263/H/1994. AB határozat
Fót Község Önkormányzati Képviselő-testületének telekadóról szóló 7/1991. (XII. 18.) számú rendelete, valamint az építményadóról szóló 9/1991. (XII. 18.) számú rendelete alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet és törvényi rendelkezés alkotmányossági vizsgálatára benyújtott indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Fót Község Önkormányzati Képviselő-testületének
- a telekadóról szóló 7/1991. (XII. 18.) számú KT-rendelete 3., 4., 5. és 6. §-a, valamint
- az építményadóról szóló 9/1991. (XII. 18.) számú rendelete 3. és 5. §-a
alkotmányellenességének utólagos megállapítására vonatkozó indítványt és megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasítja.
Az Alkotmánybíróság a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 17. §-a alkotmányossági felülvizsgálatára, illetőleg 19. § a) pontjának értelmezésére előterjesztett indítványt visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
Fót Község Önkormányzati Képviselő-testülete 1992. január 1-jei hatállyal a 7/1991. (XII. 18.) számú KT-rendeletével (a továbbiakban: Ör. 1.) helyi telekadót, 9/1991. (XII. 18.) számú rendeletével (a továbbiakban: Ör. 2.) pedig helyi építményadót vezetett be.
Az Ör. 1. adókötelezettséget állapít meg az önkormányzat illetékességi területén levő beépítetlen belterületi földrészletre (a telekre). Az Ör. 1. 3. §-a tételesen közel húsz adómentességi, illetőleg adókedvezményi esetet sorol fel. A 4. § az adókötelezettség keletkezésének és megszűnésének feltételeiről rendelkezik. Az 5. § kimondja, hogy az "adó alapja a telek négyzetméterben számított területe". A 6. § (1) bekezdése az adó évi mértékét 50 Ft/négyzetméterben, a mezőgazdasági művelés alatt álló, s akként nyilvántartott telekre vonatkozón pedig 10 Ft/négyzetméterben határozza meg. A 6. § (2)-(4) bekezdése - a teleknek a főútvonaltól mért távolságához képest - két övezetet állapít meg, s úgy rendelkezik, hogy az "adókötelezettség alá eső minden négyzetméter után 50 Ft adót kell fizetni annak az adóalanynak, akinek a telke az I. övezetben fekszik". A II. övezeti telek adóalanya adókötelezettségére viszont "50% csökkentést kell alkalmazni".
Az Ör. 2. adókötelessé teszi a község területén lévő építmények közül a lakás és a nem lakás céljára szolgáló épületet, illetőleg épületrészt. Az Ör. 2., 3. §-a több tárgyi és személyi adómentességet, illetve kedvezményt állapít meg. Az 5. § (1) bekezdése szerint az "adó alapja az építmény négyzetméterben számított hasznos alapterülete". A (2) bekezdés az adó mértékét 200 Ft/négyzetméter/év összegben határozza meg. Ehhez képest a (3)-(5) bekezdés - a telek övezeti besorolásától függően - 40, illetőleg 60% adóalap-csökkentést ír elő.
1. Az indítványt előterjesztő fóti mezőgazdasági termelőszövetkezet (a továbbiakban: Tsz) úgy véli, hogy az Ör. 1. és az Ör. 2. rendelkezései a Tsz számára "elviselhetetlen adóterhet" állapítanak meg. A rendeletek ellentétesek a tv.-vel, mert "nem tesznek eleget az 1990. évi C. tv. 6. §, 7. §-aiban foglalt törvényi kötelezettségeknek", mert nem igazodnak a Tsz, mint adóalany teherviselő képességéhez. Sértik az önkormányzati rendeleti előírások - fejti ki az indítványozó - az Alkotmány 70/A. §-át, mivel nem érvényesítik a jogegyenlőség elvét, továbbá "ellentétesek az Alkotmány 70/I. §-ával is, sértve az egyenlő közteherviselés elvét."
2. Az indítványt benyújtó Tsz álláspontja szerint "abban a kérdésben, hogy mi a telek, a földtörvény rendelkezései az irányadók." A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 17. §-a - érvel az indítvány - "nevében mégis csak telekadó", ezért e rendelkezés alkotmányossági szempontból felülvizsgálandó, hiszen a "mezőgazdasági művelés alatt álló föld telekként való adóztatása nem lehet a törvény célja."
3.1. A Tsz indítványa kifogásolja, hogy az Ör. 1. alapján az önkormányzat magas összegű telekadót vet ki olyan nagyüzemi művelésre elszórtságuknál fogva alkalmatlan "mezőgazdasági művelés alatt álló nadrágszíjparcellákon", melyeket általában a volt tulajdonosok "minden használati díj megfizetése nélkül" kiskerti műveléssel hasznosítanak. Adózás alá von az önkormányzat olyan telkeket is, melyeket önkormányzati intézmény vagy más szerv ingyenesen használ. Adóterhet állapít meg az önkormányzat egyes erdő- vagy nádas belterületi Tsz-ingatlanokra is. Az Ör. 1. ugyanakkor aránytalan és egyenlőtlen adófizetési kötelezettséget ró a Tsz-re, mert a 3. § (1) bekezdés h) pontja csak annak a telektulajdonosnak ad adómentességet, akinek a "beépítetlen földrészletek összesített területe" nem haladja meg az 1500 négyzetmétert.
3.2. Az indítványozó az Ör. 2. támadott rendelkezéseit azért tartja alkotmányellenesnek, mert 200 Ft/négyzetméter/év mértékkel "adóztatja a szövetkezet, tulajdonában lévő, állattartás céljára szolgáló nagy istállókat, használaton kívüli ipari üzemeket, üres raktárakat és magtárakat." Közöttük régi romos urasági épületek is vannak, melyeknek felújítására a Tsz-nek jelenleg nincs pénzforrása. Azt is kifogásolja, hogy a rendelet 5. § (2)-(5) bekezdése a belterületi üdülő és a zártkerti üdülő övezetben lévő épületek tulajdonosainak adóalapcsökkentésre ad lehetőséget, a belterületi I. övezetben gazdálkodási célból épületet fenntartó Tsz-nek, vagy más tulajdonosnak viszont nem nyújt adóalap-csökkentési kedvezményt.
4. A Tsz az Alkotmánybíróság állásfoglalását kéri a Htv. 19. § a) pontjában foglalt - az építési tilalommal kapcsolatos - adómentességi szabály értelmezésében is. "Kérjük szíveskedjék kimondani - indítványozza a Tsz -, hogy az építési tilalommal egy tekintet alá esik az olyan földrészlet, amelyre építési engedélyt nem adnak ki..."
II.
1. Az indítványozó álláspontja szerint az önkormányzat rendeletei azért ellentétesek a helyi adókról szóló 1990. évi C. tv. 6. § és 7. §-aival, mert nem veszik figyelembe a helyi sajátosságokat, az adóalanyok teherbíró képességét. Olyan földterületek után is előírnak adót, amelyek nem lehetnek a telekadó tárgyai: így a művelés alatt lévő földre, erdőre és nádasra is.
Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság elsőként az önkormányzati rendeleteket a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény rendelkezéseivel vetette össze. Ennek eredményeként megállapította, hogy a Fót Község Önkormányzatának sem a telekadóról szóló 7/1991. (XII. 18.) számú rendelete 3., 4., 5. és 6. §-a, sem pedig az építményadóról szóló 9/1991. (XII. 18.) rendeletének 3. és 5. §-a nem áll ellentétben a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 6. és 7. §-ában foglaltakkal.
Fót község önkormányzatának a helyi adókról szóló rendeletalkotási joga a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (Htv.) 5. §-ban foglalt felhatalmazáson alapul. E törvény 6. §-a tételesen megszabja e rendeletalkotás kereteit. A c) pont kimondja, az önkormányzat adómegállapítási joga többek között az, hogy "az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan - e törvényben meghatározott felső (adómaximum) határokra figyelemmel - megállapítsa". Az adómérték korlátja a törvényes adómaximum. Ezen belül a megadott szempontok szerint széles mérlegelési joga van az önkormányzatnak. A Htv. 6. § d) pontja felhatalmazza az önkormányzatokat arra is, hogy "az e törvény második részében meghatározott mentességeket további mentességgel, a kedvezményeket további kedvezményekkel bővítse".
A Htv. 7. §-a az önkormányzati adószabályozás korlátjait adja meg.
Eszerint egy meghatározott adótárgy tekintetében az adóalanyt csak egyféle adó megfizetésére lehet kötelezni (a) pont).
Vagyoni típusú adók körében az adót - vagy tételes összegben, vagy a korrigált forgalmi érték alapulvételével - határozhatja meg az önkormányzat (b) pont).
A 7. § c) pontja megismétli, hogy az önkormányzat az általa bevezetett adó mértékeként nem állapíthat meg többet a törvényes adómaximumnál.
Az építményadó tekintetében a Htv. 15. § a) pont szerint az építmény négyzetméterben számított hasznos alapterületét, vagy (b) pont) az építmény korrigált forgalmi értékét kell adóalapnak tekinteni.
A Htv. 16. § szerint az adómaximum mértéke a) esetben 300 Ft/négyzetméter, b) esetben a korrigált forgalmi érték 3%-a.
A Htv. 21. §-a szerint a telekadó alapja: a) a teleknek négyzetméterben számított területe, vagy b) a telek korrigált forgalmi értéke.
A telekadó mértéke az a) pont esetében 100 Ft/négyzetméter, az ingatlannyilvántartásban művelési ág szerint aranykoronaértékkel nyilvántartott és ténylegesen mezőgazdasági művelés alatt álló telek esetén 10 Ft/négyzetméter.
A b) pont alatti esetben a korrigált forgalmi érték 1 %-a (Htv. 22. §).
A Fót Község Önkormányzatának a telekadóról szóló (Ör. 1.) rendelete 5. §-a a Htv. 21. § a) pontja alapján a telek négyzetméterekben számított területét veszi adó alapnak. A 6. § az adó évi mértékét négyzetméterenként 50 Ft-ban állapítja meg az I. övezetben, a II. övezetben minden négyzetméter után 50% csökkentést engedélyez. Mindkét övezetet érintő telek esetén arányos számítást ír elő.
Az építményadóról szóló Ör. 2. 5. § (1) bekezdése a Htv. 15. § a) pontja szerint az építmény négyzetméterenkénti hasznos alapterületét jelöli meg adóalapként.
Az építményadó mértékét az Ör. 2. 5. § (2) bekezdése az adó mértékét négyzetméterenként 200 Ft-ban határozza meg egy évre úgy, hogy a helyi sajátosságokat figyelembe véve itt is különböző övezeteket állapít meg. A II. és III. övezetben adócsökkentést állapítva meg.
Az Alkotmánybíróság mindezeket figyelembe véve megállapította, hogy az önkormányzat a helyi adókról szóló törvény (Htv.) 6. és 7. §-ában foglalt rendelkezéseknek megfelelően, a 15-16. §, valamint a 21., 22. § keretei között állapította meg a helyi telek- és építményadó alapját és mértékét. Az övezetek felállításával, az adómérték differenciált meghatározásával a helyi lakossági és önkormányzati érdekeket is figyelembe véve rendelkezett.
Az építményadóról szóló Ör. 2. 3. § 1) pontja - a Htv.-ben biztosított adómentességeken túl - tárgyi adómentességet ad az állattartásra szolgáló épület, az ehhez kapcsolódó raktárak, tárolók, továbbá a növénytermesztéshez kapcsolódó tároló épületekre vonatkozóan.
Az Alkotmánybíróság törvénnyel ellentétes rendelkezést e szabályozási körben sem állapított meg.
Az indítványozó sérelmezte a telekadóról szóló Ör. 1. 3. § h) pontját is. Álláspontja szerint e szabály alkotmányellenes, mert hátrányos megkülönböztetést jelent a szövetkezetek számára. E szabály szerint "Az adóalany tulajdonában (résztulajdonában) álló beépítetlen földrészletek összesített területéből 1500 négyzetméter mentes a telekadó alól, továbbá az 1500 négyzetméter feletti terület, ha a földrészlet tovább már nem osztható beépíthető telekké."
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a rendelet minden adóalanyra egységes szabályt tartalmaz. Nem tesz különbséget az állampolgár és szövetkezet között. E szabály azáltal sem jelent hátrányos megkülönböztetést, ha a teleknagyság miatt a szövetkezet nem kap mentességet.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában kifejtett álláspontja az, hogy kedvezményre senkinek nincs alanyi joga. Csak akkor állapítható meg az Alkotmány 70/A. §-ában írt hátrányos megkülönböztetés tilalmának sérelme a kedvezményekkel, mentességekkel kapcsolatban, ha az Alkotmány 70/A. §-ában írt szempontok szerinti bármely megkülönböztetés lelhető fel a jogi szabályozásban.
Az Alkotmánybíróság az Ör. 1.-ben ilyen megkülönböztetést nem talált, tehát megállapította, Ör. 1. 3. § h) pontja nem ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ában foglaltakkal.
2. A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (Htv.) 16. §-a szerint a telekadóköteles "a beépítetlen belterületi földrészlet (telek)." A helyi adók vonatkozásában tehát maga a törvény ad - a Htv. alkalmazása szempontjából irányadó -fogalommeghatározást a telekadó tárgyi köre tekintetében. Téves tehát az az indítványozói álláspont, amely szerint a telek fogalmának meghatározásánál a földtörvény végrehajtásáról rendelkező 26/1987. (VII. 30.) MT rendelet 1. §-át kell figyelembe venni.
A helyi adókról szóló tv. szempontjából tehát az a föld esik telekadó alá, amely a belterületen van és beépítetlen. Ebből következik, hogy nem törvénysértő tehát, ha az önkormányzat telekadó alá von e feltételeknek megfelelő művelés alatt álló, vagy éppen más művelési ág alá tartozó földet is.
Mentességet élvez azonban a helyi adókról szóló tv-nek az 1992. évi LXXV. tv-vel módosított 19. § f) pontja szerint "az erdő művelési ágban nyilvántartott telek". Ha az Ör. 1.-ben az önkormányzat erről külön nem rendelkezett is, konkrét ügyekben a törvény e kogens szabályai lesznek az irányadóak.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ör. 1.-ben a törvénnyel ellentétes szabály evonatkozásban sincsen. Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság sem a telekadóról szóló Ör. 1., sem pedig az építményadóról szóló Ör. 2. rendeleteknek törvényellenességét, illetve alkotmányellenességét nem állapította meg, ezért az e körben előterjesztett indítványokat elutasította.
3. Az indítványnak az adók mértékére vonatkozó része alapján az Alkotmány 70/I. §-ával összefüggésben is megvizsgálta az Alkotmánybíróság az Ör. 1. és 2. rendelkezéseit.
Alkotmánybíróság az 1531/B/1991. AB (ABK 1993. június-július, 329-332. o.) határozatában - amelyben Csorna község helyi adókról szóló önkormányzati rendelet alkotmányellenességének vizsgálata alapján hozott döntést - állásfoglalása kialakításához az eljárással érintett ugyancsak Tsz-ingatlanok értékbecslését, valamint adóelméleti és adóigazgatási szakértő véleményének beszerzését tartotta szükségesnek. A szakértő az adott kérdés kapcsán elvi jelleggel - de a jelen ügyre is alkalmazhatóan - azt fejtette ki, hogy "ha adó címen olyan elvonást alkalmaz egy norma, amely az adóalany lehetetlenülését eredményezi, az már nem adó." A vagyoni típusú adók vonatkozásában úgy fogalmazott, hogy - általános adóügyi elévülési ciklusban gondolkodva - "a tételes adó mértékénél súlyosan aránytalan, ha az adott vagyontárgy értékének 20%-át meghaladja az évi vagyonadó mértéke."
A szakértői véleményben rögzített elvi követelmények, az Ör. 1. és az Ör. 2. előírásai és a Tsz ingatlanok értékének összevethetése érdekében az Alkotmánybíróság a jelen ügyben is tényvizsgálatot végzett.
3.1. A Tsz közlése szerint a szövetkezetnek Fót belterületén - kerekítve - 83 hektár "belterületi földje van." A földhivatal a Tsz "beépítetlen belterületi földrészlet"-eként - ugyancsak egész számra kerekítve - 72 hektárt tart nyilván. A község polgármestere - az Alkotmánybíróság megkeresésére válaszolva - úgy nyilatkozott, hogy Tsz telekadó-kötelezettsége 1992-ben 28 368 500 Ft, 1993-ban pedig - az adóköteles alapterület adómentes részének csökkenése miatt - 20 278 000 Ft-ot tett ki. Fót községben egy átlagos belterületi közművesített ingatlan forgalmi értékét 2000-2500 Ft/négyzetméterre, közművesítés nélkül pedig 500-600 Ft/négyzetméterre becsülik.
Ha a Tsz beépítetlen belterületi földrészleteinek a 72 hektárnyi területét a legalacsonyabbnak tartott 500 Ft/négyzetméter forgalmi értékkel megszorozva, az 360000000 összesített telekértéknek felel meg. E telekértékhez viszonyítva az 1993. évi 20000000 Ft-on felüli, az 1992. évi 28000000 Ft-ot meghaladó adókötelezettség jóval alatta van a földérték 20%-ának.
3.2. A Tsz adóbevallása szerint a tulajdonában lévő fóti építmények - építményadó kötelezettség alá tartozó - hasznos alapterülete - kerekítve - 9400 négyzetméter. Az önkormányzat - helyszíni felmérés alapján - építményi alapterületként kereken 17000 négyzetmétert rögzített.
Ha a Tsz adózás alá vont építményeinek minimális átlagértékét a közművesített épület nélküli ingatlanok forgalmi értékével azonosnak vesszük, akkor - a Tsz számára kedvezőbb 9400 négyzetméter területű építmény figyelembevételével - az építmények összértéke 18 800 000 és 23 500 000 Ft-ra becsülhető. Ezen értékelési adatokhoz képest az építmények után - 1993-ban és 1992-ben - járó 2 874400 Ft/év építményadó nem éri el a vagyontárgyak értékének 20%-át.
Az Alkotmánybíróság már korábbi határozatában is kifejtette elvi megállapításait az Alkotmány 70/I. §-ában foglaltakkal kapcsolatban. Az Alkotmány szerint "mindenki vagyoni helyzetének megfelelő mértékben" köteles hozzájárulni a közterhekhez. Ez semmiképpen nem értelmezhető "egyenlő közteherviselést" kimondó szabályként, - mint ahogyan arra az indítványozó tévesen utal, - hanem az csupán a vagyoni helyzettel arányos mértéket jelent. Az adó rendelkezések absztrakt előírásainak arányossága a már idézett alkotmánybírósági álláspont szerint akkor állapítható meg, ha az adóteher nem jár az adóval terhelt érték túlnyomó részének elvonásával.
Minthogy a konkrét ügyben lefolytatott vizsgálat szerint az arányosnak elfogadott mértéket egyik önkormányzati rendelkezés sem lépte túl, az Alkotmánybíróság nem találta az Alkotmány 70/I. §-ával ellentétesnek az adó mértékével kapcsolatos rendelkezéseket, ezért az erre vonatkozó indítványt is elutasította.
4. Végül az indítványozó kérte a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 19. § a) pontjának értelmezését is az Alkotmánybíróságtól. Nevezetesen azt mondja ki a testület, hogy: konkrét építési engedély megtagadása adó szempontjából a hatóság által elrendelt építési tilalommal, mint tulajdoni korlátozással esik egy tekintet alá, vagyis a tv. 19. § a) pontja szerinti mentességi körbe tartozik.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. tv. értelmében az Alkotmánynál alacsonyabb szintű jogszabály önálló - kifejezetten erre irányuló indítványon alapuló, s nem valamely alkotmányjogi probléma előkérdéseként elvégzett -értelmezése nem tartozik hatáskörébe, ezért az erre vonatkozó indítványt visszautasította. Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy a konkrét adókötelezettséget megállapító államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatára irányuló eljárásban - az érdemi döntés megalapozása érdekében - az indítványozó által megjelölt jogszabályi rendelkezés értelmezésére lehetőség van.
Budapest, 1994. október 18.
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró