9/2016. (IV. 6.) AB határozat
a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 35.M.59/2015.3 számú és a 12.M.1642/2015/5. számú ítéletei alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály és bírói döntés alaptörvény-ellenességének vizsgálatára irányuló alkotmányjogi panaszok tárgyában - dr. Czine Ágnes alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Balsai István, dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Lévay Miklós, dr. Stumpf István és dr. Szívós Mária alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 35.M.59/2015/3. sorszámú ítélete és 12.M.1642/2015/5. sorszámú ítélete alaptörvény-ellenes, ezért azokat megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 2014. december 31-ig hatályban volt 42. § (5) bekezdése és a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtásáról szóló 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet 26/A. § (3) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszokat elutasítja, egyebekben az alkotmányjogi panaszokat visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
Indokolás
I.
[1] 1. Az indítványozó 2015. október 8-án az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) pontjában foglaltakra, illetve az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (1) bekezdésében és a 27. §-ában meghatározottakra hivatkozva alkotmányjogi panaszt terjesztett elő. A panasz - amelyben nyilvánvaló elírási hiba folytán formálisan tévesen jelölték meg a kifogásolt szabályt - a tartalma szerint a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Ebtv.) végrehajtásáról szóló 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 26/A. § (3) bekezdése alaptörvény-ellenességének, illetve a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 35.M.59/2015/3. sorszámú ítélete alaptörvény-ellenességnek megállapítására és megsemmisítésére irányul. A támadott szabály úgy szól, hogy a gyermekgondozási díjra - ha jogszabály eltérően nem rendelkezik - a táppénzre vonatkozó rendelkezéseket megfelelően alkalmazni kell.
[2] 1.1. A panasz szerint az indítványozó 2011. március 1-jétől 2013. október 31-ig egyéni vállalkozói tevékenységet folytatott, ekkortól egyéni vállalkozói jogviszonyát szüneteltette és 2013. november 1-jétől gazdasági társasággal munkaviszonyt létesített. 2014. január 30. napján gyermeke született, akire tekintettel - az akkor hatályban volt rendelkezések alapján - terhességi-gyermekágyi segélyt (a továbbiakban: TGYÁS) állapítottak meg részére. Ennek lejártát követően gyermekgondozási díjat (a továbbiakban: GYED) igényelt, a kérelmét az illetékes szakigazgatási szerv elutasította, fellebbezésére a határozatot helybenhagyták (Budapest Főváros Kormányhivatala Egészségbiztosítási Pénztár Szakigazgatási Szerve BPK-232/15861-1/2014. sorszámú elsőfokú határozata; az Országos Egészségbiztosítási Pénztár S011/564-2/2014. sorszámú másodfokú határozata). Ezt követően más ügyben megállapították azt is, hogy a terhességi-gyermekágyi segélyre sem jogosult. E határozatok ellen az indítványozó keresettel fordult a bírósághoz.
[3] A GYED-et illetően a bíróság a 35.M.59/2015/3. sorszámú ítéletével a keresetet elutasította. A panasz szerint az igazgatási szervek és az eljáró bíróság a határozatokat az Ebtv. 42/A. § (1) bekezdésére, a Korm. rendelet 26/A. § (3) bekezdésére és az Ebtv. 43. § (2) bekezdésére alapították. E szabályok lényege szerint az igényelt ellátásokra való jogosultság egyik feltétele meghatározott tartamú előzetes biztosítási idő szerzése, az egyidejűleg fennálló biztosítási jogviszony esetén a jogosultságot, azok időtartamát, az ellátás mértékét, illetőleg összegét mindegyik jogviszonyban külön-külön kell megállapítani, az ellátásokra a táppénz szabályait kell megfelelően alkalmazni. A hatóságok és a bíróság jogértelmezése szerint a vállalkozói jogviszony szüneteltetése alatt biztosítási jogviszony áll fenn, ezért a panaszost a munkaviszonyára tekintettel többes jogviszonyban álló személynek kell tekinteni. A vállalkozói jogviszonyában a szüneteltetés alatt járulékot nem kellett fizetnie, ezért e jogviszony alapján nem szerzett ellátási jogosultságot a GYED-et illetően. A munkaviszonyában viszont nincs meg a megkívánt mértékű előzetes biztosítási idő, mert abba az egyéni vállalkozói jogviszonyban az annak szünetelése előtt szerzett időt - minthogy azt mint fennálló biztosítást külön kell vizsgálni - nem lehet beleszámítani.
[4] 1.2. A panaszos szerint az eljáró bíróság a hatályos jogszabályoknak megfelelő, de az Alaptörvénnyel ellentétes döntést hozott. A Korm. rend. 26/A. §-a (3) bekezdése ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerinti jogállamisággal, annak immanens, elidegeníthetetlen részét képező jogbiztonsággal és sérti az Alaptörvény XV. cikk (1) és (2) bekezdését. Véleménye szerint az nem vitás, hogy az igényléséhez szükséges alapvető feltételnek, miszerint a szülést megelőző két éven belül 365 nap szolgálati idővel kell rendelkeznie, megfelel. Csupán azért, mert 2013. október 31. napján egyéni vállalkozói jogviszonyát nem megszüntette, hanem szüneteltette, semmiféle előnyre nem tett szert, járulékfizetési kötelezettségét mindkét esetben ugyanolyan mértékben teljesítette. A szabályozás oda vezet, hogy különbséget tesz állampolgárok között aszerint, hogy biztosítási jogviszonyukat megszüntetik, vagy csupán szüneteltetik, annak ellenére, hogy ezen különbségtétel irracionális, így a hivatkozott alaptörvényi rendelkezésekkel ellentétes, hiszen a kétféle állampolgár között semmilyen különbség nincs (és nem is lehet) a jogokat illetve kötelezettségeket illetően.
[5] A panasz kiegészítésében az indítványozó az Abtv. 27. §-ára történő hivatkozással a bírói ítélet vizsgálatát és megsemmisítését is kérte. Azzal is érvelt, hogy a Korm. rend. és bírói döntés azért ellentétes az Alaptörvénnyel, mert egy törvény (az Ebtv.) rendelkezéseinek alkalmazhatóságát egy alacsonyabb szintű jogszabály (a Korm. rendelet) szűkíti, ami nyilvánvalóan sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglaltakat, hiszen az egy demokratikus jogállamban nem megengedett, hogy egy alacsonyabb szintű jogszabály korlátozza egy magasabb szintű jogszabály alkalmazhatóságát.
[6] 2. 2015. december 15-én ugyanez az indítványozó a TGYÁS iránti igényt elutasító (BPK 233/08714-2/2014., S011/682-2/2014.) és ezzel egyidejűleg a 2014. január 13. napjától 2014. május 31. napjáig terjedő időszakra 0 forint jogalap nélkül kifizetett TGYÁS ellátás visszafizetésére kötelező (BPK 232/08713-2/2014., S011/682-3/2014.) határozatok törvényességét felülvizsgáló bírói döntéssel összefüggésben is alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz. Előadta, hogy amikor a TGYÁS lejártát követően GYED-et igényelt (amelyet az illetékes igazgatási szerv elutasított), a már korábban részére kiutalt TGYÁS-t is megvonták tőle, továbbá kötelezték a TGYÁS ellátás visszafizetésére is. Mindkét határozat ellen eredménytelenül fellebbezett, majd ezt követően a másodfokú határozatok ellen bírósághoz fordult.
[7] A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 12.M.1642/2015/5. sorszámú ítéletével az indítványozó keresetét jogerősen elutasította, hivatkozva arra, hogy a megtámadott határozatok jogszerűek. Az Ebtv. 2014. december 31-ig hatályban volt 42. § (5) bekezdése értelmében a TGYÁS-ra, ha jogszabály eltérő rendelkezést nem tartalmaz, a táppénzre vonatkozó rendelkezéseket kell megfelelően alkalmazni. Az Ebtv. 43. § (2) bekezdése szerint az egyidejűleg fennálló biztosítási jogviszony esetén a keresőképtelenséget és a táppénzre való jogosultságot, azok időtartamát, az ellátás mértékét, illetőleg összegét mindegyik jogviszonyban külön-külön kell megállapítani. A Tbj. 5. § (1) bekezdés e) pontja alapján az egyéni vállalkozó biztosított jogállású. A 7. § (1) bekezdés szerint a biztosítás az ennek alapját képező jogviszony kezdetétől annak megszűnéséig áll fenn. A 8. § szerint szünetel a biztosítás az f) pont értelmében az egyéni vállalkozói tevékenység szünetelésének ideje alatt. A 29. § (4) bekezdése értelmében az egyéni vállalkozó nem köteles az egyéni vállalkozói jogviszonya szünetelésének ideje alatt bármilyen járulékot fizetni.
[8] A panasz értelmében a jogszabály és meghozott bírói döntés ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése és XV. cikk (1)-(2) bekezdése szabályaival. Az indítványozó szerint a TGYÁS igényléséhez szükséges alapvető feltételnek, miszerint a szülést megelőző két éven belül 365 nap szolgálati idővel kell rendelkezni, megfelel. Csupán azért, mert 2013. október 31. napján egyéni vállalkozói jogviszonyát nem megszüntette, hanem szüneteltette, semmiféle előnyre szert nem tett, járulékfizetési kötelezettsége mindkét esetben ugyanannyi. Így a TGYÁS esetén a táppénzre vonatkozó Ebtv. 43. § (2) bekezdésében írt szabály alkalmazása oda vezet, hogy különbséget tesz állampolgárok között csak aszerint, hogy biztosítási jogviszonyukat megszüntetik, vagy csupán szüneteltetik. Annak ellenére így van ez, hogy ez a különbségtétel irracionális, így a hivatkozott alaptörvényi rendelkezésekkel ellentétes, mert sérti egyrészt a jogbiztonságot, másrészt az egyenlő elbírálás, azaz a különbségtétel tilalma (azonos jogok, azonos kötelezettségek) elvét, hiszen a kétféle állampolgár között semmilyen különbség nincs (és nem is lehet) a jogokat illetve kötelezettségeket illetően. Figyelemmel a fentiekre, az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) és d) pontjában foglaltakra, illetve az Abtv. 26. § (1) bekezdésében és 27. §-ában meghatározottakra, indítványozta az Ebtv. 2014. december 31-ig hatályban volt 42. § (5) bekezdésében foglalt szabály alaptörvény-ellenességének, illetve - ebből adódóan - a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 12.M.1642/2015/5. sorszámú ítélete alaptörvény-ellenességnek megállapítását és a hivatkozott jogszabályhely, valamint az ítélet megsemmisítését is.
[9] 3. A TGYÁS-t 2015. január 1-jével felváltotta a csecsemőgondozási díj, ezzel kapcsolatban az Ebtv. 42. §-a módosult. Figyelemmel arra, hogy a jelen ügyben alkotmányjogi panasz alapján kell eljárni, az Alkotmánybíróság a panaszra okot adó ügyben alkalmazott rendelkezéseket vizsgálta.
II.
[10] 1. Az Alaptörvény felhívott szabályai szerint:
"B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam."
"XV. cikk (1) A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes.
(2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.
[...]
(4) Magyarország az esélyegyenlőség és a társadalmi felzárkózás megvalósulását külön intézkedésekkel segíti.
(5) Magyarország külön intézkedésekkel védi a családokat, a gyermekeket, a nőket, az időseket és a fogyatékkal élőket."
[11] 2. Az Ebtv. 2014. december 31-ig hatályban volt, kifogásolt szabálya szerint:
"42. § (5) A terhességi-gyermekágyi segélyre, ha jogszabály eltérő rendelkezést nem tartalmaz, a táppénzre vonatkozó rendelkezéseket kell megfelelően alkalmazni."
[12] 3. A Korm. rendelet támadott rendelkezése szerint:
"26/A. § (3) A gyermekgondozási díjra - ha jogszabály eltérően nem rendelkezik - a táppénzre vonatkozó rendelkezéseket megfelelően alkalmazni kell."
III.
[13] A bírói döntések elleni alkotmányjogi panaszok megalapozottak, az egyedi ügyben alkalmazott jogszabályok elleni alkotmányjogi panaszok megalapozatlanok.
[14] 1. Az Abtv. 56. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság az ügyrendjében meghatározottak szerinti tanácsban dönt az alkotmányjogi panasz befogadásáról, az 56. § (2) bekezdése értelmében pedig a befogadhatóságról dönteni jogosult tanács mérlegelési jogkörében vizsgálja az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, különösen a 26. §-a szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint a 29-31. § szerinti feltételeket.
[15] Az Abtv. 29. §-a alapján az "Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be". Az Ügyrend 31. § (6) bekezdése azonban lehetővé teszi, hogy az előadó alkotmánybíró a panasz befogadásáról szóló döntés helyett a panasz érdemi elbírálását tartalmazó határozat-tervezetet terjesszen a testület elé.
[16] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy mindkét panasz megfelel az Abtv. 52. § (1b) bekezdésében támasztott - a határozott kérelemre vonatkozó - törvényi feltételeknek. Mindkét indítvány megjelölte az indítványozó jogosultságát és az Alkotmánybíróság hatáskörét megalapozó törvényi rendelkezést [Abtv. 51. § (1) bekezdés és 52. § (1b) bekezdés a) pont]; az Abtv. 26. § (1) bekezdésében és 27. §-ában foglalt hatáskörben kérte az Alkotmánybíróság eljárását. A panaszos megjelölte továbbá az Alkotmánybíróság által vizsgálandó törvényi rendelkezést és a bírói ítéleteket [Abtv. 52. § (1b) bekezdés c) pont], valamint az Alaptörvény sérelmet szenvedett rendelkezéseit [Abtv. 52. § (1b) bekezdés d) pont]. A panaszos indokát adta az eljárás megindításának, kifejtette az Alaptörvényben foglalt és az indítványban felhívott jogok sérelmének a lényegét [Abtv. 52. § (1b) bekezdés b) pont], indokolta továbbá azt is, hogy a támadott törvényi rendelkezések és az azokat értelmezve alkalmazó bírói ítéletek miért ellentétesek az Alaptörvény általa felhívott rendelkezéseivel [Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pont]. A panaszos kifejezett kérelmet terjesztett elő a támadott törvényi rendelkezések és a bírói ítéletek megsemmisítésére [Abtv. 52. § (1b) bekezdés f) pont].
[17] Az indítványozó a bírósági eljárásokban felperesként vett részt, a bírói döntések alkalmazták a támadott szabályokat, így az indítványozó érintettsége mind az alkalmazott jogszabályokkal, mind a támadott ítéletekkel összefüggésben egyértelműen megállapítható. Az Abtv. 27. §-a azonban nem csupán az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló ügyben (jelen esetben: közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata) való érintettséget követeli meg, hanem feltételezi az összefüggést az alapügy és az alkotmányjogi panasz eljárás között. Az alapügyben való érintettség az alkotmányjogi panasz eljárás szükséges, de nem elégséges feltétele. Az alkotmányjogi panasz funkciója a szubjektív jogvédelem, amely az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogainak sérelmét feltételezi. Jelen alkotmányjogi panaszok esetében az az alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés (Abtv. 29. §) merül fel, hogy a szóban lévő ellátásokra jogosultság szempontjából a jogértelmezés és jogalkalmazás során lehet-e különbséget tenni azok között az anyák között, akik vállalkozásukat szüneteltetik, vagy a vállalkozásukat megszüntették, ti. a panaszok szerint egyik esetben sem lehet fennálló párhuzamos biztosítási jogviszonyról beszélni (a vállalkozás szüneteltetése esetén a biztosítási jogviszony szünetel, megszüntetése esetén megszűnik); így az indítványozó szerint kizárólag a mondott szemponton alapuló különbségtétel az anyák között önkényes, ugyanolyan járulékfizetési és egyéb kötelezettségek mellett.
[18] 2. Az indítványozó panaszaiban az Alaptörvény XV. cikk (1) és (2) bekezdésében deklarált hátrányos megkülönböztetés tilalmára hivatkozva sérelmezte azt, hogy az egyéni vállalkozás szüneteltetése folytán szünetelő biztosítását fennálló biztosítási jogviszonynak tekintették, és ezért az abban szerzett előzetes biztosítási időt nem számították hozzá a munkaviszonyban szerzett biztosítási időhöz, ezzel az egyéni vállalkozás szüneteltetése és megszüntetése között önkényes különbséget tettek. Más megfogalmazásban ez azt jelenti, hogy a panaszos tartalmi szempontból a járulékfizetéssel szerzett közjogi várományának sérelmére hivatkozik a bírói döntésben megjelenő, hátrányos különbségtételt eredményező jogértelmezéssel kapcsolatban.
[19] A diszkrimináció-tilalom Alkotmánybíróság általi értelmezése az, hogy egy jogszabálynál meg kell tudnia indokolnia a jogalkotónak, hogy "a különbségtétel tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű okaként" elfogadható körülmény hívható fel. Legutóbb: Quaestor-ügy, 32/2015. (XI. 19.) AB határozat, Indokolás [91]. A "tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű ok" visszaköszön a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságának Kamarája 2015. december 15-én a 78117/13. (Fábián kontra Magyarország) számú ügyben hozott határozata indokolásában, a Tny. 83/C. és 102/I. §-ai alkalmazásával kapcsolatban, az ún. kettős juttatás tilalmáról. Ennek az a lényege, hogy a Kormány által felhozott érvek alapján az a különbségtétel, amelyet a panaszos köztisztviselő sérelmezett a nyugdíjasok különféle csoportjai között az öregségi nyugdíjat illetően, nem alapul semmilyen objektív és ésszerű okon. Ugyanakkor ott egyezményben biztosított jogot illetően merült fel a diszkrimináció kérdése.
[20] A jelen ügyben azt kellett vizsgálni, hogy a bírói döntésekben megjelenő az a normatartalom, amely minden más szempontból azonos helyzetben lévő, járulékfizető személyek között egyedül annak alapján tesz különbséget az ellátásra való jogosultságukat illetően, hogy az egyéni vállalkozói jogviszonyuk szünetel vagy megszűnt-e, összhangban áll-e az Alaptörvénnyel.
[21] Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a diszkrimináció-tilalom e típusát illetően lényeges kérdés a csoportképzés. Ehhez ugyanis egyfelől meg kell jelölni az alkalmazott megkülönböztetést, hogy a jogszabály célja beazonosítható legyen. Ahhoz viszont, hogy megállapítható legyen, kik között tett különbséget a jogalkotó, már ismernünk kell az elérendő célt. Az Alkotmánybíróság a csoportképzés során nem kötheti magát a törvényhozó által választott megoldáshoz, hiszen vizsgálata során éppen arra keresi a választ, hogy a törvényhozó csoportképzése megfelel-e az Alaptörvénynek. Másrészt, a jogalanyok között nemcsak egy jogszabályon belül tehet különbséget a jogalkotó. Ezért olykor előfordul, hogy az Alkotmánybíróságnak több jogszabály tartalmát kell összevetnie, hogy megállapítsa, történt-e alkotmánysértő megkülönböztetés.
[22] Az Alaptörvény XV. cikke alapján a törvény előtt mindenki egyenlő, Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés nélkül biztosítja. A hátrányos megkülönböztetés tilalma az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogrendszer egészét átható alkotmányos alapelvként kapott értelmezést. A hátrányos megkülönböztetés tilalma nem jelenti minden megkülönböztetés tilalmát, a tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok terén tett megkülönböztetésekre terjed ki. Személyek közötti, alkotmánysértő hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható meg, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. A megkülönböztetés pedig akkor alkotmányellenes, ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. Rámutatott az Alkotmánybíróság arra is, hogy az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság jogával, és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes (lásd összefoglalóan: 14/2014. (V. 13.) AB határozat, Indokolás [32]). Az Alaptörvény XV. cikke (1) és (2) bekezdésének ezt az értelmezését követte a 32/2015. (XI. 19.) AB határozat is (Indokolás [78]-[80] és [91] pontja). A jelen esetben nem a diszkrimináció tilalmának általános szabályát, hanem a XV. cikk (4) és (5) bekezdésében biztosított esélyegyenlőség és a nőket védő külön intézkedésekre vonatkozó szabályát kell alkalmazni. A diszkrimináció tilalom sérelme - legalább közvetve - összefüggésben áll az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése szerinti tulajdonhoz való joggal, és a XIX. cikk (1) bekezdésében szereplő anyaság támogatásra jogosultságával. A konkrét esetben mind a TGYÁS, mind a GYED anyaság esetére szól, biztosítási alapú ellátás, járulékfizetés áll mögötte. Habár a tulajdon jogi fogalmát és tartalmát általában nem közvetlenül az Alaptörvény, hanem a más jogi normák határozzák meg, az Alaptörvény által védett jogok körét és tartalmát az Alaptörvény alapján kell megállapítani. Ez azt jelenti, hogy a törvényhozás a tulajdonhoz való alapvető jog alapján köteles tiszteletben tartani azokat a jogosultságokat, amelyek az alkotmányos értelemben vett tulajdonhoz való alapvető jog összetevői (25/2015. (VII. 21.) AB határozat, Indokolás [55]). A 3048/2013. (II. 28.) AB határozat (Indokolás [39]) értelmében a társadalombiztosítási jogviszonyokkal összefüggő szolgáltatások esetében továbbra is fennáll az alkotmányos tulajdonvédelem. A jelen esetben azonban éppen a jogosultság egyik törvényi feltételének a mikénti értelmezése kérdés. A TGYÁS és a GYED megállapításának és folyósításának törvényben rögzített feltételei vannak, amelyek vizsgálhatók abból a szempontból, hogy a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak van-e tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis nem önkényes-e.
[23] Az Alkotmánybíróságnak ez az értelmezése azonban szabályozási koncepcióra, vagyis jogszabályok vizsgálatára vonatkozik. Ezért kérdés, hogy valamely jogszabály mikénti értelmezésére alkalmazható-e olyan követelményként, mint amely az Alaptörvény említett cikkéből folyik és a jogot értelmező bírói döntésekkel szemben is támasztható.
[24] 3. Hazánk Alaptörvénye - az R) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország jogrendszerének az alapja. Az Alaptörvény és a jogszabályok pedig a (2) bekezdés szerint mindenkire kötelezőek. Az Alaptörvénynek az egész jogrendszert át kell hatnia és normáinak a jogrendszer egészében érvényesülniük kell.
[25] Az Alaptörvény 28. cikke szerint a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak.
[26] A bíróságnak a jogalkalmazása és a jogértelmezése során megfelelően figyelembe kell vennie az Alaptörvényben foglaltakat. Az Alaptörvényben foglaltak lehetnek alapjogok, államcélok vagy alkotmányos értékek. Nyilvánvalóan a rendes bíróságnak minden rendelkezést megfelelően és differenciáltan kell figyelembe vennie az ítélkezés során. Az Alaptörvény értelmezésekor ezzel azonosan foglalt állást a 8/2014. (III. 20.) AB határozat indokolásának [64] pontja. Az Alaptörvény XV. cikke (1) és (2) bekezdésének az értelmezett tartalma nemcsak a jogszabályokra irányadó alaptörvény-ellenességük vizsgálatakor, hanem a bírói döntésekben megjelenő jogszabály-értelmezésre is, a jogszabályok normatartalmának meghatározása során, a jogszabály konkrét tényállásra vonatkoztatásánál. Az, hogy egy-egy ügyben az eset összes körülményeinek mérlegelésénél a rendes bíróság az anyagi jog értelmezésekor milyen intenzíven hivatkozik a XV. cikk egyes elemeire, elsősorban a rendes bíróságra tartozó kérdés, de az értelmezés nem vezethet sem a jogszabály szövegének figyelmen kívül hagyására, sem az Alaptörvénnyel ellentétes eredményre.
[27] 4. Bírósági ítélet alaptörvény-ellenességének vizsgálatára az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdésének d) pontja az Alkotmánybíróságot jogosítja fel.
[28] Ezt a hatáskört az Alaptörvény teremtette meg. E vizsgálódás alkotmányjogi panaszra lehetséges; a feltétele, hogy a bírói döntés az indítványozó "Alaptörvényben biztosított jogát" sértse. Bírói döntés alaptörvény-ellenessége jogszabálynak az Alaptörvénnyel összhangban nem álló értelmezése és alkalmazása, vagy alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazása folytán állhat elő. Konkrét bírói döntés alaptörvény-ellenességének megállapítására az Alaptörvény alapján, megfelelő indítványra, az Alkotmánybíróság jogosult.
[29] 5. A jelen esetben azt kellett vizsgálni a panasz alapján, hogy az Alaptörvénnyel összhangban áll-e a jogszabálynak az az értelmezése és alkalmazása, amely a biztosított fennálló jogviszonyának tekinti az egyéni vállalkozói jogviszonyt az egyéni vállalkozói tevékenység szünetelésének ideje alatt is, amikor a Tbj. szövege szerint "szünetel a biztosítás", és ezzel kizárja az egyéni vállalkozói jogviszonyban töltött előzetes biztosítási idő összeszámítását más biztosítási jogviszonyban töltött biztosítási idővel. [Az Ebtv. 42/A. § (1) bekezdése a) pontja szerint gyermekgondozási díjra jogosult a biztosított szülő, ha a gyermekgondozási díj igénylését - a gyermeket szülő anya esetén a szülést - megelőzően két éven belül 365 napon át biztosított volt és a gyermekét saját háztartásban neveli; hasonló szabályt tartalmazott 2014. december 31-ig az Ebtv. 40. § (1) bekezdése: ennek értelmében - egyéb feltételek mellett - terhességi-gyermekágyi segélyre jogosult, aki a szülést megelőzően két éven belül 365 napon át biztosított volt.]
[30] Az Ebtv.-nek sem az a szabálya, amely szerint a terhességi-gyermekágyi segélyre (és Korm. rendelet folytán a gyermekgondozási díjra) a táppénzre vonatkozó rendelkezéseket kell megfelelően alkalmazni, sem az a szabály, amely szerint az egyidejűleg fennálló több biztosítási jogviszony esetén az ellátásra jogosultságot, azok időtartamát, az ellátás mértékét, illetőleg összegét mindegyik jogviszonyban külön-külön kell megállapítani, nem határozza meg azt, hogy mit kell érteni "fennálló biztosítási jogviszony" alatt. Ennek meghatározása a jogalkalmazó szervek, végső soron a rendes bíróság feladata. A bíróságnak ilyen esetben, a többféleképpen értelmezhető jogszabályszöveg normatartalommal kitöltésekor lehetősége és az Alaptörvény 28. cikke értelmében kötelessége is van arra, hogy a norma alkalmazásakor és értelmezésekor az Alaptörvénnyel összhangban álló értelmezést válasszon. Az Alaptörvénnyel összhangban álló értelmezés, ha egy jogszabálynak több lehetséges értelme is van, nem jelent contra legem értelmezést vagy a normatartalom mellőzését.
[31] Az egymást követő jogviszonyokban az előzetes biztosítási idő mikénti számításának jelentősége van az ellátásra jogosultság feltételei miatt. Ezt a számítást befolyásolja annak vizsgálata, és az abban való állásfoglalás, hogy milyen fennálló biztosítási jogviszonyra kell tekintettel lenni. A jogosultság szempontjából meghatározó kérdés a panaszra okot adó ügyekben a "fennálló biztosítási jogviszony" fogalmának, tartalmának az Alaptörvénnyel összhangban álló, a józan észnek és jogszabály céljának megfelelő értelmezése. A jogszabálynak a TGYÁS és a GYED feltételeit illetően kifejezett rendelkezése, hogy az egymást követő jogviszonyokban szerzett biztosítási idő összeszámítandó, és csupán a fennálló többes jogviszonynál kell másként eljárni.
[32] 6. Az egyéni vállalkozás szünetelését az egyéni vállalkozóról és az egyéni cégről szóló 2009. évi CXV. törvény (Evtv.) vezette be. A törvény 18. § (3) bekezdése értelmében a szünetelés bejelentését követően, annak tartama alatt az egyéni vállalkozó egyéni vállalkozói tevékenységet nem végezhet, egyéni vállalkozói tevékenységhez kötődő új jogosultságot nem szerezhet, új kötelezettséget nem vállalhat. A törvényjavaslat indokolása értelmében "a törvény - az érdekképviseleti szervek egybehangzó kérésének megfelelően - megteremtené a szünetelés intézményét annak érdekében, hogy a nem folyamatosan, nem egész évben tevékenykedők egyéni vállalkozókat járulékfizetési kötelezettség ne terhelje arra az időszakra, amikor tevékenységüket nem végzik, anélkül, hogy tevékenységüket meg kellene szüntetni. Mivel a szünetelés legalább egy hónaptól legfeljebb öt évig tarthat, lehetőség van a tevékenység egyéb okokból történő, hosszabb megszakítására is, például külföldi tanulmányok folytatása, beteg családtag ápolása és hasonló okok alapján."
[33] 2010. január 1-jétől az egyéni vállalkozóról és az egyéni cégről szóló 2009. évi CXV. törvénnyel és a megtakarítások ösztönzésével összefüggő törvénymódosításokról szóló 2009. évi CXVI. törvény 67. §-a kiegészítette a Tbj.-t. A módosítás értelmében szünetel a biztosítás az egyéni vállalkozói tevékenység szünetelésének ideje alatt.
[34] A biztosítás szünetelése azt jelenti, hogy az ideje alatt nem kell járulékot fizetni, viszont a társadalombiztosítás ellátásait nem lehet igénybe venni. A biztosítás szünetelése esetén nem alkalmazhatók a passzív jogosultságra vonatkozó szabályok sem. Az egészségügyi szolgáltatási járulék fizetésének kötelezettsége a biztosítási jogviszony szünetelése esetén a szünetelés első napjától fennáll. A Tbj. 39. § (2) bekezdése értelmében egészségügyi szolgáltatási járulékot fizet az a belföldi személy, aki nem biztosított és egészségügyi szolgáltatásra nem jogosult. Vagyis a szünetelő biztosítás és a megszűnt biztosítás abban az értelemben azonos, hogy egyik esetben sincs járulékfizetés, nincs jogszerző idő, nincs ellátásra jogosultság. Az érintett személyeket a vizsgált társadalombiztosítási következmények szempontjából azonos csoportba tartozónak lehet tekinteni.
[35] Az irányadó bírói gyakorlat összességében úgy értelmezi a Tbj., az Ebtv. és az Evtv. szabályait, hogy az egyéni vállalkozói biztosítás szüneteltetése alatt az egyéni vállalkozói biztosítási jogviszony fennáll, így a felperes táppénzigényét, társas vállalkozói jogviszonyára figyelemmel az Ebtv. 43. § (2) bekezdése alapján kell elbírálni (BH2015.138.). Ezzel nem teljesen összhangban, hasonló ügyben a K-H-MJ-2014-73. bírósági határozat értelmében a Kúria a közigazgatási és munkaügyi bíróság ítéletének indokolásából és az általa hivatkozott jogszabályhelyből ugyancsak azt a következtetést vonta le, hogy az adott esetben a vállalkozás szünetelése azt jelentette, hogy a felperes kereső tevékenységet nem folytatott, bevétele nem volt, sem adó-, sem társadalombiztosítási járulékfizetési kötelezettsége nem volt, hiszen a biztosítási jogviszonya is szünetelt. Ezt pedig akként értelmezni, hogy mindezek ellenére a felperes az Flt. rendelkezések szerint kereső tevékenységet folytató személynek minősül, ésszerűen nem lehet, különös tekintettel az Evtv. 18. § (3) bekezdésében írt tiltó rendelkezésére. A két döntés között a különbség abban áll, hogy az első esetben a társadalombiztosítás mint másodlagos jogviszony alapjául a szüneteltetett vállalkozói jogviszonyt elfogadták kereső tevékenységnek, a másik esetben nem.
[36] 7. Az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alaptörvény-ellenessége a fentiek értelmében akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság jogával, és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes.
[37] Az alkotmányjogi panaszokra okot adó ügyekben az ellátásra való jogosultság egyes jogszabályi feltételeit a panaszosra hátrányosan és korlátozóan értelmezték, amikor a szüneteltetett tevékenységet és ezáltal a szünetelő biztosítást fennálló biztosítási jogviszonynak tekintették. A bírói ítéletekben megjelenő jog ezzel az értelmezett tartalommal olyan különbségtételt valósít meg a vállalkozás szüneteltetése és megszüntetése között, amely a törvényekből nem következik egyértelműen. Ilyen esetben a 28. cikk alapján többféle lehetséges értelmezés mellett az Alaptörvény alapján azt kell feltételezni, hogy a jogszabály erkölcsös és gazdaságos célt szolgál, a józan észnek és a közjónak megfelelnek. Az adott esetben ez azt jelenti, hogy azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni az érintett személyeket illetően, az értelmezés nem vezethet önkényes eredményre. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Alaptörvény XIX. cikke elsősorban államcélt fogalmaz meg, ez azonban - különösen az (1) bekezdés második mondatában megjelölt személyi körök esetén - a jogalkalmazót annyiban köti, hogy a jogszabályokat kétség esetén úgy kell értelmezni, hogy annak eredménye az államcél magvalósulását és ne akadályozását szolgálja. Jelen esetben ezért az Alaptörvény XIX. cikke (1) bekezdésében szereplő anyaság támogatásra jogosultsága javára kell értelmezni a törvényt.
[38] Ezt erősíti, hogy nincs felismerhető célja és semmilyen ésszerű indoka annak, a bíróság által értelmezés útján a jogszabályoknak tulajdonított normatartalomnak, hogy a jelen ügyben vizsgált egyes társadalombiztosítási következmények (a TGYÁS és a GYED jogosultsági feltételei) szempontjából az egyéni vállalkozói tevékenység megszüntetése más, az érintett személyre kedvezőbb eredményre vezessen, mint az egyéni vállalkozói tevékenység szüneteltetése, és ezzel a biztosítás szünetelése.
[39] Az indítványra okot adó esetekben az ezzel ellentétes jogértelmezés arra a hátrányos, az Alaptörvény XV. cikk (1) és (2) bekezdését sértő eredményre vezetett, hogy a gyermek születéséhez kötődő, járulékfizetéssel megalapozott ellátásoknál, a jogosultsági feltételek elbírálásánál az előzetes biztosítási idő hiánya miatt az igényeket az igazgatási szervek elutasították, a közigazgatási határozatokat felülvizsgáló bíróság pedig az indítványozó keresetét utasította el.
[40] Ezért az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 35.M.59/2015/3. sorszámú ítélete és 12.M.1642/2015/5. sorszámú ítélete alaptörvény-ellenes. Az alaptörvény-ellenes ítéleteket az Alkotmánybíróság megsemmisítette.
[41] 8. Az Ebtv. 42. § (5) bekezdése és a Korm. rend. 26/A. § (3) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszokat az Alkotmánybíróság elutasította.
[42] A bírói döntésekben megjelenő, a panaszosra az adott esetben hátrányos eredmény a jelen ügyben több törvény, több rendelkezésének [különösen a Tbj. 5. § (1) bekezdés e) pontja, 7. § (1) bekezdése, 8. § f) pontja, Ebtv. 42. § (5) bekezdése, 43. § (2) bekezdése, Evtv. 18. § (3) bekezdése] az értelmezéséből és a panaszokra okot adó ügyek egyes tényállási elemeiből együttesen ered. Az Ebtv. 2014. december 31-ig hatályban volt 42. § (5) bekezdése és a Korm. rendelet 26/A. § (3) bekezdése nem tartalmaz közvetlen szabályt a vállalkozás szüneteltetése és megszüntetése, ezzel a biztosítás szünetelése és megszüntetése egyes, így az indítványban szereplő eseteire, vagy társadalombiztosítási jogkövetkezményeire. Az alkotmányjogi panaszban kifogásolt társadalombiztosítási következményre értelmezéssel lehet eljutni. A kifejtettek szerint a Tbj. 5. § (1) bekezdés e) pontja, 7. § (1) bekezdése, 8. § f) pontja, Ebtv. 42. § (5) bekezdése, 43. § (2) bekezdése, Evtv. 18. § (3) bekezdése rendelkezéseit együttesen, az Alaptörvénnyel összhangban úgy kell értelmezni, hogy az egyéni vállalkozás szünetelése alatt biztosítási jogviszony nem áll fenn.
[43] Azok a támadott rendelkezések, amelyek szerint a terhességi-gyermekágyi segélyre és a gyermekgondozási díjra - ha jogszabály eltérően nem rendelkezik - a táppénzre vonatkozó rendelkezéseket megfelelően alkalmazni kell, önmagukban nem hozhatók összefüggésbe a panaszban foglalt érvek alapján az Alaptörvény XV. cikk (1)-(2) bekezdésével. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi (3176/2013. (X. 9.) AB határozat, Indokolás [24]).
[44] Az Alkotmánybíróság a fentiekre figyelemmel a törvényi és kormányrendeleti szabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszokat elutasította. Ezek a szabályok, az Alaptörvénnyel összhangban álló értelmezett tartalommal, alkalmazhatók maradnak. Ez a megoldás összhangban áll az Alaptörvényben foglalt jogkövetkezményekkel, az Alaptörvény lehetővé teszi önmagában a bírói döntés megsemmisítését [24. cikk (3) bekezdés b) pont] az alkalmazott jogszabály (jogszabályi rendelkezés) megsemmisítése nélkül.
[45] 9. Alkotmányjogi panaszban az Alaptörvényben biztosított jog sérelmére lehet hivatkozni. A 3001/2014. (I. 24.) AB végzés [13] pontja ezt úgy értelmezte, hogy az Alaptörvényben biztosított jogoknak két csoportja van. Egyfelől az alapvető emberi és alapvető állampolgári jogok (alapvető jogok, vagy rövid megnevezéssel: alapjogok), melyek az Alaptörvényben jellemzően a Szabadság és felelősség címszó alatt találhatóak, másfelől az Alaptörvényben biztosított nem alapvető jogok, vagyis olyan Alaptörvényben biztosított jogok, melyek nem minősülnek alapvető jogoknak.
[46] Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének az, az indítványokban állított aspektusa, amely szerint a Kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes, az Alaptörvény 15. cikk (4) bekezdésében szerepel, és nem minősül alapvető jognak vagy Alaptörvényben biztosított jognak; ezért az Alkotmánybíróság a Korm. rendeletnek az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe ütközését állító részében a panaszt visszautasította.
[47] 10. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 44. § (1) bekezdés második mondata alapján elrendelte e határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben.
Budapest, 2016. március 29.
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, az aláírásban akadályozott
dr. Salamon László
alkotmánybíró helyett
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czine Ágnes s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Varga Zs. András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/3024/2015.
Dr. Czine Ágnes alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[48] Egyetértek a határozat rendelkező részével, ugyanakkor szükségesnek tartom az indokolás kiegészítését.
[49] 1. Az Alaptörvény az alapjogvédelem új korszakát nyitotta meg azáltal, hogy az Alkotmánybíróság jellegadó hatáskörévé vált az egyedi ügyben meghozott bírói döntés felülvizsgálata. E hatáskör a hatékony rendes jogorvoslati lehetőségeit már kimerítő panaszos számára egy olyan további különleges jogorvoslatot biztosít, amely a legsúlyosabb - alkotmányos - jogsérelmek esetén lehetőséget ad az Alaptörvénnyel összhangban lévő döntés meghozatalára.
[50] Az alapjogvédelem ugyanakkor nem kizárólag az Alkotmánybíróság feladata, mert az Alaptörvénynek az egész jogrendszert át kell hatnia. Ebből pedig szükségképpen következik, hogy az egyedi ügyekben meghozott bírói döntésekben is meg kell jelennie az Alaptörvény egyes normáinak. Egyetértek ezért a határozat indokolásában foglalt azzal a megállapítással, hogy "[a] bíróságnak a jogalkalmazása és a jogértelmezése során megfelelően figyelembe kell vennie az Alaptörvényben foglaltakat." Ennek garanciája az Alaptörvény 28. cikke, amely szerint a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik.
[51] Nehezíti ugyanakkor az alapjogvédelem hatékonyságát, hogy az Alkotmánybíróságnak egyes alaptörvényi rendelkezésekkel összefüggő értelmezése nem egységes tartalmú. Az adott esetben az Alkotmánybíróság a bírói döntéseket az Alaptörvény XIII. cikkében, XV. cikkében és a XIX. cikkében foglaltakra figyelemmel semmisítette meg, azonban az Alkotmánybíróság az e rendelkezésekkel összefüggő egyes értelmezési kérdéseket ebben a határozatában sem tette egyértelművé a rendes bíróságok számára.
[52] 2. Álláspontom szerint az adott esetben nem hagyható figyelmen kívül, hogy az indítványozó alkotmányjogi panaszában az Alaptörvény XV. cikk (1)-(2) bekezdésére hivatkozott. Ehhez képest az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy "[a] jelen esetben nem a diszkrimináció tilalmának általános szabályát, hanem a XV. cikk (4) és (5) bekezdésében biztosított esélyegyenlőség és a nőket védő külön intézkedésekre vonatkozó szabályát kell alkalmazni. A diszkrimináció tilalom sérelme - legalább közvetve - összefüggésben áll az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése szerinti tulajdonhoz való joggal, és a XIX. cikk (1) bekezdésében szereplő anyaság támogatásra jogosultságával."
[53] 2.1. Véleményem szerint az adott ügyben az Alkotmánybíróságnak az indítványban foglaltaknak megfelelően az Alaptörvény XV. cikk (1) vagy (2) bekezdése alapján kellett volna eljárnia.
[54] Az Alaptörvény e rendelkezéseivel összefüggésben az Alkotmánybíróság - álláspontom szerint ebben az ügyben is irányadó korábbi gyakorlata szerint - jellemzően arra mutatott rá: "[a] jogegyenlőség lényege, hogy az állam mint közhatalom, s mint jogalkotó köteles egyenlő elbánást biztosítani a területén tartózkodó minden személy számára. Ebben az összefüggésben nem tehet különbséget közöttük faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerint." [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.]
[55] Hangsúlyozta ugyanakkor az Alkotmánybíróság, hogy "[a]z Alkotmány[ban] foglalt tilalom nem csak az emberi, illetve az alapvető állampolgári jogokra irányadó, hanem e tilalom - amennyiben a különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot - kiterjed az egész jogrendszerre, ideértve azokat a jogokat is, amelyek nem tartoznak az emberi jogok, illetőleg az alapvető állampolgári jogok közé." [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.]
[56] Az Alkotmánybíróság tehát elhatárolta az általános jogegyenlőségi szabályt a megkülönböztetésnek attól az esetétől, amelynek során a megkülönböztetés alapvető jogot érint.
[57] Álláspontom szerint az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése [az általános (jog)egyenlőségi szabály] és (2) bekezdése [(alapvető jogot érintő) hátrányos megkülönböztetés tilalma] e megkülönböztetéshez igazodik. Abban az esetben tehát, ha az állított hátrányos megkülönböztetésnek van alapjogi vonatkozása, annak alkotmányosságát a XV. cikk (2) bekezdésében foglaltak szerint kell értékelni, míg ha ilyen alapjogi vonatkozás nem merül fel, akkor a XV. cikk (1) bekezdésében foglalt általános jogegyenlőségi szabály szerint kell vizsgálni a megkülönböztetést.
[58] Az elhatárolás valódi jelentősége abban áll, hogy álláspontom szerint más a védelmi szint a XV. cikk (1) bekezdése és a (2) bekezdése esetén. Erre utal az Alkotmánybíróságnak az a gyakorlata, amely különbséget tesz a megkülönböztetés alkotmányosságának megítélése során aszerint, hogy a megkülönböztetés emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt-e. Ha a megkülönböztetés nem ilyen jog tekintetében történt, az Alkotmánybíróság azt akkor tekintette alkotmányellenesnek, "ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között". [30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130.] Ehhez képest, ha a megkülönböztetés az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésén alapul, az "az általános egyenlőségi szabályhoz képest szigorúbb vizsgálatot követel" (42/2012. (XII. 20.) AB határozat, Indokolás [38]-[41]). Ennek a szigorúbb vizsgálatnak a szempontrendszere a megkülönböztetés közérdekűségéhez (szükségességéhez) és arányosságához igazodik.
[59] 2.2. Az adott ügyben ezért elsősorban azt kellett vizsgálni, hogy a támadott bírói döntésben megjelenő megkülönböztetésnek van-e alapjogi vonatkozása. Ennek elismerése során álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak a tulajdonvédelemmel összefüggő gyakorlatára kellett volna figyelemmel lenni.
[60] Az Alkotmánybíróság már korai gyakorlatában elvi éllel mutatott rá arra, hogy "az Alkotmány [...] nemcsak a tulajdonjog, hanem az azzal összefüggő minden vagyoni jog biztosítására vonatkozik" [17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 108.]. Azt, hogy pontosan melyek azok a vagyoni jogok, amelyek a "tulajdonjoggal összefüggnek", és így kiterjed rájuk a tulajdon alkotmányos védelme, az Alkotmánybíróság a későbbi gyakorlatában határozta meg. Eszerint az Alkotmánybíróság "a tulajdonjogot mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti alapjogi védelemben" [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 380.]. Ennélfogva az Alkotmánybíróság gyakorlatában a tulajdon alkotmányos védelmével összefüggésben a tulajdonjog funkcionális alapú megközelítése vált meghatározóvá. Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozaton alapuló gyakorlatát megerősítette - egyebek mellett - a 26/2013. (X. 4.) AB határozatában (Indokolás [161]).
[61] Az Alkotmánybíróság a tulajdonnak az előbbiek szerinti elvi alapon nyugvó alkotmányos tartalmának kibontásával kapcsolatban hangsúlyozta, hogy az "a saját vagyonnal vagy értékteremtő munkával" áll összefüggésben. E megközelítés az Alkotmánybíróság ezt követő gyakorlatában jellemzően megjelent az egyes társadalombiztosítási igények gyakorlásával összefüggésben.
[62] Ennek megfelelően kiemelte az Alkotmánybíróság, hogy "[a] tulajdonvédelem a társadalombiztosítás terén sem veszíti el kapcsolatát a saját vagyonnal vagy értékteremtő munkával. Ezért különböztetjük meg a saját járulékkal megfizetett "biztosítási" szolgáltatások teljesebb védelmét a segélyezési típusú juttatások csekélyebb védelmétől. A tulajdonvédelem addig terjedhet, amíg a szolgáltatás ugyanazt a funkciót látja el, amire a dologi vagyon is szolgálna, amiből az is következik, hogy ez a tulajdonsága nem szüntethető meg." [43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 195.]
[63] Az adott esetben ezért alapvető jog tekintetében tett megkülönböztetésről beszélhetünk. Álláspontom szerint a megkülönböztetés állított alaptörvény-ellenességét erre tekintettel az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésében foglaltakhoz mérten kellett volna megállapítani, mert az - az indítványozó érvelésének megfelelően - a gyermekgondozási díjra és a terhességi-gyermekágyi segélyre jogosultak körében szükségtelen megkülönböztetést eredményez.
[64] 3. Nem értek egyet a határozatnak az Alaptörvény XIX. cikkével összefüggő indokolásával, mert ennek kifejtése nélkül részben eltér az Alkotmánybíróság korábbi határozataitól.
[65] Az Alkotmánybíróság az adott ügyben megállapította: "az Alaptörvény XIX. cikke elsősorban államcélt fogalmaz meg, ez azonban - különösen az (1) bekezdés második mondatában megjelölt személyi körök esetén - a jogalkalmazót annyiban köti, hogy a jogszabályokat kétség esetén úgy kell értelmezni, hogy annak eredménye az államcél magvalósulását és ne akadályozását szolgálja. Jelen esetben ezért az Alaptörvény XIX. cikke (1) bekezdésében szereplő anyaság támogatásra jogosultsága javára kell értelmezni a törvényt." Ezzel részben egyezően az Alkotmánybíróság a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatában rámutatott, hogy "[a]z előző Alkotmányhoz képest lényeges változást jelent, hogy az Alaptörvény szociális biztonságról szóló XIX. cikke nem jogokról, hanem jellemzően állami kötelezettségekről és államcélokról rendelkezik." A XIX. cikk (1) bekezdése alapján ugyanis Magyarország "törekszik" arra, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson, és "elősegíti" az időskori megélhetés biztosítását.
[66] Az Alkotmánybíróság ugyanakkor ebben a határozatában rámutatott arra is, hogy az Alaptörvény XIX. cikkéből jogosultságok is fakadnak. "Az Alaptörvény XIX. cikk (4) bekezdése "állami nyugdíjra való jogosultságot" említ, amelynek feltételeit törvény állapítja meg. A XIX. cikk (1) bekezdése pedig az állampolgárok anyasága, betegsége, rokkantsága, özvegysége, árvasága és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélkülisége esetében garantálja a "törvényben meghatározott támogatásra" való jogosultságot. Vagyis ezek azok az élethelyzetek, amelyekre szabottan törvényben alanyi jogon járó juttatásokat kell bevezetni, illetve fenntartani." Az Alkotmánybíróság végül arra a következtetésre jutott, hogy "jóllehet a XIX. cikk jellemzően államcélokról, és nem alapvető jogokról szól, az Alaptörvénynek ez a cikke "Alaptörvényben biztosított jogot" tartalmaz abban az értelemben, hogy törvényi jogosultságoknak (meghatározott élethelyzetekhez kötve) alaptörvényi hátteret ad." (28/2015. (IX. 24.) AB határozat, Indokolás [34])
[67] Álláspontom szerint a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatban hivatkozottak az Alaptörvényben foglalt rendelkezések jogalkotói célját tükrözik vissza. Az Alaptörvény normaszöveg-javaslatához fűzött indokolás szerint ugyanis a XIX. cikk "[r]ögzíti az állam azon szándékát, hogy minden magyar állampolgárnak megteremtse a szociális biztonságot. Ennek érdekében azon élethelyzetekben, amikor - gyermekének születése, egészségi állapotának időleges vagy végleges romlása, hozzátartozójának vagy munkalehetőségének elvesztése miatt - a megélhetéséhez szükséges javak előteremtésére nem képes, valamennyi állampolgár jogosult törvény szerinti állami segítséget igénybe venni."
[68] A fentiekből tehát, véleményem szerint az következik, hogy az Alaptörvény XIX. cikkében foglalt rendelkezések jogi jellegét meghatározott élethelyzetekhez képest kell vizsgálni. Egyes élethelyzetek vonatkozásában pedig az Alaptörvény rendelkezése több mint államcél, mert arra az érintett Alaptörvényben biztosított jogként hivatkozhat. Ez a jogosultság ugyanakkor nem tekinthető alapvető jognak.
[69] Az adott ügyben ugyanakkor szükségtelennek érzem az Alaptörvény e rendelkezésének a felhívását, mert a bírói döntés alaptörvény-ellenessége az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésére tekintettel - a fentiekben kifejtett álláspont szerint - megállapítható.
[70] 4. Mindezek alapján szükségesnek tartom hangsúlyozni, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk d) pontjából következő egyéni jogvédelmi feladatának hatékonyan csak úgy tud eleget tenni, ha az Alaptörvény egyes rendelkezéseihez a különböző ügyekben a rendes bíróságok számára kiszámítható és egyértelmű értelmezést alakít ki. Erre is figyelemmel, álláspontom szerint, azokban az ügyekben, amelyekben a rendes bíróságok olyan alkotmányjogi értelmezési kérdéssel szembesülnek, amelynek egyértelmű tartalma nem tárható fel megnyugtatóan, különösen indokolt, hogy az eljáró bíróság már az eljárás folyamán kezdeményezze az alkotmánybírósági eljárást.
Budapest, 2016. március 29.
Dr. Czine Ágnes s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István alkotmánybíró különvéleménye
[71] A rendelkező rész 1. pontjával, valamint a többségi határozat indokolásával nem értek egyet, ezért ahhoz az Abtv. 66. § (2) bekezdése alapján az alábbi különvéleményt csatolom.
[72] 1. Továbbra is fenntartom, hogy az Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdésében megfogalmazott szociális biztonság nem alkotmányos alapjog. Az egyes szociális ellátások feltételrendszere terén a jogalkotót igen nagy szabadság illeti meg, a gazdaság teherbíró képességére tekintettel, a társadalom- és gazdaságpolitikai célok elérése érdekében szabadon alakíthatja azokat, annak érdekében, hogy a szociális biztonsághoz szükséges intézményrendszer fenntartására és működtetésére vonatkozó alkotmányos kötelezettségének eleget tegyen. Végső soron a diszkrimináció jelenthet korlátot, amennyiben a feltételeknek megfelelő homogén csoporton belül alkalmazna olyan megkülönböztetést a jogalkotó, amely önkényesnek és indokolatlannak minősülne. Álláspontom szerint a többségi határozat által irracionálisnak elfogadott megkülönböztetés az egyéni vállalkozói jogviszony szüneteltetése és megszüntetése jogcím között, igenis olyan észszerű, és önkényesnek nem tekinthető szempont, mely relevanciával bír éppen az előzetes járulékfizetéssel megalapozott ellátásokra való jogosultság megállapítása terén. E feltételrendszernek az Alkotmánybíróság általi átalakítása azt eredményezné, hogy gyermekszülés esetén mindenki feltétel nélkül jogosult lenne - szinte alanyi jogon - csecsemőgondozási díjra, illetve GYED-re. Bár a jogalkotó akár ekként is dönthet (ahogyan az anyaság esetére ma is van ilyen jellegű ellátás), azonban ez a jogalkotó hatásköre, és őt terheli az ezzel járó szakmai, valamint politikai felelősség (nem utolsó sorban a szintén a költségvetés terhére kifizetésre kerülő egyéb szociális ellátások fenntartásának kötelezettsége terén).
[73] 2. Álláspontom szerint megkérdőjelezendő az alkotmányos tulajdonvédelem jelenléte a konkrét ügyben, ugyanis a társadalombiztosítás terén is csak az általános alkotmányjogi tulajdonvédelem értelmezhető oly módon, hogy az a már meglévő javakra (azaz a már megítélt, folyósítás alatt álló ellátásokra) vonatkoztatható (ahogyan ezt az Alkotmánybíróság több alkalommal is kimondta a nyugdíjak értékállósága tekintetében). Éppen ezért nem tartom támogathatónak, hogy egy társadalombiztosítási ellátásra való jogosultság feltételének alkotmányossági vizsgálata során, mintegy általános érvénnyel, kimondja az Alkotmánybíróság a tulajdonvédelem fennállását.
[74] 3. Aggályosnak tartom ugyanakkor, hogy a többségi határozat az alapul szolgáló jogszabályi rendelkezéseket érintetlenül hagyva dönt a bírói döntés alaptörvény-ellenességének kimondása és megsemmisítése mellett. Szerintem ez a megoldás nem egyeztethető össze a jogbiztonság követelményével, ugyanis a bíróság a jogszabályoknak alárendelten köteles eljárni, márpedig álláspontom szerint az érintett jogszabályi rendelkezésekből a bíróság ismételten csak a jelen alkotmánybírósági határozat által megsemmisíteni rendelt döntésre juthat.
Budapest, 2016. március 29.
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró különvéleménye
[75] Nem értek egyet a határozat rendelkező rész 1. pontjával és annak indokolásával.
[76] 1. Az alkotmányjogi panasz alapján a vizsgálat tárgya a terhességi-gyermekágyi segélyre vonatkozóan törvényben meghatározott jogosultság korábban hatályos törvényi feltétele volt. Az indítvány indokolt lényege szerint az Ebtv. 2014. december 31-ig hatályban volt 42. § (5) bekezdése és az e törvény végrehajtásáról szóló Korm. rendelet 26/A. § (3) bekezdése, valamint a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság ezen rendelkezéseken alapuló ítélete ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerinti jogállamisággal, továbbá sérti az Alaptörvény XV. cikk (1)-(2) bekezdését.
[77] A fentiekhez képest - az Alaptörvény B) cikkére hivatkozó kérelmet helyesen visszautasító - határozat indokolása szerint "[a]z Alkotmánybíróság megállapítja: az Alaptörvény XIX. cikke elsősorban államcélt fogalmaz meg, ez azonban - különösen az (1) bekezdés második mondatában megjelölt személyi körök esetén - a jogalkalmazót annyiban köti, hogy a jogszabályokat kétség esetén úgy kell értelmezni, hogy annak eredménye az államcél megvalósulását és ne akadályozását szolgálja. Jelen esetben ezért az Alaptörvény XIX. cikke (1) bekezdésében szereplő anyaság támogatásra jogosultsága javára kell értelmezni a törvényt." (ld. Indokolás [37]) Következésképpen - noha az indítványozó is elismeri, hogy az eljáró bíróság a hatályos jogszabályoknak megfelelő döntést hozott -a többségi határozat a bíróság ítéletét megsemmisíti (rendelkező rész 1. pont), a támadott jogszabályokra vonatkozó indítványi kérelmet elutasítja, illetve visszautasítja (rendelkező rész 2. pont).
[78] 2. Álláspontom szerint a többségi határozatot megalapozó Alaptörvény-értelmezéstől eltérően az Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdése kizárólag államcélt jelöl meg, így az ennek keretében vizsgált törvényi rendelkezések alkotmányossági mércéjét kizárólag az Alaptörvény N) cikkében és XIX. cikkében foglalt alkotmányos szabályok képezik. Másképpen kifejezve: a korábbi Alkotmány 70/E. § (1) bekezdéséhez képest az Alaptörvény a valós lehetőségekhez igazított és az Alaptörvény N) cikkével hangsúlyossá tett kényszerű paradigma-váltás mindössze az állam egyértelmű törekvését jelzi a szociális biztonság területén. A jelen esetben az Ebtv.-ben meghatározott ilyen típusú támogatások nyújtása azonban nem teszi ezeket a támogatásokat (a TGYÁS-t) alaptörvényi jogosultsággá, és a bíróságoknak sem ad az Alaptörvényből levezethető szabad mérlegelési lehetőséget arra, hogy valamely jogszabály által biztosított társadalombiztosítási ellátásra való jogosultság törvényben meghatározott feltételétől eltérően döntsön.
Budapest, 2016. március 29.
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
[79] A különvéleményhez csatlakozom.
Budapest, 2016. március 29.
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István alkotmánybíró különvéleménye
[80] Az Alkotmánybíróság az "Alaptörvény védelmének legfőbb szerve" [Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdés], nem pedig valamiféle legfőbb társadalombiztosítási szakigazgatási szerv, netán társadalombiztosítási határozatokat felülvizsgáló legfőbb bírói fórum. Mint ahogy az Alkotmánybíróság által őrzött Alaptörvény sem konkrét egészségbiztosítási ellátásokat rögzítő, konkrét jogosultsági feltételeket megállapító, biztosítási jogviszonyok fennállását szabályozó alapnorma. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvényre hivatkozással nem foglalhat tehát állást olyan kérdésben, hogy "az egyéni vállalkozás szünetelése alatt biztosítási jogviszony nem áll fenn", s egy konkrét biztosítási jogviszony fennállásának eltérő megítélésével nem írhat felül bírói döntéseket. Nem értek ezért egyet az Alkotmánybíróságnak a bírói döntéseket a kifogásolt módon megsemmisítő határozatával.
[81] 1. A panaszos indítványában azt sérelmezte, hogy alapügyeiben megtagadták a terhességi gyermekágyi segélyre, illetve a gyermekgondozási díjra való jogosultságát. A két alapügyben eljáró szervek, illetve bíróságok egyhangúlag úgy ítélték meg, hogy a panaszos egyidejűleg két biztosítási jogviszonnyal rendelkezik, s az ellátásra való jogosultságát, azok időtartamát mindegyik jogviszonyban külön-külön kellett megállapítani (és nem lehetett összeszámolni). Ezt a kötelező szabályt a terhességi gyermekágyi segély, illetve a gyermekgondozási díj kapcsán az Ebtv. (2014. december 31-ig hatályos) 42. § (5) bekezdése és 43. § (2) bekezdése írja elő. Ennek a rigid szabálynak lett az eredménye, hogy a panaszosnak még a szüneteltetett vállalkozói jogviszonyát, valamint fennálló munkaviszonyát is külön-külön biztosítási jogviszonyként volt kötelező figyelembe venni.
[82] Az Alaptörvény 28. cikke szerint: "A bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik." Konzekvensen tartom magam a 3023/2016. (II. 23.) AB határozat kapcsán elfoglalt álláspontomhoz: az Alaptörvény 28. cikke kógens előírásokat tartalmazó törvényi szabályok negligálására nem ad felhatalmazást. Nem ad felhatalmazást arra sem, hogy konkrét biztosítási jogviszonyok fennállásáról az Alkotmánybíróság (a vonatkozó törvényi szabályok félretételével, pusztán az Alaptörvény alapján) döntsön. Máskülönben az Alkotmánybíróság a bírói ítélet megsemmisítésével arra kötelezné a megsemmisítést követő új eljárásban eljáró bírót, hogy megsértse az Alaptörvény rá nézve is, de mindenki más számára még inkább garanciális rendelkezését: a bírák "a törvénynek vannak alárendelve" [Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdés].
[83] 2. A panaszos az indítványában az alaptörvény-ellenesség megállapítását az Alaptörvény XV. cikk (1) és (2) bekezdésére hivatkozással kezdeményezte.
[84] Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint személyek közötti, alkotmánysértő hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható meg, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. A megkülönböztetés pedig akkor alkotmányellenes, ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. Rámutatott az Alkotmánybíróság arra is, hogy az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság jogával, és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint észszerű indoka, vagyis önkényes (lásd összefoglalóan: 14/2014. (V. 13.) AB határozat, Indokolás [32]).
[85] A határozat ellentmondásos a diszkrimináció megítélését illetően. Egyrészt - az indítványhoz kötöttség Abtv. 52. § (2) bekezdésében foglalt követelményét félretéve - nem az Alaptörvény XV. cikk (1)-(2) bekezdését, hanem (4)-(5) bekezdését tekinti az adott esetre vonatkozóan alkalmazandónak. Másrészt a bírói döntések alaptörvény-ellenességét mégis az Alaptörvény XV. cikk (1)-(2) bekezdése alapján állapítja meg. Ha viszont a diszkrimináció tilalma általános szabályának sérelmét állapítja meg, akkor a hátrányos megkülönböztetés megállapításához szükséges csoportképzést nem helyesen végzi el: nyilvánvaló ugyanis, hogy az egyéni vállalkozási tevékenységüket megszüntetők, illetve szünetelők nem képeznek a szabályozás szempontjából azonos csoportot.
[86] 3. Konzekvensen tartom magam a 28/2015. (IX. 24.) AB határozat kapcsán elfoglalt álláspontomhoz az Alaptörvény XIX. cikkével összefüggésben: "Az Alaptörvény "SZABADSAG ÉS FELELŐSSÉG" fejezetében számos olyan államcél és kisegítő szabály van megfogalmazva, amely több-kevesebb összefüggésben van alapjogokkal (vagy más jogosultságokkal), azonban ennek ellenére nincs az Alaptörvény által meghatározott (akár negatív, akár pozitív) alanyi jogi tartalmuk, hanem konkretizálásuk (tartalommal kitöltésük) a törvényhozó mérlegelésén múlik." Utaltam továbbá arra is, hogy az ilyen alaptörvényi rendelkezésekkel összefüggésben nem beszélhetünk "Alaptörvényben biztosított jogról", ezért ennek sérelmére való hivatkozás az alkotmányjogi panasz benyújtását, s így befogadását sem alapozza meg (Indokolás [93]). Mivel tehát álláspontom szerint az Alaptörvény e rendelkezése nem tartalmaz jogot, hanem pusztán a törvényhozó számára fogalmaz meg olyan célokat, amelyeket az alkotmányozó (is) preferál, erre az alaptörvényi rendelkezésre hivatkozással nem lehet egy (a XIX. cikk preferenciájába tartozó) ellátására való konkrét jogosultsági feltételt alkalmazó bírói döntés alaptörvény-ellenességét megállapítani.
Budapest, 2016. március 29.
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
[87] A különvélemény 1. és 2. pontjához csatlakozom.
Budapest, 2016. március 29.
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
[88] A különvéleményhez csatlakozom.
Budapest, 2016. március 29.
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró