986/H/1997. AB határozat
a Nyíregyháza Megyei Jogú Város Közgyűlése által az 1997. évi költségvetésről és a költségvetés vitelének szabályairól alkotott 14/1997. (II. 24.) számú önkormányzati rendelet törvényellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata iránt benyújtott indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Nyíregyháza Megyei Jogú Város Közgyűlése által az 1997. évi költségvetésről és a költségvetés vitelének szabályairól alkotott 14/1997. (II. 24.) számú önkormányzati rendelet törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
A megyei közigazgatási hivatal vezetője - miután a közgyűlés a törvényességi felhívásában foglaltakkal nem értett egyet - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz, amelyben a Nyíregyháza Megyei Jogú Város Közgyűlése által az 1997. évi költségvetésről és a költségvetés vitelének szabályairól alkotott 14/1997. (II. 24.) számú önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Kr) törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.
Indítványozó álláspontja szerint a közgyűlés törvénysértő módon hozta meg döntését, amikor költségvetési rendeletét a könyvvizsgáló írásos véleménye nélkül fogadta el. Az Ötv. 92/C. § (5) bekezdése értelmében a könyvvizsgálói véleményezés körébe tartozó előterjesztésről a könyvvizsgáló írásos véleménye nélkül érvényes döntés nem hozható. A költségvetési rendelet tervezete pedig az Ötv. 92/C. § (2) bekezdése alapján a könyvvizsgálói véleményezés körébe tartozó előterjesztésnek minősül. A közgyűlés 1997. február 24-i üléséről készült jegyzőkönyv tanúsága szerint a könyvvizsgáló a rendelet tervezetéről készített véleményét csak szóban ismertette a közgyűléssel. A közgyűlés tagjai a könyvvizsgáló írásos véleményét nem kapták meg. A könyvvizsgáló írásos véleményének hiánya miatt a költségvetési rendelet elfogadásáról hozott döntés az Ötv. 92. § (5) bekezdése alapján érvénytelen.
Indítványozó álláspontja szerint a Kr ellentétes az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 65. § (3) bekezdésével is, mert nem tartalmazza a kisebbségi önkormányzatok költségvetését.
II.
Az indítvány nem alapos.
1. Az Ötv. 92/A. § (1) bekezdése alapján a megyei, megyei jogú városi, fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzat képviselő-testülete köteles könyvvizsgálót megbízni. A 92/C. § (2) bekezdése pedig a könyvvizsgáló kötelezettségeként határozza meg azt, hogy ezeknél az önkormányzatoknál vizsgálja meg a képviselőtestület elé terjesztett költségvetési és zárszámadási rendelettervezeteket abból a szempontból, hogy azok valós adatokat tartalmaznak-e, illetve megfelelnek-e a jogszabályok előírásainak, továbbá a pénzügyi helyzetet elemezni, különösen az adósságot keletkeztető kötelezettségvállalások tekintetében. Ugyanezen § (4) bekezdése előírja, hogy a könyvvizsgáló véleményéről írásban köteles tájékoztatni a képviselő-testületet. Az (5) bekezdés pedig úgy rendelkezik, hogy a könyvvizsgálói véleményezés körébe tartozó előterjesztésről a könyvvizsgáló írásos véleménye nélkül érvényes döntés nem hozható.
Az Ötv. e rendelkezéseit figyelembe véve az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a Kr elfogadásakor a könyvvizsgáló írásos véleménye a közgyűlés rendelkezésére állt-e.
Indítványozó állítása szerint a Kr elfogadására a könyvvizsgáló írásos véleményének hiányában került sor. Ezt az állítását az indítvány arra alapítja, hogy a közgyűlés 1997. február 24-i üléséről készült jegyzőkönyv tanúsága szerint a könyvvizsgáló a véleményét szóban olvasta fel, és egy képviselő a hozzászólásában kifogás tárgyává tette azt, hogy a közgyűlés tagjai nem kapták meg a könyvvizsgálói jelentést írásban. A közigazgatási hivatal vezetője - állításának bizonyítására - indítványában előadta még azt is, hogy az általa tett törvényességi felhívást a közgyűlés megtárgyalta, és a 181/1997. (VIII. 25.) számú határozatával úgy döntött, hogy a benne foglaltakkal nem ért egyet, azonban a döntés indokaira legfeljebb csak következtetni lehet, mert a város polgármestere a közgyűlés döntéséről adott tájékoztatásához csak a törvényességi jelzéssel kapcsolatos állásfoglalásra a jegyző által a közgyűlés számára készített előterjesztést csatolta. Indítványozó álláspontja szerint az előterjesztéshez csatolt, az írásbeli könyvvizsgálói véleményről készült másolat - miután az egy későbbi időpontban faxon beszerzett irat másolata - nem tekinthető bizonyítéknak arra, hogy az Ötv. 92/C. § (4)-(5) bekezdésében foglaltak 1997. február 24-én, a Kr elfogadásának időpontjában teljesültek.
Ezzel szemben a közgyűlés 1997. február 24-i üléséről készült jegyzőkönyvnek az Alkotmánybíróság rendelkezésére bocsátott kivonata arról tanúskodik, hogy a könyvvizsgáló eleget tett az Ötv. 92/C. § (4) bekezdésében előírt kötelezettségének. A jegyzőkönyvkivonat alapján megállapítható, hogy a könyvvizsgáló nem szóban ismertette, hanem szó szerint felolvasta írásos véleményét, és felszólalásában előadta, hogy a hétfői ülést megelőzően, szombaton kapta meg a rendelet tervezetét, és ennek ellenére hétfőn reggel eljuttatta az önkormányzat jegyzőjéhez írásbeli véleményét. Ezt erősíti meg a jegyző által a közgyűlésnek a közigazgatási hivatal törvényességi felhívását tárgyaló 1997. augusztus 25-i ülésére készített előterjesztés, mely szerint a könyvvizsgáló 1997. február 24-én három példányban az önkormányzat rendelkezésére bocsátotta a költségvetési rendeletről készített írásos véleményét. Az írásos vélemény másolatát az ülés közben a képviselők megkapták. A város polgármestere az Alkotmánybíróság rendelkezésére bocsátott egy, a könyvvizsgálói véleménynek a könyvvizsgálói irattárban található példányáról készült másolatot, amelyen a polgármesteri hivatal köztisztviselője aláírásával igazolja, hogy a könyvvizsgálói véleményt három példányban 1997. február 24-én átvette.
Indítványozó ez utóbbi iratokban szereplő állítások valósságát megkérdőjelezte ugyan, de valótlanságukra utaló tényeket, bizonyítékokat nem hozott fel. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-a alapján az Alkotmánybíróság valamely tény fennállásának vagy fenn nem állásának bizonyítására korlátozott lehetőségekkel rendelkezik. Az Abtv. 25. § (2) bekezdése szerint: "Az Alkotmánybíróság a rendelkezésre álló iratok alapján - szükség esetén személyes meghallgatással, valamint szakértő bevonásával - folytatja le a bizonyítási eljárást. Egyéb bizonyítási mód és eszköz az eljárásban nem alkalmazható."
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság a rendelkezésére álló iratok alapján döntött és a rendelkezésére álló adatok alapján megállapította, hogy a könyvvizsgáló eleget tett az Ötv. 92/C. § (4) bekezdésében előírt kötelezettségének, a Kr tárgyalása előtt az önkormányzat rendelkezésére bocsátotta írásos véleményét.
Az Ötv. nem tartalmaz eljárási rendelkezéseket arra nézve, hogy a könyvvizsgáló írásos véleményét milyen módon és milyen időpontban kell a képviselő-testület tagjai elé terjeszteni. A könyvvizsgálónak az Ötv. 92/C. § (2) bekezdésében meghatározott kötelezettségeiből kiindulva megállapítható, hogy a könyvvizsgálat funkciója annak megállapítása, hogy a rendelettervezet megfelel-e a költségvetési rendelet elkészítésére vonatkozó törvényi előírásoknak, valós adatokat tartalmaz-e, és az önkormányzat pénzügyi, vagyoni helyzetének reális értékelésén alapul-e. A könyvvizsgálat tehát azt hivatott elősegíteni, hogy a képviselő-testület megalapozottan döntsön az önkormányzat éves költségvetésének elfogadásáról. Ezen rendeltetésének a könyvvizsgálat akkor tud megfelelni, ha a könyvvizsgáló írásos véleménye kellő időben a képviselők rendelkezésére áll ahhoz, hogy a képviselők a könyvvizsgáló véleményének ismeretében értékelhessék a költségvetési rendelet tervezetében foglaltakat és alakíthassák ki a költségvetés tárgyalása, megszavazása során képviselt álláspontjukat.
A könyvvizsgálat törvényi előírásának rendeltetésére tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy - mivel a könyvvizsgáló igénybevételére vonatkozó törvényi előírások tartalmi kiüresítéséhez vezethet - az Ötv. 92/C. § (5) bekezdésében szabályozott érvénytelenséget eredményezhet az is, ha a költségvetési rendelet tárgyalásának előkészítése során a képviselő-testület tagjai nem kapnak lehetőséget arra, hogy a könyvvizsgálói vélemény ismeretében alakítsák ki a költségvetési javaslattal kapcsolatos álláspontjukat.
Ezt figyelembe véve, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kr elfogadása során formálisan teljesült az Ötv. 92/C. § (5) bekezdésében foglalt érvényességi követelmény. A költségvetési rendelet tárgyalásának előkészítése során azonban - azzal, hogy csak a költségvetési rendeletet tárgyaló közgyűlés ülésén bocsátották a közgyűlés tagjainak rendelkezésére a könyvvizsgálói véleményt - olyan eljárási hiba történt, amely esetlegesen a költségvetési rendelet érvénytelenségét eredményezheti.
Ezért az Alkotmánybíróság eljárása során vizsgálta azt is, hogy a rendelet előkészítése során elkövetett eljárási hiba érdemben kihatott-e a közgyűlés tagjainak állásfoglalására a rendelet elfogadása során, fennáll-e a lehetősége annak, hogy ha a könyvvizsgálói véleményt a közgyűlés ülését megelőzően - megfelelő időt hagyva annak megfontolására - megküldik a képviselőknek, akkor annak ismeretében más döntés született volna.
A könyvvizsgáló által a rendelet tervezetéhez készített vélemény alig egy oldal terjedelmű. A véleményt a közgyűlés ülése alatt a képviselők írásban megkapták, a könyvvizsgáló azt szó szerint felolvasta. A vélemény a költségvetést alapvetően helytállónak, és megvalósíthatónak ítélte, nem tartalmaz a költségvetéssel kapcsolatosan olyan kritikai észrevételt, amely kialakult álláspontjuk megváltoztatására indíthatta volna a közgyűlés tagjait. Így annak tartalma a rendelkezésre álló rövid idő alatt is megismerhető, értékelhető volt a képviselők számára.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kr tárgyalásának előkészítése során elkövetett eljárási jogsértés érdemben nem befolyásolta a Kr elfogadását, így a Kr érvénytelensége az Ötv. 92/C. § (5) bekezdése alapján nem állapítható meg.
2. A kisebbségi önkormányzatok költségvetésének a Kr-be foglalásával kapcsolatosan a város polgármestere az Alkotmánybíróság megkeresésére válaszolva azt a tájékoztatást adta, hogy a Kr elfogadásakor a kisebbségi önkormányzatok költségvetésének elkészítéséhez szükséges információk még nem álltak rendelkezésre, így a Kr elfogadott szövege csak a kisebbségi önkormányzatok számára a városi önkormányzat által nyújtott támogatás összegét tartalmazta. A képviselő-testület a 45/1997. (V. 8.) és az 55/1997. (VIII. 26.) számú önkormányzati rendeletében módosította a Kr-t, és a Kr módosított szövege már kisebbségi önkormányzatonként tartalmazza a kisebbségi önkormányzatokat megillető támogatások összegét mind bevételi, mind kiadási vonatkozásban.
Az Áht. 65. § (2) bekezdése kimondja, hogy "A helyi kisebbségi önkormányzat költségvetését önállóan, költségvetési határozatban állapítja meg." A (3) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy "A helyi önkormányzat költségvetési rendeletébe a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetése a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetési határozata alapján elkülönítetten épül be. A helyi önkormányzat képviselő-testülete a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetésére vonatkozóan nem rendelkezik döntési jogosultsággal."
A Kr módosított szövege alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kr csak a kisebbségi önkormányzatokat megillető támogatás összegét foglalja magában más előirányzatok között, s valóban nem tartalmazza elkülönítetten a kisebbségi önkormányzatok költségvetését. Így a közgyűlés az Áht. 65. § (3) bekezdésétől eltérően, nem az ott meghatározott módon gondoskodott a helyi kisebbségi önkormányzatok költségvetésének a Kr-be való beépítéséről.
A megyei jogú város közgyűlése azonban az Áht. idézett rendelkezése alapján nem rendelkezik döntési jogosultsággal a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetésére vonatkozóan. Az Áht. 65. § (4) bekezdése alapján a helyi önkormányzat a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetési határozatának törvényességéért, bevételi és kiadási előirányzatainak megállapításáért és teljesítéséért, illetve kötelezettségvállalásaiért és tartozásaiért felelősséggel nem tartozik.
Mindezek alapján megállapítható, hogy a helyi kisebbségi önkormányzatok költségvetésének a költségvetési rendeletbe való beépítése a helyi önkormányzat költségvetése szempontjából jogi hatással nem bír. Az Áht. 65. § (3) bekezdésében foglalt előírás olyan, törvény által előírt követelmény, amelynek a kisebbségi önkormányzat költségvetési határozatának érvényessége szempontjából van jogi jelentősége, elmaradása nem eredményezi a települési önkormányzat költségvetési rendeletének érvénytelenségét.
A fentieket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által kifogásolt eljárás és az Áht. 65. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezés megsértése nem ad jogi alapot arra, hogy az Alkotmánybíróság a Kr egészének törvényellenességét megállapítsa és azt megsemmisítse.
Budapest, 1998. december 7.
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró