32/1993. (V. 26.) AB határozat

Budapest főváros közgyűlés által a helyi iparűzési adó bevezetésével kapcsolatos eljárás és az anyagi érdekeltség szabályozása tárgyában kiadott 21/1991. (IX. 5.) számú önkormányzati rendelet, a fővárosi közgyűlésnek a gyepmesteri feladatok ellátására kiadott 31/1991. (1992. I. 2.) számú önkormányzati rendelet, a díszpolgári cím adományozásáról szóló, a fővárosi közgyűlés által 18/1991. (VIII. 29.) számú alatt megalkotott önkormányzati rendelet, az 1992. évi átmeneti finanszírozásról és költségvetési gazdálkodásról szóló 30/1991. (1992. I. 2.) számú, a gyepmesteri feladatok ellátásáról szóló 31/1991. (1992. I. 2.) számú, a fővárosi elsőfokú szabálysértési hatóságok illetékességi területének megállapításáról szóló 32/1991. (1992. I. 2.) számú önkormányzati rendeletek felülvizsgálatára irányuló kezdeményezések tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeletek felülvizsgálatára és megsemmisítésére, illetőleg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló kezdeményezés alapján meghozta a következő

határozatot.

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest főváros közgyűlés által a helyi iparűzési adó bevezetésével kapcsolatos eljárás és az anyagi érdekeltség szabályozása tárgyában kiadott 21/1991. (IX. 5.) számú önkormányzati rendelet 9. §-a törvénysértő, ezért e rendelkezést megsemmisíti.

A megsemmisített rendelkezés e határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételének napján veszti hatályát.

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a fővárosi közgyűlésnek a gyepmesteri feladatok ellátására kiadott 31/1991. (1992. I. 2.) számú önkormányzati rendelete nem törvénysértő, ezért a megsemmisítésére irányuló kezdeményezést elutasítja.

3. Az Alkotmánybíróság visszautasítja a törvénysértés megállapítására irányuló azokat a kezdeményezéseket, amelyek

- a díszpolgári cím adományozásáról szóló, a fővárosi közgyűlés által 18/1991. (VIII. 29.) számú alatt megalkotott önkormányzati rendelet kihirdetésének elmaradására; továbbá

- az 1992. évi átmeneti finanszírozásról és költségvetési gazdálkodásról szóló 30/1991. (1992. I. 2.) számú,

- a gyepmesteri feladatok ellátásáról szóló 31/1991. (1992. I. 2.) számú,

- a fővárosi elsőfokú szabálysértési hatóságok illetékességi területének megállapításáról szóló 32/1991. (1992. I. 2.) számú önkormányzati rendeletek kihirdetési időpontjának megjelölésére, illetve

- a fővárosi önkormányzat 1991. évi költségvetéséről szóló 9/1991. (IV. 4.) számú önkormányzati rendeletét módosító 33/1991. (XII. 19.) számú önkormányzati rendelet kihirdetési időpontjának téves megjelölésére vonatkoznak.

4. A 21/1991. (IX. 5.) számú önkormányzati rendelet egyéb rendelkezései vonatkozásában, továbbá a népszavazás és népi kezdeményezés szabályozásának elmaradásában megnyilvánuló alkotmányellenesség miatt beterjesztett indítvány tárgyában az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti.

INDOKOLÁS

I.

1. A köztársasági megbízott a rendelkező rész 1. pontjában említett önkormányzati rendelet 9. §-át, illetőleg a rendelkező rész 2. pontjában megjelölt fővárosi önkormányzati rendeletet, továbbá a 3. pontban felsorolt rendeletek kihirdetési megjelöléseit törvénysértőeknek minősítette. Miután a törvényességi ellenőrzése körében tett felhívását a fővárosi közgyűlés részben elutasította, a kifogásolt rendelkezések felülvizsgálatát és megsemmisítését kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál. A rendelkező rész 4. pontját érintő indítványait viszont időközben visszavonta.

2. A köztársasági megbízott a 21/1991. (IX. 5.) számú önkormányzati rendelet 9. §-a a törvénysértő voltát abban látja, hogy a helyi iparűzési adó bevezetésével kapcsolatos eljárás szabályozása - más jogviszonyokról lévén szó - nem egyeztethető össze egy rendeletben az adók hatékony végrehajtását elősegíteni hivatott anyagi érdekeltség megállapításával. Az egy rendeletben való szabályozás ellentétes a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 18. § (3) bekezdésével, mely tiltja a hasonló életviszonyok ugyanabban a jogszabályban történő szabályozását. Azt is kifogásolja, hogy az anyagi érdekeltség feltételeinek megállapítására a rendelet 9. §-a - bár a gazdasági és költségvetési bizottság egyetértésével - a főpolgármestert hatalmazta fel. E felhatalmazás pedig sérti a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 45. §-át és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvénynek (a továbbiakban: Ötv.) a rendeletalkotási jog átruházását tiltó 10. § a) pontját.

3. A gyepmesteri feladatok ellátásáról szóló 31/1991. (1992. I. 2.) számú önkormányzati rendelet kiadásával - a köztársasági megbízott véleménye szerint - a fővárosi közgyűlés kerületi hatásköröket vont el, mert a gyepmesteri feladatok az alapellátás körébe tartoznak, s elvonásukra sem a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköréről szóló 1991. évi XX. törvény 40. §-a, sem a fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatokról szóló 1991. évi XXIV. törvény 10. §-a nem ad lehetőséget.

II.

1. A köztársasági megbízott indítványa a 21/1991. (IX. 5.) számú önkormányzati rendelet 9. §-a vonatkozásában részben megalapozott. A Htv. 45. §-a félreérthetetlenül úgy rendelkezik, hogy a "helyi önkormányzat az ügykörébe tartozó adók és illetékek hatékony végrehajtásának, illetőleg alkalmazásának elősegítésére a saját adóbevétele, illetőleg a beszedett illetékek terhére rendeletében szabályozhatja az anyagi érdekeltség feltételeit". A rendeletalkotás pedig az Ötv. 10. § a) pontja szerint a "képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át". Törvénysértő tehát az a rendelkezés, amely felhatalmazta a főpolgármestert az anyagi érdekeltség feltételeinek szabályozására.

A megsemmisítés folytán nem igényel külön érdemi döntést az indítványozó azon érvelése, amely szerint a helyi adóról, illetőleg az adóbevétel terhére kialakítandó anyagi érdekeltségi rendszerről nem lehet egy rendelet keretei között rendelkezni, tehát hogy az önkormányzati rendelet ez okból is törvénysértő. Az anyagi érdekeltség feltételeiről ugyanis csak a 9. § rendelkezett. E vonatkozásban azonban az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a Jat. 18. § (3) bekezdése nem tiltó fogalmazást alkalmaz, hanem pozitív módon azt írja elő, hogy "az azonos vagy hasonló életviszonyokat általában ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni". Az adóbevezetési eljárás és az adóbevételek terhére megállapítható anyagi érdekeltségi feltételek szabályozása pedig - az Alkotmánybíróság felfogása szerint - ugyanúgy nem összeférhetetlen egymással, mint ahogy nem kifogásolható a jutalék feltételeinek a köztisztviselők különféle juttatásait megállapító rendeletben való szabályozása sem.

Időközben a fővárosi közgyűlés meghozta és kihirdette a 12/1993. (IV. 19.) számú önkormányzati rendeletét, melynek 9. §-a és az ahhoz tartozó 2. melléklet meghatározza az "önkormányzat ügyköréhez tartozó adók és illetékek kezelése és a bevételi tervek teljesítése érdekében eljáró köztisztviselők jutalék címen" adható külön juttatás részletes feltételeit. E szabályozással az önkormányzat eleget tett a Htv. 45. §-ában és az Ötv. 10. § a) pontjában előírt rendeletalkotási kötelezettségének. A törvénysértés megszüntetése miatt a köztársasági megbízott indítványának ezt a részét vissza is vonta. Az új jogszerű szabályozással együtt azonban nem döntött a közgyűlés a 21/1991. (IX. 5.) számú rendelete 9. §-ának hatályon kívül helyezéséről. Mint törvénysértő rendelkezést ezért azt az Alkotmánybíróság megsemmisítette.

2. Az állati hullák ártalmatlanná tételével, belterületen a kóbor ebek befogásával, őrzésével, értékesítésével, megsemmisítésével, valamint a betegség tüneteit mutató vagy betegségre gyanús ebek és macskák kiirtásával kapcsolatos stb. feladatokat az 1991. évi XX. törvény 40. §-a a "települési önkormányzat" kötelező feladataként határozza meg. E feladatok lényegileg azonosak a gyepmesteri teendőkkel. Az Alkotmánybíróság véleménye szerint a gyepmesteri feladatok fővárosi ellátását az 1991. évi XXIV. törvény 10. § (4) bekezdés d) pontja egységesen a fővárosi önkormányzat kötelezettségévé teszi. A gyepmesteri teendők természetüknél fogva (pl. az állatok mozgása miatt, vagy azért, mert az állati hullák jelentékeny számban a főváros hatáskörébe tartozó főútvonalakon találhatók) kerületközi, speciális és az alapellátást meghaladó egészségügyi tevékenységeket jelentenek, amelyeket kerületekre szabdalva kevésbé hatékonyan lehetne ellátni. A törvényi rendezés megfelel a történetileg kialakult gyakorlatnak (korábban e feladatokat a Földművelésügyi Minisztérium irányítása alatt és költségvetésében működő állomás látta el). A jogalkotás figyelemmel volt arra a tényre is, hogy a feladat ellátásához a fővárosnak csak egy gyepmesteri telepbázisa van (amely ugyancsak a főváros intézményeként működő Fővárosi Közterület Felügyelet szakmai kirendeltsége). Végül rámutat az Alkotmánybíróság arra, hogy mind a főváros, mind a fővárosi kerület az Ötv. 63. § (1) bekezdése szerint "települési önkormányzat". Így az 1991. évi XX. törvény 40. §-ában a települési önkormányzat számára megállapított feladat- és hatáskör csak az 1991. évi XXIV. törvény 8-10. §-ában rögzített konkrét megosztás szerint - adott esetben a főváros feladat- és hatásköreként - értelmezhető. Ezért a 31/1991. (1992. I. 2.) rendelet megsemmisítésére irányuló kezdeményezést az Alkotmánybíróság elutasította.

3. A díszpolgári cím adományozásáról szóló közgyűlési rendelet nem került kihirdetésre. Ameddig azonban egy elfogadott normát nem hirdetnek ki, az nem is minősül jogszabálynak. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület - s ilyen a fővárosi közgyűlés is - rendeletet alkot, melyet a Jat. 14. § (3) bekezdése értelmében az önkormányzat "hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos módon kell kihirdetni." A kihirdetés elmaradása kétségtelenül jogsértést valósít meg, amely azonban a kihirdetésre kötelezett tisztségviselők felelősségét alapozza meg, de nem teszi az elfogadott jogszabályt valódi normává. Mivel pedig kihirdetés nélkül a rendelet nem tekinthető jogszabálynak, az Alkotmánybíróságnak nincs mit felülvizsgálnia. Ezért az Alkotmánybíróság az erre vonatkozó indítványt visszautasította.

4. Ugyancsak visszautasította az Alkotmánybíróság azt az indítványt, amely négy közgyűlési rendelet sorszáma és kihirdetési ideje aszinkronitásában törvénysértést vél megállapítani. A jogszabály megalkotási ideje, s az ebből eredő sorszámozás, valamint a kihirdetés ideje, azaz a későbbi időpontban történő közzététel miatt törvénysértés csak akkor lenne megállapítható - a Jat. 12. § (2) bekezdésében foglalt előírásokat megsértve -, ha a jogszabály visszamenőleges kötelezettséget írna elő, vagy valamely magatartást visszamenőlegesen nyilvánítana jogellenessé. Ilyen törvénysértő jogkövetkezményt azonban az indítvány sem a 30, 31, 32/1991. (1992. I. 2.) számú, sem a 33/1991. (XII. 19.) számú közgyűlési rendeletek esetében nem tárt fel.

5. A 21/1991. (IX. 5.) számú önkormányzati rendelet 3. § (3) bekezdése és az 5. § (7) bekezdése tekintetében tett köztársasági megbízotti törvényességi ellenőrzési felhívást a közgyűlés időközben elfogadta, s rendeletét a 38/1992. (XII. 28.) rendeletével a törvényességi észrevétel figyelembevételével módosította. 2/1993. (I. 9.) számú rendeletével pedig pótolta a közgyűlés azt a mulasztását, amit a köztársasági megbízott a helyi népszavazás és népi kezdeményezés részletes feltételeinek korábbi szabályozatlansága miatt kifogásolt. A törvénysértés megszüntetésére és a mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés kiküszöbölésére hivatkozással a köztársasági megbízott ezen indítványát visszavonta.

Az Alkotmánybíróság ezért a rendelkező rész 4. pontját érintő indítványok tekintetében az eljárást megszüntette.

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k., alkotmánybíró