36/2003. (VI. 26.) AB határozat
a 18/2003. (I. 23.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének és az azon szereplő kérdésnek a hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogás alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 18/2003. (I. 23.) OVB határozatát helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Magyar Igazság és Élet Pártja aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) azzal, hogy ügydöntő országos népszavazást kíván kezdeményezni a következő kérdésben:
"Egyetért-e azzal, hogy uniós illetőségű állampolgár és cég csak letelepedettség, mezőgazdasági alaptevékenységű cégalapítás esetén és kizárólag haszonbérlet címén birtokolhasson termőföldet?"
Az OVB eljárása során megállapította, hogy "a feltett kérdés nem felel meg a világosság és egyértelműség kritériumának (például: "uniós illetőségű állampolgár", "letelepedettség" stb.)". Aggályosnak találta az OVB azt is, hogy "a kérdés egy lehetséges értelmezése esetén az arra adott pozitív válasz az Európai Unióhoz való csatlakozás után a kérdésben érintetteket megfosztaná termőföld tulajdonszerzésének jogától". Erre tekintettel az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítését a 135/2002. (VII. 11.) OVB határozatában (a továbbiakban: első OVB határozat) megtagadta. Ezt követően az Alkotmánybíróság a beérkezett kifogások alapján jogorvoslati eljárásában vizsgálta az első OVB határozatot, és a 73/2002. (XII. 19.) AB határozatban megállapította, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés érthető, és megfelel az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. §-ában foglalt követelményeknek, de aggályosnak találta, hogy a kérdésben tartandó népszavazás eredményétől függően a termőföldtörvény egyes rendelkezéseinek a módosítása több hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettséget érinthet. (ABH 2002, 442.) Mivel az OVB a népszavazásra bocsátandó kérdés tekintetében nem vizsgálta meg kellő körültekintéssel, hogy az valamennyi jogszabályi feltételnek megfelel-e, az Alkotmánybíróság az első OVB határozatot megsemmisítette, és az OVB-t új eljárásra utasította.
Az új eljárás során az OVB a 18/2003. (I. 23.) számú határozatában (a továbbiakban: második OVB határozat) arra a megállapításra jutott, hogy a kérdés hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettséget nem érint. Ugyanakkor az OVB ismételten megtagadta az aláírásgyűjtő ív hitelesítését az időközben hatályba lépett Alkotmány 79. §-ára hivatkozva. Az OVB álláspontja szerint az Alkotmány 79. §-ában foglalt népszavazási kérdés (Egyetért-e azzal, hogy a Magyar Köztársaság az Európai Unió tagjává váljon?) ún. védett kérdés, az e kérdésben elrendelt népszavazás megelőzi a választópolgárok által kezdeményezett országos népszavazást, mert ez utóbbi kérdés tartalma átfedi az Alkotmány 79. §-ában szereplő kérdésben foglaltakat.
A második OVB határozat ellen benyújtott kifogás előterjesztője úgy véli, az OVB-nek az Nsztv. vonatkozó szabályai alapján hitelesítenie kellett volna az Alkotmány 79. §-ában megfogalmazott kérdést, ennek hiányában "az Alkotmány által elrendelt népszavazás kérdése nem előzheti meg a MIÉP által benyújtott kérdést". Sérelmezi a kifogást benyújtó azt is, hogy az OVB azonos tartalmú kérdésként kezeli az Alkotmány 79. §-ában foglalt, és a MIÉP által hitelesítésre benyújtott népszavazási kérdéseket. Álláspontja szerint az Alkotmány 79. §-a "a csatlakozási szerződés szerinti csatlakozás" tárgykörében rendel el ügydöntő országos népszavazást. Minthogy a csatlakozási szerződés "még nem létezik", érvel az indítványozó, egy pontosan nem ismert tárgykör védetté nyilvánítása nem eredményezheti a MIÉP népszavazási kezdeményezésének ellehetetlenítését.
II.
Az Alkotmánybíróság a második OVB határozat ellen benyújtott kifogást az Alkotmány, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) és az Nsztv. alábbi rendelkezései alapján vizsgálta meg:
"28/C. § (5) Nem lehet országos népszavazást tartani: [...]
b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról,"
"79. § Ügydöntő országos népszavazást kell tartani a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő, a csatlakozási szerződés szerinti csatlakozásáról. E népszavazás időpontja: 2003. április 12. A népszavazásra bocsátandó kérdés: "Egyetért-e azzal, hogy a Magyar Köztársaság az Európai Unió tagjává váljon?""
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek."
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. [...]
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
Az Alkotmánybíróság a következő nemzetközi szerződésekre figyelemmel hozta meg határozatát:
A Cseh Köztársaság, az Észt Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Magyar Köztársaság, a Máltai Köztársaság, a Lengyel Köztársaság, a Szlovén Köztársaság és a Szlovák Köztársaság csatlakozásának feltételeiről, valamint az Európai Unió alapját képező szerződések kiigazításáról szóló okmány
X. melléklet 3. pont (2) bekezdés
"(2) Az Európai Unió alapját képező szerződésekben foglalt kötelezettségek ellenére Magyarország a csatlakozás időpontjától számított hét éven keresztül fenntarthatja az ezen okmány aláírása időpontjában hatályos jogszabályaiban foglalt, a nem Magyarországon lakó vagy nem magyar állampolgár természetes személyek, illetve a jogi személyek általi, mezőgazdasági földterület megszerzésére vonatkozó tilalmat. Valamely tagállam állampolgára, illetve egy másik tagállam jogszabályai szerint létrehozott jogi személy a mezőgazdasági földterület megszerzése vonatkozásában nem részesíthető kedvezőtlenebb bánásmódban, mint amilyenben a csatlakozási szerződés aláírása napján részesült. Valamely tagállam állampolgárára nem vonatkozhatnak szigorúbb korlátozások, mint a harmadik országok állampolgáraira.
Egy másik tagállam azon állampolgárai, akik önálló vállalkozó mezőgazdasági termelőként kívánnak letelepedni Magyarországon, és legalább három éve folyamatosan jogszerűen Magyarországon laknak és folytatnak mezőgazdasági tevékenységet, nem tartoznak az előző albekezdés rendelkezéseinek hatálya alá, és rájuk nem alkalmazható más szabály és eljárás, mint amelyet Magyarország állampolgáraira kell alkalmazni."
1987. évi 12. törvényerejű rendelet a szerződések jogáról szóló, Bécsben, az 1969. évi május hó 23. napján kelt nemzetközi szerződés kihirdetéséről (a továbbiakban: bécsi egyezmény)
18. cikk
"Az állam tartózkodni köteles azoktól a cselekményektől, amelyek meghiúsítanák a szerződés tárgyát és célját, midőn
a) megerősítés, elfogadás vagy jóváhagyás fenntartásával írta alá a szerződést vagy cserélte ki a szerződést létrehozó okiratokat, mindaddig, amíg nem válik nyilvánvalóvá az a szándéka, hogy a szerződésnek nem válik részesévé, vagy
b) kifejezte azt, hogy a szerződés reá nézve kötelező hatályát elismeri, mindaddig, amíg a szerződés hatályba nem lép, és feltéve, hogy e hatálybalépést indokolatlanul nem késleltetik."
III.
1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg.
Az Alkotmánybíróság az OVB határozatai ellen benyújtott kifogások elbírálása során kialakította következetes gyakorlatát. Az Alkotmánybíróságnak a kifogás alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás, melynek során az Alkotmánybíróság - alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban - azt vizsgálja, hogy a beérkezett kifogás megfelel-e a Ve. 78. § (2) bekezdésében foglalt feltételeknek és az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el.
Az Alkotmánybíróság jelen ügyben megállapította, hogy sem a Ve., sem más törvény nem rendelkezik arról, hogy ugyanazon népszavazási kérdés aláírásgyűjtő ívének hitelesítéséről hozott második OVB határozat ellen is biztosított-e a jogorvoslat. Abból azonban, hogy a Ve. nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a kifogást tevő az ismételt eljárásban született OVB határozat ellen jogorvoslattal éljen, az következik, hogy egészen addig, amíg a törvényhozó nem határozza meg a megismételt eljárásra vonatkozó speciális szabályokat, a Ve. 130. § (1) bekezdése az irányadó, amely alapján az OVB-nek az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos minden döntése ellen kifogás nyújtható be az Alkotmánybírósághoz.
2. A kifogást tevő szerint az OVB-nek hitelesítenie kellett volna az Alkotmány 79. §-ában foglalt kérdést, az ugyanis, e hitelesítés hiányában, nem minősülhet ún. védett kérdésnek és nem előzheti meg a MIÉP által benyújtott kérdést.
Az Alkotmánybíróság a 14/2003. (IV. 9.) AB végzésében vizsgálta az Alkotmány 79. §-ában foglalt, Magyarország EU-csatlakozását érintő népszavazási kérdéssel kapcsolatos beadványokat. E határozatában megállapította, hogy az Alkotmány 79. §-ának a beiktatásával az Országgyűlés mint alkotmányozó hatalom lett a népszavazás kezdeményezője. Ennek következtében az Alkotmány 79. §-ában foglalt népszavazási kérdést az OVB nem hitelesíthette és a választópolgárok sem élhettek a Ve.-ben biztosított jogorvoslati lehetőséggel. Az Alkotmány 79. §-a megalkotásával és azonnali hatályba léptetésével az alkotmányozó hatalom ténylegesen kizárta, hogy az Alkotmánybíróság a Ve. 130. §-ában biztosított jogkörében eljárjon. (ABK 2003. április 273, 275.)
3. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Magyar Köztársaság EU-csatlakozására vonatkozó, az Alkotmány 79. §-ban foglalt népszavazási kérdés és a MIÉP által kezdeményezett népszavazás kérdése tartalmában nem azonos. Ez utóbbi nem a csatlakozás tényét, hanem az uniós állampolgárok termőföldtulajdon-szerzését érinti. A MIÉP által kezdeményezett népszavazásra bocsátandó kérdés érinti a csatlakozási szerződésben foglaltakat, ezért az Alkotmánybíróság figyelemmel volt arra, hogy a 37/2003. (IV. 15.) OGY határozatban kapott felhatalmazás alapján a Kormány - a Magyar Köztársaság részéről - aláírta a Cseh Köztársaságnak, az Észt Köztársaságnak, a Ciprusi Köztársaságnak, a Lett Köztársaságnak, a Litván Köztársaságnak, a Magyar Köztársaságnak, a Máltai Köztársaságnak, a Lengyel Köztársaságnak, a Szlovén Köztársaságnak és a Szlovák Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló szerződést (a továbbiakban: csatlakozási szerződés).
A csatlakozási szerződésben foglaltak alapján a csatlakozást követő hét évig Magyarország fenntarthatja a külföldi állampolgárok, valamint belföldi és külföldi jogi személyek termőföldtulajon-szerzésére vonatkozó törvényi tilalmakat. A csatlakozási szerződés azonban arról is rendelkezik, hogy a magyar állampolgárokhoz hasonlóan szerezhetnek termőföldet azok a Magyarországon jogszerűen letelepedett EU-állampolgárok, akik egyéni vállalkozóként legalább három éve mezőgazdasági tevékenységet végeznek. A MIÉP által benyújtott kérdés alapján elrendelt népszavazás ez utóbbi, a csatlakozási szerződésben vállalt nemzetközi kötelezettséget meghiúsítaná, [csatlakozási szerződés X. melléklet 3. pont (2)]
4. A csatlakozási szerződés 2004. május 1-jén lép hatályba, feltéve, hogy a csatlakozási szerződést addig az időpontig valamennyi szerződő fél - alkotmányos rendjének megfelelően - megerősíti és a megerősítő okiratot letétbe helyezi, [csatlakozási szerződés 2. cikk] A Magyar Köztársaság részéről a magyar Kormány a 37/2003. (IV. 15.) OGY határozatban kapott felhatalmazás alapján, 2003. április 16-án a csatlakozási szerződést aláírta. A már aláírt nemzetközi szerződéseket a szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény sajátos, a részes államok számára nemzetközi kötelezettséget teremtő védelemben részesíti. A bécsi egyezmény - a szerződés tárgyának és céljának a hatálybalépés előtti meghiúsításától való tartózkodási kötelezettségről szóló -18. cikke értelmében a Magyar Köztársaság tartózkodni köteles minden olyan cselekménytől, amely meghiúsítaná a már aláírt nemzetközi szerződés tárgyát és célját. Miután a Magyar Köztársaság a csatlakozási szerződést aláírta, ez a nemzetközi kötelezettség már fennáll.
Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alapján nem tartható országos népszavazás hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról. Minthogy a MIÉP által benyújtott kérdés alapján tartott népszavazás a bécsi egyezmény 18. cikkében foglalt nemzetközi kötelezettséget meghiúsítaná, a vizsgált kérdésben az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alapján a népszavazás kizárt.
A fenti indokok alapján az Alkotmánybíróság a 18/2003. (I. 23.) OVB határozatot helybenhagyta. Az Alkotmánybíróság, figyelemmel az OVB határozat Magyar Közlönyben való megjelenésére, elrendelte e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 121/H/2003.