56/1994. (XI. 10.) AB határozat
a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény 39. § (2) bekezdés második mondata alkalmazásánál alkotmányos követelmény, hogy a közalkalmazott munkahelyen kívüli közalkalmazotti jogviszonyához méltatlan magatartása munkaköre vagy beosztása ellátására lényeges és valóságos, közvetlen kihatással legyen és az az alkalmazója érdeksérelmével járjon.
Az Alkotmánybíróság a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény 39. § (2) bekezdés második mondata alkotmányellenességének megállapítására és e rendelkezés megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ugyanezen rendelkezés nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó annak megállapítását kérte, hogy a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) 39. § (2) bekezdésének második mondata alkotmányellenes. E jogszabályi rendelkezés szerint a közalkalmazott munkahelyén kívül is köteles a közalkalmazotti jogviszonyhoz, munkaköréhez és beosztásához méltó magatartást tanúsítani.
Az indítványozó álláspontja szerint a kifogásolt rendelkezés sérti az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében foglalt emberi méltósághoz való jogot. Ellentétes a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányával, amely kimondja, hogy senkit sem lehet alávetni a magánéletével, családjával, lakásával vagy levelezésével kapcsolatban önkényes beavatkozásnak, ezáltal sérti az Alkotmány 7. § (1) bekezdését, amelynek értelmében a Magyar Köztársaság biztosítja a vállalt nemzetközi kötelezettségek és a belső jog összhangját. Ellentétes a rendelkezés továbbá az Alkotmánynak a hátrányos megkülönböztetést tilalmazó 70/A. § (1) bekezdésével.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványt a támadott jogszabályi rendelkezés megsemmisítése iránti részében megalapozatlannak találta, meghatározta azonban a jogszabály alkalmazásának alkotmányos követelményét.
1. Az Alkotmány 8. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. A (2) bekezdés pedig úgy rendelkezik, hogy a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban törvény sem korlátozhatja.
Az Alkotmánybíróság felfogásában az emberi méltósághoz való jog [Alkotmány 54. § (1) bekezdése] az ún. "általános személyiségi jog" egyik megfogalmazása, azaz a személyiségi jogok "anyajoga", amely a modern alkotmányokban, illetve alkotmánybírósági gyakorlatban "a személyiség szabad kibontakozásához való jog", "az önrendelkezés szabadságához való jog", "általános cselekvési szabadság", továbbá "a magánszférához való jog" elnevezésekkel szerepel [8/1990. (IV. 23.) AB határozat, ABH 1990, 42, 44]. A "magánszférához való jogot" az Alkotmány konkrét, szubjektív alapjogként nem nevezi meg, de a magánélet szabadságához való jog kétségkívül az egyén autonómiájának védelmére szolgáló olyan alapjog, amely az ember veleszületett méltóságából ered, amelynek tehát az általános személyiségi jog - az emberi méltósághoz való jog - szubszidiárius alapjoga.
2. A törvényhozó, amikor meghatározta, hogy a közalkalmazottak a munkahelyen kívül is a közalkalmazotti jogviszonyhoz méltó magatartást kötelesek tanúsítani és ezeket a magatartás-szabályokat munkaviszonyon belüli hátrányokkal - fegyelmi büntetéssel - szankcionálta, az Alkotmány 54. §-ában biztosított emberi méltósághoz való jogban implicite benne levő magánszférához való szabadságjogot és ezzel alkotmányos alapjog lényeges tartalmát korlátozta.
A magánszférához való jog korlátozásának alkotmányosságát az Alkotmánybíróság már több eljárásban vizsgálta. Az Alkotmánybíróság a 20/1990. (X. 4.) AB határozatában (ABH 1990, 67, 71) kifejtette, hogy a közélet tisztaságának védelme érdekében a közfunkció viselése együttjárhat a magánszférához való jog bizonyos korlátozásával és nyomós közérdek indokolhatja, hogy törvény a közfunkciót viselők esetében a magánszféra meghatározott területébe korlátozó tartalommal beavatkozzon, a korlátozásnak azonban meg kell felelnie az alapjogot korlátozó normákkal szemben támasztott alkotmányossági feltételeknek.
A Kjt. 1. §-a szerint a törvény hatálya az állami és az önkormányzati költségvetési szerveknél foglalkoztatottakra terjed ki. A közalkalmazottak azonban, mint a közintézményekkel alkalmaztatási viszonyban álló munkavállalók, csak kisebb részben viselnek közfunkciót, így esetükben a magánszférába történő beavatkozást nyomós közérdek, a közélet tisztasága, a közfunkció tisztelete, az alkalmazó jelentős érdeke vagy más elérni kívánt közcél fontossága - minden közalkalmazottra kiterjedő hatállyal - nem indokolja. A közalkalmazottak magánéletében tanúsított magatartása miatti fegyelmi felelősségrevonással való fenyegetettség súlyossága csak kivételesen arányos és szükséges alapjog-korlátozás. Ez a korlátozás csak akkor elkerülhetetlen és arányos, ha a közalkalmazott munkahelyen kívüli közalkalmazotti jogviszonyához méltatlan magatartása a közalkalmazott munkaköre vagy beosztása ellátására lényeges és valóságos, közvetlen kihatással van és ha az egyúttal alkalmazójának érdeksérelmével jár.
3. A kortársi külföldi jogokban is ismertek különösen a közszereplést vállaló köztisztviselők, de a közalkalmazottak tekintetében is bizonyos korlátozások, ezek azonban a támadott törvényi rendelkezésnél lényegesen szűkebbek,
határozottabbak, konkrétabbak; olyan magatartás-szabályokra vonatkoznak, amelyek a munkaviszonyra lényeges és valóságos kihatással vannak vagy amelyek a közalkalmazott alkalmazója iránti "hűségével" és tiszteletével kapcsolatosak és amelyek sértik a munkáltató érdekeit.
Ezzel szemben a kifogásolt és vizsgált rendelkezésben a magánélethez, az önmegvalósításhoz, az autonómia védelméhez való jog korlátozása differenciálatlan, egyúttal rendkívül széles körre terjeszti ki az alapjogkorlátozást és nem feltételezi az alkalmazó érdeksérelmét sem, ezért az aránytalan beavatkozást jelent az alapvető jogokba.
Tagadhatatlan azonban, hogy létezik olyan közalkalmazotti kör, amely körben alkotmányosan indokolt a korlátozás (pl. pedagógusok, akik nemcsak iskolai oktató munkájukkal, hanem egész személyiségükkel nevelnek). Annak megállapítása a jogalkalmazás feladata, hogy a rendkívül széles közalkalmazotti rétegből mely körök tekintetében elkerülhetetlen és arányos az alapjog-korlátozás. Annak eldöntése is a jogalkalmazási gyakorlatra tartozik, hogy a közalkalmazotti jogviszonyhoz méltatlan magatartás a közalkalmazott munkaköre és beosztása ellátására lényeges és valóságos, közvetlen kihatással van-e és hogy az együttjár-e a munkáltató érdeksérelmével. Ezért az Alkotmánybíróság határozatában a támadott rendelkezés alkalmazásának alkotmányos feltételeit, a norma alkotmányos tartalmát meghatározta, az alkotmányellenesség megállapítását azonban mellőzte, mert a megállapított feltételek mellett a rendelkezés alkalmazása alkotmányosan nem kifogásolható.
A magánszférához való jog, az önmegvalósítás joga, a személyiség szabad kibontakozása és az autonómia védelme megköveteli az Alkotmány 8. § (1) bekezdésében írt szempontok érvényesülését, azaz azt, hogy az állam az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tartsa tiszteletben és védelmezze. E pozitív alkotmányi rendelkezést is figyelembe véve, a közszolgálati jogviszonyhoz méltatlan munkahelyen kívüli magatartás csak akkor járhat az alkalmazotti viszonyt sújtó jogkövetkezményekkel (fegyelmi felelősség), ha a magatartás az alkalmazó érdekszféráját hátrányosan befolyásolja és ha az közvetlenül és valóságosan hat a közalkalmazotti jogviszonyra, a közalkalmazott státuszára, beosztásának társadalmilag is fontos lényegi elemeire. Ezek hiányában az alapjog-korlátozás szükségtelen és aránytalan beavatkozást jelent a közalkalmazott magánszférájába, autonóm személyiségi jogaiba, így alkotmányosan megengedhetetlen.
4. Figyelemmel tehát arra, hogy a támadott jogszabályi rendelkezés alkotmányos alkalmazásának feltételei meghatározhatók, ugyanakkor az meghatározott közalkalmazotti körben megfelel az alapjog-korlátozás alkotmányos feltételeinek, az Alkotmánybíróság a norma alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
5. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 21. § (3) bekezdése szerint jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének alkotmányossági vizsgálatát bárki nem kérheti, hanem azt kizárólag csak az ott felsorolt személyek és szervek indítványozhatják. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt - mint nem jogosulttól származót - e vonatkozásban érdemi vizsgálat nélkül visszautasította.
A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételére vonatkozó rendelkezése az Abtv. 41. §-án alapszik.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
előadó alkotmánybíró