3036/2014. (III. 13.) AB végzés
alkotmányjogi panasz visszautasításáról
Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz alapján indult eljárásban - Dr. Balogh Elemér, Dr. Bragyova András, Dr. Kiss László, Dr. Kovács Péter, Dr. Lévay Miklós, Dr. Paczolay Péter és Dr. Stumpf István alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
végzést:
Az Alkotmánybíróság a Kúria Kvk.III.37.183/2014/10. számú végzésével szemben benyújtott alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Indokolás
[1] 1. Az indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 233. § (1) bekezdése alapján a Kúria Kvk.III.37.183/2014/10. számú, 2014. március 5-én meghozott végzésével szemben 2014. március 6-án alkotmányjogi panaszt nyújtott be a Kúrián az Alkotmánybírósághoz címezve.
[2] Kérte továbbá, hogy az Alkotmánybíróság - az Abtv. 28. § (1) bekezdése szerint eljárva - a támadott végzést és az annak alapjául szolgáló, a reklámtáblák, reklámhordozók és egyéb reklám célú berendezések közutak melletti elhelyezésének részletes szabályairól szóló 224/2011. (X. 21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rendelet) 1. §-ának " , ideértve a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 144. §-a szerinti plakátot is" szövegrészét semmisítse meg.
[3] Az ügy előzményéhez tartozik, hogy a Kúria Kvk.III.37.183/2014/10. számú végzése a Nemzeti Választási Bizottság 128/2014. számú határozatát helybenhagyta. A Kúria által megállapított tényállás szerint egy magánszemély 2014. február 20-án kifogást nyújtott be a Budapest 13. számú Országgyűlési Egyéni Választókerületi Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OEVVB) jogsértő módon elhelyezett választási plakát tárgyában. A kifogás szerint a Sasvár út melletti villanyoszlopon a választókerületben induló egyéni képviselőjelölt plakátja látható. Az OEVVB a kifogás mellékleteként csatolt fénykép alapján a 2/2014. számú határozatában megállapította, hogy a képviselőjelölt plakátját egy villanyoszlopra helyezték ki, mely a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 12. § (3b) bekezdése, valamint a Rendelet szerint tilos. Az OEVVB határozatában a kifogásnak helyt adott, megállapította a jogszabálysértés tényét és a jogsértőt eltiltotta a további jogsértéstől. A határozat ellen egy másik magánszemély fellebbezett. A Nemzeti Választási Bizottság 128/2014. számú másodfokú határozatával az elsőfokú határozatot helybenhagyta. Határozata indokolásában megállapította, hogy a Rendelet 1. §-a reklámcélú berendezésként kifejezetten nevesíti a Ve. 144. §-a szerinti választási plakátot, ezért egyértelmű, hogy a Kkt. 12. § (3b) bekezdésében és a Rendelet 3. § (2) bekezdésének a) pontjában rögzített tilalom a választási plakátokra is vonatkozik.
[4] A Nemzeti Választási Bizottság határozatával szemben az ügyben érintett egyéni képviselőjelölt bírósági felülvizsgálati kérelmet nyújtott be, amelyben kérte a határozat megváltoztatását és a kifogás elutasítását. A kérelmező álláspontja szerint a Kkt. 12. § (3b) bekezdése és a Rendelet 3. § (2) bekezdésének a) pontja nem minősül a választásra irányadó jogszabálynak, ezért annak esetleges megsértése kifogás benyújtását a Ve. 208. §-a alapján nem alapozza meg. Előadta továbbá, hogy a Ve. 144. §-ának (3) bekezdése egyértelművé teszi, hogy a plakátok elhelyezésével összefüggésben a Ve. zárt szabályrendszert alkot, a választási plakátokra csak a Ve. 144. §-a szerinti szabályok vonatkoznak.
[5] A Kúria az NVB határozatát helybenhagyta. Érvelése szerint a Rendelet 1. §-a értelmében a rendelet alkalmazásában reklámtábla, reklámhordozó és egyéb reklám célú berendezés: minden olyan jel, jelzés vagy bármely tárgy, amely a gazdasági reklámtevékenység alapvető feltételeiről és egyes korlátairól szóló 2008. évi XLVIII. törvény 3. § d) pontjában meghatározott gazdasági reklámnak minősül, vagy célja, hogy a közúton és a közforgalom számára el nem zárt magánúton közlekedőket bizonyos ideológiák, elvek, értékek, elképzelések támogatásáról vagy elutasításáról meggyőzze, ide értve a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 144. §-a szerinti plakátot is. A Rendelet idézett 1. §-a értelmében tehát a Ve. 144. §-a szerinti plakátra (plakátokra) is alkalmazandók a Rendelet szabályai. A Kúria szerint ezért helyesen állapította meg a Nemzeti Választási Bizottság határozata indokolásában, hogy a Ve. 144. §-a szerinti választási plakátokra is vonatkozik a Kkt. 12. § (3b) bekezdésében és a Rendelet 3. § (2) bekezdésének a) pontjában rögzített tilalom.
[6] 2. Az indítványozó 2014. március 6-án érkezett alkotmányjogi panasza szerint a végzés sérti a panaszosnak az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésében elismert véleménynyilvánításhoz való jogát.
[7] Utalt arra, hogy a panaszos számára a Kúria döntésével szemben jogorvoslati lehetőség nincsen. A jelen panasszal érintett ügyben a bírói döntést annak alaptörvény-ellenessége a panasz szerint érdemben befolyásolta, hiszen a panaszos választási plakátjának elhelyezésével összefüggésben jogsértés megállapítását hagyta helyben.
[8] A kérdés ugyanakkor a panasz szerint alapvető alkotmányjogi jelentőségű is, mert azt veti fel, hogy a választási kampánnyal összefüggésben a véleménynyilvánítás szabadsága kormányrendeleti szintű szabályozással korlátozható-e.
[9] 3. Az Alkotmánybíróság elsőként az alkotmányjogi panasz befogadásának törvényi feltételei fennállását vizsgálta meg.
[10] Az indítványozó az Alkotmánybíróság hatáskörének megalapozására az Abtv. 27. §-át és a Ve. 233. § (1) bekezdését jelölte meg. Ugyanakkor indítványában azt is kérte, hogy a támadott végzés alapjául szolgáló Rendelet 1. §-ának általa megjelölt szövegrészét az Abtv. 28. §-a szerinti eljárásában az Alkotmánybíróság nyilvánítsa alaptörvény-ellenesnek és semmisítse meg azt.
[11] 3.1. Az indítványozó megjelöli ugyan az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló jogsérelmet, az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdését, ezt azonban csak a Ve. 144. §-a szabályaira való hivatkozással, illetőleg azzal kívánja megalapozni, hogy a Kormány a Rendelet 1. §-ának módosításával rendeleti szinten terjeszti ki a Kkt. 12. § (3b) bekezdésének alkalmazását a választási plakátra is. Ez utóbbi állítását azonban kellően nem indokolja, helyette az Alkotmánybíróságtól igényli az Abtv. 28. §-ra alapozva az Rendelet 1. §-ának megsemmisítését.
[12] Az indítványozó nem indokolja meg, hogy a Kkt. 12. § (3b) bekezdésében szereplő tilalom, amely szerint villanyoszlopon nem helyezhető el reklámtábla, illetőleg reklámhordozó, mennyiben sérti a szabad véleménynyilvánításhoz való jogát. Ugyanígy nem tartalmaz az indítvány önálló érvelést arra nézve, hogy a Kúriának a Kkt. 12. § (3b) bekezdésére is alapított végzése miért ütközik az Alaptörvény általa hivatkozott rendelkezésébe.
[13] Megállapítható tehát, hogy az indítvány nem tartalmaz alkotmányjogilag értékelhető indokolást az Alaptörvényben biztosított jog sérelmének lényegére, illetőleg arra nézve, hogy a bírói döntés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével.
[14] Következésképpen nem teljesültek az Abtv. 52. § (1b) bekezdésének b) és e) pontjában az indítvánnyal szemben megkívánt formai feltételek, így az Alkotmánybíróság az Ügyrend 30. § (1) bekezdés h) pontja alapján az alkotmányjogi panaszt visszautasította.
[15] 3.2. Az Alkotmánybíróság észlelte, hogy a jelen ügyben a Kúria, illetve az indítványozó eltérő törvényi szabályokra építi álláspontját. Amíg a Kúria a végzését a Kkt. 12. § (3b) bekezdésére, illetőleg a Rendelet 1. §-ára alapítja, addig az indítványozó szerint a plakátok a kampányidőszakban a Ve.-ben meghatározott kivételekkel korlátozás nélkül elhelyezhetőek.
[16] Ilyen körülmények között a Ve. 233. § (1) bekezdésén alapuló speciális alkotmányjogi panasz eljárásban az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 28. §-a által történő hivatalból való eljárása a jelen ügyben nem lehetséges és nem szükséges. Hangsúlyozza ugyanakkor az Alkotmánybíróság, hogy az indítványozó nem jogosult ilyen eljárás kezdeményezésére.
[17] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Abtv. 28. § (1) bekezdését nem alkalmazta.
Budapest, 2014. március 11.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter alkotmánybíró különvéleménye
[18] Nem értek egyet az alkotmányjogi panasz visszautasításával. Véleményem szerint az alkotmányjogi panasz megalapozott.
[19] 1. A panasz szerint "a Kúria Kvk.III.37.183/2014/110. számú végzése helybenhagyta az NVB-nek azt a határozatát, amely szerint jogsértő, hogy a panaszost ábrázoló plakát egy villanyoszlopra került kihelyezésre. A Kúria döntése szerint az Rendelet 1. §-ára tekintettel a választási plakátokra is alkalmazni kell a Kkt. 12. § (3b) bekezdését, így választási plakát sem helyezhető el villanyoszlopon. [...] A jogerős végzés jogsértést állapított meg egy választási plakát elhelyezésével kapcsolatban, ami tekintettel arra, hogy a kifogásolt plakát a panaszost ábrázolta, [...] sérti a panaszosnak az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésében elismert, a véleménynyilvánításhoz való jogát. A panaszos számára a Kúria döntésével szemben jogorvoslati lehetőség nincsen. A jelen panasszal érintett ügyben a bírói döntést annak alaptörvény-ellenessége érdemben befolyásolta, hiszen a panaszos választási plakátjának elhelyezésével összefüggésben jogsértés megállapítását hagyta helyben. A kérdés ugyanakkor alapvető alkotmányjogi jelentőségű is, mert azt veti fel, hogy a választási kampánnyal összefüggésben a véleménynyilvánítás szabadsága kormányrendeleti szintű szabályozással korlátozható-e."
[20] A panasz szerint "az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésében elismert véleménynyilvánítási szabadság kiterjed a választási kampány során a jelöltek és a jelölő szervezetek által folytatott kampány tevékenységre, amelynek egyik eszköze a választási plakátok készítése és elhelyezése. Ennek megfelelően a választási plakátok elhelyezését korlátozó szabályok a véleménynyilvánítás szabadságának korlátozását jelentik. [.] A választási plakát elhelyezésének egyes helyeken történő megtiltása a véleménynyilvánításhoz való jogot közvetlenül korlátozza, így arra csak törvényben kerülhet sor."
[21] A panasz utal arra is, hogy "az Alaptörvény 28. cikke szerint a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Ennek megfelelően a bíróságoknak az előttük levő ügyben a jogszabályokat alkotmánykonform módon kell értelmezniük, többféle értelmezés lehetősége esetén azoknak olyan értelmezést kell tulajdonítaniuk, amely az alapvető jogokat kevésbé korlátozza. [...] A Ve. 144. §-ának az az értelmezése van összhangban az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésével, amely a törvényi szabályozást zártnak tekinti: ha a plakát elhelyezése nem sérti a Ve. 144. § (4)-(7) bekezdését, akkor az a Ve. 144. § (3) bekezdése szerint jogszerű. Mivel ennek a követelménynek a támadott kúriai végzés nem felel meg, az sérti a panaszosnak az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésében elismert jogát."
[22] Az alkotmányjogi panasz a befogadhatóság formai és tartalmi feltételeinek megfelel.
[23] 2. A Ve. 144. §-a a Ve. VIII., "A választási kampány" címet viselő fejezetében helyezkedik el. Ez a fejezet tartalmazza egyebek között a kampányidőszak és eszközök, a plakát, a választási gyűlés, a politikai reklám és politikai hirdetés, a közvetlen politikai kampány szabályait.
[24] A törvény meghatározza a kampány időtartamát és eszközeit (139-140. §). A kampány eszközök közé tartozik a legtágabban értelmezett plakát, a politikai direktmarketing, a reklám és hirdetés valamint a választási gyűlés. A Ve. ezek között az eszközök között - így a plakát és a reklám között - különbséget tesz [140. § a) és c) pont], a törvény plakátnak tekint minden olyan információhordozót, amely statikus információkat hordoz; a plakát a Ve-ben szereplő korlátozások mellett bárhol elhelyezhető és a választás után harminc napon belül el kell távolítani. A választási kampánynak több célja van; ezek közé tartozik a jelöltek, a jelölő szervezetek, a programok stb. bemutatása.
[25] 3. Az Alkotmánybíróság 1/2013. (I. 7.) AB határozatának [93]-[94] pontja értelmében az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésében elismert véleménynyilvánítási szabadság kiterjed a választási kampány során a jelöltek és a jelölő szervezetek által folytatott kampány tevékenységre. Ennek egyik eszköze a választási plakátok készítése és elhelyezése.
[26] A Ve. 144. §-a értelmében a plakátok a kampányidőszakban a Ve.-ben meghatározott kivételekkel korlátozás nélkül elhelyezhetőek. Ez a szabály azt jelenti, hogy a Ve. rendelkezésein kívül más szabály a plakátok elhelyezésére nem alkalmazható.
[27] A Ve. 144. § (4)-(7) bekezdése tartalmaz korlátozó szabályokat. Ezek épület falára, kerítésre, középületre, önkormányzati rendelet szerinti közterület meghatározott részére vonatkoznak.
[28] A Ve. 144. § (6) bekezdése szerint a választási kampányt szolgáló "önálló hirdető-berendezés elhelyezésére, valamint az óriásplakátok vonatkozásában" a közterület-használatról szóló jogszabályokat kell alkalmazni.
[29] A Ve. e szabályai tárgy szerint és időtartam szerint határoznak meg korlátozásokat. Ezek egyike a közterülethasználatról szóló jogszabályokra utal.
[30] Közterület-használatról a Kkt.-ban szerepelnek előírások. Azonban sem a Kkt. 12. § (3b) bekezdése, sem a Rendelet 1. §-ának a kifogásolt szövegrésze nem a Ve. szerinti önálló hirdető-berendezésre, vagy óriásplakátra vonatkozik. A Kkt. 12. § (3b) bekezdése a "reklám" (reklámtábla, reklámhordozó és egyéb reklámcélú berendezés) körében tartalmaz általános előírásokat. A Kkt. a reklám fogalmát nem határozza meg.
[31] A Ve.-n kívül reklámról a gazdasági reklámtevékenység alapvető feltételeiről és egyes korlátairól szóló 2008. évi XLVIII. törvény tartalmaz rendelkezéseket. E törvény értelmében az audiovizuális és rádiós médiaszolgáltatásban közzétett reklámra a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvényt, valamint a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvényt (Mttv.) is alkalmazni kell [1. § (3) bekezdés]. Az Mttv. tartalmaz előírásokat a reklám, a politikai reklám, a televíziós vásárlás, a társadalmi célú reklám és a közérdekű közlemény közzétételét illetően. Az Mttv. ugyanakkor kimondja azt is, hogy "választási kampányidőszakban a választási eljárásról szóló törvény szabályai szerint" lehet politikai reklámot közzétenni [32. § (3) bekezdés].
[32] Megállapítható, hogy a "plakát" (a választási falragasz, felirat, szórólap, vetített kép, embléma) mint kampányeszköz készítésére és elhelyezésére a Ve. 144. §-a vonatkozik, más törvényi előírás nem.
[33] 4. Az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdése értelmében az országgyűlési képviselők választása a választók akaratának szabad kifejezését biztosító választáson, sarkalatos törvényben meghatározott módon történik. A Ve. jelentős részben, ideértve a Ve. 144. §-át is, ezt a szabályt hajtja végre. Az egyéni képviselőjelöltek nemcsak véleménynyilvánítási szabadságukkal élnek a kampány időszakában tett közlésekkel, hanem passzív választójogukat is gyakorolják, amikor a választókat a szabad szólásnak a Ve.-ben biztosított eszközei használatával megszólítani törekednek. Ez része véleménynyilvánítási szabadságuknak. A választási plakátok elhelyezését korlátozó szabályok ezért a véleménynyilvánítás szabadságának korlátozását jelentik.
[34] 5. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerint az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. A választási plakát elhelyezésének a Ve. szabályain túlmutató tiltása a Rendeletben a véleménynyilvánításhoz való jogot közvetlenül korlátozza. Erre csak törvényben kerülhet sor. A Kkt. 12. § (3b) bekezdése a kampányidőszakban alkalmazható választási plakátok vonatkozásában nem tartalmaz semmilyen rendelkezést. Ilyen szabályt egyébként is csak sarkalatos törvény tartalmazhatna. A Rendelet értelmező rendelkezésének a kifogásolt szövegrésze, amely a Ve. 144. §-ára utal, vonta a Kkt. hatálya alá a Ve. szerinti választási plakátokat. A Rendelet szövegrésze ezért ellentétes az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésével.
Budapest, 2014. március 11.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
[35] A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István alkotmánybíró különvéleménye
[36] A végzésben foglalt visszautasítással és annak indokolásával nem értek egyet, az alkotmányjogi panaszt be kellett volna fogadni és érdemben elbírálni.
[37] A többségi döntés a bírói döntéssel szembeni indítványi elemet azon az alapon utasította vissza, hogy "az indítvány nem tartalmaz alkotmányjogilag értékelhető indokolást az Alaptörvényben biztosított jog sérelmének lényegére, illetőleg arra nézve, hogy a bírói döntés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével" (Indokolás [13]).
[38] A fenti megállapítással nem értek egyet; a panasz mind az Alaptörvényben biztosított jog sérelmének lényegére, mind pedig arra nézve értékelhető indokolást tartalmaz, hogy a bírói döntés miért ellentétes az Alaptörvénnyel.
[39] Egyrészt, az Alaptörvényben biztosított jog sérelmével kapcsolatban az indítvány - az 1/2013. (l. 7.) AB határozat [93]-[94] pontjára hivatkozással - kifejti, hogy a választási plakátok elhelyezését korlátozó szabályok a véleménynyilvánítás szabadságának korlátozását jelentik. Az Alaptörvény 1. cikk (3) bekezdése szerint "[a]z alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg." A választási plakát elhelyezésének egyes helyeken történő megtiltása a véleménynyilvánításhoz való jogot közvetlenül korlátozza, így arra csak törvényben kerülhet sor. Ehhez képest a Kkt. reklámtáblákra vonatkozó tilalmát kifejezetten a Rendelet terjesztette ki a választási plakátokra.
[40] Másrészt, az indítvány a bírói döntés megsemmisítésére irányuló kérelmét a Ve. irányadó rendelkezéseinek Alaptörvénnyel ellentétes értelmezése miatt is állítja:
"[...] a Ve. 144. §-ának az az értelmezése van összhangban az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésével, amely a törvényi szabályozást zártnak tekinti: ha a plakát elhelyezése nem sérti a Ve. 144. § (4)-(7) bekezdését, akkor az a Ve. 144. § (3) bekezdése szerint jogszerű. Mivel ennek a követelménynek a támadott kúriai végzés nem felel meg, az sérti a panaszosnak az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésében elismert jogát."
[41] Az Alaptörvény 28. cikke szerint "[a] bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik." A Ve. 144. § (3) kimondja, hogy "[p]lakát a kampányidőszakban - a (4)-(7) bekezdésben meghatározott kivételekkel - korlátozás nélkül elhelyezhető." A Ve. taxatív kivételeket meghatározó szabályát a Rendelet újabb kivétellel bővíti ki, tehát normakollízió lép fel a sarkalatos törvény és a Rendelet között. Az Alaptörvény 15. cikk (4) bekezdése rögzíti, hogy a Kormány rendelete törvénynyel nem lehet ellentétes. A bíróságnak ebben a helyzetben a Kormány rendelete és a sarkalatos törvény közötti kollíziót - az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésére, IX. cikkére, 15. cikk (4) bekezdésére és 28. cikkére tekintettel - a Ve. javára kellett volna feloldania.
[42] Mindezek alapján álláspontom szerint a végzés többségi indokolásában szereplő érvek nem kellőképpen megalapozottak, az alkotmányjogi panasz visszautasítását ezekkel nem lehetett volna alátámasztani.
Budapest, 2014. március 11.
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
[43] A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/442/2014.