3087/2024. (II. 29.) AB végzés
alkotmányjogi panasz visszautasításáról
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
végzést:
Az Alkotmánybíróság a Budapest XIV. kerületében komplex ingatlanfejlesztésre, illetve az ahhoz kapcsolódó építmények, infrastrukturális fejlesztések megvalósítására irányuló beruházással összefüggő közigazgatási hatósági ügyek nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánításáról és a beruházás kiemelten közérdekű beruházássá nyilvánításáról szóló 314/2022. (VIII. 11.) Korm. rendelet alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Indokolás
[1] 1. Az indítványozó helyi önkormányzat (Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Önkormányzata) jogi képviselője útján (dr. Litresits András ügyvéd) az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése alapján alkotmányjogi panaszt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz, melyben kérte az Alkotmánybíróságtól a Budapest XIV. kerületében komplex ingatlanfejlesztésre, illetve az ahhoz kapcsolódó építmények, infrastrukturális fejlesztések megvalósítására irányuló beruházással összefüggő közigazgatási hatósági ügyek nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánításáról és a beruházás kiemelten közérdekű beruházássá nyilvánításáról szóló 314/2022. (VIII. 11.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kormányrendelet) alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését.
[2] 1.1. Az indítványozó álláspontja szerint a Kormányrendelet alaptörvény-ellenes, mert sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, a P) cikk (1) bekezdését, Q) cikkét, az I. cikk (3) bekezdését, a XXI. cikk (1) bekezdését, a XXIV. cikk (1) bekezdését, a XXVIII. cikk (1) bekezdését, a 15. cikk (1) és (4) bekezdését, a 28. cikkét, a 31. cikk (1) bekezdését, valamint a 32. cikk (1) bekezdés a), j) és l) pontját. Ezen túlmenően az indítványozó állította a támadott rendelkezések nemzetközi szerződésbe ütközését is, tekintettel a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról (a továbbiakban: Charta) szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény 3. cikkére.
[3] 1.2. Az indítványozó elsősorban az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés j) és l) pontja sérelmére hivatkozott, mert a Kormányrendelet szerinte elvonta, illetve megszüntette, teljes mértékben kiüresítette az indítványozó önkormányzat véleményezési jogát, amit a településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvény (a továbbiakban: Tvtv.) 8. §-a tartalmaz. Szerinte a támadott Kormányrendelet nem felel meg az ún. közérdekűségi-arányossági tesztnek sem.
[4] Szerinte az önkormányzatnak nem pusztán egy lehetőség a Tvtv. 8. § (2) bekezdés b) pontja és 9. §-a szerinti azon joga, hogy településképi véleményezési eljárás keretében véleményt adjon építési engedélyezési eljárásokban, hanem egy olyan jog, amely arra tekintettel illeti meg, hogy jogát vagy jogos érdekét (településkép védelme, mint törvényben és Alaptörvényben garantált helyi közügy) az ügy közvetlenül érinti. A támadott Kormányrendelet az indítványozó szerint a településkép védelmével kapcsolatos rendeletalkotási jogát is kiüresíti, hiszen a vonatkozó önkormányzati rendeletekben a Kormányrendelet által érintett területek beépíthetőségét is szabályozta, amelytől a Kormányrendelet minden kategóriában hátrányosan eltér, ráadásul ezek a szabályok nem illeszkednek az érintett területet körbevevő területekre kialakított rendszerbe.
[5] Arra is hivatkozott, hogy a Charta 3. cikk 1. pontjával is ellentétes a Kormányrendelet, mivel annak értelmében a helyi önkormányzatok joga, hogy a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében. Miközben a Charta értelmében elengedhetetlen lenne a dialógus a központi és önkormányzati szervek között, a véleményezési joga pont azokban az esetekben üresedik ki, amikor az önkormányzat törvényben meghatározott és Alaptörvényben biztosított jogai a leginkább érintettek. Úgy nyilatkozott, hogy tisztában van azzal, hogy alkotmányjogi panasz nemzetközi szerződésbe ütközésre önmagában nem alapítható, de mivel az Abtv. 32. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközését bármelyik eljárás során hivatalból végzi, ezért az indítványozó kérte, hogy az Alkotmánybíróság hivatalból vizsgálja a támadott rendelkezések nemzetközi szerződésbe ütközését.
[6] Az indítványozó álláspontja szerint alapvető alkotmányossági kérdés, hogy a XXIV. cikkben garantált tisztességes hatósági eljárás alapjogi követelményét kielégíti-e az, hogy a véleményezési jogának hatósági eljárásban való érvényesíthetőségét megszüntetik, illetve rendkívüli mértékben, alapvetően korlátozzák. Megválaszolandó alkotmányossági kérdésként rögzítette azt is, hogy a sérelmezett Kormányrendelet meghaladja-e az ún. kiüresítési mércét, avagy az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdése alapján volt-e hatásköre a Kormánynak a Kormányrendelet megalkotására, illetve a 15. cikk (4) bekezdése alapján a Kormányrendelet ellentétes-e a Tvtv. 8. §-ával, különösen a 8. § (2) bekezdésének b) pontjával. Az indítványozó álláspontja szerint a Kormányrendelet megalkotására a Kormánynak nem volt hatásköre, a Kormányrendelet ellentétes a Tvtv.-vel.
[7] Az indítványozó álláspontja értelmében a településkép meghatározásának alapvetően két módja van: az. egyik, a Tvtv. szerinti eljárásokban való "ügyféli" véleményezési jogosultság, a másik pedig a helyi építési szabályzat megalkotására való rendeletalkotási jogosultság. Úgy érvelt, hogy az általa több külön eljárásban támadott jogalkotásnak a következtében a településképpel kapcsolatos, Alaptörvényben biztosított jog teljességgel kiüresedik, az indítványozó önkormányzat érdemben az ezzel kapcsolatos kérdéseket nem szabályozhatja rendeletben, és nem vehet érdemben részt a szakági törvényi eljárásokban.
[8] Hivatkozott az indítványozó arra is, hogy az Alaptörvény P) cikke tartalmazza a környezet védelmének általános kötelezettségét, ami alapján látható, hogy az állam kötelezettsége a természeti erőforrásokhoz, így parkokhoz, zöldterületekhez való hozzáférés biztosítása. Az Alaptörvény P) cikke szoros kapcsolatban áll az Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdésében megfogalmazott egészséges környezethez való joggal, előbbi az utóbbinak intézményvédelmi kötelezettségének részleteit tartalmazza. Arra hivatkozott, hogy az Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdésében rögzített egészséges környezethez való jog érvényesítése a kerületi lakosok és a helyi közösség érdekeit képviselő indítványozó, mint önkormányzat feladata és kötelezettsége, de ez az intézményvédelmi kötelezettség a jelen eljárásban megtámadott Kormányrendelettel is sérül.
[9] 2. Az Alkotmánybíróságnak mindenekelőtt arról kellett döntenie, hogy az alkotmányjogi panasz befogadható-e. Ennek során vizsgálnia kellett a befogadhatóság mind formai, mind tartalmi feltételeinek érvényesülését. Ezek alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz befogadhatósága körében a következő megállapításokra jutott.
[10] 2.1. Az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság eljárása az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) pontja alapján kivételesen akkor is kezdeményezhető, ha az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem, és nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy a jogorvoslati lehetőségeit az indítványozó már kimerítette.
[11] 2.2. Az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panaszt a támadott jogszabálymódosítások hatálybalépésétől számított száznyolcvan napon belül nyújtották be [Abtv. 30. § (1) bekezdés]. Az indítvány tartalmazza azt a törvényi rendelkezést, amely megállapítja az Alkotmánybíróság hatáskörét az indítvány elbírálására, továbbá amely az indítványozó jogosultságát megalapozza [Abtv. 52. § (1b) bekezdés a) pont].
[12] Az indítvány a XXIV. cikk (1) bekezdés, a XXVIII. cikk (1) bekezdés, a 31. cikk (1) bekezdése, továbbá a 32. cikk (1) bekezdés a) és j) pontja vonatkozásában tartalmazza az Alaptörvényben biztosított jog sérelmének lényegét [Abtv. 52. § (1b) bekezdés b) pont]. Mindezek mellett az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint nem minősül Alaptörvényben biztosított jognak a P) cikk (1) bekezdése (lásd például: 3435/2020. (XII. 9.) AB végzés, Indokolás [15]), a Q) cikk (lásd például 3105/2023. (III. 14.) AB határozat, Indokolás [21]), az I. cikk (3) bekezdése (lásd például: 3349/2021. (VII. 23.) AB végzés, Indokolás [34]), a 15. cikk (1) bekezdése (lásd például 3200/2020. (VI. 11.) AB végzés, Indokolás [15]), a 15. cikk (4) bekezdése (lásd például: 3221/2019. (X. 11.) AB határozat, Indokolás [12]), a 28. cikk (lásd például: 3029/2021. (II. 2.) AB határozat, Indokolás [18]), továbbá a 32. cikk l) pontja (lásd: 3441/2022. (X. 28.) AB határozat, Indokolás [28]). Az indítványban szintén felhívott XXI. cikk (1) bekezdésében biztosított jog jelen ügy vonatkozásában a helyi önkormányzat szempontjából Alaptörvényben biztosított jogként szintén nem értelmezhető (lásd: 3441/2022. (X. 28.) AB határozat, Indokolás [27]). Az indítványban megjelölt B) cikk (1) bekezdésére az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint csak a kellő felkészülési idő hiányával, illetve a visszaható hatályú jogalkotás és jogalkalmazás tilalmával összefüggésben alapítható alkotmányjogi panasz (lásd például: 3045/2022. (I. 31.) AB végzés, Indokolás [12]), ami jelen ügyben nem teljesült, ugyanis ezek helyett az indítványozó csak általánosságban jelölte meg ezt a rendelkezést. Ezek az indítványi elemek éppen ezért nem felelnek meg az Abtv. 52. § (1b) bekezdés b) pontja előírásainak.
[13] Az indítvány tartalmazza az Alkotmánybíróság által az indítványozó szerint vizsgálandó jogszabályi rendelkezéseket [Abtv. 52. § (1b) bekezdés c) pont]. Az indítvány tartalmazza az Alaptörvény megsértett rendelkezését [Abtv. 52. § (1b) bekezdés d) pont]. Az indítvány tartalmaz kifejezett kérelmet a jogszabály megsemmisítésére [Abtv. 52. § (1b) bekezdés f) pont].
[14] Az indítvány a XXIV. cikk (1) bekezdése, valamint a 32. cikk (1) bekezdés a) és j) pontja vonatkozásában tartalmaz indokolást arra nézve, hogy a sérelmezett jogszabályi rendelkezések miért ellentétesek az Alaptörvény megjelölt rendelkezéseivel [Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pont]. Ugyanakkor a 31. cikk (1) bekezdését és XXVIII. cikk (1) bekezdését az alkotmányjogi panasz külön indokolás nélkül hívta fel. Mindezek alapján ezek az indítványi elemek nem felelnek meg az Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pontja előírásainak.
[15] Az indítvány megfelel annak a tartalmi feltételnek, mely szerint - az indítványozó állítása alapján - közvetlenül, bírói döntés nélkül az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogának sérelme következett be [Abtv. 26. § (2) bekezdés a) pont]. Az indítvány továbbá megfelel annak a tartalmi feltételnek, mely szerint nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy az indítványozó a jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette [Abtv. 26. § (2) bekezdés b) pont].
[16] Az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti panasz esetében (mivel az közvetlenül a norma ellen irányul) különös jelentősége van az érintettség vizsgálatának, mert a személyes, közvetlen és aktuális sérelem különbözteti meg a kivételes panaszt az actio popularis-tól. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok körébe sorolja a településfejlesztést, településrendezést [13. § (1) bekezdés 1. pont], míg a Tvtv. a helyi önkormányzat számára településkép-érvényesítési eszközöket határoz meg (8-11. §). A támadott Kormányrendelet indítvánnyal érintett rendelkezései az indítványozó önkormányzat közigazgatási területén elhelyezkedő építési beruházásaira is vonatkoznak, ezért megállapítható, hogy azok a jogorvoslat lehetősége nélkül, közvetlenül az indítványozó önkormányzat tevékenységével kapcsolatos, Alaptörvényben biztosított jogaira vonatkoznak, konkrét jogviszonyait közvetlenül és ténylegesen érintik. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó érintettnek tekinthető [Abtv. 26. § (1) bekezdés].
[17] 2.3. Az Alkotmánybíróság észlelte, hogy a 3441/2022. (X. 28.) AB határozatban áttételesen már érintette a jelen ügyben támadott Kormányrendelet szabályozási tárgykörét, de abban az eljárásban (bár részben tartalmi egyezés van a két vizsgált jogszabály között, továbbá nagyrészt azonos Alaptörvényben biztosított jogra, nagyrészt azonos alkotmányjogi összefüggések alapján hivatkozott az indítványozó) jelen ügyben támadott Kormányrendelet szabályait az indítványozó nem támadta meg, így annak rendelkezései a korábbi eljárás keretei között közvetlenül nem voltak vizsgálhatóak (lásd: 3441/2022. (X. 28.) AB határozat, Indokolás [53]). Ennélfogva az Abtv. 31. § (1) bekezdése szerinti ítélt dolog (res iudicata) nem állapítható meg.
[18] 2.4. Az Abtv. 29. §-a értelmében az alkotmányjogi panasz a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kételye, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés felvetése esetén fogadható be. E befogadhatósági feltételek vagylagos jellegűek, így azok fennállását az Alkotmánybíróság külön-külön vizsgálja (3/2013. (II. 14.) AB határozat, Indokolás [30]). Tekintve, hogy az indítványozó a panaszát az Abtv. 26. § (2) bekezdésére alapította, így jelen ügyben a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kételye értelemszerűen nem vetődhetett fel. Az alkotmányjogi jelentőségű kérdés felvetésével kapcsolatosan az Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg.
[19] Az indítványozó hivatkozott a XXIV. cikk (1) bekezdésének sérelmére, azt állítva, hogy a Kormányrendelet csorbítja ezt a jogát. A tárgykörben az Alkotmánybíróság általános gyakorlata következetes, ennek sarokpontjaira az indítványozó hivatkozott is. Ugyanakkor a konkrétan állított sérelem vonatkozásában az Alkotmánybíróság a 3518/2023. (XII. 14.) AB határozatban ugyanazen indítványozó korábbi ügyében már megállapította, hogy "[n]em evidens, hogy az ügyféli jogállás [...] miért egy konkrét véleményezési jogosultságon múlna. Nem azzal érvelt ugyanis az indítványozó, hogy településképi véleményezési eljárási jogosultság hiányában még ügyfélként sem léphet be az érintett eljárásokba, hanem azzal, hogy a településképi véleményezési eljárási lehetőségének vonatkozó esetben való megszűnése okozza az ügyféli jogok csorbulását. [...] [A]z indítványozó a fentiek alapján ugyanazon támadott jogszabályi rendelkezések kapcsán egyszerre hivatkozott autonóm hatáskörének sérelmére [32. cikk (1) bekezdés j) pont] és a tisztességes hatósági eljáráshoz való jogának sérelmére, ami szükségképpen ellentmond egymásnak, hiszen előbbi közhatalmi jogosítványokat rögzít, utóbbi pedig közhatalmat gyakorló szervekkel szembeni ügyféli jogokat. Egy helyi önkormányzat a sajátos státuszának köszönhetően elvileg mindkettő pozícióban lehet (a két lehetőség akár ki is egészíthetné egymást), de egyszerre, egyazon eljárásban nem." (3518/2023. (XII. 14.) AB határozat, Indokolás [36]-[37]) Ezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a XXIV. cikk (1) bekezdésének állított sérelme kapcsán az indítványozó nem hozott fel olyan érveket, amelyek alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vetnének fel.
[20] Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontjának állított sérelmével kapcsolatban hivatkozik a 3441/2022. (X. 28.) AB határozat azon megállapítására, ami szerint "a törvényhozó hatalom az építési szabályok megalkotásával kapcsolatban megosztotta a jogalkotói feladatokat a helyi önkormányzatok és a Kormány között. Általánosságban a helyi önkormányzatok feladatkörébe adta a szabályozást, de a kiemelt jelentőségű beruházások esetén a vonatkozó szabályokat a Kormány alkothatja meg. Mivel a helyi önkormányzatok közigazgatási területe egyúttal nem szűnik meg Magyarország területének lenni (úgyszintén nincs olyan területe az államnak, amely ne tartozna valamelyik önkormányzat területéhez), ezért lehetnek olyan beruházások, amelyek jelentősége túlmutat a helyi közügyeken. Ebben az esetben a törvényi rendelkezések szerint a Kormány élhet azzal a jogával, hogy az adott beruházást kiemelje a helyi közügyek közül. Kétségtelen, hogy ez a törvényi szabályozás korlátozza az autonómiát, de az Alkotmánybíróság ismételten hangsúlyozza, hogy az önkormányzati autonómia eleve csak törvényi keretek között él, törvények esetén pedig korlátozás helyett az autonómia kiüresítése a mérce." (3441/2022. (X. 28.) AB határozat, Indokolás [61])
[21] Az Alkotmánybíróság jelen ügyben is hangsúlyozza azt a következetes álláspontját, hogy az idézett kiüresítési mérce a törvényre vonatkozik, a Kormány ugyanis nem jogosult még az autonómia korlátozására sem (vö. 8/2021. (III. 2.) AB határozat, Indokolás [163]-[164]). Amennyiben azonban törvény megosztja a jogalkotói hatáskört a Kormány és az önkormányzatok között (ahogy jelen esetben is), akkor az autonómia korlátozásának/kiüresítésének alkotmányossága csak a felhatalmazó törvény vizsgálatán keresztül ítélhető meg, amennyiben azt arra jogosult indítványozó megfelelő határidőben megtámadja. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a 32. cikk (1) bekezdés a) pontjának állított sérelme kapcsán az indítványozó nem hozott fel olyan érveket, amelyek alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vetnének fel.
[22] Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés j) pontjának állított sérelmével kapcsolatban az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy azonos indítványozó hasonló ügyében már elvi éllel vizsgálta a településképi véleményezési eljárásnak és az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés j) pontja szerinti jogosultság egymáshoz való viszonyát (lásd: 3518/2023. (XII. 14.) AB határozat, Indokolás [41]-[55]). Az ebben a határozatban foglaltakhoz képest az indítványozó nem hozott fel olyan új érveket, amelyek alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vetnének fel.
[23] 2.5. Az Alkotmánybíróság a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát kizárólag az Abtv. 32. § (2) bekezdése szerinti indítványozói kör (az országgyűlési képviselők egynegyede, a Kormány, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész, az alapvető jogok biztosa, illetőleg az egyedi ügyben eljáró bíró) kezdeményezésére végezheti el, az indítványozó pedig az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panasz keretei között jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát sem kezdeményezheti. Az Alkotmánybíróság ezért megállapítja, hogy az alkotmányjogi panasz azon elemei, amelyek a Charta cikkeinek sérelmét állítják, érdemi elbírálásra nem alkalmasak. Jelen esetben pedig, figyelemmel az indítvány visszautasítására, az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződésbe ütközés hivatalbóli vizsgálatát sem tartotta indokoltnak.
[24] 3. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt - az Abtv. 56. § (3) bekezdésére figyelemmel - az Ügyrend 30. § (2) bekezdés a) és h) pontja alapján visszautasította.
Budapest, 2024. február 13.
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
Dr. Lomnici Zoltán s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Patyi András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó Marcel s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/247/2023.