségét biztosító egyedi határozatot kapjon.

[8] Keresetlevelében utalt arra is, hogy a Kp. 4. § (1) bekezdése szerinti valamennyi feltétel teljesül, az alperes az Alaptörvény 15. cikk (2) bekezdése szerint a közigazgatás legfőbb szerve, a vitatott közigazgatási tevékenység pedig a Gst. 10. §-án, valamint a végrehajtására kiadott, az adósságot keletkeztető ügyletekhez történő hozzájárulás részletszabályairól szóló 353/2011. (XII. 30.) Korm. rendeleten (a továbbiakban: Korm.rendelet) alapszik. A vitatott közigazgatási cselekmény, annak előkészítése a közigazgatási jogon alapuló egyedi jogalkalmazó tevékenység, aktus, amely a felperes jogi helyzetének megváltoztatására irányul, mivel a Gst. megállapítja a hitelfelvételhez való hozzájárulás feltételeit, a Korm.rendelet pedig egyes eljárási kérdésekben tartalmaz szabályokat.

Az elsőfokú végzés

[9] Az elsőfokú bíróság 2024. március 7-én kelt végzésével a felperes keresetlevelét a Kp. 48. § (1) bekezdés d) pontjának alkalmazásával visszautasította.

[10] Mindenekelőtt rámutatott, hogy az alperes védiratában felhívott perképesség vizsgálatát megelőzi a hatáskör vizsgálata, így amennyiben az állapítható meg, hogy a Kormány döntése nem tartozik a Kp. hatálya alá, úgy a peres felek perképességének Kp. 16. § (1) bekezdése szerinti vizsgálatára nem kerülhet sor.

[11] A Gst. 10. §-a, 10/B-10/C. §-ai szabályozzák az önkormányzat adósságot keletkeztető ügyleteihez történő kormányzati hozzájárulás anyagi és eljárásjogi szabályrendszerét. Az Alaptörvény 34. cikk (5) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján meghatározzák a hozzájárulás magadásának elvi feltételeit és azt az eljárási rezsimet, amely megelőzi az alperes döntését. Azonban a jogszabály expressis verbis nem minősíti hatósági üggyé a kormányzati hozzájárulást, annak rendelkezései nem utalnak az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvényre (a továbbiakban: Ákr.) és áttételesen sem olvasható ki a nevezett rendelkezésekből, hogy a Kormány közigazgatási eljárás keretében döntene az önkormányzatok kérelmeiről.

[12] Figyelembe vette azt is, hogy az alperes döntéshozatali eljárásának módjára, részleteire vonatkozóan a Gst. szabályozást nem tartalmaz, így sem eljárási határidőket, sem alakszerűségeket és indokolási kötelezettségeket, valamint jogorvoslatról sem tartalmaz előírást. Mindebből levezette, a támadott Kormányhatározat nem lehet közigazgatási jogvita tárgya, mivel a tevékenység közigazgatási jog által nem szabályozott.

[13] Figyelemmel ugyanakkor a Fővárosi Ítélőtábla 1.Kpkf.750.929/2023/9. számú végzésében megtestesülő joggyakorlatra, vizsgálat tárgyává tette azt is, hogy annak kormányzati jellege folytán nem esik-e a Kp. 4. § (4) bekezdés a) pontja szerinti kizáró szabály alá.

[14] E körben megvizsgálta az Alaptörvény 34. cikk (5) bekezdéséhez írt jogirodalmat, Magyarország Alaptörvényéhez írt Nagykommentárt, továbbá a Jogtár-Kommentárnak azon előírásait, amelyek kifejezetten a törvényesség körébe sorolják a helyi önkormányzat kölcsönfelvételének a Kormány hozzájárulásához kötését a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében. Ebből kiemelte, hogy a kormányzati cselekmény onnan ismerhető fel, hogy nincs jogalapja, vagy ha van is, az diszkrecionális jogkört biztosít. Az ilyen döntéseket a végrehajtó hatalom részének kell tekinteni, ezért ezen döntések felülvizsgálata a hatalommegosztás elvének sérelmével járna.

[15] A Kp. 4. §-ához fűzött magyarázat 16. pontját is vizsgálta, amely szerint a kormányzati aktusok bírósági felülvizsgálatát a Kp. is kirekeszti a tárgyi hatálya alól. Ezek az aktusok számottevő része jogszabályban, azaz kormányrendeletben ölt formát, ami kizárja a Kp. alkalmazását. Ugyan a jogi szabályozás nagyon ritkán lehetővé teszi a Kormány egyedi döntésének bírói felülvizsgálatát, ugyanakkor egy olyan egyedi döntés, amellyel az alperes hozzájárul, vagy elutasítja az önkormányzati adósságot keletkeztető ügyletet, már nem támadható.

[16] Az elsőfokú bíróság egyetértve az általa idézett jogirodalmi állásponttal, a támadott Kormányhatározat kormányzati jellege mellett foglalt állást.

[17] Megvizsgálva a Gst. és a Korm.rendelet előírásait kiemelte, a hozzájárulás egyes feltételeinek és eljárási szabályainak meghatározása tág, a kormány diszkrecionális mérlegelési köre széleskörű, a vonatkozó jogszabályok indokolási kötelezettséget sem támasztanak. A döntésből sem a döntéshozatal körülményei, sem annak indokai nem állapíthatók meg, így a bírósági vizsgálat a vonatkozó jogszabály értelmezését és vizsgálatát jelentené. A döntést az alperes nem közhatalmat gyakorlóként, hanem kormányzati szereplőként, a költségvetési felelőssége körében eljárva széleskörű mérlegelési jogával élve hozta meg.