280/B/1998. AB határozat
önkormányzati rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezés tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Hajdúszoboszló Város Önkormányzatának a szociális igazgatás és szociális ellátások helyi szabályozásáról szóló, 1998. április 17-ig hatályban volt 7/1997. (III. 27.) számú önkormányzati rendelete 5. §-ának (5) és (6) bekezdései alkotmányellenesek, ezért azok a Hajdú-Bihar Megyei Bíróság előtt 3.Pf.20 103/1998/2. szám alatt folyamatban lévő, közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt indított perben nem alkalmazhatóak.
INDOKOLÁS
I.
A Hajdú-Bihar Megyei Bíróság az előtte 3.Pf.20 103/1998/2. szám alatt folyamatban lévő, közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt indított perben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján - az eljárás egyidejű felfüggesztése mellett - Hajdúszoboszló Város Önkormányzatának a szociális igazgatás és szociális ellátások helyi szabályozásáról szóló, a 17/1997. (VI. 19.) számú önkormányzati rendelettel kiegészített 7/1997. (III. 27.) számú önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 5. §-ának (5) és (6) bekezdései alkotmányossági felülvizsgálatát kezdeményezte.
Az alkotmánybírósági eljárást kezdeményező bíró szerint az Ör. fenti bekezdései ellentétesek a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvénynek (a továbbiakban: Szt.) a rendszeres szociális segélyre vonatkozó rendelkezéseivel, és így sértik az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglalt azon szabályt, amely szerint: "A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal." A bíróság álláspontja szerint ugyanis az Ör. kifogásolt rendelkezései a rendszeres szociális segély folyósításának módjára vonatkozóan az Szt. 25. §, 32. § és 37/A.-37/G. §-aiban foglaltakkal ellentétben, törvényi felhatalmazás nélkül rendelik el a rendszeres szociális segély - bizonyos feltételek fennállása esetén - a jogosult helyett más személy vagy a Családsegítő Szolgálat részére történő folyósítását.
Alkotmánysértőnek tartja továbbá az eljárást kezdeményező bíró az Ör. támadott rendelkezéseit, mert az Szt. 47. §-ának (1) bekezdése szerint a képviselő-testület döntése alapján a pénzbeli ellátások közül kizárólag a lakásfenntartási támogatás, az átmeneti segély és a temetési segély nyújtható egészben vagy részben természetbeni szociális ellátás formájában, míg ugyanez a rendelkezés a rendszeres szociális segélyre, álláspontja szerint, nem alkalmazható.
Mindezekre tekintettel indítványozta a bíróság, hogy a kifogásolt rendelkezéseket az Alkotmánybíróság visszamenőleges hatállyal semmisítse meg.
II.
Az Ör. kifogásolt rendelkezései a következők voltak:
"5. §
(5) Amennyiben kétségesnek látszik, hogy a megállapított segély vagy támogatási összeg a célnak megfelelően kerül felhasználásra, a bizottság a jogosult helyett a teljes összeget átutalhatja más személy részére is, elszámolási kötelezettség előírása mellett. Ez esetben be kell szerezni a segély felvételére kijelölt személy büntetőjogi felelőssége tudatában tett nyilatkozatát, miszerint vállalja a kiutalt segélynek a jogosultra történő rendeltetésszerű felhasználását.
(6) Felkérheti a bizottság a Családsegítő Szolgálatot is, hogy gondoskodjon a segély rendeltetésszerű felhasználásáról. Ebben az esetben a segély összegét a családgondozó nevére kell kiutalni elszámolási kötelezettség mellett."
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntése meghozatalánál az Szt. következő rendelkezéseit vette alapul:
"25. § (1) A jogosult részére jövedelme kiegészítésére, pótlására pénzbeli szociális ellátás nyújtható.
(3) A települési önkormányzat szociális rászorultság esetén - a szociális alapellátás keretében - a jogosult számára időskorúak járadékát, munkanélküliek jövedelempótló támogatását, rendszeres szociális segélyt, lakásfenntartási támogatást, ápolási díjat, átmeneti segélyt állapít meg e törvényben, valamint az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint (a továbbiakban együtt: szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások).
32. §
(3) Ha e törvény másként nem rendelkezik, az önkormányzat rendeletben szabályozza az önkormányzati pénzbeli ellátások megállapításának, kifizetésének, folyósításának, valamint ellenőrzésének szabályait.
37/A. §
(1) A települési önkormányzat rendszeres szociális segélyt állapít meg annak a személynek, aki
a) a 18. életévét betöltötte, de aktív korú és munkaképességét legalább 67%-ban elvesztette, illetve vakok személyi járadékában részesül,
b) (hatályon kívül)
c) aktív korú nem foglalkoztatott,
feltéve, hogy megélhetése más módon nem biztosított.
(2) Az (1) bekezdés alkalmazásában akkor nem biztosított a megélhetése
a) az (1) bekezdés a) pontjában megjelölt személynek, ha havi jövedelme, valamint családjában az egy főre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 80%-át,
b) az (1) bekezdés c) pontjában megjelölt személynek, ha havi jövedelme nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 70%-át, valamint családjában az egy főre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 80%-át, és vagyona sem neki, sem családjának nincs.
(3) Az (1) bekezdés c) pontja alkalmazásában aktív korú nem foglalkoztatott személynek minősül az, aki a jövedelempótló támogatás folyósításának időtartamát kimerítette, illetőleg igazolja, hogy a rendszeres szociális segély iránti kérelme benyújtását megelőző három évben az illetékes munkaügyi központtal legalább két év időtartamig együttműködött, és keresőtevékenységet nem folytat, ide nem értve az Szt. 34. § (3) bekezdés d) pontja szerinti keresőtevékenységet.
(4) A családi jövedelem számításánál a rendszeres szociális segélyt igénylő részére a kérelem benyújtását megelőzően folyósított jövedelempótló támogatást figyelmen kívül kell hagyni.
37/B. §
(1) Nem állapítható meg rendszeres szociális segély annak
a) a személynek, aki
aa) egyéb rendszeres pénzellátásban részesül [4. § (1) bek. i) pont], kivéve, ha annak összege nem éri el az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének a 37/A. § (1) bekezdésének a)-b) pontjában megjelölt személy esetében a 80%-át, a 37/A. § (1) bekezdésének c) pontjában megjelölt személy esetében pedig a 70%-át;
ab) előzetes letartóztatásban van, elzárás büntetését, illetve szabadságvesztés büntetését tölti;
b) az aktív korú nem foglalkoztatott személynek, aki
ba) a jövedelempótló támogatásra való jogosultságának időtartama alatt együttműködést nem vállalónak minősült a 34/A. § (1) bekezdése szerint,
bb) katonai szolgálatot teljesít.
(2) Ha a rendszeres szociális segély folyósítását katonai szolgalat teljesítése miatt az önkormányzat megszüntette, a rendszeres szociális segély ismételt megállapításakor nem kell vizsgálni a 37/A. § (3) bekezdése szerinti együttműködést a munkaügyi központtal, feltéve, hogy a rendszeres szociális segély iránti kérelem benyújtása a katonai szolgálat teljesítését követő 90 napon belül megtörtént.
37/C. §
(1) Az önkormányzat rendelete a rendszeres szociális segély folyósításának feltételeként az aktív korú nem foglalkoztatott személy esetében előírhatja a Családsegítő Szolgálattal vagy a kijelölt szociális intézménnyel való együttműködési kötelezettséget. Együttműködésen az ellátásban részesülő személy szociális helyzetéhez és mentális állapotához igazodó programban történő részvételt kell érteni.
(2) Az együttműködési programnak a rendszeres szociális segélyben részesülő személy és családja önfenntartó képességének szintentartására és fejlesztésére kell irányulnia. Együttműködési program különösen az egyéni képességeket fejlesztő vagy az életmódot formáló csoportos foglalkozáson, tanácsadáson való részvétel; a munkavégzésre történő felkészítő programokon való részvétel; a közcélú vagy az egyén környezetére irányuló munkajellegű tevékenység; a közhasznú foglalkoztatás.
(3) Az önkormányzat rendeletben szabályozza a) az együttműködés eljárási szabályait,
b) az együttműködési programok típusait,
c) az együttműködési kötelezettség megszegésének következményeit."
III.
A bírói kezdeményezés az alábbiak szerint megalapozott:
1. Az Szt. fenti rendelkezéseinek egybevetéséből megállapítható, hogy a törvényalkotó a szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások egyikeként határozza meg a rendszeres szociális segélyt, amelynek jogosultjai, a törvényben meghatározott feltételek mellett, azok a felnőtt korú rokkantak, a vakok személyi járadékában részesülők, valamint az aktív korú nem foglalkoztatottak, akiknek a megélhetésük más módon nem biztosított.
Az Szt. rendszeres szociális segélyre vonatkozó rendelkezéseit az 1996. évi CXXVIII. törvény 7. §-a iktatta törvénybe. 1997. január elsejét megelőzően ugyanis, bár a rendszeres szociális segély megállapítása már ekkor is az önkormányzatok kötelező feladat- és hatáskörébe tartozott, a segélyezés feltételeit az azóta már hatályon kívül helyezett 2/1969. (V. 4.) EüM rendelet szabályozta.
2. A helyi önkormányzatok jogalkotási hatáskörének terjedelmét az Alkotmány, illetőleg a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) határozza meg. A képviselő-testület rendeletalkotási jogköréről az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének a) pontja, valamint (2) bekezdése rendelkezik. A 44/A. § (1) bekezdés a) pontja a helyi önkormányzat alapjogai között, a képviselő-testület hatásköreként szabályozza azt, hogy az önkormányzati ügyekben a képviselő-testület önállóan igazgat és szabályoz. A 44/A. § (2) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkothat önkormányzati rendeletet.
A rendszeres szociális segélyre vonatkozó szabályokat az Szt. 37/A.-37/G. §-ai emelték törvényi szintre. Az Szt. 37/A. §-a rendelkezik arról, hogy a települési önkormányzat mely személyeknek állapíthat meg rendszeres szociális segélyt, 37/B. §-a a rendszeres szociális segélyre való jogosultság tekintetében fogalmaz meg kizáró okokat, 37/C. § (1) bekezdése pedig lehetőséget biztosít arra, hogy az önkormányzat szociális segély folyósításához további feltételeket szabjon, vagyis, hogy önkormányzati rendelet a rendszeres szociális segély folyósításának feltételeként az aktív korú, nem foglalkoztatott személy esetében a családsegítő szolgálattal vagy a kijelölt szociális intézménnyel való együttműködési kötelezettséget írjon elő. Ezen túl azonban az Szt. nem hatalmazza fel az önkormányzatot arra, hogy a szociális segély folyósításának módjára további szabályokat állapítson meg.
A helyi önkormányzat jogalkotó hatásköre a rendszeres szociális segélyek megállapításának, kifizetésének, folyósításának, valamint ellenőrzésének a szabályozására nem korlátlan, csak törvény felhatalmazása alapján rendelkezik e segélyre vonatkozó szabályozási jogkörrel.
Az Szt. 32. § (3) bekezdése alapján, amennyiben az Szt. másként nem rendelkezik, az önkormányzat rendeletben szabályozza az önkormányzati pénzbeli ellátások megállapításának, kifizetésének, folyósításának, valamint ellenőrzésének szabályait. A 37/C. § (1) bekezdésében viszont az Szt. kizárólag arra ad lehetőséget a települési önkormányzatnak, hogy a segély folyósítását az önkormányzat rendeletében a Családsegítő Szolgálattal, illetve a kijelölt szociális intézménnyel történő együttműködési kötelezettséghez kösse. A segély folyósításához szükséges egyéb feltételt a települési önkormányzat nem állapíthat meg.
Az Ör. 1998. április 17-ig hatályban lévő 5. §-ának (5) és (6) bekezdései, mivel törvényi felhatalmazás nélkül rendelkeztek arról, hogy a rendszeres szociális segély, bizonyos feltételek fennállása esetén, a jogosult helyett más személy, illetve a Családsegítő Szolgálat részére folyósítható, ellentétesek voltak az Szt. fent idézett rendelkezéseivel, és így sértették az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglalt azon szabályt, amely szerint:
"A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
3. Helytálló az alkotmánybírósági eljárást kezdeményező bíró azon érvelése is, amely szerint az, hogy az Ör. 1998. április 17-ig hatályban volt, és az indítványozó által kifogásolt rendelkezései alapján a szociális segély természetben jut a jogosulthoz, sérti az Szt. 47. § (1) bekezdését, következésképpen ellentétes az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével. Az Szt. hivatkozott szakasza értelmében ugyanis a képviselő-testület döntése alapján egyes pénzbeli ellátások egészben vagy részben természetbeni szociális ellátás formájában is nyújthatók. Természetbeni szociális ellátásként azonban e bekezdés alapján kizárólag a lakásfenntartási támogatás, az átmeneti segély és a temetési segély adható. Ezen túl a törvény nem teszi lehetővé az egyébként pénzbeli ellátások természetbeni szociális ellátássá alakítását.
4. Már nem hatályos jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság csak az Abtv. 38. §-ában meghatározott bírói kezdeményezés és az Abtv. 48. §-ában szabályozott alkotmányjogi panasz alapján vizsgálja. Tekintettel arra, hogy a bírói kezdeményezés folytán felfüggesztett eljárás az Ör. hatálya alatt indult, és azt az eljárásban a bíróságnak alkalmaznia kellene, az Alkotmánybíróság az Ör. azóta már módosított és hatályban nem lévő 5. § (5) és (6) bekezdései vonatkozásában az alkotmányossági vizsgálatot lefolytatta, és ennek során megállapította, hogy az Ör. kifogásolt rendelkezései alkotmányellenesek voltak, egyben az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján kimondta, hogy azok a konkrét bírósági eljárásban nem alkalmazhatóak.
Budapest, 1999. október 5.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró