31/1996. (VII. 3.) AB határozat

Budapest főváros közterületein és erdőterületein a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról szóló 38/1993. (XII. 27.) Főv. Kgy. rendelet felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírások felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Budapest főváros közterületein és erdőterületein a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról szóló 38/1993. (XII. 27.) Főv. Kgy. rendelet 28. § (1) bekezdése, 36-38. §-a, valamint 48. § (2) bekezdésének utolsó mondata törvényellenes, ezért ezeket a rendelkezéseket megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

A Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetője - mivel a törvényességi ellenőrzés körében kiadott felhívásának Budapest Főváros Közgyűlése nem tett eleget - az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítványában a Budapest főváros közterületein és erdőterületein a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról szóló 38/1993. (XII. 27.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Ör.) 36-38. §-a, valamint 48. § (2) bekezdésének utolsó mondata törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.

Az indítványozó álláspontja szerint a Fővárosi Közgyűlés túlterjeszkedett az önkormányzat számára az Alkotmány 44/A. §-ában, valamint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban Ötv.) 16. §-ában megállapított felhatalmazáson, amikor lehetővé tette, hogy a közterületen kijelölt parkolóhelyen parkolási díj megfizetése nélkül, vagy nem kellő mértékű díj megfizetésével várakozó gépjárművet a közút kezelőjének megbízottja az elindulást meggátló eszközzel (kerékbilincs) szerelje fel.

Az indítványozó megítélése szerint a kifogásolt előírások azért is törvénysértőek, mivel a helyi önkormányzat nem kapott törvényi felhatalmazást a gépjárművek elindulását megakadályozó kényszerítő, rendészeti eszközök alkalmazására, illetve e tárgykör szabályozására.

Az indítvány előterjesztője azt is kifogásolta, hogy az Ör. a kerékbilincs alkalmazását a bérlőnek a bérlemény területén lévő vagyontárgyán érvényesíthető zálogjognak minősíti. A kezdeményezésben foglaltaknak megfelelően ugyanis a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvénynek (a továbbiakban: Ptk.) a dolgok bérletére, valamint a bérbeadó zálogjogára vonatkozó szabályai nem alkalmazhatóak a gépjármű közterületen való várakozása (a parkolás) tekintetében.

Az indítványozó a 69/1995. (XII. 12.) AB határozatban foglaltakra hivatkozással azt is sérelmezte, hogy a Fővárosi Közgyűlés mint a magánjogi jogviszony egyik alanya e jogviszonyt közhatalmi aktusával, az Ör.-rel rendezte.

A kezdeményezés utalt arra is, hogy az Ör. 36-38. §-a és 28. §-a között ellentmondás tapasztalható. A támadott rendeletből ugyanis megítélése szerint "nem állapítható meg, milyen körülmények fennállása esetén kell a hátralékos díj befizetése iránt polgári peres úton fellépni, illetőleg a jogalkotó ... mikor tartja szükségesnek a pótdíjak kiszabása helyett a kerékrögzítő eszköz alkalmazását".

Az indítványozó az Ör.-nek a hatálybalépését szabályozó előírása megsemmisítését is kérte.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkkel indokolja:

1. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint "a helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal". Az Ötv. 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy "a képviselőtestület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot".

Az Ötv. 63/A. § g)-h) pontja alapján a fővárosi önkormányzat feladat- és hatáskörében:

"g) ellátja a főváros tömegközlekedési és forgalomtechnikai feladatait, kijelöli a főútvonalakat, a tömegközlekedés által igénybe vett útvonalakat, ellátja Budapest területén a fővárosi önkormányzat tulajdonában levő országos közutak, közúti hidak, alul- és felüljárók - az autópályák és autóutak kivételével - üzemeltetését, fenntartását és fejlesztését, valamint a kerületi önkormányzatok tulajdonában levő tömegközlekedés által igénybe vett utak üzemeltetését, fenntartását és fejlesztését,

h) rendeletében szabályozza a főváros parkolási és parkolásgazdálkodási rendszerét, a kiemelten védett és védett parkolási övezeteket, az alkalmazható várakozási díjak megállapítását, a közterülethasználatot és a közterület rendjét, a közterületfelügyelet szervezetét és feladatait."

A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kötv.) 15. § (2) bekezdése szerint "közút területén vagy a közút területén kívüli közterületen létesített, illetőleg kijelölt várakozóhelyen a közút kezelője díj és pótdíj szedését rendelheti el". Az Ör. - preambulumának megfelelően - az Ötv. 16. §-ában és 63/A. §-ában, valamint a Kötv. 15. § (2) bekezdésében foglalt felhatalmazáson alapul.

Az Ör. 16. §-a a következő előírásokat tartalmazza.

"(1) A várakozási övezetek egész területén közterületen csak a jelen rendeletben meghatározott díj megfizetése ellenében szabad várakozni.

(2) A korlátozott várakozási övezetek egész területén közterületen csak a jelen rendeletben meghatározott díj megfizetése ellenében, csak az időtartam-korlátozásnak megfelelő ideig, illetőleg kérelem alapján kiadott lakossági vagy intézményi várakozási engedéllyel szabad várakozni.

(3) Az engedéllyel rendelkezők időtartam-korlátozás nélkül várakozhatnak az övezetben."

A közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet (a továbbiakban: KRESZ) 1. számú függelék III. fejezet e) pontja szerint várakozásnak minősül a járművel a megállásnál hosszabb ideig történő egy helyben tartózkodás. Az Ör. rendelkezik a várakozási övezetekről, megállapítja a várakozási engedélyhez való hozzájutás rendjét és az engedély felhasználásának szabályait.

Az Ör. 28. §-a a következőket írja elő:

"(1) A díj ellenében igénybe vehető várakozóhely elfoglalása az igénybe vevő mint bérlő, és a közút kezelője mint bérbeadó között ráutaló magatartással területbérleti szerződést hoz létre, melynek részletes feltételeit a kezelő köteles az igénybe vevő által jól látható helyen elhelyezni.

(2) A várakozási díj a parkolóautomatával, várakozást ellenőrző órával (parkolóórával), illetve parkolójeggyel működtetett várakozóhelyeken a várakozás megkezdésekor fizetendő.

(3) Ha a várakozási díjat a várakozás megkezdésekor nem fizették ki, vagy a várakozási díjat a várakozás megkezdésekor kifizették ugyan, azonban kifizetett díj alapján jogosult várakozási időt túllépték, a várakozás tényleges időtartamának megfelelő díjat, illetve a túllépés mértékének megfelelő várakozási díjkülönbözetet utólag meg kell fizetni.

(4) Mind az előzetes fizetési kötelezettség elmulasztása, mind az időtúllépés esetén a várakozási díjon, illetve díjkülönbözeten felül pótdíjat is kell fizetni.

(5) Ha az elmulasztott várakozási díjat vagy díjkülönbözetet, valamint a pótdíjat az előírtaknak megfelelően nem fizették ki

- a helyszínen befizetett pótdíj mértéke az alapdíj ötszöröse,

- a három munkanapon belül befizetett pótdíj mértéke az alapdíj tízszerese,

- három munkanapon túl, de harminc naptári napon belül befizetett pótdíj mértéke az alapdíj huszonötszöröse.

(6) Ha a (2) és (3) bekezdésben megállapított díjat vagy díjkülönbözetet és pótdíjat az esedékességet követő harminc naptári napon belül nem fizették meg, az polgári peres úton behajtásra kerül."

Az Ör. sérelmezett 36-38. §-a a következőket állapítja meg:

"36. § (1) A közterületen kijelölt parkolóhelyen parkolási díj megfizetése nélkül, vagy nem kellő mértékű díj megfizetésével, a 28. §-ban foglaltak megszegésével várakozó járművet a közút kezelőjének megbízottja a Ptk. 429. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott joga alapján elindulásában meggátoltathatja, a gépjármű elindulását meggátló eszközt (pl. kerékrögzítő, ajtózárnyitást meggátló zár (a továbbiakban: eszköz) szereltethet fel.

(2) Az eszköz kezeléséért (felszereléséért és eltávolításáért) költségtérítést kell fizetni.

(3) Az (1) bekezdésben foglalt eljárás lehetőségére a parkolási feltételeket jelző táblán ábrával, vagy felirattal a figyelmet fel kell hívni.

(4) Az eszközt nem szabad felszerelni

- megkülönböztető fény- és hangjelző készülékkel felszerelt gépjárműre,

- az autómentő gépjármű kivételével a figyelmeztető jelzését használó járműre,

- a fegyveres erők és testületek azonosításra alkalmas jelzéssel ellátott gépjárműveire,

- a diplomáciai mentességet élvező személy ilyen hatósági jelzéssel ellátott gépjárművére,

- az igazolvánnyal rendelkező mozgássérült járművére, amennyiben az igazolványát az első szélvédő alatt jól láthatóan elhelyezi.

37. § Az eszköz használata során a jármű első szélvédőjén - vagy ha ez nem lehetséges, más alkalmas módon - jól látható helyen az intézkedéssel kapcsolatos, ábrával kiegészített értesítést, többnyelvű tájékoztatást kell elhelyezni, amelynek

a) utalnia kell arra, hogy a jármű vezetője szerződésszegést követett el, és emiatt a közút kezelőjének meghatalmazottja olyan eszközt alkalmazott, amelynek eltávolítása nélkül a jármű sérülésmentesen nem helyezhető üzembe;

b) tartalmaznia kell:

- a közút kezelőjének megbízottja megnevezését, címét, telefonszámát,

- az intézkedés időpontját,

- a díj, a díjkülönbözet, a pótdíj és az eszköz leszereléséért járó költség befizetésére vonatkozó felhívást, és az eszköz eltávolíttatásának módját,

- a jogorvoslati lehetőséget.

38. § (1) Az eszköz alkalmazása során úgy kell eljárni, hogy az érintett gépjárművet károsodás ne érje.

(2) A közút kezelője által felhatalmazott szervezet az eszközt a díj, a díjkülönbözet, a pótdíj és a költségtérítés megfizetése, vagy az ezek befizetésére szolgáló befizetési feladóvevény bemutatása után két órán belül köteles eltávolíttatni."

A 48. § (2) bekezdés utolsó mondata szerint "a 36-38. §-ok 1996. március 30. napján lépnek hatályba".

2. Az Ör. idézett 36. § (1) bekezdése a kerékbilincs felszerelése jogalapjaként a Ptk. 429. § (1) és (2) bekezdésében foglaltakra hivatkozott. Ezek a rendelkezések a következőket írják elő:

"(1) Ingatlan vagy lakás bérbeadóját (albérletbe adóját) a hátralékos bér és járuléka erejéig a bérlőnek a bérlemény területén levő vagyontárgyain zálogjog illeti. (2) A bérbeadó mindaddig, amíg e zálogjog fennáll, megakadályozhatja a zálogjoggal terhelt vagyontárgyak elszállítását."

A zálogjogra vonatkozó alapvető szabályozást a Ptk. 251. §-a tartalmazza. E § (1) bekezdés első mondata szerint "zálogszerződés alapján a jogosult a követelésének biztosítására szolgáló zálogtárgyból kielégítést kereshet, ha a kötelezett nem teljesít". Az Ör. 36. § (1) bekezdése és a Ptk. idézett előírásai összevetéséből az következik, hogy az Ör. a kerékbilincset a parkolási díjtartozás mint követelés biztosítására alkalmazza.

A Ptk. 251. § (2) bekezdés első fordulata úgy rendelkezik, hogy zálogjog jogszabály alapján is keletkezhet. A Ptk. alkalmazásában a jogszabály fogalmát e törvény 685. § a) pontja állapítja meg. Eszerint "jogszabály: a törvény, a kormányrendelet, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet; a 19. § (1) bekezdésének c) pontja, a 29.§ (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 231. § (3) bekezdése, a 301. § (4) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében viszont valamennyi jogszabály".

Az említett rendelkezések összevetésével megállapítható, hogy az önkormányzat nem jogosult arra, hogy zálogjog keletkeztetését rendeletében előírja. Ilyen felhatalmazást ugyanis törvényi előírás nem tartalmaz, a Ptk. 685. § a) pontja pedig a 251. §-t nem említi azok között a rendelkezések között, amelyek tekintetében az önkormányzati rendelet általános értelemben is jogszabálynak minősül.

3. Az Ör. idézett 28. § (1) bekezdése arra utal, hogy a díj ellenében igénybe vehető parkolóhely elfoglalása az igénybe vevő és a közút kezelője között területbérleti szerződést hoz létre. (Az Ör. a vázoltaknak megfelelően e szerződés biztosítására rendeli a kerékbilincset.) A Ptk. 685. § a) pontja és a területbérletre vonatkozó 429. § együttes értelmezéséből az következik, hogy a helyi önkormányzatnak nincs törvényes lehetősége arra, hogy rendeletével területbérleti szerződés létrehozását írja elő.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a gépjármű közterületen való várakozása, a parkolás tartalmában sem tekinthető területbérleti jogviszonynak, hanem a közterület közlekedési célú használatának minősül. E használatért pedig a fővárosi önkormányzat - az Ötv. idézett 63/A. § h) pontjának megfelelően - rendeletében díjat állapíthat meg. Erre utal a KRESZ 41. §-a is, amikor a járműközlekedésre vonatkozó szabályok között rendelkezik a várakozásról.

4. A Kötv. 3. § (1) bekezdés első mondata a közúti közlekedésben való részvételről a következőket írja elő: "A közúti közlekedésben mindenkinek joga van részt venni, a közutat és a közforgalom elől el nem zárt magánutat közlekedés céljából gyalogosként vagy - meghatározott feltételek teljesítése esetén - járművezetőként bárki igénybe veheti." E törvény 5. § (1) bekezdése pedig így rendelkezik:

"(1) Aki a közúti közlekedésben részt vesz, köteles

a) a közúti forgalomra, valamint a közútnak és környezetének a védelmére vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket megtartani,

b) a közúti jelzések rendelkezéseinek eleget tenni, a forgalom irányítására jogosultak utasításait követni,

c) úgy közlekedni, hogy a személy- és vagyonbiztonságot ne veszélyeztesse, másokat közlekedésükben indokolatlanul ne akadályozzon és ne zavarjon."

A KRESZ említett 41. §-a meghatározza a várakozásra vonatkozó általános előírásokat, az Ör. idézett rendelkezései pedig bizonyos közterületeken a várakozást díj fizetéséhez kötik.

Az Ör. idézett 28. §-a a díjfizetés elmulasztása vagy hiányos összegű díjfizetés esetén pótdíj megfizetését, valamint annak elmulasztása miatt az elmaradt díj, díjkülönbözet és pótdíj peresítését írja elő.

Az Ör. 36. § (1) bekezdése a kerékbilincs alkalmazását a 28. §-ban foglaltak megszegéséhez köti és lehetőségként írja elő az elindulás meggátolását. Az Ör. 38. § (2) bekezdése a kerékbilincs eltávolítása feltételeként rendeli el az ún. költségtérítés, valamint a díj, a díjkülönbözet és a pótdíj megfizetésének kötelezettségét is. Az Ör. szabályozása tehát nem egyértelmű abban a tekintetben, hogy a kerékbilincs alkalmazása kötelező, vagy csupán lehetséges. A sérelmezett szabályozásból nem tűnik ki, ki és milyen szempontok alapján mérlegel és hoz döntést az eszköz felszereléséről, amely viszont az Ör. szerint a közút kezelője megbízottjának a feladata. Az Alkotmánybíróság már több döntésében, elvi jelleggel a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban hívta fel a figyelmet arra, hogy valamely jogszabály "határozatlansága és többértelműsége sérti a jogbiztonság elvét, ezért ... alkotmányellenes". (ABH 1991. 80.) Ez a határozat arra is rámutat, hogy a jogbiztonság "az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára ... előre láthatóak legyenek." Az Ör. vizsgált rendelkezései nem felelnek meg ennek az igénynek.

Az Alkotmánybíróság az Ör. támadott rendelkezéseit azok többszörös, az előbbiekben vázolt törvényellenessége miatt megsemmisítette.

5. Az e határozat indokolásában foglaltak alapján az Alkotmánybíróság a vizsgálatot kiterjesztette a 28. § (1) bekezdésére is és azt a 36-38. §-okkal való szoros tartalmi összefüggésére tekintettel semmisítette meg.

Az Alkotmánybíróság a kerékbilincs alkalmazását szabályozó §-ok megsemmisítésére figyelemmel az e rendelkezések hatálybalépését megállapító előírások megsemmisítéséről is határozott.

Dr. Ádám Antal s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 555/H/1996/3.