56/2009. (V. 12.) AB határozat

alkotmányellenes önkormányzati rendeletek megsemmisítése tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló eljárásban meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Pécs Megyei Jogú Város Közgyűlésének

- a Pécs Építési Szabályzatának és Szabályozási Tervének megállapításáról szóló 29/2004. (11. 26.) számú önkormányzati rendelet módosításáról szóló 59/2007. (12. 28.) számú önkormányzati rendelete;

- a Pécs Építési Szabályzatának és Szabályozási Tervének megállapításáról szóló 29/2004. (11.26.) számú, valamint az annak módosításáról szóló 48/2005. (11. 29.) számú rendelete módosításáról és egységes szövegéről szóló 27/2006. (06. 30.) számú rendelete;

- a Pécs Építési Szabályzatának és Szabályozási Tervének megállapításáról szóló 29/2004. (11.26.) számú, valamint az annak módosításáról szóló 48/2005. (11. 29.) számú rendelete és 27/2006. (06. 30.) számú rendelete módosításáról és egységes szövegéről szóló 31/2006. (09. 30.) számú rendelete; és

- a Pécs Építési Szabályzatának és Szabályozási Tervének megállapításáról szóló 29/2004. (11. 26.) számú rendeletének 2007. évi 4. számú módosításáról szóló 56/2007. (12. 28.) számú rendelete alkotmányellenes, ezért e rendeleteket megsemmisíti.

A megsemmisített rendeletek 2009. december 31-én vesztik hatályukat.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

1. A Dél-Dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal vezetője a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján kezdeményezte Pécs Megyei Jogú Város Közgyűlésének a Pécs Építési Szabályzatának és Szabályozási Tervének megállapításáról szóló 29/2004. (11. 26.) sz. önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör1.) módosításáról rendelkező 59/2007. (12. 28.) sz. önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör2.) felülvizsgálatát és teljes egészében történő megsemmisítését.

A közigazgatási hivatal vezetője az Ötv. 98. § (2) bekezdésében biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében eljárva felülvizsgálta az Ör2.-t és megállapította, hogy az törvénysértő rendelkezéseket tartalmaz, ezért arra törvényességi észrevételt tett. A törvényességi észrevételt Pécs Megyei Jogú Város Közgyűlése megtárgyalta, de azzal nem értett egyet. Az egyet nem értő közgyűlési határozat nyomán a hivatalvezető kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál az Ör2. megsemmisítését.

2. A hivatalvezető indítványa szerint az Ör2. több okból is törvénysértő.

2.1. Az Ör2. egyrészt ellentétes az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVII. törvény felhatalmazása alapján kiadott, az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendel et (a továbbiakban: OTÉK) több rendelkezésével. Az Ör2. az indítványozó szerint azért ellentétes az OTÉK-kal, mert elfogadása előtt az OTÉK 2. § (6) bekezdésében foglaltaktól eltérően az önkormányzat nem készíttette el a 3. § (3) bekezdése és 4. § (5) bekezdése szerinti munkarészeket. Az Ör2. elfogadása előtt ugyanis semmilyen alátámasztó szakági munkarész nem készült, még az Ör2. szabályozási tárgykörébe tartozó hírközlési alátámasztó munkarész sem. Az OTÉK kötelező rendelkezéseivel való ellentét miatt az Ör2. az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközik.

2.2. Az Ör2. mint módosító rendelet a város egész területén lehetetlenné teszi "nagyhatósugarú katonai radar" elhelyezését azáltal, hogy a város valamennyi építési övezetére (zónájára) vonatkozó szabályozásba beillesztette a "nem helyezhető el nagyhatósugarú katonai radar" fordulatot. A módosító rendelkezések egyedül az Ör1. 8. § (2) bekezdésében szabályozott "zavaró hatású ipari zónát" nem érintették. A vonatkozó szabályok az indítványozó szerint azonban ebben a zónában sem engedik meg a radar elhelyezését, mert a tilalom hiánya ellenére ebben a környezetet erősen zavaró gazdasági célú ipari építmények, védőtávolságot igénylő mezőgazdasági majorok elhelyezésére szolgáló zónában csak az Ör1.-ben felsorolt építmények [különlegesen veszélyes (pl. tűz-, robbanás-, fertőzésveszélyes), és bűzös vagy nagy zajjal járó gazdasági építmények] helyezhetők el. Ezzel az Ör2. tulajdonképpen egy országosan megengedett magatartást az egész illetékességi területére nézve megtiltott, hiszen az OTÉK 32. § (4) bekezdés 4. pontja valamennyi építési övezetben megengedi a honvédelmi és katonai, valamint nemzetbiztonsági építmények elhelyezését. Mivel az önkormányzat rendelete magasabb szintű jogszabály által szabályozott és meghatározott feltételek mellett lehetővé tett tevékenységet az önkormányzat egész illetékességi területére nézve megtiltott, az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközik.

2.3. A fentieken túlmenően a hivatalvezető törvénysértőnek tartja az Ör2.-t azért is, mert megalkotásakor nem voltak figyelemmel az Étv. 7. § (1) bekezdésében meghatározottakra, mely szerint: "[a] településrendezés célja (... ) az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtése, az érdekütközések feloldásának biztosítása". A honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény (a továbbiakban: Hvt.) 1. § (1) bekezdése értelmében "a honvédelem nemzeti ügy". Ezzel szoros kapcsolatban az Étv. 8. § (1) bekezdés g) pontja úgy rendelkezik, hogy a településrendezés során figyelembe kell venni "a honvédelem, a nemzetbiztonság és a katasztrófavédelem érdekeit" is. E rendelkezések alapján - a hivatalvezető megítélése szerint - az önkormányzat rendeletalkotási autonómiája korlátozott. Az Ör2. megalkotásakor az ország honvédelmi érdekeire - mint az Étv. szerint kötelezően figyelembe veendő szempontokra - nem volt az önkormányzat figyelemmel. Ezen túlmenően felveti még a hivatalvezető a Magyar Köztársaságnak az Észak-Atlanti Szerződéshez történő csatlakozásáról és a Szerződés szövegének kihirdetéséről szóló 1999. évi I. törvény (a továbbiakban: NATOtv.) és az ahhoz kapcsolódó nemzetközi kötelezettségek kérdését is. A NATOtv.-ben kihirdetett Észak-Atlanti Szerződés (a továbbiakban: Szerződés) szerint az abban részt vevő felek kinyilvánítják, hogy "egyesítik az együttes védelmük, valamint a béke és biztonság fenntartására irányuló erőfeszítéseket." Ezzel összefüggésben a Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikájának alapelveiről szóló 94/1998. (XII. 29.) OGY határozat egyértelműen rögzíti a kollektív védelmi feladatokból eredő kötelezettségeket. Ezek egyikeként a Magyar Köztársaságot kötelezettségvállalás terheli három fix telepítési helyű, nagy hatótávolságú felderítő radar megépítésére. Mindezek alapján a hivatalvezető úgy ítéli meg, hogy az önkormányzat rendeletalkotási autonómiája csak arra terjedt volna ki, hogy a rendeletalkotást megelőző eljárásban megvizsgálja, Pécs város illetékességi területén melyik hely alkalmas a radar telepítésére. Ennek érdekében kellett volna elkészíteni a hiányzó alátámasztó munkarészeket is. A radar telepítését lehetetlenné tevő Ör2. elfogadásával azonban az önkormányzat a Magyar Köztársaság nemzetközi szerződésből eredő védelmi kötelezettségének teljesítését akadályozza, ezáltal az Alkotmány 40/A. § (1) bekezdésébe is ütközik.

2.4. A hivatalvezető a továbbiakban utal arra, hogy az Ör2. nemzetközi szerződésbe, azaz a Szerződésbe is ütközik. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 21. § (3) bekezdése szerinti indítványozói jogosultság hiányában arra nézve terjesztett elő indítványt, hogy az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva vizsgálja meg, hogy az Ör2. ütközik-e nemzetközi szerződésbe.

2.5. Az indítvány több, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonsággal összefüggő érvet is tartalmaz. Egyrészt felveti, hogy az Ör2. megalkotása során az önkormányzat képviselő-testülete visszaélt jogalkotói hatalmával, hiszen az Ör2. megalkotásának egyedüli célja a radar telepítésének megakadályozása volt, miközben az Étv. 7. § (1) bekezdése értelmében a településrendezési tárgyú jogszabályoknak az ott felsorolt célokat kell szolgálniuk. A jogbiztonsággal összefüggő második kérdésként az indítványozó felveti azt, hogy az Ör2.-ben használt "nagyhatósugarú katonai radar" fogalom tartalma nem határozható meg pontosan, és azt az Ör2. sem definiálja. Ezzel megsérti az Alkotmánybíróság 9/1992. (I. 30.) AB határozatában rögzített elvet, mely szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság, mely az állam és elsősorban a jogalkotó kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára; valamint a 26/1992. (IV. 30.) AB határozatban rögzítetteket, melyek értelmében a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény, a jogbiztonság megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon. Harmadrészt felveti még az indítványozó az Ör2. hatálybalépésének a jogbiztonsággal ellentétes szabályozását, hiszen az Ör2.11. §-a szerint rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell. Ez azonban ellentétes az Étv. 60. § (8) bekezdés a) pontjába foglalt szabállyal, mely szerint az építésügyi hatóság a törvény hatálybalépésekor a folyamatban lévő ügyekben a kérelem benyújtásakor hatályos jogszabályok szerint jár el. Végezetül az indítványozó az Ör2. alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését azon az alapon is kéri, melynek lényege, hogy az Ör2. közjogilag érvénytelen. Az Ör2. ugyanis egy hatályon kívül helyezett jogszabályt, az Ör1.-et módosítja. A Pécs Építési Szabályzatának és Szabályozási Tervének megállapításáról szóló 16/2006. (05. 05.) számú rendelet (a továbbiakban: Ör3.) ugyanis új Építési Szabályzatot állapított meg. Az Ör3. 42. § (5) bekezdése pedig a kihirdetése napjával hatályon kívül helyezte az Ör1.-et és az annak módosításáról korábban rendelkező 48/2005. (11.29.) számú rendeletet (a továbbiakban: Örm.).

A hatályon kívül helyezett jogszabály módosítása az indítványozó hivatalvezető szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköző módon alkotmányellenes, és közjogilag érvénytelen. Megítélése szerint ezt a helyzetet nem változtatja meg az, hogy az Ör3.-mat néhány hét elteltével hatályon kívül helyezte a Pécs Építési Szabályzatának és Szabályozási Tervének megállapításáról szóló 29/2004. (11. 26.) számú, valamint az annak módosításáról szóló 48/2005. (11. 29.) számú rendelete módosításáról és egységes szövegéről szóló 27/2006. (06. 30.) számú rendelet (a továbbiakban: Ör4.) 42. § (1) bekezdése. A hatályon kívül helyező jogszabályt utóbb hatályon kívül helyező újabb jogszabály elfogadása nem eredményezheti, hogy a már hatályon kívül helyezett jogszabály hatálya feléledne. Tehát az Ör2. az Ör4. megalkotása ellenére hatályon kívül helyezett jogszabály módosítására irányul.

Ezért a fenti indokok alapján indítványozza a hivatalvezető az Ör2. egésze alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"40/A. § (1) A Magyar Honvédség alapvető kötelessége a haza katonai védelme és a nemzetközi szerződésből eredő kollektív védelmi feladatok ellátása."

"44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:

a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,"

"44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

2. Az Étv. hivatkozott rendelkezései: "2. § E törvény alkalmazásában:

8. Építmény: építési tevékenységgel létrehozott, illetve késztermékként az építési helyszínre szállított, - rendeltetésére, szerkezeti megoldására, anyagára, készültségi fokára és kiterjedésére tekintet nélkül - minden olyan helyhez kötött műszaki alkotás, amely a terepszint, a víz vagy az azok alatti talaj, illetve azok feletti légtér megváltoztatásával, beépítésével jön létre. Az építményhez tartoznak annak rendeltetésszerű és biztonságos használatához, működéséhez, működtetéséhez szükséges alapvető műszaki és technológiai berendezések is (az építmény az épület és műtárgy gyűjtőfogalma).

(... )

15. Műtárgy: mindazon építmény, ami nem minősül épületnek és épület funkciót jellemzően nem tartalmaz (pl. út, híd, torony, távközlés, műsorszórás műszaki létesítményei, gáz-, folyadék-, ömlesztett anyag tárolására szolgáló és nyomvonalas műszaki alkotások)."

"7. § (1) A településrendezés célja a települések terület-felhasználásának és infrastruktúra-hálózatának kialakítása, az építés helyi rendjének szabályozása, a környezet természeti, táji és épített értékeinek fejlesztése és védelme, továbbá az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtése, az érdekütközések feloldásának biztosítása, valamint az erőforrások kíméletes hasznosításának elősegítése."

"8. § (1) A településrendezés során figyelemmel kell lenni arra, hogy a rendezés végrehajtásával bekövetkező változások az érintett lakosság életkörülményeiben, értékrendjében és szociális helyzetében hátrányos következményekkel ne járjanak. Ennek érdekében biztosítani kell a területek a közérdeknek megfelelő felhasználását a jogos magánérdekekre tekintettel, az emberhez méltó környezet folyamatos alakítását, értékeinek védelmét. Ennek során figyelembe kell venni:

(... )

g) a honvédelem, a nemzetbiztonság és a katasztrófavédelem érdekeit,"

"13. § (3) A szabályozási terv - amennyiben készül - a helyi építési szabályzat rajzi mellékletét képezi."

3. A Hvt. rendelkezése:

"1. § (1) A honvédelem nemzeti ügy."

4. Az OTÉK hivatkozott rendelkezései:

"2. § (1) A területek felhasználásának, a telkek alakításának, továbbá az építésnek a feltételeit és módját az e rendeletben foglaltak szerinti településrendezési tervben (településszerkezeti és szabályozási terv), illetőleg helyi építési szabályzatban kell meghatározni.

(6) A településrendezési eszközök módosítása során a 3. és a 4. §-ban előírtakat a módosítás jellegének megfelelően kell alkalmazni."

"3. § (3) A településszerkezeti terv kötelező alátámasztó szakági munkarésze:

1. a tájrendezési,

2. a környezetalakítási (a külön jogszabály szerinti környezeti értékelésnek is megfelelő tartalommal),

3. a közlekedési (az országos közutak és a helyi fő-és gyűjtőutak hálózata, csomópontjai és keresztmetszetei),

4. a közművesítési (víz, szennyvíz, csapadékvíz, energia), és

5. a hírközlési (távközlés, műsorszórás), javaslat.

6. a területrendezési terv(ek) és a településszerkezeti terv összhangját igazoló térkép és leírás (számítás).

(4) A településszerkezeti terv egyéb alátámasztó szakági munkarészeit a település sajátos helyi adottságai határozzák meg."

"4. § (1) A szabályozási tervben, a helyi építési szabályzatban kell meghatározni, megállapítani az Étv. 12. §-ának (5) bekezdésében és 13. §-ának (2) bekezdésében előírtakat. A területfelhasználási egységeket az e rendelet rendelkezéseinek megfelelően építési övezetekre, illetőleg övezetekre kell tagolni.

(... )

(5) A szabályozási terv kötelező alátámasztó szakági munkarésze:

a) amennyiben azok a településszerkezeti tervvel együtt készülnek, megegyeznek a településszerkezeti terv alátámasztó munkarészeivel,

b) amennyiben azok nem a településszerkezeti tervvel együtt készülnek,

1. a településszerkezeti tervet megelőzően készülők esetében a 3. § (3) bekezdése szerinti munkarészek,

2. a településszerkezeti tervet követően készülők esetében a 3. § (3) bekezdése szerinti munkarészek közül csak az eltelt időszakra és a terv által megkövetelt részletezettségre figyelemmel szükséges alátámasztó munkarészek, (6) A szabályozási terv egyéb alátámasztó szakági munkarészei a 3. § (4) bekezdése szerinti munkarészek."

5. Az Ör2. rendelkezései:

"1. § A rendelet 6. §-a a következő (4) bekezdéssel egészül ki:

"(4) Lakózónákon belül nem helyezhető el nagyhatósugarú katonai radar."

2. § A rendelet 7. §-a a következő (3) bekezdéssel egészül ki:

"(3) Vegyes zónákon belül nem helyezhető el nagyhatósugarú katonai radar."

3. § A rendelet 8. §-a a következő [sic!] (1) bekezdése a következő d) ponttal egészül ki:

"d) Kereskedelmi, szolgáltató, gazdasági zónákon belül nem helyezhető el nagyhatósugarú katonai radar."

4. § A rendelet 8. §-a a következő [sic!] (3) bekezdése a következő c) ponttal egészül ki:

"c) Egyéb ipari zónán belül nem helyezhető el nagyhatósugarú katonai radar."

5. § A rendelet 9. §-a a következő (8) bekezdéssel egészül ki:

"(8) Különleges zónákon belül nem helyezhető el nagyhatósugarú katonai radar."

6. § A rendelet 10. §-a a következő (4) bekezdéssel egészül ki:

"(4) Közlekedési zónákon belül nem helyezhető el nagyhatósugarú katonai radar."

7. § A rendelet 11. §-a a következő (8) bekezdéssel egészül ki:

"(8) Közpark zónán belül nem helyezhető el nagyhatósugarú katonai radar."

8. § A rendelet 12. §-a a következő (4) bekezdéssel egészül ki:

"(4) Erdő zónákon belül nem helyezhető el nagyhatósugarú katonai radar."

9. § A rendelet 13. §-a a következő (5) bekezdéssel egészül ki:

"(5) Mezőgazdasági zónákon belül nem helyezhető el nagyhatósugarú katonai radar."

10. § A rendelet 15. §-a a következő (3) bekezdéssel egészül ki:

"(3) Vízgazdálkodási zónákon belül nem helyezhető el nagyhatósugarú katonai radar."

Záró rendelkezések

11. § E rendelet 2008. január 15-én lép hatályba. Rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell."

III.

Az indítvány megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság először az Ör2. megalkotásával összefüggő, alapvetően a jogszabály közjogi érvénytelenségére hivatkozó formai alkotmányellenesség kérdését vizsgálta meg. Az indítványokban felvetett formai alkotmányellenességgel kapcsolatban az Alkotmánybíróság a 63/2003. (XII. 15.) AB határozatban a következők szerint összegezte álláspontját: "Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata, hogy magának a jogalkotási eljárásnak az alkotmányosságát is vizsgálja és dönt a formai hibás törvényhozási eljárás alkotmányosságáról. Az Alkotmánybíróság már a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában kifejtette: A jogállamiság és a jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. (...) Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály (...). (ABH 1992, 77, 85.) Az Alkotmánybíróság több határozatában részletesen foglalkozott a közjogi érvényesség eseteivel. A 29/1997. (IV. 29.) AB határozatában kifejtette, hogy a formai hibás törvényhozási eljárás - megfelelő indítvány alapján - a jövőben alapot ad a törvény kihirdetése napjára történő visszamenőleges hatályú megsemmisítésére. (ABH 1997, 122.) A határozat indokolása szerint [a] megsemmisítés alapja a közjogi érvénytelenség, amely a norma formai alkotmányellenességének egyik változata. (ABH 1997, 122, 128.) Az 52/1997. (X. 14.) AB határozat rendelkező részében az Alkotmánybíróság megismételte azt a korábbi határozatában foglalt tételt, melynek megfelelően a jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés önmagában megalapozza a törvény megsemmisíthetőségét. (ABH 1997, 331, 332.) Az indokolás pedig újfent megállapította, hogy a súlyos eljárási szabálytalanság közjogi érvénytelenséget idéz elő. Az Alkotmánybíróság a 39/1999. (XII. 21.) AB határozatában - a hivatkozott határozatokra utalva - leszögezte, hogy a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye. (ABH 1999, 325, 349.)" ABH 2003, 676, 683-684.

2. A jelen eljárásban az Alkotmánybíróságnak azt a kérdést kellett elsőként megválaszolnia, hogy érvényesen alkotható-e olyan rendetet, mely egy, már kotábban hatályon kívül helyezett rendeletet módosít. Ezzel összefüggésben arra is válaszolnia kellett, hogy a hatályon kívül helyező rendelet (Ör3.) későbbi hatályon kívül helyezése (Ör4.) kihatott-e a hatályon kívül helyezett rendeletre, és ha igen, miként.

2.1. Az indítványozó által is említett 1437/B/1995. AB határozatban az Alkotmánybíróság leszögezte "hogy egy hatályon kívül helyező norma alkotmányellenességének a megállapítása önmagában nem vezet a hatályon kívül helyezéssel érintett rendelkezések hatályának automatikus "feléledéséhez", az Alkotmánybíróságnak viszont valamely jogszabály "újbóli hatályba helyezésére" hatásköre nincs, mert ez a jogalkotó kompetenciájába tartozik." [ABH 1998, 616, 618-619.; megerősítette: 90/2007. (XI. 14.) AB határozat, ABH 2007, 750, 766.] Az említett határozatok arra utalnak, hogy az Alkotmánybíróságnak nincsen hatásköre egy, már hatályon kívül helyezett jogszabály újbóli hatályba léptetésére, a jogalkotónak ugyanakkor megvan (meg lehet) ez a hatásköre. A jelen esetben az érintett rendeletek átvizsgálása alapján egyértelműen megállapítható volt, hogy az Ör1.-et az Ör3. 42. § (5) bekezdése, a hatálybalépése napjával (azaz 2006. május 15-ével) hatályon kívül helyezte. A hatályon kívül helyezés kiterjedt az Ör1. módosításáról korábban rendelkező Örm.-re is. Az Ör3. Pécs Megyei Jogú Város új Épílési Szabályzatát és Szabályozási Tervét állapította meg. Nem módosító rendeletként került megalkotásra. Ez a rendelet azonban csak nagyon rövid ideig volt hatályban, mert azt az Ör4. hatályon kívül helyezte. Az Ör4. címe és preambu-luma azt a látszatot kelti, mintha az a korábban már hatályát vesztett Ör1. és Örm. módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt szövege, vagyis úgynevezett inkorporáló jogszabály lenne. Az Ör4. előírásai azonban az Ör3. szabályaihoz képest jelentenek módosítást, ahhoz képest hoznak újabb vagy más rendelkezéseket, az inkorporáló jogszabály-módosítási megoldás miatt azonban az Ör4. lényegében új rendeletnek tekintendő. Ezt támasztja alá az Ör3. egészének az Ör4. általi hatályon kívül helyezése. Az Ör4. sehol, egyetlen rendelkezésében nem tesz említést arról, hogy a már hatályon kívül helyezett Ör1.-et. vagy Örm.-et ismételten hatályba kívánja léptetni. Ehhez képest az Ör4. 42. § (1) és (2) bekezdései rögzítik, hogy az Ör1.-et és az Örm.-et milyen korábbi (visszamenőleges) időpontoktól kell alkalmazni.

2.2. A kérdéses rendeletek hatályba léptető és hatályon kívül helyező rendelkezéseinek áttekintése alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör1. és az Örm. 2006. június 30. (az Ör4. hatálybalépése napja) óta nem hatályos jogszabályok. E nem hatályos jogszabályok módosításáról rendelkezik az indítványban támadott Ör2. Az Alkotmánybíróság tisztában van vele, hogy "[a] jogszabályok módosítása a jog természetes és szükségszerű eszköze. A jogalanyok számára kedvezőbb vagy kedvezőtlenebb tartalmú új rendelkezések megállapítása nélkül ugyanis a jog társadalmi rendeltetését - a változó életviszonyok szabályozását - nem tudná betölteni." (553/B/1994. AB határozat ABH 1997, 773, 784.) Ennek alapján önmagában nem kifogásolható az, hogy az Ör2. a korábbiaknál hátrányosabb szabályokat tartalmaz, de elsődleges alkotmányossági kérdést vet fel az, hogy az új rendelkezések megalkotása a jogbiztonság alkotmányos követelményével összhangban történt-e.

2.3. Az Alkotmánybíróság számos határozatában megerősítette már az indítványozó által is említett 9/1992. (I. 30.) AB határozatában rögzített elvet, mely szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság, mely az állam és elsősorban a jogalkotó kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. (ABH 1992, 59, 65.) A 8/2003. (III. 14.) AB határozat rendelkező része pedig alkotmányos követelményként rögzítette az alábbiakat: "Az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként megállapítja, hogy jogalkotásra csak a jogbiztonság alkotmányos elvének megfelelően kerülhet sor. A jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogalkotás, s ennek részeként a jogszabályok módosítása, hatályba léptetése ésszerű rendben történjék, a módosítások egyértelműen követhetőek és áttekinthetőek legyenek mind a jogalanyok, mind a jogalkalmazó szervek számára." (ABH 2003, 74.) Az Abtv. 27. § (2) bekezdése értelmében "[a]z Alkotmánybíróság határozata mindenkire nézve kötelező." Az Alkotmánybíróság határozatának rendelkező részében megállapított alkotmányos követelmény az érintett jogalanyok (adott esetben a jogalkotó szervek) számára kötelezően követendő magatartási szabály. A 8/2003. (III. 14.) AB határozat indokolása tovább részletezte a rendelkező részben megfogalmazottakat. "A változó életviszonyokhoz való rugalmas alkalmazkodás azonban nem eredményezheti a jogszabályok követhetetlen és áttekinthetetlen módon történő változtatásának gyakorlatát. Ez utóbbi különösen akkor valósul meg, ha a jogszabályok módosítását - hatálybalépésüket megelőzően - ismét módosítják. A jogszabályok áttekinthetetlen, követhetetlen változtatása mind a jogalkalmazókat, mind a jogalanyokat jogbizonytalanságban tartja, s ez összeegyeztethetetlen a jogbiztonság alkotmányos elvének lényegi tartalmával. A jogbiztonság alkotmányos elve ugyanis azt is megköveteli, hogy a jogalkotás, így a módosító jogszabályok hatálybalépése is ésszerű rendben történjen, valamint egyértelműen követhető és áttekinthető legyen. A jogalkotás alkotmányos jogállami követelménye többet jelent tehát, mint a jogalkotással kapcsolatos formális eljárási szabályok betartása. (...) A hatályos jog megismerhetőségének bizonytalansága pedig megnehezíti, ellehetetlenítheti a jogalanyok jogainak érvényesítését, valamint kötelezettségeik teljesítését, s ez már a jogbiztonság alkotmányos követelményét sértheti. Alapvető alkotmányos követelmény tehát, hogy a jogalkotás, ennek részeként a jogszabályok módosítása, az új rendelkezések hatálybalépése követhető legyen mind a jogalkotók és a jogalkalmazók, mind a jogalanyok számára."

(ABH 2003, 74, 86-87.)

3. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör2. megalkotása ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján, annak értelmezésére megalkotott alkotmányos követelménnyel, mivel hatályon kívül helyezett jogszabály módosításáról rendelkezik. Ezzel a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető helyzetet hozott létre, mert egy település (adott esetben megyei jogú város) alapvető életviszonyai, a településrendezés és az építés helyi rendjének szabályai szempontjából tartalmaz egyébként közjogilag érvénytelen szabályokat. Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította az Ör2. alkotmányellenességét, és azt a rendelkező részben meghatározott időponttal megsemmisítette.

A formai alkotmányellenesség megállapítása miatt az alkotmányossági vizsgálat során az Alkotmánybíróság tartalmi kérdésekre, azaz az Ör2. rendelkezéseire nem lehetett figyelemmel. Ennek során tehát nem vizsgálta azt a kérdést, hogy a tizenegy §-ból álló jogszabály lényegében egyetlen magatartási szabályt tartalmaz: ez a nagyhatósugarú katonai radar létesítésének tilalma Pécs Megyei Jogú Város területén. Nem vizsgálta az Alkotmánybíróság az indítványozó által felvetett, a jogalkotói joggal való visszaélésre vonatkozó érvet, vagyis, hogy az Ör2. megalkotása mennyiben egyeztethető össze azokkal a célokkal, melyek megvalósítása érdekében az Étv. a helyi építési szabályzatok és szabályozási tervek megállapítására vonatkozó jogalkotási (azaz közhatalom-gyakorlási) felhatalmazást a településeknek megadja, és azt sem, hogy betartották-e az Ör2. megalkotása előtt az alátámasztó településrendezési tervi munkarészek elkészítésére vonatkozó kötelezettséget.

4. Az Alkotmánybíróságnak az Ör2. vizsgálata során szükségképpen figyelembe kellett vennie azt a tényt, hogy az Ör2. megalkotása előtt több rendelet is szólt a már hatályon kívül helyezett Ör1. módosításáról.

4.1. Az Ör3.-mat hatályon kívül helyező Ör4., továbbá Pécs Építési Szabályzatának és Szabályozási Tervének megállapításáról szóló 29/2004. (11. 26.) számú, valamint az annak módosításáról szóló 48/2005. (11. 29.) számú rendelet és a 27/2006. (06. 30.) számú rendelet módosításáról és egységes szövegéről szóló 31/2006. (09. 30.) számú rendelet (a továbbiakban: Ör5.) és a Pécs Építési Szabályzatának és Szabályozási Tervének megállapításáról szóló 29/2004. (11. 26.) számú rendel et ének a 2007. évi 4. számú módosításáról szóló 56/2007. (12.28.) számú önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör6.) mind a hatályon kívül helyezett Ör1. módosításáról szólnak. Mivel az Ör2. e rendeletek után született és mivel valamennyi említett rendelet nemcsak "módosította", hanem egységes szerkezetbe is foglalta a módosításokkal az "eredeti" normaszöveget [az Ör6.-nak és magának az Ör2.-nek a kivételével], az Ör2. alkotmányellenessége, és azon belül közjogi érvényessége szorosan összefügg az időben őt megelőző rendeletek megítélésével. Az Ör4., az Ör5. és az Ör6. ugyanabban az érvényességi hibában szenvednek, mint a megsemmisített Ör2.

A megsemmisített rendelkezésekkel "szoros tárgyi összefüggésben" álló jogszabályok vagy jogszabályi rendelkezések vizsgálata az Alkotmánybíróság állandóan követett gyakorlatának részét képezi [54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 268.; 28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 134, 137.; 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 181.; 67/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 411, 416.; 33/2002. (VII. 4.) AB határozat, ABH 2002, 173, 182.; 17/2006. (I. 17.) AB határozat, ABH 2006, 281.; 42/2008. (IV. 17.) AB határozat, ABK 2008. ápritis, 456, 464.; 155/2008. (XII. 17.) AB határozat, ABK 2008. december 1673, 1687.; 165/2008. (XII. 18.) AB határozat, ABK 2008. december, 1707, 1709.]

4.2. Az Alkotmánybíróság az idézett, a 8/2003. (III. 14.) AB határozatban rögzített alkotmányos követelményt ezért az Ör4., az Ör5. és az Ör6. tekintetében is alkalmazta. Ezzel kapcsolatban hangsúlyozza, hogy egy jogszabály száma, címe és a jogszabály bevezető része (törvény esetén a preambulum), melynek törvény felhatalmazása alapján született jogszabály esetén mindenkor tartalmaznia kell a megalkotására lehetőséget adó felhatalmazás pontos megjelölését, ugyanúgy része a jogszabálynak, mint az egyes paragrafusokba rendezett magatartási szabályok.

Természetesen a jogszabályok megszerkesztésekor is történhetnek hibák, előfordulhatnak elírások. Az azonban, ha egy jogszabályt egy másik jogszabály módosítása céljából úgy alkotnak meg, hogy az alapul fekvő, módosítandó jogszabály már nem létezik (hatályon kívül helyezték), nem egyszerű hibának minősül. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ez a módosító jogszabály érvényes létrejöttét befolyásoló alapvető és jelentős hiba, mely a jogállamiság részét képező jogbiztonságra nézve különösen veszélyes. Ráadásul jelen esetben olyan jogszabályokról van szó, melyek egy telepütés (egy megyei jogú város) egészét, valamennyi ingatlanát és az ingatlanok tulajdonosait, használóit, az építési tevékenységet végzőket vagy azt tervezőket egyaránt érintik.

4.3. Az Étv. 2. § 11. pontjában adott fogalommeghatározás szerint a "[h]elyi építési szabályzat: az építés rendjét a helyi sajátosságoknak megfelelően megállapító és biztosító települési önkormányzati rendelet." Az Étv. 13. § (1) bekezdése értelmében "[a]z építés helyi rendjének biztosítása érdekében a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban kell megállapítania." Az Étv. további lényeges rendelkezései szerint "[é]pítési munkát végezni az e törvényben foglaltak, valamint az egyéb jogszabályok megtartásán túl, csak a helyi építési szabályzat, szabályozási terv előírásainak megfelelően szabad." [Étv. 18. § (1) bekezdés] Ehhez kapcsolódik az Étv. 34. § (1) bekezdése, melynek értelmében, a jogszabályokban meghatározott esetekben az építési munkákhoz az építésügyi hatóság engedélye (vagy bejelentés tudomásulvétele) szükséges. Az Étv. 36. § (1) bekezdése szerint építésügyi hatósági engedély - többek között - akkor adható, ha a tervezett építési tevékenység megfelel (mások mellett) a 18. §-ban előírtaknak. A szabályozási tervek és építési szabályzatok tehát egyedi hatósági jogalkalmazói döntések alapjául szolgáló rendelkezések, ezek alkalmazásával határoznak az építésügyi hatóságok egy-egy építési munka (pl. építmény vagy építményrész megépítése, átalakítása, bővítése, felújítása, helyreállítása, lebontása, vagy éppen használatbavétele, fennmaradása) engedélyezése kérdésében. Az építési szabályzat és a szabályozási terv tehát sem célját, tárgyát, tartalmát vagy éppen érvényesülési módját, sem pedig a rendelkezései által érintettek körét tekintve nem "közönséges" rendelet. Emellett az Étv. részletesen szabályozza az előkészítésének és elfogadásának rendjét is. Emiatt a jogbiztonsággal összefüggő, egyébként valamennyi jogszabályra nézve kötelező alkotmányos előírások esetükben fokozottan érvényesülnek. Éppen ezért az ilyen rendeletek érvényes létrejötte, egyértelmű hatályban léte vagy éppen hatályban nem léte a jogalkalmazó szervek és a jogkereső személyek számára alapvető fontosságú. Az Alkotmánybíróság erre az ügyre is érvényesnak tartja az 56/1991. (XI. 8.) AB határozatában rögzítetteket: "A jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket." (ABH 1991, 454, 456.)

5. Az előzőekben írtakra tekintettel az Alkotmánybíróság szoros tárgyi összefüggés okán, az Ör2. mellett az Ör4., az Ör5. és az Ör6. alkotmányellenességét is megállapította az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben. Az alkotmányellenes jogszabályok hatályvesztését az Alkotmánybíróság azonban éppen az építési tárgyú rendeletek előzőekben említett jelentősége, jellemzői és széles érvényesülési köre miatt egy későbbi, jövőbeni időpontban (pro futuro) határozta meg.

Az Alkotmánybíróság ugyanis már a 10/1992. (II. 25.) AB határozatban is hangsúlyozta, hogy "[a] jogszabály alkotmányellenessége következményeit úgy kell rendezni, hogy az ténylegesen a jogbiztonságra vezessen." (ABH 1992, 72, 74.) Továbbá: "[a]z Abtv. (...) lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság az ex nunc hatályon kívül helyezés szabályától eltérjen, ha az adott esetben egy más időpont jobban szolgálja a jogbiztonságot." (ABH 1992, 72, 75.) Az Alkotmánybíróság ezt követő döntéseiben is következetesen azt az álláspontot képviselte, hogy "[a] jövőbeni megsemmisítés lehetősége azáltal szolgálja a jogbiztonságot, hogy lehetővé teszi a törvényhozó számára új, immár alkotmányos jogszabály meghatározott időn belüli megalkotását anélkül, hogy az adott szabályozási területen - akár átmenetileg is - joghézag keletkezzék. A jogbiztonság alkotmányos szempontja ugyanis adott esetben, adott szabályozási körben egyáltalában nem tűri el a joghézagot. Az Alkotmánybíróság ezért - a joghézag elkerülése céljából - a jövőbeni megsemmisítéssel időt hagy a törvényhozónak az új szabályozás megalkotására." [13/1992. (III. 25.) AB határozat, ABH 1992, 95, 97.; ugyanígy: 22/1992. (IV. 10.) AB határozat, ABH 1992, 122, 125.; 29/1993. (V. 4.) AB határozat, ABH 1993, 227, 233.; 64/1997. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1997, 380, 388.]. Az Alkotmánybíróság éppen az azonnali hatályú (ex nunc) megsemmisítés általi jogbizonytalanság (szabályozatlanság) elkerülése okán határozta meg egy későbbi időpontban a rendelkező részben felsorolt rendeletek hatályvesztésének (megsemmisítésének) időpontját. Ez alatt az idő alatt eredményesen és törvényesen lefolytatható az Étv. 9. §-ában az építési szabályzatok és szabályozási tervek önkormányzati újraalkotásához előírt eljárás.

6. Az indítványozó az Ör2. törvény- és alkotmányellenességének megállapítását több okból, illetve más alkotmányos rendelkezések [44/A. § (2) bekezdés, 40/A. § (1) bekezdés] szempontjából is kezdeményezte.

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint, ha az adott rendelkezés vagy jogszabály alkotmányellenességét az Alkotmány valamely tétele alapján már megállapította, az indítványokban felhívott további alkotmányi rendelkezésekkel fennálló ellentétet már nem vizsgálja. [61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213.; 4/2004. (II. 20.) AB határozat, ABH 2004, 66, 72.; 9/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 627, 636.] Erre tekintettel a hivatalvezető indítványában felhozott további indokok alapján az Ör2. vizsgálatát az Alkotmánybíróság nem végezte el.

A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 693/H/2008.