A Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5011/2019/4. számú határozata

Piliscsaba Város Önkormányzata Képviselő-testületének 16/2014. (IX. 30.) önkormányzati rendelete egyes rendelkezéseinek törvényességi vizsgálatáról

Az ügy száma: Köf.5011/2019/4.

A tanács tagja: Dr. Patyi András, a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola előadó bíró, Dr. Horváth Tamás bíró

Az indítványozó: Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság

Az érintett önkormányzat: Piliscsaba Város Önkormányzata (2081 Piliscsaba, Kinizsi Pál u. 1-3.)

Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

- megállapítja, hogy Piliscsaba Város Önkormányzata Képviselő-testületének 16/2014. (IX. 30.) önkormányzati rendelete Piliscsaba Város Helyi Építési Szabályzatáról 9. §-ához kapcsolódó 3. sz. táblázat Lke-2/d című oszlopában foglaltak, valamint a rendelet 1. mellékletének SZT/B jelölésű szabályozási tervlapja más jogszabályba ütköznek, ezért azokat 2019. december 31-ei hatállyal megsemmisíti;

- megállapítja, hogy e rendelkezések nem alkalmazhatók a Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyó, 16.K.28.163/2018/18. számú perben, valamint valamennyi, a jelen határozat időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben;

- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;

- elrendeli, hogy a határozat közzétételére - a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül - az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] Az elsőfokú adóhatóság eredménytelenül szólította fel az indítványozó bíróság előtti per felperesét telekadóbevallás benyújtására, ezért a felperes terhére adóhiánynak minősülő adókülönbözetet állapított meg. A felperes álláspontja szerint a tulajdonában álló telek nem beépíthető, így a helyi adókról szóló önkormányzati rendelet alapján mentes a telekadó alól. A felperes hivatkozott továbbá arra, hogy a telek közművesítetlen, és nehezen megközelíthető, így nem felel meg az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendeletbe (a továbbiakban: OTÉK) foglalt beépíthetőségi követelményeknek, a telket építési övezetbe soroló 16/2014. (IX. 30.) önkormányzati rendelet Piliscsaba Város Helyi Építési Szabályzatáról (a továbbiakban: HÉSZ) pedig ellentmondásos, illetve más jogszabályba ütközik.

[2] Az indítványozó bíróság előtti per alperese az elsőfokú határozatot - az adóhiánynak minősülő adókülönbözetet megállapító részében az indokolás megváltoztatásával - helybenhagyta. Az indokolás megváltoztatására azért került sor, mert az alperes megállapította, hogy az elsőfokú határozat helytelenül rögzítette a felperesi ingatlan HÉSZ Lke-2/c övezeti besorolását, az ingatlan ugyanis ténylegesen az LKe-2/d övezetben van, ez azonban az adókötelezettséget nem befolyásolja, tekintve, hogy mindkét övezet építési övezet, tehát a HÉSZ szerint beépíthető.

A bíróság indítványa és az önkormányzat védirata

[3] Az indítványozó Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 16.K.28.163/2018/18. számú végzésében kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsának eljárását a HÉSZ 9. §-ába foglalt 3. sz. táblázata és a HÉSZ 1. mellékletének SZT/B jelölésű szabályozási tervlapja jogszabály-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányulóan.

[4] Az indítványozó bíróság - a felperesi keresetben foglaltakkal egyezően - megállapította, hogy a HÉSZ lakóterületeket nevesítő 3. § (1) bekezdés a. pontja nem tartalmaz Lke-2/d jelű övezetet, az kizárólag a 3. sz. táblázatban és a rendelet 1. mellékletének SZT/B jelölésű szabályozási tervlapján szerepel.

[5] Az indítványozó bíróság álláspontja szerint a településfejlesztési koncepcióról, az integrált településfejlesztési stratégiáról és a településrendezési eszközökről, valamint egyes településrendezési sajátos jogintézményekről szóló 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 5. mellékletének 1.2.1. pontja és a 11. § (7) bekezdés a) pontja egybevetéséből az következik, hogy a beépítésre szánt építési övezetek előírásainak szöveges rögzítése a HÉSZ kötelező tartalmi eleme, táblázatos formában kizárólag a jogalkalmazás segítése érdekében és mellékletben rögzíthető építési övezetekre vonatkozó előírás, ami azonban nem pótolhatja az építési övezetek normaszövegben való szabályozását. Azzal tehát, hogy az Lke-2/d jelű övezet nem szerepel a HÉSZ 3. § (1) bekezdésének lakóterületeket meghatározó a. pontjában, az övezet szabályozása a Korm. rendelet 5. mellékletének 1.2.1. pontjába ütközik.

[6] Az indítványozó bíróság úgy ítélte meg, hogy a HÉSZ 3. sz. táblázatának elhelyezése pedig a Korm. rendelet 11. § (7) bekezdés a) pontjába ütközik, e jogszabályhely alapján építési övezetekre vonatkozó táblázat ugyanis csak a rendelet mellékletében helyezhető el.

[7] A Korm. rendelet 11. § (3) bekezdése szerint a HÉSZ szövegének és a szabályozási tervlapnak összhangban kell lennie egymással, a szabályozási tervlap és a HÉSZ szövege ellentétes a tekintetben, hogy csak a szabályozási tervlap tartalmazza az LKe-2/d jelű építési övezetet.

[8] Az indítványozó bíróság megállapította azt is, hogy a szabályozási tervlap hiányos, nem tartalmazza ugyanis a vitatott övezet vonatkozásában a szabályozási vonalat (tervezett közterületi határ), holott azt a Korm. rendelet 6. melléklete az építési övezet kötelezően feltüntetendő tartalmi elemeként írja elő.

[9] Végül hivatkozott az indítványozó bíróság arra is, hogy a fentiek szerint a HÉSZ nem felel meg az Alaptörvény B) cikk (2) bekezdésében foglalt jogbiztonság és a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (1) bekezdésében foglalt normavilágosság követelményének sem.

[10] A Kúria a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.

[11] Az önkormányzat védiratában egyrészt arra hivatkozott, hogy a HÉSZ melléklete (a szabályozási tervlap) a HÉSZ szabályozásával együtt értelmezendő. A szabályozási tervlap pedig tartalmazza az Lke-2/d övezeti megjelölést, továbbá a 3. sz. táblázat magyarázó részében is feltüntetésre kerül az Lke övezeti megjelölés, amely olyan övezetet kíván megjelölni, amely építési övezet, illetve beépítésre szánt terület.

[12] Az övezethatár hiányosságára történő hivatkozásra reagálva előadta, hogy a szabályozási vonalat csak abban az esetben kell ábrázolni a szabályozási tervlapon, amennyiben tervezett szabályozásról van szó. Kiemelte, hogy Piliscsaba Város Önkormányzatának szabályozási terve is definiálja, annak jelkulcsában, hogy a közterület tervezett határa, vagyis a meglevő utcai telekhatár értelemszerűen a meglévő szabályozási vonal is egyben.

[13] Az önkormányzat hivatkozott továbbá arra, hogy azért nem tartalmazza a HÉSZ "oldalakon át tartó részletességgel az Lke-2/d jelű övezetet", mert a jogalkotó (önkormányzat) a közigazgatás hatékonyságát szolgáló, "viszonylag új, de erősödő elv"-nek, az egyszerűsítésnek (és az ezzel együtt járó deregulációnak) óhajtott eleget tenni.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[14] Az indítvány megalapozott.

[15] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése alapján bírálta el.

[16] A HÉSZ indítvánnyal érintett, 2016. január 1-jétől hatályos jogszabályszövege a következő:

3. § (1) A beépítésre szánt területek az építési használat jellege szerint területfelhasználási egységekbe soroltak és ezeken belül jelen rendelet építési övezeteket határoz meg az alábbiak szerint:

a. Lakóterületek

kisvárosias lakóterület

aa) Lk/e (kialakult beépítésű többlakásos kisvárosias lakóterület- Egyetem utca)

ab) Lk/f (többlakásos épületek elhelyezésére szolgáló kisvárosias lakóterület - Fényesliget)

laza beépítésű, kertvárosias lakóterület

ac) Lke-1/a (laza beépítésű, túlnyomó részben kialakult kertvárosias lakóterület)

ad) Lke-1/b (részben kialakult kertvárosias lakóterület)

ae) Lke-1/c (kialakult, oldalhatáron álló beépítésű kertvárosias lakóterület)

intenzív beépítésű, kertvárosias lakóterület

af) Lke-2/a (intenzív beépítésű, kertvárosias lakóterületnek a "Magdolna-völgy" területén lévő része)

ag) Lke-2/b (intenzív beépítésű, kertvárosias lakóterületnek a "Magdolna-völgy" területén lévő része

ah) Lke-2/c (intenzív beépítésű, kertvárosias lakóterületnek a "Garancs" területén lévő része)

al) Lke-2/th1 (nagytelkes, társasházas beépítésű kertvárosias lakóterület - "Magdolna-völgy")

Lke-2/a, Lke-2/b, Lke-2/c, Lke-2/th1 építési övezetek

Intenzív beépítésű kertvárosias lakóterületek

9. § (1) Lke-2/a és Lke-2/b jelű építési övezet a kertvárosias lakóterületnek a "Magdolna-völgy" területén lévő része.

2. Lke-2/c jelű építési övezet a kertvárosias lakóterületnek a "Garancs" területén lévő része.

3. Lke-2/a, Lke-2/c jelű építési övezet területén önállóan az alábbi rendeltetések helyezhetők el:

a. lakó,

b. a helyi lakosság ellátását szolgáló kiskereskedelmi, szolgáltató,

4. Lke-2/th1 építési övezet a kertvárosias lakóterület, összefüggő nagytelkes, elsősorban társasházak elhelyezésére szolgáló része.

a. Az építési övezet területén az alábbi rendeltetések helyezhetők el

aa) legfeljebb nyolclakásos lakóépület,

ab) a helyi lakosság ellátását szolgáló kereskedelmi, szolgáltató, iroda,

ac) sport rendeltetés.

b. Az építési övezet telkein minden teljes 1200 m2 telekterület után elhelyezhető 1-1 épület.

c. Egy épülettömegben maximum 8 lakás helyezhető el.

5. Az intenzív beépítésű kertvárosias lakóterületek övezeteiben a 3. számú táblázatok határértékeit kell betartani.

3. sz. táblázat

[17] 1. A Kúria Önkormányzati Tanácsának abban a kérdésben kellett döntenie, hogy szükséges-e az egyes övezeti jelöléseket a HÉSZ szövegében is feltüntetni, vagy elegendő azt táblázatos formában, illetve a szabályozási tervlapon jelölni.

[18] Jelen ügyben az indítványozó bíróság nem jogszabályon alapuló jogalkotási feladat elmulasztásának megállapítását kezdeményezte, hanem utólagos normakontroll hatáskörben nyújtott be indítványt a HÉSZ 3. sz. táblázata és 1. mellékletének SZT/B szabályozási tervlapja jogszabályba ütközése miatt, a HÉSZ melléklete és az intenzív beépítésű kertvárosias lakóterületként besorolt, Lke-2/d jelű övezetre vonatkozó szabályozás és annak a norma egészével való összhangja képezi a törvényességi vizsgálat tárgyát.

[19] A Korm. rendelet 11. § (7) bekezdése értelmében a helyi építési szabályzat részletes tartalmi követelményeit - figyelemmel a 13. § (3) bekezdésében foglaltakra is - az 5. melléklet tartalmazza. A helyi építési szabályzat - az egyértelmű jogalkalmazás érdekében - mellékletében az építési övezetekre és övezetekre vonatkozó táblázatokat tartalmazhat.

[20] A Korm. rendelet 5. melléklet 1.2.1. pontja a helyi építési szabályzat kötelező tartalmi követelményei között nevesíti a beépítésre szánt építési övezetek előírásait.

[21] E jogszabályhelyek egybevetése és értelmezése alapján a Kúria osztja az indítványozó bíróság álláspontját, mely szerint a beépítésre szánt építési övezetek előírásainak szöveges rögzítése a helyi építési szabályzat kötelező tartalmi eleme. A jogalkalmazás segítése érdekében táblázatos formában rögzített, az építési övezetekre vonatkozó előírás nem pótolhatja az egyes övezetek normaszövegben való szabályozását.

[22] A HÉSZ - "Intenzív beépítésű kertvárosias lakóterületek" című - 9. § (1) bekezdése tartalmazza az Lke-2/a, Le-2/b, LKe-2/c és az Lke-2/th1 építési övezetek elnevezést, azok elhelyezkedését és az övezetek területén elhelyezhető rendeltetéseket. Mindezeket az övezeteket tartalmazza a 9. §-hoz kapcsolódó 3. sz. táblázat is, melyben az egyes övezetekhez tartozó telek méretére, beépíthetőségére és a beépítés módjára vonatkozó jellemzők találhatók. Ez a táblázat tartalmazza az (1) bekezdés szövegében nem szabályozott Lke-2/d övezetre vonatkozó jellemzőket is. A Kúria megítélése szerint önmagában ellentmondásos a HÉSZ 9. §-a és az ahhoz kapcsolódó 3. sz. táblázat. Nem indokolja ugyanis semmi (főként nem a védiratban foglalt egyszerűsítés elvének érvényesítése, illetve a jelen esetben igen nehezen idekapcsolható dereguláció), hogy egy bizonyos építési övezetnek csak a jellemzőit tartalmazza a szabályozás (táblázatban), de az övezet - egyedüliként - a normaszövegben sehol nem került feltüntetésre.

[23] Azzal tehát, hogy az Lke-2/d jelű övezet nem szerepel a HÉSZ építési övezeteket besoroló 3. § (1) bekezdésében és az intenzív beépítésű kertvárosias lakóterületté nyilvánított övezetekre vonatkozó 9. § (1) bekezdésében, az övezet szabályozása a Korm. rendelet 5. mellékletének 1.2.1. pontjába ütközik.

[24] Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint "a jogállamiság alkotmányos alapját jelentő jogbiztonság elvének egyik garanciája a jogforrási hierarchia érvényesülése. A jogforrási hierarchia azt jelenti, hogy az alacsonyabb szintű jogszabály tartalma nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabály rendelkezéseivel" (3132/2013. (VII. 2.) AB határozat, Indokolás [42], 3152/2016. (VII. 22.) AB határozat, Indokolás [14], 3019/2017. (II. 17.) AB határozat, Indokolás [26]). Az Alaptörvény juttatja kifejezésre a hierarchikus rendet, a jogszabályok egymáshoz és az Alaptörvényhez való viszonyát. Az Alaptörvény 15. cikk (4) bekezdése biztosítja, hogy az Országgyűlés által megalkotott törvény tartalmát a Kormány rendeleti formát öltő döntése ne ronthassa le. A jogszabályoknak a jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét az Alaptörvény rögzíti, a magasabb szintű jogszabállyal ellentétes szabályozás ezért egyúttal az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdésének a sérelmét is jelenti, amely szerint jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel (21/2017. (IX. 11.) AB határozat, Indokolás [22], 3019/2017. (II. 17.) AB határozat, Indokolás [26], 15/2018. (X. 8.) AB határozat, Indokolás [27]).

[25] 2. A szabályozási tervlapra vonatkozóan a Korm. rendelet 11. § (3) bekezdése a következőt rögzíti: a helyi építési szabályzat melléklete a szabályozási terv. E §-ból és a Jat. 2. § (1) bekezdéséből következik, hogy a HÉSZ szövegének és a szabályozási tervlapnak összhangban kell állnia. Nem tartalmazhat a szabályozási tervlap olyan övezeti megjelölést, amit a HÉSZ normaszövege a megfelelő helyen - jelen esetben a 9. § (1) bekezdésben -nem nevesít. Amennyiben ugyanis a melléklet olyan övezetet is tartalmaz, melyet a normaszöveg nem jelöl, a szabályozási tervnek az építési szabályzattal való együtt-alkalmazhatósága bizonytalanná válik, és ezáltal sérül - az indítványt benyújtó bíró által hivatkozott - Alaptörvény B) cikk (2) bekezdésében foglalt jogbiztonság, valamint a Jat. 2. § (1) bekezdésében foglalt normavilágosság követelménye is.

[26] A világos, érthető és mindenki számára értelmezhető normatartalommal kapcsolatban az Alkotmánybíróság is számos határozatot hozott. Ezek szerint a jogbiztonság megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon [először 11/1992. (III. 5.) AB határozat]. "Az építési szabályzat és a szabályozási terv sem célját, tárgyát, tartalmát vagy éppen érvényesülési módját, sem pedig a rendelkezései által érintettek körét tekintve nem "közönséges" rendelet. [...] Emiatt a jogbiztonsággal összefüggő, egyébként valamennyi jogszabályra nézve kötelező alkotmányos előírások esetükben fokozottan érvényesülnek. Éppen ezért az ilyen rendeletek érvényes létrejötte, egyértelmű hatályban léte vagy éppen hatályban nemléte a jogalkalmazó szervek és a jogkereső személyek számára alapvető fontosságú." [56/2009. (V. 12.) AB határozat]. A Kúria Önkormányzati Tanácsa gyakorlata szerint is a helyi építési szabályzattal és a szabályozási tervvel szemben a Jat. 2. § (1) bekezdéséből eredő világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom követelménye fokozott elvárás, tekintettel arra, hogy ezek az adott település és környezete fejlődését, a településen élők, ott-tartózkodók életkörülményeit hosszabb időszakra döntően befolyásolják. (Köf.5002/2012/13.) Jelen ügyben nyilvánvaló, hogy jogszabály-értelmezéssel a szabályozás hiányossága, illetve a szabályozással kapcsolatos ellentmondás nem oldható fel.

[27] A Jat. 2. § (1) bekezdésében meghatározott normatartalommal szembeni elvárás szigorúbban értelmezendő, amikor a vizsgálni kért szabályozás szerint kell vizsgálni az ingatlantulajdonost terhelő adófizetési kötelezettség érvényesülését. Jelen ügyben az adott ingatlan beépíthetőségétől függ az adóalanyt megillető telekadó-mentesség, tehát a normatartalom egyértelműsége adózási kérdéseket is érint.

[28] A szabályozási tervlappal összefüggésben pedig a Kúria utal arra, hogy a szabályozási vonal (tervezett közterületi határ) jelölése a Korm. rendelet 6. melléklete alapján kötelező tartalmi elem, melyet a tervlapon minden esetben fel kell tüntetni.

[29] A fentiek alapján a Kúria megállapította, hogy a HÉSZ 3. sz. táblázatában az Lke-2/d övezetre vonatkozó előírások és a szabályozási tervlapon lakóövezetként való hiányos jelölése sérti az Alaptörvény B) cikk (2) bekezdését és a Jat. 2. § (1) bekezdését, ezért a rendelkező részben foglaltak szerint döntött.

[30] 3. A normakontroll eljárásban a Kp. 146. § (1) bekezdése alapján a törvénysértő önkormányzati rendelet ex nunc hatályú megsemmisítése a főszabály. A Kp. 146. § (4) bekezdése azonban az ex nunc hatályú megsemmisítés helyett lehetővé teszi az ex tunc vagy a pro futuro megsemmisítést is, ha azt a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdeke indokolja. Minthogy a HÉSZ csak hosszú egyeztetésben módosítható, - megelőzendően a szabályozási hiányt - a Kúria a hatályvesztést a jövőre nézve (pro futuro) állapította meg.

[31] A Kp. 143. § (3) bekezdése értelmében "[a] Kúria az önkormányzati rendelet vitatott rendelkezésével szoros összefüggésben álló rendelkezésének más jogszabályba ütközését is vizsgálhatja", de azt nem teszi lehetővé, hogy a Kúria az indítvány alapján más hatáskörben járjon el, mint amelyikben az indítványozó kérelmét benyújtotta, különösen nem engedi a hivatalból áttérést önkormányzati rendeletet érintő mulasztásos törvénysértés megállapítására, amelyet a Kp. 148. § (1) bekezdése alapján csak a kormányhivatal indítványozhat.

[32] A fentieket figyelembe véve a Kúria a HÉSZ jogszabályba ütköző rendelkezéseit 2019. december 31-ei hatállyal semmisítette meg, több mint fél évet biztosítva az önkormányzat számára az érintett Lke-2/d jelű övezet vonatkozásában a normaszöveg és szabályozási tervlap jogszabályokkal összhangban történő megalkotására. A 3. sz. táblázat egészének megsemmisítése nem volt indokolt, mivel az több övezetet érintően tartalmazott beépítési előírásokat, melyek törvényességét a bírói indítvány sem vonta kétségbe.

[33] A Kp. 147. § (1) bekezdése értelmében ha az önkormányzati rendelet rendelkezésének megsemmisítésére bírói indítvány alapján került sor, a megsemmisített rendelkezés nem alkalmazható a bíróság és más bíróságok előtt folyamatban lévő egyedi ügyekben.

A döntés elvi tartalma

[34] A helyi építési szabályzat szövegének és a szabályozási tervlapnak összhangban kell állnia.

[35] A szabályozási tervnek az építési szabályzattal való együttalkalmazhatósága bizonytalanná válik, amennyiben a szabályozási tervlap olyan övezeti megjelölést is tartalmaz, ami a helyi építési szabályzatban kizárólag a normaszövegben elhelyezett táblázatban van elsőként nevesítve. Az ilyen szabályozás nem felel meg a jogbiztonság és normavilágosság követelményének.

Záró rész

[36] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.

[37] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg, és saját költségeiket maguk viselik.

[38] A határozat helyben történő közzététele a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.

[39] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és 146. § (5) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2019. június 11.

Dr. Patyi András s. k.,

a tanács elnöke,

Dr. Dobó Viola s. k.,

előadó bíró,

Dr. Horváth Tamás s. k.,

bíró