990/B/2007. AB határozat
A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény 39.§ (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény 39. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítványában azt kifogásolta, hogy a közalkalmazotti jogviszonyban álló háziorvos az önkormányzat mint munkáltató által szakmai, orvosi kérdésekben is utasítható, ami sérti a betegeknek az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésében foglalt legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogát. Az Alkotmánybíróság hiánypótlási felhívására az indítványozó pontosította indítványát, és - korábban kifejtett indokai megismétlése mellett - a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) 39. § (2) bekezdésének megsemmisítésére irányuló kérelmet terjesztett elő.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése:
"70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez."
2. A Kjt. támadott rendelkezése:
"39. § (2) A közalkalmazott a munkaköri feladatait a közalkalmazotti jogviszonyra vonatkozó szabályoknak, az egyéb szakmai szabályoknak és szokásoknak, valamint a munkáltató utasításainak megfelelően, a közérdek figyelembevételével látja el."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az indítvány arra irányult, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg: a Kjt. 39. § (2) bekezdésében foglalt munkáltatói utasításadási jog következtében sérül az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdése.
Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt megállapítja: a folyamatos és szakmai elveket követő egészségügyi ellátáshoz kiemelkedő társadalmi érdek fűződik, amely az Alkotmány 70/D. §-ának védelme alá tartozik. Utal azonban az Alkotmánybíróság arra is, hogy állandó gyakorlata szerint "valamely törvény alkotmányossága, illetve alkotmányellenessége egyedül az Alkotmány 70/D. §-ában foglaltak szerint nem bírálható el. Az Alkotmány 70/D. §-ában foglalt lehető legmagasabb testi és lelki egészséghez való jog biztosítása olyan alkotmányos állami feladatot jelent, amelyet az állam központi szervei és a helyi önkormányzati - továbbá egyéb - szervek rendszere révén valósít meg. Ennek keretében az állam - egyebek között - egészségügyi intézményhálózat működtetésére és az orvosi ellátás megszervezésére köteles. Az egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás körében az Alkotmánybíróság csak elvontan, általános ismérvekkel csak egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az állami kötelezettség kritikus nagyságát, vagyis azt a szükséges minimumot, amelynek hiánya már alkotmányellenességhez vezet. Ilyennek volna minősíthető például, ha az ország egyes területein az egészségügyi intézményrendszer és az orvosi ellátás teljesen hiányozna. Az ilyen szélső eseteken túl azonban az Alkotmány 70/D. §-ban meghatározott állami kötelezettségnek nincs alkotmányos mércéje. A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog tehát önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen, az az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésében foglalt állami kötelezettségként fogalmazódik meg, amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy a törvényhozó a testi és lelki egészség bizonyos területein alanyi jogokat határozzon meg" (54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 173, 186-187.).
A kifejtettek alapján az indítványozó által felhívott alkotmányi rendelkezés és az utasításadási jog között közvetlen és szoros alkotmányjogi összefüggés nincs.
Kétségtelen ugyanakkor az is, hogy a munkáltatói utasításadási jog érintheti az orvosi ellátás szakmaiságát. A háziorvosi rendszer is része az állam által kötelezően megszervezendő egészségügyi intézményhálózatnak, tehát az erre vonatkozó normák tartalmát is úgy kell alakítani, hogy az az orvosi ellátás szakmaiságát ne veszélyeztethesse. Az állam e szabályokon keresztül is, közvetve, az Alkotmány 70/D. §-ában írt kötelezettségének tesz eleget. Ezért az Alkotmánybíróság áttekintette a munkáltatói utasításadási jog terjedelmét a közalkalmazotti jogviszonyban álló (házi)orvosok vonatkozásában.
2. A foglalkoztatási jogviszonyok meghatározott munka, feladat, tevékenység elvégzésére jönnek létre a munkát biztosító munkaadó és a munkát ellátó munkavállaló között. A felek közötti viszonyt a munkáltató széles körű, a teljes munkafolyamatra kiterjedő jellegű utasítási joga jellemzi, amely az alkalmazott (munkavállaló) számára végrehajtandó kötelezettségként jelenik meg [a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: Mt.) 103. § (1) bekezdés b) pontja, 104. § (1) bekezdése]. Az utasításadási jog ugyanakkor nem korlátlan, a törvény feljogosítja - némely esetben egyenesen kötelezi - a munkavállalót arra, hogy az utasítás teljesítését megtagadja [Mt. 104. § (2)-(3) bekezdés]. A munkáltató utasításadási joga nemcsak a munkajogviszonynak, hanem a közalkalmazotti jogviszonynak is alapvető jellemzője. A Kjt. 2. § (3) bekezdése alapján az Mt. általános szabályai a Kjt. hatálya alá tartozó közalkalmazottra is - értelemszerűen a közalkalmazott orvosra is -vonatkoznak. Mindebből az következik, hogy az orvos a betegei egészségét, életét közvetlenül veszélyeztető munkáltatói utasítást nem hajthatja végre, a munkáltatói utasítás teljesítését ezen kívül bizonyos egyéb esetekben is megtagadhatja (pl. ha az jogszabályba ütközik).
Az Alkotmánybíróság figyelembe vette ugyanakkor azt is, hogy a közalkalmazottak körén belül az orvosok speciális helyzetben vannak: az orvosi foglalkozás jellegzetessége ugyanis egyrészt az orvos és a beteg közötti egy-fajt a bizalmi viszony [ezzel függ össze többek között az orvosi titoktartás kötelezettsége, amelyet az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.) 25. §-a rögzít], másrészt a nagyfokú önállóságot és döntési szabadságot feltételező gyógyítási szabadság, amely az orvos-beteg közti jogviszonyban kizárja a nem szakmabeli munkáltatónak a munkaviszonyból fakadó, fent ismertetett utasítási jogát.
Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy biztosított-e az egészségügyi szolgáltatás során a jogszabályokban foglalt vagy egyéb szakmai szabályok (így különösen a tudomány mindenkori állását tükröző és bizonyítékokon alapuló szakmai irányelvek, a módszertani útmutatókban közzétett szabályok, illetve az egyéb szakmai követelmények) érvényesülése. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt rámutat, hogy a Kjt. támadott bekezdése nem csak azt rögzíti, hogy a közalkalmazott a munkaköri feladatait a munkáltató utasításainak megfelelően köteles ellátni. A törvény úgy rendelkezik, hogy a közalkalmazottnak a közalkalmazotti jogviszonyra vonatkozó jogszabályoknak, az egyéb (itt: orvosi) szakmai szabályoknak és szokásoknak, valamint a munkáltató utasításainak megfelelően, illetve a közérdeknek a figyelembevételével kell eljárnia. Ezen követelményeknek együttesen, egyidejűleg kell érvényesülniük.
Az Mt. és a Kjt. általános szabályain túlmenően az Eütv. az orvosok szakmai függetlenségének további, speciális szabályait és biztosítékait is tartalmazza [pl. a megfelelő ellátásra vonatkozó előírások a 7. § (1)-(2) bekezdésben, illetve ezzel összefüggésben a 119. § (3) bekezdésének b) pontja]. A 129. § (1) bekezdése emellett kifejezetten is rendelkezik az orvos gyógyítási szabadságáról, amikor leszögezi: a kezelőorvos joga, hogy a tudományosan elfogadott vizsgálati és terápiás módszerek [119. § (3) bekezdés b) pontja] közül - a hatályos jogszabályok keretei között - szabadon válassza meg az adott esetben alkalmazandó, általa, illetve az ellátásban közreműködő személyek által ismert és gyakorolt, a rendelkezésre álló tárgyi és személyi feltételek mellett végezhető eljárást. Végül fontos azt is hangsúlyozni, hogy az orvosok súlyos jogi és etikai felelősséggel fejtik ki önálló tevékenységüket.
Összegzésképpen az Alkotmánybíróság megállapítja: A hatályos jogszabályok alapján az orvos kizárólagos joga és felelőssége, hogy - a beteg hozzájárulásával - megválassza az alkalmazandó, legmegfelelőbbnek tartott vizsgálati és terápiás módszert. A közalkalmazott orvos munkáltatójának a Kjt. 39. § (2) bekezdésén alapuló utasítási joga az orvosok szakmai függetlenségét nem érinti, mivel az csak az orvosi kompetencián kívül eső kérdésekben érvényesülhet.
Az Alkotmánybíróság ezért a Kjt. 39. § (2) bekezdését támadó, az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésére alapított indítványt elutasította.
Budapest, 2008. október 14.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró