1023/2001. (III. 14.) Korm. határozat

a korrupcióval szembeni kormányzati stratégiáról

A Kormány a programjában foglaltakat érvényesítve, figyelemmel a társadalom elvárásaira és szem előtt tartva a nemzetközi kötelezettségvállalásokat - így különösen az Egyesült Nemzetek Szervezetének, az Európa Tanácsnak és az Európai Uniónak a korrupció visszaszorításáról szóló dokumentumaiban megfogalmazott elveket és ajánlásokat - határozott intézkedéseket kíván tenni a gazdasági és társadalmi élet korrupcióval szembeni védelme, illetve a korrupciós jelenségek minél hatékonyabb büntetőjogi eszközökkel történő üldözése érdekében.

A Kormány számot vetve a korrupciót megkönnyítő körülményekkel, így különösen a korábbi időszakokban bekövetkezett visszaélések tapasztalataival, előidéző okaival, ma is érzékelhető társadalmi hatásaival és egyes továbbélő jelenségeivel, világos, a magyar polgárok elvárásait tükröző intézkedésekkel arra törekszik, hogy minél átláthatóbb, számon kérhetőbb legyen mind a gazdasági, mind az állami, mind pedig a közvéleményt formáló tényezők működése.

A Kormány e célok érdekében - az eddig megtett határozott lépéseken és erőfeszítéseken túlmenően - a következő teendőket határozza meg:

I.

Általános jogi környezet

1. A közhatalmi feladatokat ellátó, valamint a közvagyonnal való gazdálkodás körében a kívülálló szervezetek, személyek támogatására elkülönített összegek elosztásában, a vagyontárgyak, illetve ezek használati jogának elidegenítésében, a kizárólagos jogosítványok (koncesszió) átengedésében, a közpénzből történő beszerzésben döntésre hivatott személyek gazdasági érdekeltsége nem befolyásolhatja a hivatali döntések meghozatalát.

Hatáskörüknek megfelelően az érintett tárcák vizsgálják meg a fenti személyi körre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályokat. A vizsgálatnak ki kell terjednie az önkormányzatok gazdálkodására és hatósági tevékenységére is.

A vizsgálat eredményét követően - a már folyamatban lévő jogszabály-módosítások előkészítésére is figyelemmel, illetve azokhoz kapcsolódóan - elő kell készíteni és a Kormány elé kell terjeszteni a szükséges jogszabály-módosítások tervezetét.

2. A Kormány nem tartja kívánatosnak, hogy a pártok működéséhez bizonytalan eredetű támogatások kapcsolódjanak. A jelenleginél hatékonyabban kell ellenőrizni a pártok vagyonának és anyagi támogatásának forrásait. Meg kell teremteni a hatékonyabb ellenőrzés törvényi feltételeit. Indokolt megszüntetni a pártok gazdálkodásának az általánostól eltérő rendjét. Meg kell vizsgálni olyan megoldás lehetőségét, melynek eredményeként a pártok érdekeltségébe tartozó gazdasági társaságok közbeszerzési eljárásokban nem vehetnének részt. Összhangba kell hozni a számviteli szabályokat és a pártok gazdálkodására vonatkozó rendelkezéseket. Az előkészítő munka során meg kell vizsgálni az olyan megoldás lehetőségét, amely szerint kizárólag a központi költségvetésből kapnának a pártok támogatást, természetes személyek és más jogi személyek részéről nem érkezhetne támogatás.

Mindezek érdekében felül kell vizsgálni a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvényt, és a Kormány elé kell terjeszteni a szükséges jogszabály-módosítás tervezetét.

3. A korrupció veszélyének leginkább kitett közhatalmi tevékenységet végző személyek esetében alapkövetelmény a kötelező, teljes körű, ellenőrizhető vagyonnyilatkozat megtétele és a közhatalmi tevékenység végzésének időtartama alatti vagyongyarapodás időszakonkénti ellenőrzésének lehetősége.

Ennek érdekében - figyelemmel a már folyamatban lévő jogszabály-módosítások előkészítésére is - meg kell vizsgálni, hogy a vagyonnyilatkozat tételére kötelezettek köre milyen irányban bővíthető, valamint mely személyi körben indokolt a vagyonnyilatkozat nyilvános jellege.

A Kormány támogatja azt a szándékot, hogy a megfelelő törvénymódosítás eredményeként az országgyűlési képviselők vagyonnyilatkozatainak tartalmát a közvélemény megismerhesse.

4. Jobban áttekinthetővé kell tenni a jogszabályok előkészítésének és megalkotásának folyamatát. A köz számára láthatóvá kell tenni azokat a közhatalmi, társadalompolitikai, gazdasági és más érdekeket, amelyek a jogszabályok megalkotása során érvényesültek.

Ennek érdekében meg kell vizsgálni a jogszabály-előkészítés egyeztetési mechanizmusának gyakorlati érvényesülését. Olyan rendszer kialakítására kell törekedni - akár a hatályos szabályozás keretei között, akár egy önálló lobbytörvény megalkotásával -, amely biztosítja a jogszabályok előkészítéséért felelős szervek, a jogalkotók, valamint a jogalkotás folyamatában a szabályozás tárgya szerint érintett és érdekelt - regisztrálás alapján közreműködő - szervezetek kapcsolatának áttekinthetőségét.

Egyidejűleg törekedni kell olyan rendszer kialakítására, amely biztosítja, hogy az Országgyűlés munkájában is áttekinthetővé váljon a különböző érdekeknek a képviselők felé történő érvényesítésének rendje.

Felelős: igazságügy-miniszter

Határidő: 2001. május 31.

5. Meg kell vizsgálni, hogy a közérdekű adatok nyilvánosságának alkotmányos alapelvére figyelemmel a jogszabályok szerint üzleti (bank, értékpapír) titokként minősülő adatok köre szűkíthető-e, különösen a közvagyonnal való gazdálkodás területén. Indokolt áttekinteni az üzleti titokra vonatkozó szabályokat, és azokat összhangba kell hozni a közérdekű adatok nyilvánosságának követelményével.

A vizsgálat eredményéhez képest el kell készíteni és a Kormány elé kell terjeszteni a szükséges jogszabály-módosítások tervezetét.

6. A jogharmonizációs programban vállaltaknak megfelelően sor kerül a közbeszerzési törvény módosítására. A közbeszerzési törvény felülvizsgálata során a korrupció elleni küzdelem szempontjából az alábbiakat kell szem előtt tartani:

a) meg kell vizsgálni a közbeszerzési eljárásokban kötött szerződések teljesítésével kapcsolatos adatszolgáltatási kötelezettség szabályait, valamint az alapeljárás eredményét a költségvetés számára negatívan befolyásoló - indokolatlan - szerződésmódosítások jogkövetkezményeit, és javaslatot kell tenni az ezt érvényesítő szervezetre;

b) meg kell vizsgálni annak lehetőségét, hogy a közbeszerzési törvény az adott jogszabálysértés súlyossága szerint differenciálja a jogorvoslati eljárásokban kiszabható bírság alsó határát.

Felelős: igazságügy-miniszter

Határidő: a jogharmonizációs programnak megfelelően

7. A jövedéki eljárással, különösen a jövedéki termékek forgalmazásával kapcsolatos visszaélések visszaszorítása érdekében felül kell vizsgálni a jövedéki termékekre vonatkozó jogszabályokat.

Ennek keretében vizsgálni kell azt is, hogy indokolt-e fenntartani olyan helyzetet, amelyben az adóköteles termékkör mellett egyidejűleg létezik egy ugyanolyan használati értékkel bíró, azonban nem adóköteles, vagy nem azonos mértékkel, illetve nem azonos módon adózó termékkör is.

A vizsgálat eredményéhez képest el kell készíteni és a Kormány elé kell terjeszteni a szükséges jogszabály-módosítások tervezetét.

II.

A büntető jogszabályok módosítása

8. A Kormány - elismerve, hogy a közjogi tisztség betöltésén alapuló és a büntetőeljárás megindítását akadályozó mentesség az európai államok jogi szabályozásában bizonyos kiemelt közhatalmi tevékenységet végzők jogállásának hagyományos elemét képezi - indokoltnak tartja, hogy a mentelmi jog a határozott időre megválasztott közhatalmi tevékenységet végző személyek esetében - funkciójának megfelelően - csak a mandátum idejére garantálja a sérthetetlenséget, és ne képezze végleges akadályát a büntetőeljárásnak.

Ezért javaslatot kell tenni a Büntető Törvénykönyv büntethetőség elévülésére vonatkozó rendelkezéseinek olyan módosítására, amely szerint a büntethetőség elévülésének határidejébe nem számít be azon időtartam, amely alatt a büntetőeljárást közjogi tisztség betöltésén alapuló mentelmi jog miatt nem lehetett megindítani.

A javaslat előkészítésével egyidejűleg felül kell vizsgálni a mentelmi jog tartalmára vonatkozó rendelkezéseket is az eddig felmerült gyakorlati problémák megoldása érdekében.

9. Meg kell vizsgálni, hogy a foglalkozástól eltiltás jelenlegi szabályai lehetőséget adnak-e a vesztegetés miatt felelősségre vont elkövetők esetében végleges hatályú eltiltás alkalmazására. Meg kell vizsgálni annak a lehetőségét, hogy a foglalkozás gyakorlására méltatlanná válás (erkölcsi alkalmatlanság) címén a korrupciós vagy a korrupciós jellegű bűncselekményeket elkövető személyek foglalkozástól eltiltása a Btk. szerint (adott esetben kötelezően is) alkalmazható legyen.

10. A szervezett bűnözéssel összefüggő bűncselekmények miatt történő elítélés esetén lehetővé kell tenni annak a vagyonnak az elkobzását, amelyet az elkövető a szervezett bűnözéssel való kapcsolattartása idején szerzett meg. A szabályozás kialakítása során az alábbi elveket kell figyelembe venni:

a) a bűncselekmények elkövetésének bizonyítható időtartama, illetve a szervezett bűnözéssel való kapcsolattartás bizonyítható időtartama alatt szerzett és adókötelezettség szempontjából eltitkolt vagyon esetében a hatóság vélelmezhesse a gazdagodás jogellenességét;

b) az eljárás alá vont személynek a gazdagodás törvényes eredetének igazolásával módja legyen e vélelem megdöntésére;

c) az a)-b) pontok szerinti elvek érvényesítése érdekében meg kell teremteni a Nyugat-Európában ismert pénzügyi háttérnyomozás hazai alkalmazásának jogszabályi lehetőségét.

11. Felül kell vizsgálni a Btk. XV. fejezetének VII. és VIII. címét az alábbi szempontok szerint:

a) szigorítani kell a vesztegetés miatt kiszabható büntetési tételeket;

b) a passzív vesztegetővel szembeni hatékonyabb fellépés érdekében olyan jogi szabályozást kell kialakítani, amely az aktív vesztegető számára büntethetőséget megszüntető okként biztosítja, ha a cselekményt - mielőtt az a hatóság tudomására jutott volna - a hatóság előtt felfedi, és lehetővé teszi a megvesztegetett személy kilétének megállapítását. Ehhez képest kell átalakítani a tanúzás alóli mentesség eljárási jogi lehetőségének szabályozását.

12. Meg kell teremteni a korrupciós ügyről tudomást szerző, ám feljelentési kötelezettségének eleget nem tévő hivatalos személy büntetőjogi felelősségre vonásának lehetőségét.

13. Az ENSZ, az Európa Tanács, az OECD, valamint az Európai Unió dokumentumaiban foglaltakkal összhangban, különösen az uniós jogharmonizációs elvárások, valamint hatályos nemzetközi kötelezettségek teljesítése érdekében meg kell teremteni a jogi személlyel szembeni visszatartó erejű szankció hatékony alkalmazásának lehetőségét. Ennek keretében:

a) nemzetközi összehasonlító vizsgálatot kell végezni a jogi személyek (gazdálkodó szervezetek) büntetőjogi szankcionálásának külföldi tapasztalatairól;

b) vizsgálni kell azokat az esetköröket, amelyek megléte esetén a jogi személyt, illetve a vezető tisztségviselőit represszív jellegű joghátránnyal lehet sújtani;

c) vizsgálni kell, hogy e cél a polgári jogi, a közigazgatási jogi vagy a büntetőjogi szabályozás útján valósítható-e meg a leghatékonyabban;

d) vizsgálni kell azt is, hogy a kitűzött cél a leghatékonyabb módon, a magyar belső jogi hagyományokra és alkotmányjogi követelményekre figyelemmel, a hatályos tőrvények módosítása vagy öná116 törvény megalkotása révén valósítható-e meg.

A vizsgálat eredményének megfelelően el kell készíteni és a Kormány elé kell terjeszteni a szükséges jogszabályok tervezetét.

14. A korrupciós, illetve a korrupciós jellegű bűncselekményekkel szembeni összehangolt, a jelenleginél hatékonyabb fellépés érdekében az ilyen ügyek felderítését és nyomozását szervezetileg koncentráltan célszerű lefolytatni. Vizsgálni kell ennek lehetőségét, amelynek eredményeként elő kell készíteni és a Kormány elé kell terjeszteni a szükségessé váló jogszabály-módosítások tervezetét.

III.

Jogalkotást nem igénylő intézkedések

15. A Kormány kiemelt figyelmet fordít a szervezett bűnözés, a szervezett gazdasági bűnözés, illetve a korrupció elleni küzdelemről történő hiteles, etikus és felelősségteljes tájékoztatásra.

Az állami szerveknek a nemzetbiztonsági, bűnüldözési és igazságszolgáltatási érdekeket, valamint a személyhez fűződő jogokat tiszteletben tartva, a nemzeti hírügynökséget és a médiát rendszeresen és az adott ügy elintézését végigkísérve, hitelesen kell tájékoztatniuk.

16. A korrupcióval szembeni hatékonyabb fellépés érdekében olyan intézkedési tervek kidolgozásáról kell gondoskodni, amelyek a közhatalmi, hatósági jogosítványokat gyakorló szervek s azok foglalkoztatottjai tevékenységének fokozottabb ellenőrzésére és - bűnmegelőzési megfontolásból - az e szerveknél foglalkoztatottak képzésére, oktatására egyaránt kiterjednek. Ennek során a következő elvekre kell figyelemmel lenni:

a) fontos szerepet kell tulajdonítani a döntések átláthatóságának, nyomon követhetőségének. Ennek érdekében elsősorban olyan belső ellenőrzési mechanizmus kialakítására kell törekedni, amelyben a közhatalmi, hatósági döntések és e döntések okai nyilvánvalóvá és számon kérhetővé válhatnak az ellenőrzést végzők számára;

b) a közhatalmi, hatósági döntésekhez kapcsolódó korrupció kockázatának csökkentése érdekében -a vonatkozó jogszabályok követelményeit is szem előtt tartva a korrupciónak különösen kitett közhatalmi, hatósági döntések területén azok kollektív előkészítését, meghozatalát előíró szabályok kidolgozására kell törekedni;

c) az intézkedési terveknek a korrupciónak kitett közhatalmi, hatósági döntések előkészítésében, meghozatalában résztvevők képzésére is hangsúlyt kell helyeznie, annak érdekében, hogy a képzésben résztvevők számára nyilvánvalóvá váljék a korrupció természete, lehetséges okai és következményei. Az adott szakterület helyi sajátosságaira figyelemmel kell meghatározni a tananyag, a képzés tematikáját, formáját, szervezeti kereteit;

d) a korrupcióval szembeni fellépéssel hivatásszerűen foglalkozó személyek szervezett külföldi tanulmányutak, képzések keretében történő ismeretszerzése érdekében az érintett szerveknek célirányosan kell kihasználniuk az Európai Unió által biztosított támogatási formákat, a nemzetközi együttműködés keretében már meglévő lehetőségeket, illetve törekedni kell a nemzetközi együttműködés bővítésére;

e) a korrupciónak fokozottan kitett döntések átláthatósága, nyomon követhetősége érdekében lehetővé kell tenni, hogy az ilyen döntésekről, azok előkészítésének, meghozatalának folyamatáról, az abban résztvevők köréről, illetve az ilyen döntések okairól a közvélemény reális képet alkothasson. Ezért az intézkedési tervekben az érintett szervezetek kommunikációs tevékenységére, e szervezeteknek a médiával való kommunikációs kapcsolatára - ezen belül a tényszerű tájékoztatás sajtó számára dokumentálható alapjainak biztosítására - különös hangsúlyt kell helyezni.

17. A korrupcióval szembeni magatartásformák kialakításának elősegítése érdekében az állami oktatás területén a kerettantervek alapján, illetve az azokban szereplő tantervi modulokhoz és tantárgyakhoz - így különösen az "Állampolgári és társadalmi ismeretek" és "Emberismeret és etika" tantárgyakhoz igazodva oktatási programokat kell kidolgozni.

Indokolt, hogy a kerettantervek alapján kidolgozott iskolai tantervek részévé váljék a korrupció megelőzését, így különösen a korrupció kockázatának felismerését, annak elhárítását, elkerülését szolgáló, valamint a hazai jogi szabályozásra vonatkozó alapvető ismeretek oktatása.

Felelős: oktatási miniszter

Határidő: folyamatos

18. Biztosítani kell a korrupció elleni fellépésre köteles hatóságok és a korrupció elleni küzdelmet segíteni kész polgárok együttműködésének - a jelenleginél hatékonyabb - lehetőségeit. Ennek érdekében meg kell teremteni annak feltételeit, hogy a polgárok az ilyen ügyekben eljárni jogosult hatóságokhoz internetes kapcsolaton keresztül is bejelentést tehessenek, azokkal konzultációt folytathassanak. A polgárokkal való együttműködés megkönnyítése érdekében a kapcsolattartás további technikai lehetőségeit is meg kell vizsgálni.

Felelős: belügyminiszter

Határidő: 2001. április 30.

19.[1]

20. A Kormány a korrupcióellenes kormányzati stratégia érvényesülésének előmozdítása, a közvélemény- és más kutatások eredményeinek figyelemmel kísérése, elemzése és ennek alapján a szükséges kormányzati döntések előkészítése végett korrupcióellenes testület felállítását tartja indokoltnak.

A testület tagjait az igazságügy-miniszter, a belügyminiszter és a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter egyetértésben kéri fel.

IV.

21. A Kormány kiemelt jelentőséget tulajdonít annak, hogy a költségvetési területen gazdálkodó, illetve állami többségi tulajdonban lévő gazdálkodó szervezetek tevékenysége vonatkozásában a könyvvizsgálati, vagyonértékelői, pénzügyi tanácsadói szolgáltatásokat végzők a feladataikat a költségvetés érdekeit szem előtt tartva lássák el.

E cél érdekében meg kell vizsgálni, hogy a jelenlegi helyzethez képest, milyen -akár szervezeti, akár szabályozási - változtatásokat kell végrehajtani. Vizsgálni kell különösen azt, hogy milyen módon lehet kiküszöbölni az információkoncentráció kockázatát, és hogy az említett szakterületekre vonatkozó szabályozás mennyiben felel meg a nemzetközileg elfogadott normáknak és gyakorlatnak.

A Kormány felkéri az Állami Számvevőszék elnökét és a Magyar Könyvvizsgálói Kamarát, hogy e vizsgálatban működjön közre.

22. Felül kell vizsgálni az adórendszert annak érdekében, hogy szűküljön a tisztázatlan eredetű pénzeszközök felhalmozódásának, illetve korrupciós célú felhasználásának lehetősége. A vizsgálat eredményéhez képest el kell készíteni és a Kormány elé kell terjeszteni a szükséges jogszabály-módosítások tervezetét.

23. A Kormány fontosnak tartja, hogy a hiteles tájékoztatás és a terheltet megillető ártatlanság vélelmének oltalma érdekében a korrupciós, illetve a korrupciós jellegű bűncselekmények elkövetése miatt hozott bírósági ügydöntő határozatok tartalma a közvélemény számára megismerhető legyen.

Ennek érdekében a Kormány olyan tájékoztatást tart célszerűnek, amely összefoglalóan ismerteti a bírósági határozat tartalmát. A bírósági határozat tartalmát összefoglaló anyagnak indokolt kiterjednie az érintett megnevezésére; a terhére rótt bűncselekmény, illetve felmentés esetében a vád tárgyává tett bűncselekmény jogi minősítésére, az érintettel szemben alkalmazott jogkövetkezményekre; célszerű, ha a tájékoztatás emellett kiterjed a bírósági határozat indokolásában megállapított történeti tényállás lényegének, a jogi minősítés indokolásának, valamint a büntetéskiszabás szempontjából releváns körülményeknek a bemutatására.

A Kormány felkéri az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsot, hogy a bírósági szóvivők útján segítse elő a közvéleménynek a - fenti szempontokat is kielégítő - tájékoztatását.

24. A Kormány felkéri az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsot, hogy a kormányhatározat 1., 3. és 19. pontjában meghatározott jogszabály-módosítások tervezetének kidolgozásában működjön közre, továbbá tevékenységi körében segítse elő a korrupcióellenes stratégia feladatainak végrehajtását.

25. A Kormány felkéri a legfőbb ügyészt, hogy működjön közre a kormányhatározat 1., 3., 7., 14., 15., 16., 18. és 19. pontjában meghatározott feladatok végrehajtásában.

26. A Kormány felkéri az érintett szakmai szervezeteket, hogy - a kormányhatározat 16. pontjához kapcsolódóan - a korrupció veszélyének kitett foglalkozási ágak, tevékenységi ágazatok körében a szakma gyakorlására vonatkozó, az alapvető etikai elvárásokat érvényesítő olyan magatartási kódexeket dolgozzanak ki, amelyek képesek a jogszabály, illetve a jogalkalmazói gyakorlat által nem befolyásolható életviszonyokban is érvényesíteni ezen a téren a társadalom elvárásait.

27. A határozatban foglalt feladatok teljesítéséről az érintett tárcák a hatáskörüknek megfelelően gondoskodnak. A feladatok teljesítésének koordinálását az igazságügy-miniszter látja el. A Kormány felhívja az igazságügy-minisztert, hogy ennek keretében kísérje figyelemmel a feladatok végrehajtását, a határidők betartását, kezdeményezze az érintett tárcáknál a jogszabály-módosítások előterjesztését.

Orbán Viktor s. k.,

miniszterelnök