54/1996. (XI. 30.) AB határozat

az egészségügyi ellátási kötelezettségről és a területi finanszírozási normatívákról szóló 1996. évi LXIII. törvény, továbbá az egészségügyi szolgáltatás nyújtására jogosító működési engedélyekről szóló 113/1996. (VII. 23.) Korm. rendelet, valamint az egészségügyi szolgáltatást nyújtó egyes intézmények működésének szakmai minimumfeltételeiről szóló 19/1996. (VII. 26.) NM rendelet utólagos alkotmányossági vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések utólagos alkotmányossági vizsgálatára irányuló indítványok alapján - dr. Ádám Antal és dr. Zlinszky János alkotmánybírák párhuzamos indokolásával - meghozta az alábbi

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egészségügyi ellátási kötelezettségről és a területi finanszírozási normatívákról szóló 1996. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Tv.) alkalmazása (végrehajtása) során az Alkotmány 70/E. §-án alapuló alkotmányos követelmény, hogy a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény szerint megállapított szolgáltatások teljesítését a rendszeren belül az államnak akkor is biztosítania kell, ha az egészségügyi ellátási szükséglet a Tv. 3. §-ában meghatározott és finanszírozott szolgáltatásokat meghaladja.

2. Az Alkotmánybíróság a Tv. egésze, illetőleg 2. § (1) és (4) bekezdése, 4-5. §-a, 6. § (4) bekezdése, 8. § (2) bekezdése, 9. § (6) bekezdése, 11. § (1) bekezdése, 12. § (1) bekezdése és (3) bekezdés b) pontja, továbbá az egészségügyi szolgáltatás nyújtására jogosító működési engedélyekről szóló 113/1996. (VII. 23.) Korm. rendelet 5-6. §-a és 8. § (2) bekezdése, valamint az egészségügyi szolgáltatást nyújtó egyes intézmények működésének szakmai minimumfeltételeiről szóló 19/1996. (VII. 26.) NM rendelet 1. § (2) bekezdés a)-b) pontja és 2. § (6) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az egészségügyi ellátási rendszer átalakítása tárgyában hozott jogszabályok egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt több indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz. Az Alkotmánybíróság az indítványokat - szoros tartalmi összefüggésük folytán - egyesítette, és azokat egy eljárásban bírálta el.

1. Az egyik indítványozó szerint az egészségügyi ellátási kötelezettségről és területi finanszírozási normatívákról szóló 1996. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Tv.) egésze alkotmányellenes. Az indítvány szerint az egészségügyi kapacitás fogalmát a Tv. tévesen értelmezi és alkotmányellenesen jogosítja fel az Országos Egészségbiztosítási Pénztárt (a továbbiakban: OEP), hogy az egészségfinanszírozási kapacitásokat a törvény mellékletében foglalt keretszámoknak megfelelően kösse le. Az egészségügyi kapacitás fogalma ugyanis nem azonosítható a fekvőbeteg-gyógyintézetek ágyainak számával. Ennek következtében az ágyszámoknak a törvény mellékletében közölt korlátozása jogi szempontból értelmezhetetlen és az alapvetően sérti az orvos-szakma tudományos és szakmai elveit. Az ágyszámok csökkentésének lebonyolításával a Tv. az OEP-et, továbbá a megyei (fővárosi) Egészségbiztosítási Pénztárakat (a továbbiakban: MEP) jogosítja fel, ezzel pedig elvonja a helyi önkormányzatoknak az önkormányzati gyógyintézmények fenntartásával kapcsolatos jogait. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) szerint ugyanis a területi egészségügyi ellátásért az önkormányzat felelős. A törvény az Ötv. hatálya alá tartozó feladatok teljesítését biztosító személyi és tárgyi feltételek korlátozásával az Ötv.-re tartozó hatásköröket von el. Az indítvány vitathatónak tartja a megyei egyeztető fórumok szakmai kompetenciáját, valamint az egyeztetési mechanizmus egészét, különös tekintettel az abban foglalt rövid határidőkre. A Tv. 11-12. §-ai szerinti felhatalmazás a finanszírozót, így a MEP-et és az OEP-et jogosítja fel a finanszírozási döntés meghozatalára, ez a jogosultság azonban ellentétes a finanszírozó szerepkörével, mert szakmai döntési jogosultságot jelent. A Tv. mellékletében alkalmazott számítási mód a tízezer lakosra jutó ágyszámok évenkénti folyamatos csökkentését írja elő, holott szakmailag nem támasztható alá a lakosság általános egészségi állapotának a javulása, sőt a tendencia éppen ellenkező irányba mutat. Végül a törvényhozó nem vette figyelembe a törvény megalkotása során a Magyar Orvosi Kamara egyetértési jogát. Mindezekre figyelemmel az indítványozó szerint a törvény sérti az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdését, vagyis az alapvető jogok állam általi tiszteletben tartását garantáló alkotmányos elvet, de legfőképpen azt az alkotmányos alapjogot, amely szerint a Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez (Alkotmány 70/D. §). Végül ellentétes a törvény a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 18. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezéssel, mert a törvény megalkotását megelőzően - a tudomány eredményeire támaszkodva - a törvényhozó nem elemezte megfelelően a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat. Mindezekre figyelemmel az indítványozó kérte a törvény egészének, illetőleg az indítványban kiemelt rendelkezéseinek alkotmányellenessége megállapítását és megsemmisítését.

2. Egy további indítványozó a Tv. több rendelkezése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint az Alkotmány 70/D. §-ában foglalt lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosítása olyan állami feladat, amelyet az állam központi szervei és a helyi önkormányzati szervek rendszere révén valósít meg. Ebből következik, hogy az egészségügyi ellátási kötelezettség megosztása az állami és állami szerveknek nem minősülő szakmai önkormányzatok, az OEP és a MEP között, nincs összhangban az Alkotmány idézett rendelkezésében foglaltakkal. A helyi önkormányzás jogának és a helyi önkormányzatok Alkotmányban biztosított alapjogainak sérelmét látja az indítvány a továbbiakban abban, hogy noha az Ötv. a települési önkormányzatok kötelezően ellátandó feladatává teszi az egészségügyi ellátásról való gondoskodást, az OEP-al és a MEP-el való "hatáskörmegosztás", valamint a törvényben szabályozott "alkufolyamat" veszélyezteti az említett önkormányzati jog és kötelezettség megfelelő szintű ellátását. Az indítványozó álláspontja szerint az egészségügyi szolgáltatást nyújtó intézmények működésének szakmai minimumfeltételeiről szóló 19/1996. (VII. 26.) NM rendelet (a továbbiakban: R.) új feladatokat határoz meg az önkormányzatok részére, amelyet miniszteri rendelet nem, csak törvény tehet meg, azon túl, hogy a rendezés sérti az önkormányzatok tulajdonhoz való jogát is. Hivatkozik még az indítvány az önkormányzatok önálló szabályozási és igazgatási hatáskörére, amellyel álláspontja szerint ellentétben áll az egészségügyi ellátással kapcsolatos hatáskör részleges elvonása és a sajátos hatásköri bizonytalanságokat előidéző alkufolyamattal történő helyettesítése. Végezetül utal az indítvány arra is, hogy az egyszerű többséggel elfogadott törvény - közvetett módon - módosítja a kétharmados, minősített többséget igénylő önkormányzati törvényt, így az ez okból is alkotmányellenes.

3. Több indítvány kifogásolja, hogy a törvény rendelkezései folytán az önkormányzatok kötelezően ellátandó feladatai leszűkülnek a kapacitáslekötési megállapodásokban rögzített szolgáltatásokra, illetve a kötelezően ellátandó feladat kereteit a törvény alapján a MEP egyedi határozata vonja meg, ez a szabályozás pedig alkotmányosan megengedhetetlen. Álláspontjuk szerint az egészségügyi ellátás területén kötelezően ellátandó önkormányzati feladatok ilyen módon való szabályozásának eredményeként bizonyos körzetekben ellátási hiány keletkezhet, ami viszont az Alkotmány 70/D. §-ában rögzített alapjog sérelméhez vezet.

4. Egy további indítványozó indítványában előadta, hogy a Tv. 6. § (4) bekezdése a megyei tisztiorvos feladatává teszi a működési engedéllyel nem rendelkező szolgáltatók szakmai megfelelőségéről való döntést, de nem tartalmaz hivatkozást arra, hogy a tisztiorvos milyen normák szerint ítéli meg a szolgáltatók szakmai megfelelőségét, ezért döntése szubjektív alapon nyugszik, ami viszont jogbizonytalanságot eredményez. Kifogásolja az indítványozó azt, hogy a megyei tisztiorvos tagja az egészségügyi kapacitások lekötését összehangoló megyei egyeztető fórumnak, így hatósági szerepe és a döntéshozatalban való részvétele összekeveredik, és ez a körülmény is súlyosan árt a jogbiztonságnak. Álláspontja szerint a törvény nem tartalmaz eljárási rendet arra az esetre, ha a nem kellően pontos törvényi előírások sajátos értelmezése folytán a fórum az ajánlatokra vonatkozóan elutasító határozatot hoz. Véleménye szerint nem tisztázott a törvényben az sem, hogy a megyei egyeztető fórum egyetértésének hiányában milyen feltételek szerint dönt a MEP az egyes intézményfenntartóknál levő kapacitások lekötéséről. Sérelmesnek tartja végül azt, hogy az OEP főigazgatója által hozott, a kapacitások lekötésére vonatkozó határozat bíróság előtti megtámadásának nincs halasztó hatálya. Érvelése szerint komplett részlegek, illetve intézmények megszüntetése esetén a jogbiztonság alkotmányos kívánalma megkövetelné a határidőn belüli fellebbezés halasztó hatályát.

5. Kifogásolják az indítványozók, hogy az egészségügyi szolgáltatások nyújtására jogosító működési engedélyekről szóló 113/1996. (VII. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) a működési engedélyek kiadása iránti kérelmek előírt kellékévé teszi a szakfeladatokhoz kapcsolódó és a népjóléti miniszter (tehát alacsonyabb rangú jogalkotó) által meghatározott szakmai feltételek meglétének előadását és igazolását (Vhr. 5-6. §-ai), amely szakmai feltételek - az R. szerint minimumfeltételek - hiányában a működési engedély kiadását meg kell tagadni [Vhr. 8. § (2) bekezdés]. E szabályozással sérül a Jat. 5. § j) pontja, illetőleg jelentősen szűkül az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdése szerinti ellátási kötelezettség kielégítésének lehetősége.

6. Több indítvány is hivatkozik az önkormányzati tulajdon vonatkozásában arra, hogy a támadott rendelkezések összességükben az önkormányzati tulajdonban álló intézmények tevékenységét, közvetve az önkormányzatok tulajdonát korlátozzák, ezért azok alkotmányellenesek.

7. Az egyik indítvány azt sérelmezi, hogy miniszteri rendelet határozza meg a kórház kritériumait. Az indítványozók lakókörzetében eddig kórházként működő intézmény ezen kritériumoknak nem felel meg, így finanszírozásának hiányában a betegeket nagyobb távolságra kell szállítani. Az indítvány szerint az Alkotmányban említett legmagasabb szintű testi egészséghez nemcsak a kórházi felszerelés milyensége, hanem annak elérhetősége is hozzátartozik.

8. Van indítvány, amely azt sérelmezi, hogy miniszteri rendelet határoz meg olyan szakmai kritériumokat, amelyek a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való alkotmányos alapjog érvényesülését érintik, így ez a rendezés a törvényi szabályozás hiánya miatt alkotmányellenes. A jogállamiság sérelmét látják még az indítványok abban, hogy mivel a kapacitáslekötési megállapodásokban csak olyan feltételek szerepelhetnek, amelyeket a törvény melléklete meghatároz, nem érvényesülhet a felek szerződési szabadsága. Ezzel összefüggésben formálisnak tartja egy indítvány a megállapodás hiányában hozott határozat bíróság előtti megtámadásának lehetőségét, mivel a határozat kizárólag jogszerűségi szempontú felülvizsgálata során annak tartalmi vizsgálatára nincs lehetőség.

Az Alkotmánybíróság határozatának meghozatala előtt az indítványokban foglaltakra nézve előbb beszerezte a népjóléti miniszter véleményét, majd meghallgatta a népjóléti minisztert és az Egészségbiztosítási Önkormányzat Elnökét. A meghallgatás alapján megállapítható, hogy a törvény végrehajtása során a kapacitáslekötési szerződések teljesítése mellett esetlegesen keletkező egészségügyi ellátási hiány fedezésére külön költségvetési tartalékolás nem történik, ebben az esetben a fedezetről a társadalombiztosítás pótköltségvetése útján kell gondoskodni. Fedezeti tartalékok - a meghallgatottak szerint - magán a rendszeren belül állnak rendelkezésre annak folytán, hogy a Tv.-en alapuló tervezés eleve csak mintegy 80%-os kapacitáskihasználtsággal számol, amelyen belül szakmai szempontból még további megtakarítások is lehetségesek, sőt reálisak.

II.

Az indítványokkal támadott jogszabályok az alábbi kifogásolt rendelkezéseket tartalmazzák:

1. A Tv. 1. §-a szerint az egészségügyi ellátórendszer része minden olyan egészségügyi szolgáltató, amely a szakmai normák alapján meghatározott egészségügyi szolgáltatás nyújtására - a külön jogszabályban foglalt eljárási rend szerint - működési engedéllyel rendelkezik. A sérelmezett 2. § (1) bekezdése alapján az 1. §-ban foglalt szolgáltatók működtetői közül a központi költségvetés egyes fejezeteiben szereplő egészségügyi intézmények fenntartóit - egyetemi klinikák esetében az egyetemek - és az egészségügyi intézménytulajdonos helyi önkormányzatokat, valamint a területi egészségügyi ellátásra állami szervvel vagy helyi önkormányzattal szerződést kötött egyéb fenntartókat - egyház, alapítvány, egészségügyi vállalkozás, magángyakorlatot folytató orvos stb. (a továbbiakban: fenntartó) - együttesen és a kötelező egészségbiztosításban az Egészségbiztosítási Alap kezeléséért felelős szervet kötelezettség terheli, hogy a kapacitáslekötési megállapodásokban kijelölt szolgáltatások tekintetében, a szakmai szabályok szerinti minőségben az egészségügyi szolgáltatónál ellátásokat biztosítsanak.

A 2. § (4) bekezdésének kifogásolt szabálya szerint a kapacitáslekötési megállapodásban nem szereplő szolgáltatások tekintetében a fenntartó mentesül a (2) bekezdésben előírt kötelezettségek alól. A Tv. támadott 4. §-a a következőképpen rendelkezik:

(1) Az országos és a regionális szakfeladatok ellátására szolgáló intézményi kapacitások a 4. számú mellékletben szereplő intézményekben köthetők le a (2)(4) bekezdésben foglaltak szerint.

(2) A népjóléti miniszter a kapacitáslekötési megállapodások megkötési határidejét megelőző 130 nappal - 1996-ban az e törvény hatálybalépését követő 5 napon belül - a 3. számú mellékletben foglalt területi finanszírozási normatívák alapján

a) felkéri a 4. számú mellékletben szereplő intézménnyel rendelkező fenntartókat, hogy az egyes szakterületek országos, regionális ellátására szolgáló kapacitásaikat bocsássák rendelkezésre;

b) kijelöli az általa közvetlenül irányított intézményekben az e feladatok ellátásához szükséges kapacitásokat.

(3) A népjóléti miniszter a felkérést, illetve a kijelölést megelőzően kikéri az országos tisztifőorvos állásfoglalását a szolgáltatók szakmai megfelelőségéről, továbbá a Magyar Orvosi Kamara véleményét.

(4) A fenntartók által felajánlott, továbbá a (2) bekezdés b) pontja szerinti kapacitásokról a népjóléti miniszter - a 3. számú melléklet szerinti normákra figyelemmel - országos és regionális szakellátást nyújtó kapacitásösszesítést készít, amelyet a (2) bekezdésben megjelölt határidőtől számított 20 napon belül megküld az OEP, valamint megyénkénti bontásban a MEP és a megyei tisztifőorvosnak, aki gondoskodik arról, hogy azt a fenntartók haladéktalanul megkapják.

A Tv. 5. §-a a kapacitáslekötési megállapodásokat a következőképpen szabályozza:

(1) A MEP és a fenntartó a területi szakellátást szolgáló kapacitásokról megállapodást köt. A megállapodás tartalmazza intézményenként, szakmai összetétel szerint tagolva a lekötött kapacitásokat - a járóbeteg-szakellátásban szakrendelési óraszámban, a fekvőbeteg-szakellátásban ágyszámban meghatározva. A kapacitáslekötési megállapodások megkötésének határidejét (a továbbiakban: megállapodási határidő) a társadalombiztosítási alapok költségvetéséről szóló törvény tartalmazza.

(2) Az OEP és a MEP a lekötött kapacitásokkal teljesítendő szolgáltatások finanszírozására a szolgáltatást nyújtó egészségügyi szolgáltatóval köt szerződést, a járóbeteg-, illetőleg a fekvőbeteg-ellátás finanszírozásának részletes szabályairól rendelkező jogszabályokban foglaltak szerint.

A Tv. támadott 6. § (4) bekezdése arról rendelkezik, hogy a megyei tisztifőorvos - az ajánlattevő megkeresésétől számított 15 napon belül - állásfoglalásában az 1. § szerinti működési engedélyek kiadásáig nyilatkozik az állami és helyi önkormányzati fenntartású, illetőleg az egyéb, működési engedéllyel nem rendelkező szolgáltatók szakmai megfelelősségéről.

A Tv. alkotmányellenesnek tartott 8. § (2) bekezdés e) pontja szerint a megyei egyeztető fórum tagja a megyei tisztifőorvos vagy képviselője.

A Tv. alkotmányellenesnek tartott 9. § (6) bekezdése szerint a MEP a közös ajánlatokat csak akkor utasíthatja el, ha azok nem felelnek meg a megyei finanszírozási normatíváknak, és nem teljesülnek a 7. § (3) bekezdésében foglalt feltételek. E feltételek a következők:

(3) Ha a megyében működő területi járóbeteg-, illetőleg fekvőbeteg-ellátást szolgáló intézményi kapacitás összességében meghaladja az 1. és 2. számú mellékletben foglalt területi normák szerint finanszírozható mennyiséget, a közös ajánlatot úgy kell összeállítani, hogy

a) ha a normákat meghaladó kapacitások mennyisége és szakmai összetétele alapján lehetséges, akkor az Egészségbiztosítási Alap kezelője egy-egy intézmény teljes finanszírozási kötelezettsége alól mentesüljön;

b) ha meghatározott szakellátási területen a normákat meghaladó kapacitások vannak és egy-egy szolgáltató elkülönült telephelyének vagy részlegének

ba) átalakításával e többletkapacitás kiváltható oly módon, hogy a telephely/részleg más típusú olyan szolgáltatás nyújtására alkalmas, amelyből a rendelkezésre álló kapacitás a megyei normát nem éri el, a közös ajánlatban javaslatot kell tenni a szolgáltatási struktúra átrendezésére,

bb) a finanszírozási kötelezettség alóli mentesítésével a többletkapacitás megszüntethető, az elkülönült telephely/részleg egészét ki kell hagyni a közös ajánlatból;

c) ha a területi normákat meghaladó kapacitás összessége nem teszi lehetővé az a) és b) pontok szerint egy intézmény, illetve elkülönült telephelye vagy részlege kivonását a finanszírozási kötelezettség alól, a közös ajánlatban arra kell törekedni, hogy önálló szervezeti egységeket, illetve osztályokat vonjanak ki a finanszírozási kötelezettség alól.

A Tv. ugyancsak kifogásolt 11. § (1) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazza:

(1) Ha az egyeztető fórum első összehívásától számított 30 napon belül nem születik közös ajánlat, a fórum tagjai az erről szóló nyilatkozatukat jegyzőkönyvbe foglalják. A fenntartók - a megyei egyeztető fórumon elhangzottak alapján - módosíthatják az országos és a regionális szakfeladatra vonatkozó, illetőleg a 6. § (7) bekezdése szerint a MEP-nek megküldött korábbi ajánlatukat. A jegyzőkönyvet és a módosított ajánlatokat a fórum titkára haladéktalanul megküldi a MEP-nek.

A Tv. támadott 12. § (1) bekezdése a jogorvoslati jogosultság körében kimondja, hogy

(1) A MEP határozata ellen az adott szakmára ajánlatot tett fenntartó a határozat kézhezvételétől számított 10 napon belül a MEP-nél benyújtott fellebbezéssel élhet. A MEP a fellebbezést a fellebbezési határidő lejártát követően haladéktalanul megküldi az OEP főigazgatójának. A fellebbezést az OEP főigazgatója bírálja el, a kézhezvételtől számított 15 napon belül. A határozatra a 11. § (4) bekezdésében foglaltak megfelelően irányadók.

A 12. § (3) bekezdés b) pontja pedig arról rendelkezik, hogy a fenntartó és a MEP az 5. § (1) bekezdésében előírt kapacitáslekötési megállapodást, ha fellebbezést nyújtottak be, az OEP főigazgatójának határozata alapján - a határozat bírósági megtámadására tekintet nélkül - a megállapodásra előírt határidőben köti meg.

2. A Vhr. alkotmányellenesnek tartott és ezért megsemmisíteni kért rendelkezései a következők:

5. § A működési engedély kiadása iránti kérelmet az egészségügyi szolgáltató nyújtja be, amelyben fel kell tüntetni

a) a szolgáltató nevét, címét,

b) a tulajdonos nevét, címét, amennyiben nem a tulajdonos a működtetető, annak nevét, címét,

c) az ellátni kívánt egészségügyi szakfeladatok megnevezését, az azokhoz kapcsolódó szakmai feltételek meglétét,

d) amennyiben a szolgáltató ellátási kötelezettséggel kíván működni, a tervezett ellátási körzetet,

e) az ügyeleti rendszerben való részvétel szándékát, tervezett módját,

f) amennyiben a működési engedély kiadását az egészségügyi és szociális vállalkozásról szóló 113/1989. (XI. 15.) MT rendelet , illetve az orvosi, a klinikai szakpszichológusi, illetve az egyéb egészségügyi és szociális tevékenység gyakorlásáról szóló 30/1989. (XI. 15.) SZEM rendelet alapján kérik, az e rendeletekben foglalt egyéb adatokat.

6. § (1) Az engedélyezési eljárás során a városi, illetve a megyei intézet helyszíni vizsgálatot végez.

(2) A helyszíni vizsgálat során meg kell állapítani, hogy

a) az egészségügyi szolgáltató megfelel-e az engedélyezési kérelemben megjelölt szakfeladat(ok)hoz kapcsolódó szolgáltatásokra vonatkozó - a népjóléti miniszter rendeletében meghatározott - személyi, tárgyi és a szakmai környezeti feltételeknek,

b) az egészségügyi szolgáltatás nyújtásához szükséges helyiségek megfelelnek-e az építésügyi, szakmai és közegészségügyi előírásoknak,

c) az egészségügyi szolgáltató rendelkezik e a működéshez szükséges egyéb szakhatósági hozzájárulásokkal, engedélyekkel.

8. § (2) Amennyiben az egészségügyi szolgáltató nem felel meg a 6. § (2) bekezdés szerinti követelményeknek, a működési engedély iránti kérelmet a 9. § (1) és (4) bekezdéseiben meghatározott esetek kivételével a tisztifőorvos elutasítja.

3. Az R. indítványokban kifogásolt 1. § (2) bekezdésének a) és b) pontjában foglalt szabályok szerint:

(2) E rendelet alkalmazásában

a) szakmai minimumfeltétel: azon követelmények összessége, amelyek a kórház, a járóbeteg-szakellátás feladatkörének megfelelő egészségügyi szolgáltatás teljesítése, a betegek biztonsága, valamint az ellátást nyújtó személyzet alapvető munkakörülményeinek biztosítása szempontjából elengedhetetlen;

b) kórház (ideértve a többprofilú, önálló gyermekkórházat is): az a fekvőbeteg-gyógyintézet,

ba) ahol fekvőbeteg-ellátó osztályon legalább belgyógyászati, sebészeti, szülészet-nőgyógyászati (a továbbiakban: szülészet), továbbá vagy gyermekgyógyászati, vagy ápolási, vagy fül-orr-gégészeti, vagy ideggyógyászati, vagy pszichiátriai, vagy szemészeti szolgáltatást nyújtanak, és

bb) amely legalább 130 betegággyal rendelkezik, valamint

bc) ahol legalább klinikai orvosi laboratórium, radiológia, ultrahang, elektrokardiográfia (a továbbiakban: EKG) és aneszteziológia működik;

Végül az R. 2. § (6) bekezdésében írt szabályszerint

(6) Amennyiben az (1)-(5) bekezdések szerinti minimumfeltételek egy kórházi osztályon fejlesztéssel vagy több kórházi osztály összevonásával lennének megvalósíthatóak, úgy azok biztosításáról az osztályok összevonásával kell gondoskodni. A minimumfeltételek biztosítása érdekében a kórházi osztály fejlesztésére csak abban az esetben kerülhet sor, ha nincs lehetőség több kórházi osztály összevonására.

4. Az indítványokkal összefüggésben az Alkotmánybíróság az alábbi alkotmányi rendelkezések érvényesülését vizsgálta:

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.

(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.

9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.

(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.

12. § (2) Az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát.

42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.

43. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.

(2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat.

44/A. § (1) A helyi képviselő-testület

a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,

b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,

70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.

(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.

70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.

(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

5. Végül a Jat. 5. § j) pontja szerint az állampolgárok alapvető jogai és kötelességei körében törvényben kell szabályozni: j) az egészségügyi ellátást és a társadalombiztosítást.

A Jat. 18. § (1) bekezdése pedig kimondja, hogy a jogszabály megalkotása előtt - a tudomány eredményeire támaszkodva - elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, az érdekösszeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit. Erről a jogalkotót tájékoztatni kell.

III.

Az Alkotmánybíróság az indítványok alapján alkotmányellenességet nem állapított meg, a törvény alkalmazásával kapcsolatban azonban alkotmányos követelmény kimondását látta szükségesnek.

Az Alkotmánybíróság az indítványokkal és a kifogásolt jogszabályi rendelkezésekkel összefüggésben - általánosságban - a következőkre mutat rá:

1. Ahogy azt az Alkotmánybíróság a 77/1995. (XII. 21.) AB határozatában (ABH 1995, 391-392.) kifejtette, a rendszerváltást megelőzően az állam az egészségügyi ellátást az általa létrehozott és fenntartott egészségügyi intézmények útján biztosította, az állampolgárok sokáig állampolgári jogon, ingyenesen juthattak hozzá az egészségügyi intézmények szolgáltatásaihoz. A szolgáltatások biztosítási alapokra helyezése már a rendszerváltást megelőzően megkezdődött ugyan, azonban egészen a rendszerváltásig még széles körben biztosította az állam az állampolgárok ingyenes betegellátását.

A rendszerváltással az egészségügyi ellátás e modelljének gyökeres átalakítása kezdődött meg, amely átalakítás kettős irányú, és amely reform mindkét iránya az állampolgári jogon járó társadalombiztosításnak valóságos biztosítási alapokra helyezésével jellemezhető.

Egyrészt megkezdődött az egészségügyi ellátás szervezetrendszerének átalakulása, amennyiben az egészségügyi ellátást biztosító állami intézmények köre egyre szűkült, és megnyílt az egészségügyi szolgáltatások vállalkozási formában való ellátásának jogi lehetősége. Ennek folytán ma már az ellátás jelentős részét a különböző autonómiával rendelkező tulajdonosok, így a helyi önkormányzatok, egyházak, alapítványok és nem utolsó sorban egészségügyi vállalkozások, magánorvosok által fenntartott intézmények nyújtják.

Változóban van másrészt az egészségügyi szolgáltatások finanszírozásának rendszere is, mert a társadalombiztosítás korábbi struktúrájának átalakítása során a még meglévő ingyenes egészségügyi ellátásához való jogosultságot erőteljesebben biztosítási alapra helyezték. Ebben a konstrukcióban a társadalombiztosítás oly módon gondoskodik a biztosítottakat az egészségbiztosítás keretében megillető természetbeni egészségügyi szolgáltatásokról, hogy a különböző tulajdonban álló egészségügyi intézményektől lényegében szolgáltatásokat vásárol (szolgáltatásokat finanszíroz) az ellátásra jogosult biztosítottak számára.

E kétirányban is végbemenő változtatások mellett, amikor az egészségügyi ellátás döntően már nem állami tulajdonban levő és az államigazgatási szervek irányítása alatt álló egészségügyi intézmények feladata, a korábbi ellátási rendszerben alkalmazott államigazgatási irányítási eszközök többé nem alkalmasak az alkotmányos állami kötelezettségvállalás teljesítésére. Az államnak ezért olyan - elsősorban jogi és gazdasági - eszközökkel kell biztosítania az ellátáshoz való alkotmányos jog érvényesülését, amelyek nem járnak a különböző tulajdonosok autonómiájának sérelmével, figyelembe veszik a rendszerváltással "öröklött", ellentmondásokkal és gazdasági nehézségekkel terhelt társadalombiztosítás lehetőségeit is, egyúttal azonban tekintettel vannak arra, hogy olyan rendszert kell kialakítani, amelyben az egészségügyi ellátásra jogosultak közül senki sem marad megfelelő ellátás nélkül.

2. A teljes ellátási rendszer keretébe illeszkedő - és a finanszírozás szempontjából kétségkívül legjelentősebb - társadalombiztosítással kapcsolatban az Alkotmánybíróság már 1991-ben, azután kiemelt hangsúllyal 1993-ban megállapította a 26/1993. (IV. 29.) AB határozatában (ABH 1993, 198-199.), hogy a rendszer elavult, diszfunkcionális, nem felel meg az új Alkotmány elveinek. A társadalombiztosításnak az alkotmányos követelményekhez igazodó, korszerű átalakítása, ágazati kiépítése, a magán- és állami szféra megfelelő arányainak a megteremtése szükségszerűen elhúzódó folyamat, amely jelenleg is tart. Az Alkotmánybíróság ezzel a folyamattal összefüggésben elvi éllel mutatott rá arra a 44/1995. (VI. 30.) AB határozatában (ABH 1995, 205-206.), hogy a társadalombiztosítás működőképességének a fenntartása, megfelelő reformja, azaz az egész rendszer ésszerű és gazdaságilag eredményesen funkcionáló alapokra helyezése alkotmányosan indokolhat olyan megoldásokat, amelyek az ellátásra jogosultak terheit bizonyos mértékben növelik, amelynek következtében tehát a biztosítottak javára kialakított korábbi "védelmi szint" csökken. Az Alkotmányban biztosított szociális jogokat ugyanis - amelyek alkotmányos tartalma elsősorban az Alkotmányban meghatározott állami kötelezettségek oldaláról ragadható meg - szükségképpen mindig csak a gazdasági lehetőségekkel, az ellátási rendszerek teherbíró képességével összhangban és azokkal arányban állóan lehet figyelembe venni és biztosítani. Az állam azonban az átalakítás során köteles megteremteni a kialakított intézményrendszer működésének azokat a garanciáit, amelyek mindenki számára biztosítják az egészségügyi szolgáltatások igénybevételének lehetőségét, azaz azt, hogy a szolgáltató intézmények hiánya miatt senki ne maradjon ellátatlanul (ABH 1995, 396.).

3. A támadott jogszabályi rendelkezésekhez hasonló megoldási konstrukciót alkalmazott a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Gst.) 126. § (2) bekezdése, amely a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről rendelkező 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban: Htv.) 132. §-át egy új (4) bekezdéssel egészítette ki. A módosítás a helyi önkormányzatoknak a tulajdonukban levő egészségügyi intézmények által nyújtott ellátási kötelezettségét úgy változtatta meg, hogy a járóbeteg-ellátás, a gondozás és a fekvőbeteg-ellátás intézményrendszeréről való gondoskodást a társadalombiztosítási finanszírozás mértékéig írta csak elő. Az Alkotmánybíróság idézett 77/1995. (XII. 21.) AB határozatával (ABH 1995, 390.) ezt a rendelkezést alkotmányellenesnek ítélte és 1996. június 30. napjával megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság határozatában azt fejtette ki, hogy a helyi önkormányzatok által kötelezően ellátandó feladatok körének a törvény szerinti módon megalkotott korlátozása alkotmányellenes. A társadalombiztosítási finanszírozás mértékét ugyanis e korábbi törvényi konstrukcióban végső fokon a népjóléti miniszter által javasolt intézményi kapacitások köre és mértéke határozta meg. Az Alkotmánybíróság határozata szerint önmagában nem a finanszírozás szerződési alapokra helyezése vezetett a törvény alkotmányellenességére, hanem az, hogy ezeket az egyedi döntéseket a jogalkotó - megfelelő törvényi háttér nélkül - az egészségbiztosítási pénztár, a szakbizottság és a népjóléti miniszter közös döntésére, egyedi megítélésére bízta, holott az Alkotmány szerint az önkormányzatokat - az önkormányzati feladatok körében - megillető jogokat és kötelezettségeket csak törvényben lehet szabályozni. Kimondta az Alkotmánybíróság azt is, hogy az Alkotmány elsősorban a Kormánnyal és a közigazgatás központi szerveivel szemben részesíti védelemben az önkormányzatok önállóságát. Az Alkotmány rendelkezései alapján tehát nincs mód arra, hogy a Kormány vagy a központi közigazgatás szervei akár normatív, akár egyedi döntésükkel beavatkozzanak az önkormányzatokat az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján az önkormányzati ügyekben megillető igazgatási és szabályozási autonómiába.

Ugyanakkor kifejtette az Alkotmánybíróság azt is, hogy az Alkotmány nem akadályozza a törvényhozónak azt a célkitűzését, amely szerint az önkormányzatok ellátási felelősségének egy elavult egészségügyi intézményrendszert konzerváló szabályozását meg kívánja szüntetni és összhangot kíván teremteni az intézmények társadalombiztosítás által történő finanszírozása és az önkormányzatokat az egészségügyi ellátás területén terhelő kötelezettségek között (ABH 1995, 395-396.).

IV.

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az indítványokkal támadott jogszabályi rendelkezések az egészségügyi ellátási rendszer, továbbá az annak részbeni biztosítását szolgáló társadalombiztosítás teljes átalakítását célzó jogalkotási folyamat részei, így a szabályok alkotmányossági vizsgálatánál a fentebb kifejtett összefüggéseket is megfelelően figyelembe kellett venni.

1. A kifogásolt szabályozási rendszer kiindulópontja az, hogy országosan egységes elvű és szempontú, de területekre bontott normatívák alapján megkonstruálja azokat a területenként érvényesíthető keretszámokat, amelyeket a teljes egészségügyi ellátó rendszerben az egészségbiztosító köteles finanszírozni, illetőleg finanszírozhat, vagyis meghatározza azt a szolgáltatásmennyiséget, amelyet a társadalombiztosításnak a biztosítottak számára minimálisan meg kell vásárolnia. Ilyen normatívák nem érvényesülnek a háziorvosi és a házi gyermekorvosi szolgálat tekintetében [Tv. 3. § a) pont], mivel e körben a finanszírozási kötelezettség a jogszabályokban foglalt követelményeknek megfelelő valamennyi szolgáltató tekintetében érvényesül. A normatívák egyébként a járóbeteg-szakellátás óraszámaira, illetve a fekvőbeteg-szakellátás ágyszámaira vonatkoznak.

A szolgáltatók tulajdonosi-fenntartói összetételét illetően a törvény semmiféle differenciálást nem tartalmaz, azaz szektorsemleges. Hatálya kiterjed minden olyan egészségügyi szolgáltatóra, amely a szakmai előírások alapján meghatározott egészségügyi szolgáltatás nyújtására működési engedéllyel rendelkezik, illetve ezen egészségügyi szolgáltatók fenntartóira, így a központi költségvetési szervekre, az egyetemekre, az intézménytulajdonos helyi önkormányzatokra, az egyházakra, az alapítványokra, egészségügyi vállalkozásokra és a magángyakorlatot folytató orvosokra stb. [Tv. 2. § (1) bekezdés].

A törvény által alkalmazott konstrukció alapeleme az ún. "kapacitáslekötési megállapodás", amelyet a fenntartó és az Egészségbiztosítási Alap kezeléséért felelős szervezet, a MEP kötnek meg [Tv. 5. § (1) bekezdés]. Az Egészségbiztosítási Alap kezelőjének finanszírozási lehetőségeit határolják be azok a normatívák, amelyeket a törvény különböző mellékletei tartalmaznak.

A lekötendő kapacitásokra a fenntartók tesznek ajánlatot a MEP-nek [Tv. 6. § (1) bekezdés], mely közös ajánlatunkat az ajánlattevők a megyei egyeztető fórumon alakítják ki (Tv. 8. §.). A közös ajánlatokat a MEP lényegében csak akkor utasíthatja el, ha azok nem felelnek meg a megyei finanszírozási normatíváknak [Tv. 9. § (6) bekezdés]. A finanszírozás szélső tételeit tehát a törvény rendelkezései határozzák meg, azon belül pedig a finanszírozás mértéke a felek megállapodására utalt. Ha a fenntartó és a finanszírozó között a konszenzus nem születik meg, a törvény rendelkezéseire figyelemmel és annak finanszírozási normatíváin belül a finanszírozás mértékéről a MEP dönt, döntése ellen a fenntartó fellebbezéssel élhet az OEP-hez, az OEP főigazgatójának határozata pedig a közigazgatási határozatokra vonatkozó szabályok szerint a bíróság előtt megtámadható (Tv. 11-12. §). A megtámadásnak azonban halasztó hatálya nincs.

A törvény tehát a betegbiztosítás és a betegellátás hatályos rendszerét gyökeresen megváltoztatja, az elosztást majdnem teljes egészében új alapokra helyezi. A hatályos elosztási struktúra az országban meglevő intézményekre, szolgáltatásokra és szolgáltatókra épül, amelyeket azonban az évről évre egyre növekvő deficittel küszködő egészségbiztosító nem tud megfelelően finanszírozni. A Tv. szerinti új rendszer az Egészségbiztosítási Alap finanszírozási lehetőségeiből indul ki, a potenciális fedezetet országosan egységes elvű és szempontú normatívák alapján területenként (megyénként) felosztja és a területenként érvényesíthető normatívák és keretszámok között a helyi szolgáltatóknak (fenntartóknak) a kapacitáslekötési megállapodások kialakításában egyfajta autonómiát biztosít. Az elosztás törvényességének garanciájaként lehetővé teszi a bírói út igénybevételét.

Itt mutat rá az Alkotmánybíróság arra, hogy a rendszer helyességének, hatékonyságának, eredményességének a megítélése nem alkotmányossági kérdés. Az Alkotmány alapján az sem vizsgálható, hogy az átalakításnak ez a konstrukciója szakmailag megalapozott-e, mennyiben felel meg a célszerűségi, takarékossági követelményeknek, illetőleg, hogy a jelenlegi rendszer valóban pazarló-e, vagy legalábbis túlfinanszírozott. Mindezeknek a szempontoknak a megítélése és a lehetséges átalakítási struktúrák közötti választás a törvényhozó szabadságába tartozik, egyúttal azonban a törvényhozó felelőssége is. Az alkotmánybírósági vizsgálat csak arra irányulhat, hogy a szabályozás megfelel-e az Alkotmány rendelkezéseinek, illetve kielégítheti-e az állami kötelezettségek alkotmányosan még elfogadható követelményszintjét.

2. Az indítványozók kivétel nélkül támadják a Tv. sérelmes rendelkezéseit az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésének összefüggésében, és kifogásolják, hogy a szabályozással a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való alkotmányos jog sérül, amely az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdése folytán alkotmányellenességhez vezet.

Az Alkotmánybíróság azonban rámutat arra, hogy a Tv. alkotmányossága, illetőleg alkotmányellenessége egyedül az Alkotmány 70/D. §-ában foglaltak szerint nem bírálható el. Az Alkotmány 70/D. §-ában foglalt lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosítása olyan alkotmányos állami feladatot jelent, amelyet az állam központi szervei és a helyi önkormányzati - továbbá egyéb - szervek rendszere révén valósít meg. Ennek keretében az állam - egyebek között - egészségügyi intézményhálózat működtetésére és az orvosi ellátás megszervezésére köteles. Az egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás körében az Alkotmánybíróság elvontan, általános ismérvekkel csak egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az állami kötelezettség kritikus nagyságát, vagyis azt a szükséges minimumot, amelynek hiánya már alkotmányellenességhez vezet. Ilyennek volna minősíthető például, ha az ország egyes területein az egészségügyi intézményrendszer és az orvosi ellátás teljesen hiányozna. Az ilyen szélső eseteken túl azonban az Alkotmány 70/D. §-ban meghatározott állami kötelezettségnek nincs alkotmányos mércéje. A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog tehát önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen, az az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésében foglalt állami kötelezettségként fogalmazódik meg, amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy a törvényhozó a testi és lelki egészség bizonyos területein alanyi jogokat határozzon meg.

A kötelező társadalombiztosítás körébe tartozó ellátási jogosultság viszont már valóságos alanyi jog, amelynek alkotmányos alapja azonban nem az Alkotmány 70/D. §-a, hanem az Alkotmány 70/E. §-ában foglalt rendelkezés, illetőleg az alkotmányos tulajdonvédelem. A társadalombiztosításnak azokban az eseteiben tehát, ahol a biztosítási elem meghatározó szerepet játszik, a szolgáltatások megszüntetésének vagy csökkentésének alkotmányossága a tulajdonvédelem ismérvei szerint bírálandó el [43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 195.]. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat az Alkotmány 70/E. §-ának összefüggésében is vizsgálta, továbbá tekintettel volt az alkotmányos tulajdonvédelem szempontjaira is.

3. Ebben az összefüggésben rámutat az Alkotmánybíróság arra, hogy a támadott Tv. közvetlenül nem érinti a társadalombiztosítás legalapvetőbb szabályait - ideértve az egészségbiztosításra vonatkozó alapvető rendelkezéseket - tartalmazó, a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvényt (a továbbiakban: T.). A T. 10. §-a határozza meg a biztosítottak körét, a T. 12. §-a szerint pedig a biztosítottak, illetőleg hozzátartozóik - egyebek között - a törvény alapján betegségi ellátásra szereznek jogosultságot. A betegségi és anyasági ellátás rendjét a T. II. fejezete szabályozza, annak részjogosultságait az egészségügyi szolgáltatások, a táppénz szolgáltatások, továbbá a különböző anyasági szolgáltatások részletezésével állapítja meg.

A támadott törvény, illetőleg annak rendelkezései a T.-ben biztosított ezekre a jogosultságokra közvetlen kihatással nincsenek, tehát sem a jogosultak körére, sem pedig az őket a betegbiztosítási jogviszony alapján alanyi jogon megillető szolgáltatásokra, azok terjedelmére közvetlenül nem vonatkoznak. Annál kevésbé, mert a T. 5. §-a értelmében az állam az e törvény szerint megállapított ellátások kifizetését (szolgáltatások teljesítését) akkor is biztosítja, ha a kiadások meghaladják a bevételeket. Az állam tehát az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésén alapuló - a társadalombiztosítás útján gyakorolható ellátáshoz való alkotmányos jogot - az alanyi jogosultságok tekintetében - a Tv. hatálybalépése után is köteles biztosítani, azt garantálja.

Ebből viszont következik, hogy maga a rendszer csak úgy működtethető alkotmányosan, ha azon belül a jogosultak T. szerinti ellátására való jogosultsága hiánytalanul teljesül. Azt, hogy a T. 5. §-a szerinti állami garanciavállalás az Alkotmány 70/E. §-án alapuló, a betegség esetére szóló ellátási jogosultság egyik törvényi garanciája, az Alkotmánybíróság az 56/1995. (IX. 15.) AB határozatában (ABH 1995, 267-268.) már kimondta. A támadott törvény 2. § (3) bekezdése azonban úgy rendelkezik, hogy az Egészségbiztosítási Alap kezeléséért felelős szerv csak a Tv. 3. §-ában meghatározott mértékig - vagyis csak a Tv. szerinti kapacitáslekötési szerződések terjedelméig - köteles finanszírozni a szolgáltatók által biztosított egészségügyi ellátást.

Az Alkotmány 70/E § (1) és (2) bekezdéséből következő állami alkotmányos kötelezettség és a társadalombiztosítás útján érvényesülő ellátásra való jogosultság azonban annyit feltétlenül jelent, hogy az egészségbiztosító finanszírozásának hiánya miatt - a T. 5. §-ában államilag garantált mértékig - senki ne maradjon ellátatlan. Az Alkotmánybíróság ezért alkotmányos követelményként megállapította, hogy a Tv. alkalmazása (végrehajtása) során a Tv. 3. §-ában meghatározott és finanszírozott szolgáltatásokat meghaladó ellátási szükségleteket is teljesíteni kell, amennyiben ezek a szükségletek a T. 5. §-ának a körébe tartoznak. Eszerint nemcsak az vezethet pótköltségvetési előirányzathoz, ha az egészségbiztosító a szerződéssel lekötött kapacitások finanszírozására valamilyen okból nem képes, hanem az is, ha a T. 5. §-a szerinti ellátási hiány keletkezik. Így a Tv.-nyel bevezetett új finanszírozási rendszer csak akkor alkotmányos, ha a rendszerben a T. 5. §-a szerinti állami garanciavállalás megfelelően érvényesül és annak folytán finanszírozási hiány miatt egyetlen jogosult sem marad ellátatlanul.

Ennek az alkotmányos követelménynek az érvényesülése esetén a Tv. nem áll ellentétben az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott, a betegellátásra vonatkozó alkotmányos jogosultsággal és nem hozható közvetlen összefüggésbe az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdésében foglalt - az alapjogi korlátozásokkal - kapcsolatos szabályokkal sem.

4. A sérelmezett Tv. rendelkezései ugyanis nem a betegellátáshoz való jog alkotmányos korlátozásával kapcsolatosak, hanem az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésében foglalt állami kötelezettségekre vonatkoznak, illetőleg azok speciális - szervezési-finanszírozási - teljesítési körébe esnek. E rendelkezés szerint az (1) bekezdésben foglaltakon alapuló állami kötelezettséget a Magyar Köztársaság az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével valósítja meg. Az állam viszont az egészségügy szervezeti és intézményi rendszereinek kialakítása és azok finanszírozási elveinek megalkotása során - ahogy erre az Alkotmánybíróság fentebb már utalt - nagyfokú szabadságot élvez. Az államnak e törvényhozói szabadsága mindaddig nem vet fel alkotmányossági kérdéseket, ameddig az nem vezet valamely alkotmányos jog (tulajdonvédelem, társadalombiztosítás útján érvényesülő betegellátási jogosultság) megsértéséhez. Az egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás sokféleképpen szervezhető meg. Az Alkotmányból eredően senkinek sincs alanyi joga egy meghatározott szervezési módra. Másrészt nincs alkotmányos ismérv arra, hogy a rendszer önmagában mennyiben alkalmas a biztosításon alapuló betegellátáshoz való jogosultságok teljesítését garantálni. Ezért a rendszer alkotmányellenessége csak olyan szélső esetben állapítható meg, ha egyértelmű, hogy a rendszer eleve alkalmatlan az államot terhelő kötelezettségek alkotmányosan még elfogadható minimumának teljesítésére. E tekintetben a törvényhozó elképzelését az Alkotmánybíróság a sajátjával nem helyettesítheti. A rendszernek azonban garantálnia kell az Alkotmány 70/E. §-án alapuló társadalombiztosítási ellátási jogosultságot. Ez működtetésének alkotmányos követelménye, feltétele.

Az Alkotmánybíróság az indítványokban felhozott szakmai és szervezési indokok, érvek alapján azonban nem látta igazoltnak az alkotmánnyal védett egészségügyi ellátáshoz való jog közvetlen sérelmét, megengedhetetlen korlátozását. A Tv-ben meghatározott rendszer alkotmányos követelmény szerinti működtetése esetén ugyanis az Alkotmány 70/E. §-ában biztosított jog nem sérül. A szakmai, szervezési, tudományos szempontok megítélése pedig az alkotmányosság kérdéskörén kívül esik.

5. A társadalombiztosítás által finanszírozott egészségügyi szolgáltatások köréről, illetve a finanszírozás mértékéről a társadalombiztosítás költségvetéséről szóló törvény rendelkezik. Ez a törvény azonban jellegéből következően pénzügyi-fiskális arculatú, ezért - mint a költségvetési törvények általában - csak szélső, kivételes esetben vet fel alkotmányossági összefüggéseket. A finanszírozás struktúrájára vonatkozó normatív előírásokat a támadott törvény mellékletei tartalmazzák, és ezek a törvény egészének kardinális vonatkozásait jelentik. Ezek a normatívák - az említettek szerint - az Egészségbiztosítási Alap gazdálkodási lehetőségeiből indulnak ki, ezért a Tv. egészének alkotmányossági megítélése alapvetően hasonló a költségvetési törvényhez, hiszen a Tv. egésze lényegileg az Egészségbiztosítási Alap állományának a "szétosztásáról" szól. Ha pedig a rendszerben jelen vannak - akár látens módon, akár pótköltségvetés garantálásával - olyan tartalékok, amelyek a T. szerinti betegellátási jogosultság teljesítésének finanszírozását garantálják; akkor - függetlenül a rendszer hatékonyságától és eredményességétől - az alkotmányellenesség az Alkotmány 70/E. §-a, illetőleg az alkotmányos tulajdonvédelem sérelme alapján nem állapítható meg.

Annak eldöntése, hogy helytálló e a törvényhozónak az a hipotézise, amely szerint az egészségügyi ellátórendszer "mesterségesen túlfeszített és túlköltekező", ezért meg kell szüntetni a "fölösleges szolgáltatások miatti túlköltekezést", nem alkotmányossági, hanem szociológiai, statisztikai adatokon alapuló ténykérdés. Az alkotmányossági vizsgálat során az sem dönthető el, hogy a törvény előkészítése körében történtek-e átfogó jellegű megbetegedési felmérések, továbbá szakmai- és tudományos elemzések, hatásvizsgálatok. Az alkotmányossági vizsgálat az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdése körében csak arra szorítkozhat, hogy az állam eleget tesz-e az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésére vonatkozó alkotmányos kötelezettségének vagy sem. A szükséges ellátás megszervezésének módja, az intézményrendszerek működtetése, továbbá ezek finanszírozási technikái az Alkotmány rendelkezéseinek körén kívül esnek, a törvényhozó szabadságába és felelősségébe tartoznak, és csak szélső esetben vetnek fel alkotmányossági kérdéseket.

Ezzel összefüggésben arra is rámutat az Alkotmánybíróság, hogy a Jat. 18. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés nem alkotmányi szabály. Amennyiben a törvény előkészítése során az előkészítésre irányuló kötelezettségeket megsértik, az feltehetően a törvény társadalmi hatékonyságának a kárát fogja eredményezni, de közvetlen alkotmánysértéshez csak az vezet, ha maga a törvény sérti az Alkotmány valamely rendelkezését. Ezért is kellett kimondania az Alkotmánybíróságnak a Tv. végrehajtása, alkalmazása során érvényesítendő alkotmányos követelményt. A törvényjavaslat előkészítése körébe tartozó társadalmi-szociológiai követelmények teljesítése, illetőleg azok elmulasztása az Alkotmány rendelkezéseivel nem hozható közvetlen összefüggésbe, az nem vezet a jogállamiság és jogbiztonság [Alkotmány 2. § (1) bekezdése] közvetlen sérelmére sem, ezért az Alkotmánybíróság az ezen az alapon fennálló alkotmányellenesség megállapítására és a törvény megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

6. Az Alkotmánybíróság az 56/1995. (IX. 15.) AB határozatában (ABH 1995, 260.) már rámutatott arra, hogy a társadalombiztosítás rendszere nem érinthetetlen, annak megváltoztatását alkotmányosan indokolják a társadalombiztosítási jogviszony sajátosságai, maga a korszerűsítési tendencia, a rendszer működőképességének a fenntartása, az elosztás arányosabbá tétele stb. Az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés csupán azt az alkotmányos követelményt jelenti, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képességéhez, az állam és a társadalom lehetőségeihez igazodva az állam teremtsen olyan gazdasági és jogi környezetet, amely megfelel a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészség biztosítására irányuló kötelezettségnek (ABH 1995, 261, 270.). A szabályozásnak ez a - többféle lehetséges megoldás közül választott - koncepciója tehát önmagában nem minősíthető alkotmányellenesnek az Alkotmány 70/D. §-a alapján, közvetlenül nem hozható összefüggésbe az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság - és annak lényegi elemét alkotó jogbiztonság - elvével.

Az egészségügyi ellátó rendszer új finanszírozási technikájának törvényhozói úton való kiépítése, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás pénzügyi határainak a megszorítása és a fedezetelosztás új rendszere azonban meg kell, hogy feleljen az Alkotmány 70/E. §-ában foglalt rendelkezéseknek, különösen annak, hogy az állam a biztosítási alapon, tehát "vásárolt jogon" nyugvó betegellátás teljesítését - az alkotmányos tulajdonvédelem követelményei szerint - garantálja. Ezért az Alkotmánybíróság - bár az Alkotmány 70/E. §-a alapján sem találta a támadott rendelkezéseket alkotmányellenesnek - alkotmányos követelményként állapította meg, hogy a T. szerinti szolgáltatások teljesítését az államnak a rendszeren belül is biztosítania kell.

V.

1. Az indítványok döntő része a továbbiakban a törvény rendelkezéseit, illetőleg egész szabályozási koncepcióját az önkormányzatok alkotmányos jogainak és kötelezettségeinek összefüggésében is támadja. Szükséges azonban rámutatni ezzel kapcsolatban arra, hogy a szabályozás egy adott területi egység (megye) egészségügyi kapacitásainak egészét tartja szem előtt, vagyis normatíváit az adott terület teljes szolgáltatói szférájára vonatkoztatja. Bár kétségtelen, hogy az egészségügyi szolgáltatást nyújtó intézmények döntő, az országos és regionális speciális szakellátásokon kívüli hányada az önkormányzatok tulajdonában van, a finanszírozás szabályainak normatív jellegéből következően a szabályozás egészének alkotmányosságát nem lehet pusztán az önkormányzati jogok összefüggésében vizsgálni. A törvény kiindulópontja eleve nem az önkormányzatokat az Ötv. 8. § (4) bekezdése és 70. § (1) bekezdése alapján terhelő egészségügyi alap- és szakellátás körébe eső feladatok újraszabályozása, hanem a betegbiztosítás egész rendszerének és társadalombiztosítási fedezeti modelljének a teljes reformja.

Az Ötv. előírja a helyi önkormányzatok számára területükön az egészségügyi ellátás biztosítását. Az Ötv.-nek a már idézett 8. § (4) bekezdése és 70. § (1) bekezdés b) pontja keret jellegű szabályok. Az önkormányzatokat az egészségügyi ellátás területén terhelő kötelezően ellátandó feladatok pontos körét, az önkormányzatok ellátási kötelezettségének terjedelmét az Ötv. e keretszabályai között külön törvény, a Htv. határozta meg. A Htv. 132. § (1) bekezdésének eredeti szövege úgy rendelkezett, hogy a helyi önkormányzat a tulajdonában lévő egészségügyi intézmények (járó- és fekvőbeteg ellátó és gondozó), gyermek- és ifjúságvédelmi intézmények és szolgáltatok ellátási területe és az ellátási kötelezettség terjedelme - ha az önkormányzatok másképp nem állapodtak meg - azonos az Ötv. hatálybalépésekor fennállott tanácsok ellátási területével és ellátási kötelezettségének terjedelmével. A Gst. 127. §-a ezt a rendelkezést hatályon kívül helyezte, és beiktatta azt az új szabályt, amelyet az Alkotmánybíróság a 77/1995. (XII. 21.) AB határozatával (ABH 1995, 390.) alkotmányellenesnek talált és 1996. június 30. napjával megsemmisített. A Htv. hatályos szabályai így az egészségügyi ellátási kötelezettség terjedelmét illetően a Tv. 1996. július 23-i kihirdetésekor rendelkezéseket nem tartalmaztak, az önkormányzatok által kötelezően ellátandó feladatokra pusztán az Ötv. hivatkozott keretrendelkezései voltak irányadók.

Az Ötv. 8. § (1) bekezdése értelmében a települési önkormányzat kötelezően ellátandó feladata az egészségügyi alapellátásról való gondoskodás. A Tv. 3. § a) pontja szerint viszont az Egészségbiztosítási Alap kezelője köteles finanszírozni a jogszabályokban foglalt követelményeknek megfelelő valamennyi háziorvosi és házi gyermekorvosi szolgálatot. Az alapellátás tekintetében tehát a törvény az önkormányzati feladatokat egyáltalában nem érinti, azok finanszírozását - a jogszabályi feltételeknek való megfelelés esetén - kötelezően írja elő.

Az alapellátást meghaladó szakellátást az Ötv. 70. § (1) bekezdésének b) pontja a megyei önkormányzatok kötelező feladataként írja ugyan elő, annak terjedelmére nézve azonban sem az Ötv.-ben sem a Htv.-ben rendelkezések nincsenek, így a finanszírozásnak a támadott törvény szerinti normatív meghatározása nem jelentheti az önkormányzati jogosultságok sérelmét és feladatmeghatározásának elvonását. A járóbeteg-szakellátást illetően ugyanis a törvény megyékre lebontott szakrendelési óraszám finanszírozását írja elő, a fekvőbeteg-ellátásra pedig területi normatívákat konstruál, elvonatkoztatva attól, hogy ez az önkormányzat vagy más fenntartók által működtetett szakrendelések finanszírozását jelenti-e. Eszerint pedig a rendezés nem az önkormányzat feladatmeghatározásával, hanem annak támogatottságával, finanszírozási mértékével kapcsolatos.

Igaz ugyan, hogy a Tv. 2. § (4) bekezdésének kifogásolt szabálya úgy rendelkezik, hogy a kapacitáslekötési megállapodásban nem szereplő szolgáltatások tekintetében a fenntartó mentesül a (2) bekezdésben előírt kötelezettségek alól, mely kötelezettségek a kapacitáslekötési megállapodással érintett terület lakosságának egészségügyi ellátására vonatkoznak, ez azonban nincs ellentétben az önkormányzatokat egyébként terhelő feladatmeghatározással. Egyéb törvényi rendelkezés híján ugyanis ez a törvény az, amely meghatározza a szakellátásra való jogosultságnak azt a terjedelmét, amelyet a társadalombiztosítás köteles finanszírozni.

Bár az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kifogásolt törvényi rendelkezés és az Ötv. 70. § (1) bekezdésének b) pontja között nincs ellentét, ebben az összefüggésben mégis utal az Alkotmánybíróság a 35/1991. (VI. 20.) AB határozatban kifejtettekre (ABH 1991, 176.), amely szerint két vagy több törvényi rendelkezés esetleges kollíziója folytán előálló értelmezési nehézség önmagában véve még nem elegendő feltétele az alkotmányellenesség megállapításának. A kifogásolt rendelkezés alkotmányellenessége tehát ezen az alapon sem állapítható meg.

Az Alkotmány 44/A. §-a a helyi képviselő-testület jogaiként meghatározza és ezzel alkotmányos védelemben részesíti a helyi önkormányzatoknak azokat az alapjogait, amelyek a helyi önkormányzatok autonómiáját hivatottak biztosítani. Ahogy erre az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban - az önkormányzati alapjogok tartalmának értelmezése révén - rámutatott, az Alkotmány 44/A. §-ában meghatározott alapjogok a képviselő-testület kiemelkedő hatásköri jogosítványai, amelyek elsősorban a Kormánnyal szemben védik az önkormányzatok önállóságát [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 71., 22/1993. (IV. 2.) AB határozat, ABH 1993, 184-185.]. Ezek között a képviselő-testület alapjogaiként megfogalmazott önkormányzati hatáskörök között állapítja meg a 44/A. § (1) bekezdés a) pontja a képviselő-testületnek azt a jogát, hogy önkormányzati ügyekben a képviselő-testület önállóan szabályoz és igazgat. Az Ötv. idézett rendelkezései önkormányzati ügyként, a helyi önkormányzatok önkormányzati feladataként határozzák meg az egészségügyi ellátásról való gondoskodást. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése azonban kimondja, hogy a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény állapítja meg. Az Alkotmány e rendelkezéséből következik, hogy a helyi önkormányzatokat az egészségügyi ellátás biztosítása körében terhelő kötelezettségeket is törvényben kell meghatározni. A kötelezően ellátandó feladatok körének, terjedelmének törvényi úton történt szabályozása tehát lényegében a hatáskörök pontosítása, ezért az nem sérti a helyi önkormányzatoknak az Alkotmány által védett autonómiáját.

Itt hivatkozik az Alkotmánybíróság arra, hogy a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában elvi éllel mondta ki: az Alkotmány szövegéből és szerkezetéből nem következik, hogy csakis kétharmados törvénnyel lehetne rendelkezni azon alapjogok minden vonatkozásáról, amelyekről szóló törvényéhez az Alkotmány minősített többséget ír elő. Valamely alapjogról szóló törvényhez minősített többség előírása nem zárja tehát ki, hogy az illető alapjog érvényesítéséhez szükséges részletszabályokat egyszerű többségű törvény határozza meg (ABH 1993, 61, 64.). Az önkormányzatokat terhelő egészségügyi ellátás társadalombiztosítási finanszírozásának terjedelmét meghatározó törvényi rendelkezés csak távoli összefüggésben van az önkormányzati alapjogokkal, mint hatásköri jogosítványokkal, így a támadott törvényi rendelkezések alkotmányellenessége az Alkotmány 44/C. §-a alapján sem állapítható meg.

Ebben az összefüggésben ismételten kiemeli az Alkotmánybíróság azt, hogy a 77/1995. (XII. 21.) AB határozat más jogszabályi környezetben semmisítette meg a Htv. 132. §-ának a Gst. 126. § (2) bekezdésével megállapított (4) bekezdését. Ez a rendelkezés is az egészségügyi szakellátás körében csak a társadalombiztosítási finanszírozás mértékéig tette volna ugyan a helyi önkormányzat kötelezettségévé az egészségügyi szolgáltatásokról való gondoskodást, de annak terjedelmét nem törvény, hanem kizárólag egyedi döntések, finanszírozási szerződések határozták volna meg. Az Alkotmánybíróság határozata szerint a kötelezően ellátandó feladatok körének ilyen, törvényi háttér nélküli, kizárólagosan egyedi szerződésekre utalt szabályozása sértette a helyi önkormányzatok alkotmányos önállóságát.

A támadott törvény és a hozzá kapcsolódó végrehajtási rendeletek a helyi önkormányzatok egészségügyi ellátási kötelezettségét azonban csak annyiban érintik, hogy az egészségbiztosító által - a törvény keretei között - biztosított finanszírozási mértékig - más fenntartókkal (szolgáltatókkal) közösen - kötelesek egészségügyi ellátást biztosítani, azon túl azonban mentesülnek e kötelezettség alól. Így a szabályozás nem jelenti az önkormányzati hatáskörök alkotmányosan megengedhetetlen korlátozását.

A Tv. 4. § (2) bekezdése sem az önkormányzatok kötelezően ellátandó feladataira vonatkozó rendelkezést tartalmaz, hanem a fenntartók egészére irányadóan mondja ki azt, hogy a fenntartó biztosítja a szolgáltatás nyújtásához szükséges tárgyi és személyi feltételeket, az intézmény működőképességét, továbbá a szakellátást nyújtó intézményekben a kapacitás-lekötési megállapodással érintett terület lakosságának ellátását. A rendelkezések tehát nem hozhatók egyenes és közvetlen kapcsolatba az önkormányzatok kötelezően ellátandó feladatait meghatározó törvényi szabályokkal és az önkormányzatok autonómiáját biztosító alkotmányi rendelkezéssel.

Minderre figyelemmel az Alkotmánybíróság a Tv. 2. § (1) és (4) bekezdését támadó indítványokat is megalapozatlannak találta, ezért azokat elutasította.

2. Több indítványozó a támadott rendelkezések alkotmányellenességét az önkormányzati tulajdon sérelmére alapozza. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban sem a támadott törvényi rendelkezések, sem pedig az R.-nek ún. definiatív rendelkezései az önkormányzati tulajdont biztosító alkotmányi rendelkezésekkel [Alkotmány 12. § (2) bekezdés, 44/A. § (1) bekezdés b) pont] közvetlen összefüggésben nem állnak, és nem sértik az Ötv. 80. § (1) bekezdésében biztosított önkormányzati tulajdont. Az R. fogalom-meghatározásai szakmai szempontokat és gyógyítás-technikai kritériumokat állapítanak meg, amelyek az Alkotmány tulajdonvédelmi szabályaival közvetlen összefüggésbe nem hozhatók. Ha a helyi önkormányzat fenntartója olyan intézménynek, amely az R.-ben megállapított szakmai és technikai minimumfeltételeknek nem felel meg, akkor elveszti ugyan jogát az egészségbiztosító finanszírozására, a támogatás megszüntetése azonban tulajdonjogát nem érinti. A sérelmezett rendelkezések alkotmányossági problémát tehát ebben az összefüggésben sem jelentenek. Így az Alkotmánybíróság az önkormányzati tulajdon sérelmére alapozott indítványi támadásokat is megalapozatlannak találta, ezért elutasította.

VI.

1. Azok az indítványok sem megalapozottak, amelyek a szabályozás jogforrástani alkotmányellenességére és a jogalkotásról szóló törvénnyel való ellentétre hivatkoznak. Gondolatmenetük szerint, mivel az R. által meghatározott szakmai feltételek alapját képezik az egészségügyi szolgáltatás nyújtására jogosító Vhr. szerinti működési engedélyek kiadásának, melyek nélkül a Tv.-en alapuló finanszírozásra nem kerülhet sor, az alkalmazott szabályozási konstrukció sérti a Jat. 5. § j) pontját, amely szerint az egészségügyi ellátást és a társadalombiztosítást törvényben kell szabályozni. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az R. fogalommeghatározásai (kórház, szakkórház, osztály, szakorvosi rendelőintézet stb.), valamint a szolgáltatás tárgyi, személyi és szakmai minimumfeltételeinek a meghatározása kifejezetten olyan szakmai kérdéseknek minősülnek, amelyek szabályozása szakminiszteri hatáskörbe tartozik. Ezzel kapcsolatos az R. 6. § (2) bekezdésének rendelkezése, amely az egészségügyi szolgáltatók működésének engedélyezési feltételei tekintetében utal a népjóléti miniszter szakmai követelményeket meghatározó rendeletalkotási jogára. Ebben a körben viszont a szakminiszter rendeletkiadási joga törvényi felhatalmazáson alapul, mert az Ötv. 97. §-ának b) pontja szerint a miniszter rendeletben szabályozza a helyi önkormányzatok által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményeit. Értelemszerűen ebbe a kérdéskörbe tartoznak az egészségbiztosító finanszírozását megalapozó - szakfeladatokhoz kapcsolódó egészségügyi szolgáltatásokra vonatkozó - szakmai kritériumok. E támadott rendelkezés pusztán azt mondja ki, hogy az olyan egészségügyi ellátó rendszer, amely nem felel meg ezeknek a szakmai követelményeknek és minimumfeltételeknek, nem vonható be az egészségbiztosító finanszírozási körébe. Az Alkotmánybíróság már a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában (ABH 1991, 300.) elvi éllel utalt arra, hogy nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is. Ha nem így lenne, mindent törvényben kellene szabályozni. Az R. és a Vhr. szakmai kritériumai azonban nem érintik az önkormányzati alapjogok - mint önkormányzati hatáskörök - lényeges tartalmát, sőt magukkal az önkormányzati alapjogokkal is csak távoli összefüggésben vannak, ugyanakkor azok az Ötv. felhatalmazásán alapulnak, így a szabályozás jogforrástani alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság nem találta megállapíthatónak, ezért a Vhr. és az R. rendelkezéseit támadó indítványokat is elutasította.

Erre figyelemmel megalapozatlan az az indítvány is, amely a "kórház" fogalmának miniszteri rendeletben történő meghatározását sérelmezi. Egy adott egészségügyi intézmény "kórházkénti" meghatározása és ennek alapján annak egészségbiztosító általi finanszírozása, vagy abból való kizárása nem hozható egyenes összefüggésbe az Alkotmány egyetlen rendelkezésével sem. E feltételrendszernek a meghatározása alapvetően szakmai kérdés, így miniszteri rendeletben való szabályozásának alkotmányos akadálya nincs. A kórházkénti finanszírozás megtagadása nem feltétlenül és szükségképpen jelenti az adott intézmény ellátási funkciójának megszűnését. Ez az intézkedés is az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésének - az egészségügyi intézményi és orvosi ellátás megszervezésének alkotmányos állami kötelezettsége - körébe esik, ebben a körben pedig az állam - a már kifejtettek szerint - nagyfokú szabadságot élvez.

2. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata alapján önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabályelőkészítés során az érintett véleménynyilvánítása a Jat. 27. § c) pontja szerint jogosult szervektől a jogalkotó nem kért véleményt, a meghozott jogszabályt nem teszi alkotmányellenessé [30/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 421.). Nem állapítható tehát meg a támadott Tv. alkotmányellenessége azon az alapon sem, hogy a törvényelőkészítésbe a törvényhozó a Magyar Orvosi Kamarát nem vonta be, és az egyetértési jogát így nem gyakorolhatta. Az ezzel kapcsolatos felelősség is a törvényhozót terheli.

3. Az Alkotmánybíróság megalapozatlannak találta a megyei tisztifőorvos szerepével, a megyei egyeztető fórum feladatkörével, a szerződési szabadság sérelmével és a jogorvoslati jogosultság elégtelenségével kapcsolatos indítványi támadásokat is.

Az Alkotmány rendelkezéseinek hatókörén kívül esik az a kérdés, hogy mennyiben keveredik a megyei tisztifőorvos hatósági szerepe a döntéshozatalban való részvétellel. Az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatról (a továbbiakban: ÁNTSZ) szóló 1991. évi XI. törvény 6. § (1) bekezdés b), illetőleg c) pontja értelmében a Szolgálat egyrészt felügyeli az egészségügyi intézmények működésére vonatkozó szabályok érvényesülését, másrészt szakmai javaslatot tesz egészségügyi intézmények létesítésére, fejlesztésére, megszüntetésére a tulajdonos, illetőleg a finanszírozó számára. Az ÁNTSZ rendelkezéseivel tehát a támadott Tv. 6. § (4) bekezdésében biztosított jogkör összhangban van, annak gyakorlása során a megyei tisztifőorvos szakmai szempontok alapján jár el, így a támadott törvényi rendelkezés az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében biztosított jogállamiság, illetőleg jogbiztonság követelményét nem sérti.

Ugyancsak nem hozható összefüggésbe az Alkotmány szabályaival a Tv. 8. § (2) bekezdés e) pontjában szereplő az a rendelkezés, amelynek értelmében a megyei tisztifőorvos vagy képviselője tagja a megyei egyeztető fórumnak. Ez a tagsági jogosultság az ÁNTSZ-ben biztosított tisztiorvosi szakmai felügyeleti jogkörből származik. A megyei tisztifőorvosnak az ajánlatok elfogadásában döntési jogosultsága nincs, jogköre kizárólag felügyeleti jellegű és arra korlátozódik, hogy a nem minősített, vagy szakmailag általa előzetesen nem megfelelőnek találta intézmények a továbbiakban az ajánlatban ne szerepeljenek.

4. A fenntartók részéről a támadott Tv. 7. §-a szerinti kapacitáslekötésre vonatkozó közös ajánlat csak lehetőség, amely a Tv. 8. §-a szerint a megyei egyeztető fórumon kerül kialakításra. Nem hozható közvetlen összefüggésbe az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével és a jogbiztonság követelményével az a kérdés, hogy a fenntartók ajánlatának elfogadása vagy elutasítása során milyen eljárási rendben és szabályok szerint dönt a megyei egyeztető fórum, illetőleg konszenzus hiányában a MEP milyen szempontok alapján hozza meg határozatát. Ezeket a kérdéseket a kifogásolt Tv. a jogbiztonság sérelme nélkül szabályozza. A megyei egyeztető fórumon az ajánlattevők egyezség kialakítására törekszenek. Ez érvelés, bizonyítás és alku kérdése. Ennek eljárási szabályait a törvénynek alkotmányosan nem kell tovább részleteznie. Ha pedig a tárgyalások során nem alakul ki konszenzus, a MEP a megyére eső törvényi normatívák alapján, a felosztás tekintetében pedig részletesen indokolt határozattal dönt. A processzus nem sérti tehát a jogbiztonság alkotmányos szempontját.

Konszenzus hiányában a törvény szabályozza tehát a MEP további eljárását és határozathozatali rendjét, valamint a jogorvoslati jogosultságot. A Tv. mellékletében szereplő normatívák nem minősíthetők a szerződési szabadság alkotmányosan megengedhetetlen korlátozásának. Az Alkotmánybíróság a 13/1990. (VI. 18.) AB határozatában (ABH 1990, 55.) ugyan úgy foglalt állást, hogy a szerződési szabadság az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében deklarált piacgazdaság lényegi eleme, s mint ilyen, önálló alkotmányos jog, amelyre azonban az alapjogok korlátozhatóságával kapcsolatos alkotmányi rendelkezés [Alkotmány 8. § (2) bekezdése] nem vonatkoztatható. A nem alkotmányos alapjogok korlátozhatóságára - az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata alapján - a "tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indokok" tesztje vonatkozik [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 202.], vagyis a korlátozás csak akkor alkotmányellenes, ha annak - tárgyilagos mérlegelés szerint - ésszerű indoka nincs.

Noha a támadott törvénnyel szabályozott konstrukció lényege valóban egy szolgáltatás vásárlása, ennek a szolgáltatásvásárlásnak csak a finanszírozási, egészségbiztosítási, azaz "vásárlói oldalát" szabályozza a törvény. A szerződési szabadság az "eladói oldalra" vonatkozik, vagyis a törvény szándéka szerint a felhasználók, illetőleg a szolgáltatók között kell lehetőség szerint megteremteni a konszenzust, hogy az ajánlattevők közös ajánlatukat kialakíthassák a finanszírozó számára. E tekintetben a Tv. az ajánlattevők szerződési szabadságát minden korlátozástól mentesen biztosítja.

A kapacitáslekötési megállapodások körében valóban korlátokat állítanak fel a törvény mellékleteiben meghatározott normatívák, ezek azonban az Egészségbiztosítási Alap lehetőségeiből, a finanszírozás lehetséges mértékéből indulnak ki, így a normatívákban megfogalmazott korlátok - az állam mögöttes garanciavállalásának alkotmányos követelménye mellett - indokoltak és ésszerűek, azok az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezést, illetőleg a szerződési szabadságot nem sértik.

5. Nem ellentétes az Alkotmánnyal a kifogásolt törvény 12. § (3) bekezdésének b) pontja sem, amely az OEP főigazgatójának határozatát - a bírósági megtámadásra tekintet nélkül - előzetesen végrehajthatóvá teszi. A (2) bekezdés értelmében az OEP főigazgatójának határozata a közigazgatási határozatokra vonatkozó szabályok szerint támadható meg bíróság előtt. Ahogy erre az Alkotmánybíróság a 953/B/1993. AB határozatában (ABK 1996, június-július, 230-232.) rámutatott, abból, hogy az Alkotmány 50. § (2) bekezdése a közigazgatás jogszabályértelmezését helyezi a semleges bírói hatalom alá, következményként csupán annak lehetősége származik, hogy a közigazgatás törvénysértő határozatainak hatályosulását a bírói hatalom megakadályozhassa. A hatályos jog szerint ezt az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény a halasztó hatály általános szabályával valósítja meg, de - bizonyos feltételek mellett - lehetővé teszi a bíróság előtt megtámadható határozatok előzetes végrehajthatóvá nyilvánítását. Ilyen esetekben is azonban a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztését a bíróság az eljárás folyamán a Pp. 332. § (3) bekezdése alapján bármikor elrendelheti. Mindebből pedig következik, hogy a végrehajthatóságot előzetesen biztosító, vagyis a halasztó joghatás mellőzését kimondó törvényi rendelkezés nem alkotmányellenes, minthogy ez a követelmény az alkotmányosan szükséges (egyfokú) jogorvoslat kimerítése során már teljesül; a végrehajtás bírói felfüggesztésének lehetőségét pedig a törvény ilyen esetekben is biztosítja. A bíróság törvényességi felülvizsgálata pedig semmiképpen sem formális, hanem tartalmi, mert az a törvénysértő határozat hatályosulását akadályozza meg.

Mindezekre az indokokra figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványokat az elemzett összefüggésekben sem találta megalapozottnak, ezért azokat elutasította.

VII.

Összefoglalva, az Alkotmánybíróság a következőket tartja szükségesnek kiemelni:

1. Az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdése szerinti alkotmányos jog biztosítása olyan alkotmányos állami feladatot jelent, amelynek alapján az állam - egyebek között - a lehető legmagasabb szintű egészségügyi intézményhálózat kiépítésére és orvosi ellátás biztosítására köteles. A "lehetséges szint" nyilvánvalóan nemcsak az orvostudományi, műszaki és technikai szempontokra vonatkozik, de magában foglalja a gazdasági, szervezeti-szervezési lehetőségeket és az állam - továbbá a társadalombiztosítás - teherbíró képességét is.

A támadott törvényi és végrehajtási rendelkezések közvetlenül ezt az alkotmányos állami kötelezettséget nem sértik. Annak megítélése ugyanis, hogy az állam az Alkotmány 70/D. §-án alapuló kötelezettségének milyen rendszerű, típusú és milyen finanszírozású egészségügyi intézményhálózat és orvosi ellátás megszervezésével tesz eleget, a törvényhozó szabadságába és felelősségébe tartozik, és a rendszer alkotmányos megítélésének - szélső esetektől eltekintve - alkotmányos mércéje nincs. Így a támadott rendelkezések alkotmányellenessége önmagában az Alkotmány 70/D. §-a alapján nem ítélhető meg, illetőleg nem áll fenn.

2. A biztosítottakat az egészségbiztosítás keretében megillető ellátási jogosultság tekintetében változatlan tartalommal áll fenn a T. 5. §-ában vállalt mögöttes állami helytállási kötelezettség, vagyis az állam az egészségbiztosítás finanszírozási rendszerétől függetlenül továbbra is garantálja - a T. szabályrendszerében megállapított mértékig - a betegellátásra vonatkozó jogosultságot. Ez a rendelkezés viszont a kifogásolt szabályok alkotmányos problémáit már az Alkotmány 70/E. §-ának összefüggésébe helyezi át, mert az Alkotmány 70/E. §-a biztosítja betegség és rokkantság esetén az ellátásra való jogosultságot, amelyet - egyebek között - az államnak a társadalombiztosítás útján kell megvalósítania. Mivel az állam ennek az alkotmányi rendelkezésnek az alapján - és az alkotmányos tulajdonvédelemre tekintettel is - garantálja a kötelező biztosításon alapuló és a T. szerinti szolgáltatások teljesítését, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ennek a garanciális szempontnak az egészségügyi ellátási kötelezettségre és annak finanszírozására vonatkozó rendszeren belüli érvényesülése alkotmányos követelmény. Az alkotmányos követelmény teljesülése esetén a kifogásolt rendelkezések az Alkotmány 70/E. §-ában foglalt szabályokat, illetőleg az alkotmányos tulajdonvédelem követelményeit nem sértik.

3. Az egészségügyi ellátás rendszere átalakulási folyamatának mai stádiumában a lakosság széles körének ellátását önkormányzati intézmények biztosítják. A támadott jogszabályok a finanszírozási szerződések és törvényi normatívák konstrukciójának a kialakításával az önkormányzatok autonómiáját nem érintik, ugyanakkor azzal, hogy a finanszírozás határait törvényi korlátok közé szorítják, összhangban állnak az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében foglaltakkal és nem ellentétesek az Alkotmány 44/A. §-ában szabályozott képviselő-testületi hatáskörökkel sem. A törvényben meghatározott normatívák az egészségbiztosítási önkormányzati szervekre is kötelezőek, mert azok mértékéig az egészségbiztosító köteles a felhasználókkal, fenntartókkal a finanszírozási szerződéseket megkötni. Alkotmányos alapjogi sérelem tehát az önkormányzati jogok tekintetében sem állapítható meg.

4. A kifejtettek szerint nem sértik a kifogásolt rendelkezések az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében biztosított jogbiztonság követelményét, a szerződési szabadság alkotmányos jogát és az Alkotmányban biztosított jogorvoslati jogosultságot sem.

Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványokat megalapozatlannak találta és elutasította. Megállapította azonban a törvény alkalmazásának a betegellátás biztosításával kapcsolatos alkotmányos követelményét.

Az Alkotmánybíróság határozatának közzétételét az alkotmányos tartalomra vonatkozó határozati megállapításra tekintettel rendelte el.

Dr. Sólyom László s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 1034/B/1996/8.

Dr. Ádám Antal alkotmánybíró párhuzamos indokolása

A határozat rendelkező részével és az indokolás megállapításainak többségével egyetértek. Szükségesnek tartom azonban az indokolás keretében az alábbiak hangsúlyos megfogalmazását:

1. Bár az Alkotmány 70/D. §-ában meghatározott "a lehető legmagasabb testi és lelki egészséghez való jog" nem az ún. első generációs szabadságjogok, hanem a második generációs jogok közé tartozik, alapjogi jellege nem vonható kétségbe. Igaz, hogy a gazdasági, szociális és kulturális jogok 1976. évi 9. tvr.-rel kihirdetett Nemzetközi Egyezségokmányának 2. cikke szerint a részes államok, közöttük Magyarország is az Egyezségokmányban elismert jogok fokozatos biztosítására vállaltak kötelezettséget, de egyben arra is kötelezték magukat, hogy a rendelkezésre álló valamennyi erőforrást és minden megfelelő eszközt igénybe vesznek a biztosított jogok, közöttük az Egyezségokmány 12. cikkében megállapított "testi és lelki egészség elérhető legmagasabb szintjének" élvezetét szolgáló alapjog gyakorlásához.

A vizsgált jog sajátos alapjogi jellegéből egyrészt az következik, hogy rá is vonatkozik az Alkotmány 8. §-ában előírt törvényi szintű szabályozás kötelessége, másrészt pedig az, hogy a törvényi szabályozás által előidézett korlátozás alkotmányos védelemben részesülhet, tehát alkotmánybírósági eljárás és elbírálás tárgya lehet. Ez történt egyébként az Alkotmánybíróságnak ebben a határozatában is. Egyetértéssel fogadom, hogy a 70/D. §-ban megjelölt egészséghez való alapjog törvényi korlátozásának alkotmányossági megítéléséhez e jog jellegéhez és természetéhez igazodó, a szabadságjogokétól eltérő ismérveket kell az Alkotmánybíróságnak figyelembe vennie.

2. Második megjegyzésként azt hangsúlyozom, hogy az Alkotmányban rögzített állami kötelezettségek között lényeges különbség áll fenn attól függően, hogy azok az alapjogok különböző csoportjaihoz kötődnek, vagy azoktól függetlenül végzendő állami feladatokként szerepelnek. Az alapjogokhoz kapcsolódó, az Alkotmányban megnevezett állami kötelességek teljesítését az alkotmánybírósági eljárásban ugyanis kettős mérték figyelembevételével kell vizsgálni és minősíteni. Nemcsak azt kell ellenőrizni, hogy az állam kifejtett-e valamilyen erőfeszítést a jelzett kötelezettség teljesítése érdekében, hanem azt is, hogy a jogi szabályozásban végrehajtott kötelességteljesítés megfelel-e a korrelációban álló alapjog jellegének és összetevőinek érvényesülését szolgáló, illetve esetleg korlátozhatóságát lehetővé tevő követelményeknek.

3. Párhuzamos indokolásként jegyzem meg végül, hogy az Alkotmány 70/D. és 70/E. §-aiban biztosított vizsgált jogok viszonyában a 70/D. §-ban megállapított alapjog az átfogóbb és meghatározó kategória. A 70/E. § vizsgált összetevői tehát a 70/D. §-ban megfogalmazott sok összetevős alapjog szolgálatában álló részjogosítványok. Megjegyzem, hogy a határozat indokolása csak a kötelező állami egészségbiztosításból fakadó "betegellátás" követelményeit értékeli, és sajnos nem utal a 70/E. §-ban rögzített szociális alapú állami egészségügyi szolgáltatásokra. Az egészséghez való jogra vonatkozó, az Alkotmány említett §-aiban található rendelkezések viszonyát jellemző megállapítások alátámasztására arra is kiemelten hivatkozom, hogy a 70/D. § nemcsak a betegellátáshoz kapcsolódó, törvényben meghatározandó egészségügyi szolgáltatások igénybevételére jogosít, hanem magában foglalja mindazoknak az emberi egészség kialakulását és megőrzését célzó állami intézkedéseknek az igénylését is, amelyek az egészséges életvitellel összefüggő neveléssel, felvilágosítással, államilag szervezett testedzéssel, munkavédelemmel, természetvédelemmel, köztisztasággal, környezetvédelemmel és a betegség megelőzését szolgáló nagyszámú egészségvédelmi szolgáltatásokkal kapcsolatosak.

Dr. Ádám Antal s. k.

Dr. Zlinszky János alkotmánybíró párhuzamos indokolása

A vizsgált ügy óhatatlanul felveti az Alkotmánybíróság szerepének, kötelezettségének kérdését a jogállamiság megvalósításának folyamatában. Ebben a folyamatban az államhatalom összes szervei kötelesek együttműködni, a mindenkori Kormány is a maga javaslataival, politikai irányvonalával, az Országgyűlés is a maga jogalkotó munkájával. Mindkettő szabadsága a maga demokratikus úton nyert átruházott hatalmi körében tág az utak és eszközök megválasztásánál, meghatározásánál - hisz a jogállam felé, illetve azon belül sok út létezik, ha nem is egyformán célravezetők. A választott utak irányát és a politikai lehetőségek határait azonban meghatározza az Alkotmány, mint a jogállam alaptörvénye, s az Alkotmánybíróság feladata annak elbírálása, vajon adott esetben e határokat a jogalkotó tiszteletben tartotta-e, a fejlesztést a jogállam irányában valósítja-e meg.

Az Alkotmánybíróság vizsgálatai során a tételes alkotmány rendelkezéseit veti össze a jogalkotó által megfogalmazott normatételekkel. Ez szigorú logikai jogelemző feladat. A jogállam jogrendjén belül a jogbiztonság követelményének szellemében nem tűrhető meg az ellentmondás az alaptörvény és a rá épülő normák között. Az Alkotmány rendeltetésszerűn általános tételei a törvényhozó részére engednek jelentős szabadságot, ennek azonban a nyílt ellentmondástól mentesség követelménye határt szab. Kérdés, hogy csak eddig terjed-e az államhatalmi szervek "alkotmányosságának" kötelezettsége? Elég-e kerülni a nyílt alkotmányellenességet, avagy lehetséges-e az Alkotmányt megkerülve "in fraudem legis" az Alkotmányt kijátszva, megkerülve, annak szavait nem közvetlen sértve is alkotmányellenes jogot alkotni, s ezen utóbbi esetek mennyiben ragadhatók meg, mennyiben kifogásolhatók az Alkotmánybíróság által?

Az Alkotmánynak van belső értékrendje. Vannak kiemelten védett viszonyok, alkotmányos alapjogok, alkotmányos célok, ezekhez a politika a maga céljait igazítani tartozik. Nem köteles ennek során egy államhatalmi szerv sem lehetetlenre. A tárgyalt ügy kapcsán helyesen mutat rá az Alkotmánybíróság arra, hogy a "lehető legmagasabb" egészség nem tudományos abszolut, hanem társadalmi viszonylagos meghatározást jelent. Ugyanez áll a szociális biztonság, a mindenki számára ingyenes alap- és mindenki számára elérhető felsőoktatás terén, a családok, az ifjúság, a házasság és az anyák védelme vagy a tudományos kutatás szabadsága terén, hogy csak néhány alkotmányos védendő és előnyben részesítendő társadalmi szempontot, értéket említsek. Mindezek megvalósítása az adott társadalom teljesítőképességének függvényében történik, gyakorlati költségvetési szempontok szerint.

Ám az a meggyőződésem, hogy jogállamban az államhatalom, a jogalkotó nem oldhat fel minden kötöttséget a költségvetésre hivatkozással. Belül kell maradnia a költségvetés lehetőségein, de azon belül az ellátott és a megrövidített területek rangsorának megállapításánál tartozik az alkotmányos rangsort, az alkotmányos kiemeléseket figyelembe venni. Sem a szakszerűség, sem a könnyebb kezelhetőség, sem a magánosítás, sem a piacgazdaság nem elegendő indok arra, hogy alkotmányosan védett területek háttérbe szorítását a politika azokkal indokolja, mikor eszközeit célok érdekében csoportosítja.

Az Alkotmánybíróság elvben már utalt arra, hogy alkotmányosan védett jogok tekintetében a visszalépés csak más alkotmányosan védett cél érdekében, elkerülhetetlen esetben elfogadható, ha a fejlesztés foka politikai döntéstől is függ [28/1994. (V. 20.) AB hat.]. Az egészséghez való jog és az egészségügyi ellátáshoz való jog ilyen védett terület. Az Alkotmánybíróság már több esetben tapasztalhatta, hogy a jogalkotó egyes területeken a szakszerű költségvetési szempontok érdekében visszalép alkotmányos alapjogok érvényesítésétől, míg a tiszta adórendszer létrehozása után az így elért megtakarítások már nem az alkotmányosan védett, a szakszerűség érdekében megrövidített területre kerülnek (szakszerűn) vissza, hanem más nem védett célok nyelik el a felszabadított eszközöket. Így volt ez a létminimum alatti jövedelem személyi jövedelemadóval terhelése esetén, amelynek ellensúlyozását a volt pénzügyminiszter az Alkotmánybíróság előtt helyezte kilátásba, de azóta is elmaradt és a folyó évi javasolt adócsökkentés ezt a területet hagyja éppen érintetlenül. Más példák is hozhatók. A törvényhozó érzékelhetőn nem az alkotmányosan védett és kiemelt értékek megvalósításának határai között mozog, hanem a rendelkezésre álló eszközöket bőséggel szórja a piacgazdaság szereplői közé, hogy aztán az alkotmányos kiemelések felvetésénél az üres állami kincstárra hivatkozzék. Ez egyes rendeletek egyes rendelkezéseinél ugyan nehezen érhető tetten, de az irányzat annál inkább és voltakép ezt kifogásolják azok a panaszosok, akik ellátási jogaik, eddigi ellátási szintjük ellehetetlenülését féltik az új rendszertől, mert sehol sem mutatkoznak abban a rendszer keltette ellátási nehézségek és anyagi többletterhek ellentételezését a teljes ellátásra jogosultak szempontjából megoldani kívánó eszközök, rendelkezések.

Az Alkotmánybíróság helyesen állapítja meg, hogy az ellátás minimumának finanszírozása alkotmányos kívánalom az új rendszerre való áttérésnél. Úgy vélem azonban, ennél több az alkotmányos kívánalom. Azok vonatkozásában, akik egy életen át teljesítették a nekik előírt társadalombiztosítási szolgáltatásokat, koruk és egészségi állapotuk miatt már nem képesek új rendszerű biztosítékokat maguknak teremteni, és életük alkonyán vagy megrokkant állapotban rászorulnak a nekik alapjogként való ellátásra, a rendszer reformjából a társadalom hasznára, de az ő terhükre adódó többlet- (anyagi vagy egyéb) nehézségek megoldását a rendszer átalakításával egyidejűleg, vagy az előtt köteles a jogalkotó alkotmányos szellemben biztosítani, még pedig nem minimális, hanem azonos vagy magasabb szinten [26/1993. (IV. 29.) AB hat.].

Az Alkotmánybíróság nem tudja megítélni, milyen lehetőségei, adott igényei vannak ennek a követelménynek. Az azonban a vizsgált jogszabályból és a vele szemben felmerülő panaszokból érzékelhető, hogy a jogalkotó e feladatának nem kézzelfoghatón tesz eleget. (Az elfekvésre szolgáló kórházi ágyak felszámolásakor sem az otthoni ápolás, sem a megfelelő egészségügyi intézmények azonnali beállítása nem látszik biztosítottnak, a távolabbra került ellátást nem ellentételezi megfelelő betegszállítási többletlehetőség biztosítása stb.) E mellett pedig álláspontom szerint az Alkotmánybíróság nem mehet el szó nélkül. Az alkotmányos jogok kiüresítése apró lépésekben, az ellátás átállítása úgy, hogy az új megoldások elmaradnak, alkotmányos jogállamban elfogadhatatlan, kivált nem alkotmányos, fiskális szempontok kedvéért. Erre a jogalkotó figyelmét az Alkotmánybíróságnak fel kell hívnia.

Dr. Zlinszky János s. k.