152/B/1998. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a határőrizetről és a Határőrségről szóló 1997. évi XXXII. törvény 2. §-a, 22. § (2) bekezdése, 43. § (1) bekezdése, 54. §-a, 57. §-a, 59. §-a, továbbá a 85. § (4) bekezdése alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a határőrizetről és a Határőrségről szóló 1997. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Hőr. tv.) 2. és 57. §-ának megsemmisítését kérte, mivel véleménye szerint azok ellentétesek az Alkotmány 19. § (3) bekezdése i) pontjában, a 40/A. § (1) bekezdésében, továbbá a 40/B. § (2) bekezdésében foglaltakkal. Álláspontja szerint az alkotmányellenesség abban mutatkozik meg, hogy a Határőrség az Alkotmány szerint nem kettős rendeltetésű fegyveres szerv, hanem kizárólag fegyveres erő, ugyanakkor a Hőr. tv. a Határőrséget, mint kettős rendeltetésű fegyveres szervet jelöli meg.
Alkotmányellenesnek látja az indítványozó a Hőr. tv. 57. §-át, mint a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) 58. §-ának "átemelését" azon indok alapján is, hogy veszélyhelyzetben a rendőrség alkalmazására a Kormány jogosult intézkedni, azonban az Alkotmány szerint fegyveres erő alkalmazásáról csak az Országgyűlés dönthet.
Az indítvány a fentieken túl a Hőr. tv. 22. §-ának (2) bekezdésében, 43. §-ának (1) bekezdésében, 54. §-ában, 59. §-ában és a 85. §-ának (2) bekezdésében foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányult, mivel azokat az indítványozó a honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvénnyel (a továbbiakban: Htv.) ellentétesnek tartja.
Az Alkotmány 19. §-ának (2) bekezdése az Országgyűlés, mint a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szervének feladatait alapvetően a következők szerint határozza meg: "a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit."
Az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének j) pontja szerint az Országgyűlés e jogkörében "dönt a fegyveres erők külföldi vagy országon belüli alkalmazásáról".
A fegyveres erők alkalmazásáról, azok irányításáról, továbbá a nyomozásról az Alkotmány idevonatkozó főbb rendelkezései a következők:
"35. § (1) A Kormány
(...)
h) irányítja a fegyveres erők, a rendőrség és a rendészeti szervek működését;"
"40/A. § (1) A fegyveres erők (Magyar Honvédség, Határőrség) alapvető kötelessége a haza katonai védelme. A Határőrség rendészeti feladatkörében ellátja az államhatár őrzését, a határforgalom ellenőrzését és a határrend fenntartását. A fegyveres erők feladatairól és a rájuk vonatkozó részletes szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."
"40/B. § (2) A fegyveres erőket az alkotmányos rend megdöntésére vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát tömeges mértékben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények esetén, az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően kihirdetett szükségállapot idején lehet felhasználni akkor, ha a rendőrség alkalmazása nem elegendő.
(3) A fegyveres erők irányítására - ha érvényes nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik - az Alkotmányban és külön törvényben meghatározott keretek között - kizárólag az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Honvédelmi Tanács, a Kormány és az illetékes miniszter jogosult."
"51. § (1) A Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze és az ügyészség gondoskodik az állampolgárok jogainak a védelméről, valamint az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét sértő vagy veszélyeztető minden cselekmény következetes üldözéséről.
(2) Az ügyészség törvényben meghatározott jogokat gyakorol a nyomozással összefüggésben, képviseli a vádat a bírósági eljárásban, továbbá felügyeletet gyakorol a büntetés-végrehajtás törvényessége felett."
A Hőr. tv. indítvány által támadott rendelkezései a következők:
"2. § Az államhatár őrzése és védelme a fegyveres erők feladata. A Határőrség kettős rendeltetésű, sajátos jogállású és szervezetű fegyveres szerv, amely a haza katonai védelmét a fegyveres erőkre, a határrendészeti feladatait az e törvény rendelkezései, valamint a rá vonatkozó más törvények és jogszabályok alapján hajtja végre."
"22. § (2) A Határőrség ellátja a törvényben hatáskörébe utalt bűnüldözési feladatokat:
a) elvégzi az e törvényben hatáskörébe utalt nyomozási cselekményeket;
b) nyomozó hatóságként jár el a külön törvényben hatáskörébe utalt büntetőügyekben."
"43. § (1) A Határőrség a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény (a továbbiakban: Be.) 16. §-ának (4) bekezdésében meghatározott bűncselekmények esetén lefolytatja a nyomozást."
"54. § A Határőrség a határrendészeti feladatkör ellátása során a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) IV-IX. fejezeteinek rendelkezéseit az e törvényben meghatározott eltérésekkel alkalmazza. Ennek során a Rendőrség alatt Határőrséget, rendőr alatt határőrt, feladatokon a Határőrség e törvényben előírt feladatait kell érteni."
"57. § A határőr által alkalmazható kényszerítő eszközökre és alkalmazásuk módjára az Rtv. VI. fejezet rendelkezései az irányadók az alábbi eltérésekkel:
a) a határőr csak a belügyminiszter által a Határőrségnél rendszeresített kényszerítő eszközt alkalmazhat;
b) az Rtv. 51. §-ában meghatározott útzárat a Határőrség csak a határterületen alkalmazhatja;
c) nem alkalmazható határőr csapaterő az Rtv. 58. § (1) bekezdésének g) pontjában, valamint az 59. §-ban meghatározott esetekben."
"59. § (1) A Határőrség e törvény 22. §-ának (2) bekezdésében meghatározott feladatainak végrehajtása érdekében - az Rtv. VII. fejezet 63. §, 64. § [a 64. § (1) bekezdés c) pontjának utolsó fordulata és (3) bekezdése kivételével], 66-68. §aiban meghatározott rendelkezések szerint - titkos információgyűjtést folytathat.
(2) A Határőrség az (1) bekezdésben írt információgyűjtést csak akkor alkalmazhatja, ha e törvényben meghatározott feladatainak ellátásához szükséges adatok más módon nem szerezhetők be."
"85. § (2) A jogellenes belföldi tartózkodás (Btk. 214. §), a tiltott határátlépés (Btk. 217. §), az embercsempészés (Btk. 218. §), a határjelrongálás (Btk. 220. §) és úti okmány tekintetében elkövetett közokirat-hamisítás (Btk. 274. §) alapos gyanúja esetén a Határőrség is nyomozó hatóságként jár el, ha a bűncselekmény gyanúját a Határőrség észleli."
III.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként az indítványnak a Hőr. tv. 2. §-ára és 57. §ára vonatkozó észrevételeit vizsgálta.
Az Alkotmány 40/A. § (1) bekezdésének 1994. január 1-jétől hatályba lépett módosítása (1993. évi CVII. törvény) a Határőrség további feladataként a rendészeti feladatkört nevesítette, így az államhatár őrzését, a határforgalom ellenőrzését és a határrend fenntartását.
Az Alkotmány a fegyveres erőkre és a rendőrségre vonatkozó közös fejezetben tartalmazza ezek alapvető feladataira, irányítására és alkalmazásuk szabályaira vonatkozó rendelkezéseket. Az Alkotmány 40/A. § (1) bekezdése csak a fegyveres erők alapvető feladatait határozza meg, ebből következik, hogy törvény - az Alkotmány által meghatározott alapvető feladatok körén belül - más feladatot is meghatározhat a számukra. Az Alkotmány 40/A. § (1) bekezdése az e feladatokról szóló törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát írja elő. Ezen alkotmányos feltétel egyben alkotmányos felhatalmazás a fegyveres erőkről szóló részletes szabályok megalkotására. Az Országgyűlés az Alkotmány felhatalmazásával élt a Htv. és a Hőr. tv. megalkotásakor, e törvényeket az Alkotmány 40/A. § (1) bekezdése által meghatározott többséggel szavazta meg.
Az Alkotmányból nem vezethető le olyan követelmény, amely alapján a nyomozási hatáskört kizárólag a rendőrség gyakorolhatná, e hatáskört nem nevesíti sem a fegyveres erők, sem a rendőrség feladatai között. Az Alkotmány az ügyészség jogai között rendelkezik a nyomozásról; kimondja, hogy az ügyészség törvényben meghatározott jogokat gyakorol a nyomozással összefüggésben, képviseli a vádat a bírósági eljárásban [51. § (2) bekezdés]. Ugyanakkor az Alkotmány rögzíti az államhatár őrzésének, a határforgalom ellenőrzésének és a határrend fenntartásának rendészeti feladatkörét, amelynek ellátása során a Határőrség kötelessége fellépni az államhatár rendjét sértő vagy veszélyeztető cselekményekkel szemben. E fellépés okszerűen megkívánja nyomozási cselekmények elvégzését is.
Az Alkotmány a fegyveres erők alkalmazásának fogalmát nem fejti ki részletesen, ám az alkalmazás feltételeit - mint az Országgyűlés kizárólagos hatáskörébe tartozó jogosítvány feltételeit - meghatározza. Az Alkotmánybíróság változatlan álláspontja szerint a fegyveres erők alkalmazásának, illetőleg irányításának az Alkotmányban rögzített szabályai alapján e fogalmak érdemi különbséget mutatnak. E különbözőségből következik, hogy nincs tartalmi összefüggés az Alkotmány 40/B. § (2) bekezdésében foglalt norma, továbbá a Hőr. tv. 57. §-ának rendelkezése között, a Határőrségnek a Hőr. tv. 54. §-ában említett határrendészeti feladatkörében ellátott tevékenysége, az e tevékenység körében a Határőrséget megillető jogosítványok (a Hőr. tv. 57. § ) nem tekinthetők úgy, mint az Alkotmány 19. § (3) bekezdés j) pontja által meghatározott fegyveres erő alkalmazása.
Fegyveres erőként a Magyar Honvédség is végez rendészeti tevékenységet, ez a tevékenysége azonban - az Alkotmány 40/B. § (2) bekezdésében meghatározott esetektől eltekintve - a fegyveres erők tényleges állományú tagjainak ellenőrzésére és a helyőrség katonai rendjének, fegyelmének fenntartására irányul, vagyis "befelé irányuló" tevékenység. A Határőrség az államhatár őrzése, a határforgalom ellenőrzése és a határrend fenntartása érdekében bárkivel szemben intézkedhet, így rendészeti feladatai merőben eltérőek a fegyveres erők számára meghatározott egyéb feladatoktól, ennek megfelelően fogalmilag is elkülönülnek azoktól.
A fentieknek megfelelően a Határőrség sajátos kettős jellege az Alkotmányból következik, a Hőr. tv. 2. §-a pedig a Határőrség olyan közjogi meghatározását tartalmazza, amely a határrendészeti és bűnüldözési feladattal kiegészített tevékenységi körrel összhangban álló. Ezen meghatározásban többoldalú jogi szabályozáson alapuló, többrétű feladatkör ellátásának igénye jelenik meg; egyfelől a haza védelmének a fegyveres erőkre vonatkozó, másfelől pedig a határrendészeti, illetőleg a bűnüldözési feladatoknak az e tevékenységekre irányadó szabályozás figyelembevételével meghatározott alkotmányos kötelezettsége. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a Határőrség e sajátos jellegét tükröző - az Országgyűlés által kellő többséggel elfogadott - meghatározása nem valósít meg hatáskörelvonást sem a köztársasági elnök, sem a Honvédelmi Tanács alkotmányos jogkörének sérelmére.
A Hőr. tv. 54. §-a egyértelműen megszabja azon feladatkört, amelyben a Határőrség a Hőr. tv. 57. §-ában felsorolt kényszerítő eszközök alkalmazására jogosult; ez az Alkotmány 40/A. § (1) bekezdésében - a Hőr. tv. 22. §-ában pedig tételesen - meghatározott rendészeti feladatkör.
Ezért az Alkotmánybíróság a Hőr. tv. 2. §-ára és 57. §-ára vonatkozó indítványt elutasította.
2. Az indítvány a továbbiakban a Hőr. tv. 2. §-ában, 22. §-ának (2) bekezdésében, 43. §-ának (1) bekezdésében, 54. §-ában, 57. §-ában, 59. §-ában és 85. §-ának (4) bekezdésében foglalt rendelkezések alkotmányellenességének - a Htv.-vel való kollí-ziójuk alapján történő - megállapítására és a megsemmisítésre irányul, azonban az indítvány nem tartalmaz olyan alkotmányi rendelkezést, amelynek megsértése az eljárás alapjául szolgálhatna.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában többször foglalkozott a jogszabályok kollíziójának problémájával, valamint e kérdésben az alkotmánybírósági hatáskör mibenlétével, egyebek közt kimondta: "a jogszabály kollíziója önmagában nem alkotmányossági probléma, és mint ilyen nem alapozza meg az Alkotmánybíróság hatáskörét. A jogszabályi kollízió csak abban az esetben lehet alkotmányossági vizsgálat tárgya, ha alkotmányos jogokat sért." (1383/B/1990. sz. AB hat. ABH 1991, 585., 586.)
Az Alkotmánybíróság a 35/1991. (VI. 20.) AB határozatában is rámutatott, hogy meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes - vagy az értelmezéstől függően ellentétes - törvényi rendezése önmagában nem jelent alkotmányellenességet. (ABH 1991, 175., 176.) Az indítványozó a Hőr. tv. itt említett szakaszaira nézve az Alkotmány valamely konkrét rendelkezését nem hívta fel, hanem azokat a Htv. tartalmával vetette egybe. A fent kifejtettek alapján az alkotmányosság szempontjából figyelembe vehető kollízió nem áll fenn, egyebekben pedig a Htv. 21. §-a szerint a Határőrségre vonatkozó részletes szabályokat külön törvény állapítja meg.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján nem találta megállapíthatónak a Hőr. tv. ezen rendelkezéseinek alkotmányellenességét, ezért az indítványt elutasította.
Budapest, 1999. május 17.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke az aláírásban akadályozott
dr. Németh János, az Alkotmánybíróság elnöke helyett
Dr. Bagi István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró