640/B/1993. AB határozat

az üzletek működéséről szóló 6/1990. (IV. 5.) KeM rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenessége utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság az üzletek működéséről szóló 6/1990. (IV. 5.) KeM rendelet 8. § (1) bekezdés második mondata, 10. § harmadik mondata és a 19. § (2) bekezdés második mondata alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt és megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasítja.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozók az üzletek működéséről szóló, többször módosított 6/1990. (IV. 5.) KeM rendelet (a továbbiakban: R.) 8 § (1) bekezdés második mondata, 10. § harmadik mondata és a 19. § (2) bekezdés második mondata alkotmányellenességének utólagos megállapítását és megsemmisítését kérték.

Az egyik indítványozó az R. 8. § (1) bekezdésének második mondatát kifogásolja, amely előírja, hogy egyes oktatási és egészségügyi intézmények bejáratától számított 200 méteres közúti (közterületi) távolságon belül szeszes italt kimérni tilos. Álláspontja szerint ez a rendelkezés sérti az Alkotmány 9. § (2) bekezdését és a 13. § (1) bekezdését. Mivel e korlátozó rendelkezés nem érinti a hatályba lépése előtt már működő ilyen üzleteket, ezért az - különösen a községekben és kisebb városokban - a meglevő helyzetet monopolizálja, a további versenyt kizárja, mert általában az érintett intézmények a település központjában helyezkednek el. Úgy vélte, hogy ez a korlátozás nem csökkenti az alkoholfogyasztást, viszont a működő üzletek forgalmát a versenytárs kizárásával jelentősen növeli.

Az indítványozó kifogásolta az R. 10. § harmadik mondatát is, amely előírja, hogy a cégtulajdonos nevét és székhelyét az üzletben fel kell tüntetni. Ez az előírás szerinte a magánszemély kereskedők tekintetében sérti az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében megállapított személyes adatok védelméhez való jogot. Úgy vélte, hogy ez a rendelkezés kizárólag az egyéni vállalkozókat sújtja. Hivatkozott arra, hogy a szóbanforgó adatokat az engedélyező szerv ismeri, ezért azok feltüntetése nem indokolt.

A másik indítványozó az R. 19. § (2) bekezdésének azt az előírását sérelmezi, amely szerint az üzlet működésében történt változások esetében az e rendeletben foglaltak szerint kell eljárni. Álláspontja szerint az R. e rendelkezése az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, 8. § (2) bekezdésébe a 9. § (2) bekezdésébe ütközik. Arra hivatkozott, hogy az R. 2. §-a értelmében a kereskedő az üzlet megnyitását és az üzletkör módosítását köteles a település jegyzőjének bejelenteni. Vendéglátó-ipari üzlet esetén tehát az új üzemeltetőt vagy a vendéglátó profilon belül az üzletkörét változtató kereskedőt bejelentési kötelezettség terheli. Ebben az esetben pedig az R. 19. § (2) bekezdése alapján a rendeletet kell alkalmazni, az abban foglalt új szabályokkal. Az R. kiadása előtti helyzethez képest a 8. § (1) bekezdésében a szeszes ital forgalmazására megállapított korlátozás új szabályozásnak minősül. E korlátozó előírás alkalmazásával összefüggésben az R. 19. § (2) bekezdése azt jelenti, hogy az érintett üzletek változatlan működés esetén szeszes italt továbbra is árusíthatnak, de nem forgalmazható szeszes ital azokban az üzletekben, amelyeknél a kereskedő személyében történt változás, vagy az üzletkör módosult. Álláspontja szerint ezért az R. 19. § (2) bekezdésének sérelmezett előírása a vállalkozás alapjogát korlátozza, visszaható hatályú, az üzlethez tapadó szerzett jogokat von el, sérti a jogállamiság követelményét. Utalt arra is, hogy a kifogásolt előírás felhatalmazás nélkül került kiadásra, s ilyen korlátozást csak törvény állapíthat meg.

II.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítvány nem megalapozott.

1. Az R. a belkereskedelemről szóló 1978. évi I. törvény (a továbbiakban: Bkt.) 40. §-ában foglalt felhatalmazás alapján került kiadásra. A Bkt. e §-a szerint: "Ez a törvény 1978. július 1. napján lép hatályba; végrehajtásáról a Kormány az ipari és kereskedelmi miniszter útján gondoskodik. Ennek keretében az ipari és kereskedelmi miniszter egyes belkereskedelmi tevékenységek folytatásának feltételeit meghatározhatja".

A Bkt. 35. §-a alapján: "Jogszabály a szeszes ital árusítását és kimérését közérdekből korlátozhatja".

Az R. 8. § (1) bekezdésében foglalt korlátozást a módosításáról rendelkező 9/1991. (IV. 26.) IKM rendelet 2. §-a vezette be és a hatályos szövegét pedig az R. módosításáról szóló 4/1994. (I. 14.) IKM rendelet 6. §-a állapította meg.

Az R. 8. § (1) bekezdése megállapítja: "A szeszes ital kimérést a kereskedő köteles a rendőrhatóságnak bejelenteni. Alsó- és középfokú oktatási, egészségügyi, gyermek- és ifjúságvédelmi, valamint gyermekintézmény bejáratától számított 200 méteres közúti (közterületi) távolságon belül szeszes italt kimérni tilos. A melegkonyhás vendéglátóipari üzletre a tilalom nem vonatkozik".

Az R. 18. § d) pontja szerint e rendelet alkalmazásában "szeszes ital kimérésnek minősül: a szeszes ital nem eredeti palackozásban, hanem űrmértékegység alapján, illetve eredeti palackban felnyitott állapotban történő értékesítései továbbá az alkoholtartalmú kevert ital, valamint a bornak kannában vagy egyéb tárolóeszközben történő értékesítése is".

Az R. 10. §-a a következő előírásokat tartalmazza: "Az üzletkörbe tartozó áruk keretén belül az üzletben forgalmazni kívánt termékeket és az üzlet - jellegének megfelelő - elnevezését a kereskedő állapítja meg. A cégtáblán szereplő elnevezésre a bírósági cégnyilvántartásról szóló jogszabályok előírásait kell megfelelően alkalmazni. A cégtulajdonos nevét és székhelyét az üzletben (elárusítóhelyen) jól látható helyen és olvashatóan fel kell tüntetni". E § kifogásolt utolsó mondatát a 4/1994. (I. 14.) IKM rendelet 7. §-a iktatta be.

Az R. 19. § (2) bekezdése alapján pedig: "A rendelet hatálybalépésekor már működő üzletek működésének bejelentésére a kereskedő nem kötelezett. Az üzlet működésében történt változások esetében az e rendeletben foglaltak szerint kell eljárni".

2. Az R. 8. § (1) bekezdésében megállapított korlátozó előírás a Bkt. idézett 40. §-ában foglalt általános és a 35. §-ában megállapított konkrét felhatalmazáson alapul.

Az R. kifogásolt rendelkezésében megállapított tilalom nem általános érvényű. A tilalom ugyanis e rendelkezés szerint nem vonatkozik az R. 18. § c) pontjában meghatározott melegkonyhás vendéglátó-ipari üzletekre. A korlátozó előírást az R. 19. § (2) bekezdése alapján pedig a már működő üzletek esetében nem kell alkalmazni mindaddig, amíg az üzlet működésében változás nem következik be.

Az Alkotmány 9. § (2) bekezdése megállapítja: "A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát".

Az Alkotmány fenti rendelkezésében meghatározott vállalkozás joga alapjognak minősül. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése kimondja: "A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja". Az R. kifogásolt előírása az érintett kereskedők vállalkozási jogát kétségkívül korlátozza. Ezért az Alkotmánybíróságnak elsődlegesen azt kellett vizsgálnia, hogy ilyen jellegű korlátozást - törvényi felhatalmazás alapján - rendelet megállapíthat-e.

Az Alkotmánybíróság 64/1991. (XII. 17.) AB határozata szerint az alapjog nem minden vonatkozásában törvényhozási tárgy. Az Alkotmánybíróság e határozatában megállapította, hogy "nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is. Ha nem így lenne, mindent törvényben kellene szabályozni. Ebből az következik, hogy mindig csak a konkrét szabályozásról állapítható meg, hogy - az alapjoggal való kapcsolata intenzitásától függően - törvénybe kell-e foglalni vagy sem" (ABH 1991, 260.).

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az R. kifogásolt rendelkezésében megállapított korlátozás tartalmát, a vállalkozás alapjogával való kapcsolatát tekintve nem minősül olyan jelentős mértékűnek, amely a törvényi szabályozást feltétlenül indokolná.

A vállalkozás alapjogának tartalmát az Alkotmánybíróság már több határozatában értékelte.

Az 54/1993. (X. 13.) AB határozatában megállapította "a vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog [70/B. § (1) bekezdés) egyik aspektusa, annak egyik, a különös szintjén történő megfogalmazása". "Senkinek nincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent - de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül -, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást" (ABH 1993, 340, 344.).

A 21/1994. (IV. 16.) AB határozat szerint: "A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam...". "A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja" (ABk 1994, április 169, 173.).

A vállalkozás jogának alapjogi minőségéből az következik, hogy az csak akkor és olyan mértékben korlátozható, amennyiben a korlátozás végső eszközének fennállnak az alkotmányos indokai. Az Alkotmánybíróság számos határozatában követett eddigi gyakorlata szerint a korlátozás akkor nem alkotmányellenes, ha az elérni kívánt alkotmányos cél szempontjából elkerülhetetlen és arányos mértékű [pl. 7/1991. (II. 28.) AB határozat (ABH 1991, 22, 32.)].

Az R. kifogásolt rendelkezésében megállapított korlátozásnak az indoka - az Ipari és Kereskedelmi Minisztérium 7001/1992. (IKK.) irányelvében foglalt megállapítás alapján - az volt, hogy megvédje a szeszesitalt fogyasztók esetleges zaklató, megbotránkoztató magatartásától a védett intézmények nyugalmát, biztosítsa a zavartalan működésüket.

Az Alkotmány 16. §-a kimondja: "A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit". A 67. § (1) bekezdése pedig megállapítja: "A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges".

A sérelmezett rendelkezésben megállapított korlátozás az Alkotmány fenti rendelkezéseiben meghatározott célok szolgálatában áll. A támadott rendelkezés nem a vállalkozás szabad megválasztását, hanem a konkrét vállalkozói tevékenység gyakorlását, nevezetesen az üzletkörön belül a szeszesital kimérését korlátozza. A korlátozás tehát nem irányul a vállalkozási tevékenység lehetetlenné tételére. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kifogásolt előírás a vállalkozáshoz való alapjog nem önkényes és nem aránytalan korlátozását jelenti.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. 8. § (1) bekezdése nem sérti az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében foglalt vállalkozás alapjogát.

Az Alkotmánybíróság a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatában megállapította, hogy "A gazdasági verseny szabadsága nem alapjog, hanem a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az Alkotmány 9. § (2) bekezdése értelmében az államnak is feladata. A versenyszabadság állami "elismerése és támogatása" megköveteli a vállalkozáshoz való jog és a piacgazdasághoz szükséges többi alapjog objektív, intézményvédelmi oldalának kiépítését. Elsősorban ezeknek az alapjogoknak az érvényesítése és védelme által valósul meg a szabad verseny, amelynek - a piacgazdasághoz hasonlóan - külön alkotmányossági mércéje nincs" (ABk 1994, április 171.).

A vizsgált ügyben a gazdasági verseny szabadsága korlátozásának megítélése a vállalkozás alapjoga alkotmányosságának elbírálásához kapcsolódott.

Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése alapján: "A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot". Az R. 8. § (1) bekezdése nem a tulajdonhoz való jogot, hanem a vállalkozás jogát korlátozza. A kifogásolt rendelkezés nem áll alkotmányos összefüggésben az Alkotmány eme rendelkezésével, ezért annak sérelme sem áll fenn.

3. Az R. 19. § (2) bekezdése értelmében az R. hatálybalépésekor már működő üzletek működésének bejelentésére a kereskedő nem kötelezett, de az üzlet működésében történt változások esetében az R.-ben foglaltak szerint kell eljárni. Az R. e rendelkezéséből az következik, hogy a hatálybalépésekor már működő üzletek tekintetében az R. előírásait csak akkor kell alkalmazni, ha az üzlet működésében változás következik be.

Az R. 19. § (2) bekezdés kifogásolt második mondata nem visszaható hatályú, mert az R. hatálybalépésekor már működő üzletek tekintetében csak a működésben történt változások esetére írja elő az R.-ben foglaltak alkalmazását. Ha a mái-működő üzletek tekintetében az üzlet működésében változás nem következik be, az R.-ben foglalt korlátozó előírások nem alkalmazhatók. Mindezekre tekintettel az R. sérelmezett rendelkezése nem jár a szerzett és gyakorolt jogok visszamenőleges hatályú megvonásával, ezért az nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság szerves összetevőjét képező jogbiztonság elvét.

Az R. kifogásolt rendelkezése nem sérti az Alkotmány 8. § (2) bekezdését és 9. § (2) bekezdését sem. A sérelmezett előírás az R. alkalmazásáról rendelkezik, önmagában nem korlátozza a vállalkozás jogát. E rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását az indítványozó az R. 8. § (1) bekezdésében foglalt korlátozó előírással összefüggésben indítványozta. Az Alkotmánybíróság az R. 8. § (1) bekezdésének alkotmányosságát a 19. § (2) bekezdésével összefüggésben is vizsgálta, s az indokolás 2. pontjában foglaltak szerint az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe és a 9. § (2) bekezdésébe ütköző sérelmet nem állapította meg.

4. Az R. 10. § kifogásolt harmadik mondata értelmében az üzletben a cégtulajdonos nevét és székhelyét jól látható helyen és olvashatóan fel kell tüntetni.

Az Alkotmány 59. §-a szerint: "A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jőhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog." E § (2) bekezdése alapján: "A személyes adatok védelméről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges".

Az Alkotmány 59. § (2) bekezdése alapján megalkotott, a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avt.) 3. § (1) bekezdése szerint: "Személyes adat akkor kezelhető, ha a) ahhoz az érintett hozzájárul, vagy b) azt törvény vagy - törvény felhatalmazása alapján, az abban meghatározott körben - helyi önkormányzat rendelete elrendeli". E § (3) bekezdése alapján: "Törvény közérdekből - az adatok körének kifejezett megjelölésével - elrendelheti a személyes adat nyilvánosságra hozatalát. Minden egyéb esetben a nyilvánosságra hozatalhoz az érintett hozzájárulása, különleges adat esetében írásbeli hozzájárulása szükséges. Kétség esetén azt kell vélelmezni, hogy az érintett a hozzájárulását nem adta meg".

Az Avt. fenti rendelkezéseiből az következik, hogy személyes adat csak az érintett hozzájárulásával vagy törvény illetőleg ilyen felhatalmazással önkormányzati rendelet alapján kezelhető. A személyes adat közérdekből való nyilvánosságra hozatalát ugyancsak törvényben lehet elrendelni.

Az egyéni vállalkozásról szóló 1990. évi V. törvény (a továbbiakban: Evt.) 2. § (1) bekezdése és a 16. § (4) bekezdése alapján e törvény a magánkereskedőre is irányadó.

Az Evt. 12. § (1) bekezdése előírja, hogy: "Az egyéni vállalkozó nyílt árusítású üzletét, termelő, szolgáltató egységét az ott folytatott alapvető tevékenységre utaló cégtáblával köteles megjelölni. A cégtáblán fel kell tüntetni az egyéni vállalkozó nevét, az üzlettől, termelő, -szolgáltató egységtől eltérő helyen levő székhelyét, valamint annak a gazdasági kamarának a megjelölését, amelynek tagja az egyéni vállalkozó". Az Evt. e §-hoz kapcsolódó indokolása szerint "A cégtáblának megfelelő tájékoztatást kell nyújtania a fogyasztók, a megrendelők, továbbá az ellenőrzési apparátus számára is".

Az R. kifogásolt rendelkezése tehát a magánszemély kereskedők tekintetében az Alkotmány 59. § (2) bekezdése alapján megalkotott Avt. idézett 3. § (3) bekezdését követő törvény által is nyilvánosságra hozni rendelt adatok feltüntetését írja elő.

A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az R. 10. § harmadik mondatát nem minősítette alkotmányellenesnek és a megsemmisítésére vonatkozó kérelmet elutasította.

Budapest, 1994. december 16.

Dr. Ádám Antal s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró