803/H/1994. AB határozat
a Telekgerendás Község Önkormányzatának Képviselő-testülete által a lakáscélú községi támogatásról szóló 20/1993. (XII. 10.) számú rendelet alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányosságának vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Telekgerendás Község Önkormányzatának Képviselő-testülete által a lakáscélú községi támogatásról szóló 20/1993. (XII. 10.) számú rendelet alkotmányellenességének megállapítása és a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránt benyújtott indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
A köztársasági megbízott - miután a törvénysértés megszüntetésére irányuló felhívásával a képviselő-testület nem értett egyet - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz. Indítványozó álláspontja szerint Telekgerendás Község Önkormányzatának Képviselő-testülete a 20/1993. (XII. 10.) számú rendeletének (a továbbiakban: Ör.) megalkotása során nem tett eleget a lakáscélú támogatásokról szóló 106/1988. (XII. 26.) MT rendelet (a továbbiakban: MTr.) 10. § (2) bekezdésében előírt jogalkotási feladatának. Az MTr. 10. § (2) bekezdése ugyanis kimondja, hogy a helyi támogatás feltételeit kizárólag a rászorultságra tekintettel az önkormányzat rendeletben állapítja meg. Az Ör. - az indítvány szerint - rászorultságon alapuló feltételeket nem állapított meg, ennek következtében alanyi jogosultságok hiányában a valóban támogatásra szorulók esetében nem garantálja a jogalkotói cél teljesülését, valamint az ilyen döntéseket a képviselő-testület és szervei szabad belátására bízza. A képviselő-testületnek ez a jogalkotói mulasztása azzal az eredménnyel jár, hogy a támogatást igénylő állampolgárok rászorultságának megítélése kizárólag a szociálpolitikai bizottság szabad belátáson alapuló döntésétől függ és emiatt a településen élők az Alkotmány 17. §-ában szabályozott jogaikat nem tudják gyakorolni.
II.
Az indítvány nem megalapozott.
Az Alkotmánybíróságról 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának akkor van helye, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenes helyzetet idézett elő.
A lakáscélú helyi támogatásról az MTr. 10. §-a a következőképpen rendelkezik:
"(1) Az önkormányzatok kamatmentes kölcsönt, illetőleg részben vagy egészben vissza nem térítendő támogatást nyújthatnak a rászoruló családok részére a lakótelek, az új vagy használt lakás megszerzéséhez, a lakás bővítéséhez, felújításához, fenntartásához, a lakáscélú kölcsön törlesztőrészleteinek, lakás bérleti díjának megfizetéséhez, vagy más, a lakással kapcsolatos költségek viseléséhez.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott célokra nyújtható helyi támogatás odaítélésének feltételeit - az építés, a szervezés és a megszerzés módjától függetlenül, kizárólag a rászorultságra tekintettel - az önkormányzat rendeletben állapítja meg."
Az MTr. ezen rendelkezései alapján az önkormányzat szabadon dönt a támogatás bevezetéséről, arról, hogy a 10. § (1) bekezdésben meghatározott célok közül mely célok érdekében, kiket és a támogatás mely formájában kíván részesíteni. A támogatás feltételeit az önkormányzat rendeletben köteles megállapítani, rendeletében a támogatást csak rászorultsági feltételekhez kötheti, nem teheti a támogatás odaítélését más feltételektől - így a lakás építésének, megszerzésének módjától - függővé. A telekgerendási önkormányzat rendeletében szabályozza a helyi támogatás odaítélésének feltételeit és e feltételek meghatározása során csupa olyan, az igénylő személyi, családi, vagyoni viszonyaihoz tapadó feltételt állapít meg, amelyek annak biztosítását szolgálják, hogy azok a családok kapjanak helyi támogatást, akik e támogatás nélkül nem tudnának lakáshoz jutni, azaz lakásigényük kielégítése érdekében rászorulnak a helyi támogatásra. Rászorultságon alapuló feltételeket állapít meg az Ör. 1. § (1) bekezdése, amely kimondja, hogy kamatmentes kölcsön nyújtható fiatal házaspárok első lakáshoz jutásához nyújtható, a 2. § (1) bekezdése, mely szerint vissza nem térítendő községi támogatást az kaphat, akinek lakástulajdona, lakáson állandó használati joga nincs, a 3. § a) és b) pontja, amely szerint a támogatás odaítélésénél előnyben kell részesíteni a gyermekes, illetőleg gyermekek születését vállaló családokat és a támogatás nyújtásának rászorultságon alapuló kritériumát állapítja meg a 4. § 1. pontja is, mely szerint nem adható támogatás annak, akinek foglalkozása, tevékenysége, életvitele folytán vélelmezhető, hogy a lakásgondját helyi támogatás nélkül is képes megoldani.
Nem helytálló tehát az indítványozónak az a megállapítása, hogy az Ör. a támogatás odaítélésének rászorultságon alapuló feltételeit nem állapítja meg. Az Ör. megállapítja a rászorultsági feltételeket, de ezt oly módon teszi, hogy a támogatás odaítélése során széles mérlegelési jogkört biztosít a képviselő-testület szociálpolitikai bizottságának. Téves az indítványnak az a kiindulópontja, mely szerint a képviselő-testület csak akkor tett volna eleget jogalkotói feladatának, ha olyan rászorultsági feltételeket állapít meg rendeletében, amelyek fennállása esetén az igénylő alanyi jogon tarthat igényt a támogatásra. Valamely szociális juttatás nyújtásának feltételeit a jogalkotó többféle módon szabályozhatja. Meghatározhatja a rászorultság feltételeit olyan módon, hogy a feltételek fennállása esetén a jogosult alanyi jogon tarthat igényt a támogatásra, de szabályozhatja úgy is, hogy a jogalkalmazó mérlegelésére bízza azt, hogy a jogszabályi előírások keretei között az igénylő egyéni körülményeinek figyelembevételével állapítsa meg a támogatásra való jogosultságot. Mindkét szabályozási módra számtalan példa van jogrendszerünkben.
Az Ör. szabályait figyelembe véve megállapítható, hogy a telekgerendási önkormányzat rendeletében szabályozta a támogatás odaítélésének feltételeit, és ezzel az MTr. 10. § (2) bekezdésében foglalt felhatalmazáson alapuló jogalkotói feladatának eleget tett. Nem állapítható meg a jogalkotási kötelezettség elmulasztása azon az alapon, hogy a képviselő-testület a támogatás feltételeinek szabályozása során nem az alanyi jogi jellegű szabályozási módot választotta, hanem a támogatásra való rászorultság megítélésében mérlegelési jogkört biztosít a támogatás odaítélésére hatáskörrel rendelkező szervnek. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának az Abtv. 49. § (1) bekezdésében meghatározott törvényi feltételei nem állnak fenn.
Tekintettel az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlatára, mely szerint az indítványokat tartalmuk alapján bírálja el, az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy az Ör. rendelkezései nem sértik-e az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott rendelkezéseit, az alanyi jogi jellegű szabályozás hiánya, a képviselő-testület bizottsága számára biztosított mérlegelési jogkör nem ellentétes-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében, valamint 17. §-ában foglaltakkal.
Nem helyt álló indítványozónak az a megállapítása, mely szerint az Ör. szabad belátáson alapuló döntési jogkört biztosít a szociálpolitikai bizottságnak a támogatás odaítélése során. Az kétségtelen, hogy a rendelet olyan módon határozza meg a támogatás megállapításának feltételeit, hogy a bizottság széles körben mérlegelheti a támogatást igénylők egyéni körülményeit a döntése során, azonban a bizottság döntése nem tekinthető jogilag kötetlen döntésnek, mérlegelési jogkörének a kereteit az Ör. szabályozza. Indítványozó által álláspontjának alátámasztására felhívott 56/1991. (XI. 8.) AB határozatban (ABH 1991, 456) az Alkotmánybíróság nem az önkormányzat szervei számára jogszabályban biztosított mérlegelési jogkör létét, hanem azt a helyzetet ítélte alkotmányellenesnek és a jogállamiság elvét sértőnek, amikor az önkormányzat közhatalommal rendelkező szervei a szükséges jogi szabályozás hiányában arra kapnak lehetőséget, hogy jogi kötöttségek nélkül, szabad belátásuk szerint döntsenek a feladat- és hatáskörükbe tartozó ügyekben.
A helyi támogatás odaítélése során a szociálpolitikai bizottságnak nincs szabad belátáson alapuló döntési jogköre, csak az Ör. keretei között, az Ör.-ben szabályozott mérlegelési szempontokat figyelembe véve hozhatja meg döntését, döntése ellen az Ötv. 11. §-a alapján jogorvoslattal lehet élni. Az, hogy a jogszabály mérlegelési jogkört biztosít valamely ügyben a jogalkalmazó közigazgatási szerv számára önmagában nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság követelményét.
Az Ör. által alkalmazott mérlegelési jogkört adó szabályozás akkor lenne alkotmányellenes, ha magasabb szintű jogszabály előírná, hogy az önkormányzat úgy köteles a támogatás feltételeit megállapítani, hogy feltételek fennállása esetén az igénylő alanyi jogon tarthasson igényt a támogatásra, vagy arra adna lehetőséget, hogy a jogalkalmazó mérlegelési jogkörében eljárva egyedi döntésével, valamely, a jogalanyok számára az Alkotmányban vagy magasabb szintű jogszabályban biztosított alanyi jogot korlátozzon, vagy megvonjon.
A lakáscélú helyi támogatásra való alanyi jogosultság sem az Alkotmánynak az indítványozó által hivatkozott 17. §-ából, sem a szociális biztonsághoz való jogot szabályozó 70/E. §-ából nem vezethető le. Az MTr. sem biztosít senkinek alanyi jogot arra, hogy a helyi önkormányzattól lakáscélú helyi támogatást kapjon és az önkormányzati rendelet alkotásra felhatalmazást adó szabálya sem tartalmaz olyan előírást, mely szerint az önkormányzat úgy köteles megállapítani a támogatás nyújtásának feltételeit, hogy a rendeletben előírt feltételek fennállása esetén a támogatás nem tagadható meg.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának az Abtv. 49. §-ában előírt törvényi feltételei nem állnak fenn, valamint az Ör.-nek a lakáscélú helyi támogatásra való jogosultság feltételeit megállapító rendelkezései nem ellentétesek az Alkotmánnyal, ezért az indítványt elutasította.
Budapest, 1995. június 27.
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró