667/B/1997. AB határozat

jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítványok tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítványok tárgyában meghozta az alábbi

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság a postáról szóló 1992. évi XLV. törvény 10. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a postáról szóló 1992. évi XLV. törvény 10. § (3) bekezdése összefüggésében benyújtott, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó szerint a postáról szóló 1992. évi XLV. törvény (a továbbiakban: Pt.) megkülönbözteti a közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter által létrehozott állami postai szolgáltatót a többi postai szolgáltatótól. E megkülönböztetés ellenére - állítja az indítványozó - a Pt. 10. § (2) bekezdése alapján az állami postai szolgáltató számára is megengedett az, hogy csak a helyben szokásos módon tájékoztassa a lakosságot a nyitvatartási idejéről.

Az indítványozó úgy véli, hogy ezáltal a Pt. súlyos alkotmánysértést valósított meg, hiszen - szerinte - kizárólag törvényi szabályozásra tartozó tárgykörök rendezését bízta "szolgáltatói döntésre", mivel azt még jogszabályban vagy önkormányzati rendeletben sem kell kihirdetni. Erre tekintettel indítványozta az Alkotmánybíróság utólagos normakontrollra irányuló eljárását. Kérte továbbá, hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg a Pt. 10. § (2) bekezdésének a nyitvatartási időre vonatkozó felhatalmazását és "törölje" e rendelkezésből a "nyitvatartási idejéről" szövegrészt. Indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg azt is, hogy az állami postai szolgáltató nyitvatartási idejét jogszabályban kell kihirdetni. (Álláspontja szerint erre a Pt. 10. § (3) bekezdésében a Kormány rendelete lenne a leginkább alkalmas.)

Álláspontjának alátámasztására az indítványozó az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, többszörösen módosított 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.), a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.), a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény (a továbbiakban: Be.) határidőkre és igazolásra vonatkozó rendelkezéseinek gyakorlati alkalmazására vázol fel példákat, azt igyekezvén bizonyítani, hogy a hiányos szabályozás következtében a jogorvoslathoz való jog, mint alapjog sérülhet. Állítása szerint ugyanis a Pt. 10. § (2) bekezdése lehetőséget ad arra, hogy az állami postai szolgáltató a nyitva tartását "saját hatáskörben" bármikor megváltoztathassa. Álláspontja szerint az Áe., a Pp. és a Be. által szabályozott jogorvoslati jog (a jogorvoslati jog kizárása, a jogvesztés, a határidő-túllépés miatti elévülés szabályozása) olyan kifejezett törvényhozói hatáskörbe utalt tárgy, amely az Alkotmány 8. § (2) bekezdése, valamint 57. § (5) bekezdése értelmében csak "alkotmány erejű törvényben" változtatható meg. Úgy véli ezért, hogy a Pt. 10. § (2) bekezdése alkotmányellenesen módosítja az Áe., a Pp. és a Be. tartalmát is. Erre tekintettel kéri "az alkotmánysértő helyzet megszüntetését, annak kizárását, hogy az állami postai szolgáltató nyitvatartási idejét önkényesen lerövidíthesse".

Állítja azt is, hogy a Pt. 10. § (2) bekezdése szerinti tájékoztatáshoz "nem fűződnek olyan kihirdetési szabályok, mint a jogszabályok kihirdetéséhez, pl. a Jat. 12. § (2) bekezdése útján". Ezért - véleménye szerint - a támadott törvényi rendelkezés az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság részét képező jogbiztonsággal ellentétesen jogbizonytalanságot eredményez.

II.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntésének meghozatalánál az alábbi jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe:

a) A Magyar Köztársaság Alkotmánya szerint:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."

"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."

b) A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) értelmében:

"17. § Jogszabályt akkor kell alkotni, ha a társadalmi-gazdasági viszonyok változása, az állampolgári jogok és kötelességek rendezése, az érdek-összeütközések feloldása azt szükségessé teszi."

c) A Pt. értelmében:

"4. § (5) A postai tevékenység gyakorlásának részletes szabályait a Kormány rendeletben állapítja meg."

"9. § (1) A postai alapszolgáltatásokról az ország minden településén és lakott helyén úgy kell gondoskodni, hogy a szolgáltatások minden munkanapon a forgalom által indokolt mértékben igénybe vehetők legyenek (alapellátás)."

"10. § (2) A postai szolgáltató a szolgáltatásokról, nyitvatartási idejéről és szolgálati rendjéről a lakosságot - a helyben szokásos módon - tájékoztatja.

(3) A postai küldemények továbbításával kapcsolatos alapvető követelményeket, a postai szolgáltatások kötelező személyi és tárgyi feltételeit a Kormány rendeletben állapítja meg."

d) Az Áe. szerint:

"39. § (1) A napokban megállapított határidőbe a közlés, a kézbesítés, a hirdetmény kifüggesztésének és levételének napja, valamint a szakhatóság eljárásának időtartama (21. §) nem számít be.

(2) Ha a határidő utolsó napja olyan nap, amelyen a közigazgatási szervnél a munka szünetel, a határidő a legközelebbi munkanapon jár le.

(3) A postán küldött beadvány előterjesztési ideje a postára adás napja."

"40. § (1) Aki a határnapon nem jelent meg, vagy a határidőt elmulasztotta, az eljáró szervnél igazolási kérelmet terjeszthet elő. Az igazolási kérelemről az a közigazgatási szerv dönt, amelynek eljárása során a mulasztás történt.

(2) Az igazolási kérelmet az elmulasztott határnaptól, illetőleg az elmulasztott határidő utolsó napjától számított nyolc napon belül lehet előterjeszteni. Ha a mulasztás az ügyfélnek később jutott tudomására, vagy az akadály később szűnt meg, a határidő a tudomásra jutástól, illetőleg az akadály megszűnésétől kezdődik.

(3) Az elmulasztott határnaptól, illetőleg az elmulasztott határidő utolsó napjától számított hat hónapon túl igazolási kérelmet nem lehet előterjeszteni.

(4) Határidő elmulasztása esetén az igazolási kérelemmel egy időben pótolni kell az elmulasztott cselekményt is."

"40. § (6) Az igazolási kérelmet elutasító határozat ellen fellebbezni csak akkor lehet, ha a kérelem fellebbezési határidő elmulasztásának igazolására irányul."

e) A Pp. értelmében:

"103. § (5) A határidő az utolsó nap végével jár le, a bírósághoz intézett beadvány előterjesztésére és a bíróság előtt teljesítendő cselekményre megállapított határidő azonban már a hivatali idő végével lejár."

"105. § (4) A határidő elmulasztásának következményeit nem lehet alkalmazni, ha a bírósághoz intézett beadványt legkésőbb a határidő utolsó napján ajánlott küldeményként postára adták."

"106. § (1) Ha a fél vagy képviselője valamely határnapon hibáján kívül nem jelent meg, vagy valamely határidőt hibáján kívül mulasztott el, a mulasztás következményei - az alábbi eseteket kivéve - igazolással orvosolhatók."

"107. § (1) Az igazolási kérelmet tizenöt nap alatt lehet előterjeszteni. Ezt a határidőt az elmulasztott határnaptól, illetőleg az elmulasztott határidő utolsó napjától kell számítani. Ha azonban a mulasztás csak később jutott a félnek vagy képviselőjének tudomására, vagy az akadály csak később szűnt meg, az igazolási kérelem határideje a tudomásszerzéssel, illetőleg az akadály megszűnésével veszi kezdetét. Hat hónapon túl igazolási kérelmet előterjeszteni nem lehet."

f) A Be. szerint:

"109. § (4) A hatósághoz intézett beadvány előterjesztésének és a hatóság előtt teljesíthető cselekménynek a határideje a hatóság hivatali munkaidejének végével jár le. Nem számít a határidő elmulasztásának, ha a beadványt a határidő utolsó napján postára adták."

"110. § (1) Ha az ügyész, a terhelt, a védő, a magánvédő, a magánfél, a tanú vagy a szakértő határidőt vagy határnapot, illetőleg a jogorvoslatra jogosult határidőt hibáján kívül mulasztott el - eltérő rendelkezés hiányában -, igazolásnak van helye.

(2) Az igazolási kérelmet az elmulasztott határidő utolsó napjától, illetőleg a határnaptól számított nyolc napon belül lehet előterjeszteni. Ha a mulasztás később jutott a mulasztó tudomására, vagy az akadály később szűnt meg, az igazolási kérelem határideje a tudomásszerzéssel, illetőleg az akadály megszűnésével kezdődik. Hat hónapon túl igazolási kérelmet nem lehet előterjeszteni."

g) A postai tevékenységről szóló 133/1993. (IX. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) értelmében:

"25. § (3) A szolgáltató minden állandó szolgáltató helyen az igénybevevők részére hozzáférhető módon köteles közzétenni

a) üzletszabályzatát;

b) az alkalmazott díjakat;

c) a Pt. 2. § (6), (7) bekezdésében megjelölt szolgáltatások teljesítésének az igénybevevőket érintő feltételeit;

d) az állandó postai szolgáltatóhely nyitvatartási idejét;

e) a küldemények tárgynapi továbbításának időpontját;

f) mozgószolgálat esetén a szolgáltatások igénybevételére rendelkezésre álló - órában, percben meghatározott - időpontot és időtartamot;

g) minden egyéb közérdekű információt."

"26. § (4) A postaszolgáltatási helyeket az ügyfelek által jól megközelíthetően, lehetőség a település vagy településrész központjában, közlekedési csomópontban kell létesíteni."

2. Az Alkotmánybíróság az indítványt megküldte a közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszternek.

Az Alkotmánybíróság már egyik korai határozatában megállapította: "Nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is. Ha nem így lenne, mindent törvényben kellene szabályozni." [64/1991. (XII. 17.) AB határozat ABH 1991, 297., 300.]

A postai szolgáltató helyek nyitvatartási idejének megállapítása nem áll összefüggésben az állampolgárok jogorvoslathoz való (alap)jogával, következésképpen annak szabályozására elegendő a rendeleti szint is. Téved tehát az indítványozó akkor, amikor azt állítja, hogy a nyitvatartási idő szabályozása "kizárólag törvényi szabályozásra tartozó tárgykör lenne''.

E tárgykör szabályozását a jogalkotó - a Pt. 10. § (3) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján - kormányrendeletben végezte el, amely alkotmányossági szempontból nem kifogásolható. A Vhr. messzemenően gondoskodik arról, hogy az igénybevevők tudomást szerezhessenek a postai szolgáltató nyitvatartási idejéről. [A 25. § (3) bekezdés c) pontja értelmében a szolgáltató minden állandó szolgáltató helyen az igénybevevők részére jól hozzáférhető helyen köteles közzétenni az állandó postai szolgáltatóhely nyitvatartási idejéről szóló tájékoztatást.] Ez a szabályozás teljesen kielégíti a Pt. 10. § (2) bekezdésében írt elvárást, amely szerint a postai szolgáltatónak a lakosságot a szolgáltatásokról, nyitvatartási idejéről és szolgálati rendjéről a helyben szokásos módon tájékoztatnia kell.

3. Az valóban kétségtelen tény, hogy a nyitvatartási időt a postai szolgáltató maga állapítja meg. Ez az eljárása azonban nem mondható önkényesnek, tekintettel arra, hogy azt messzemenően behatárolják az ügyfelek tolerálható igényei és elvárásai, valamint a gazdaságos működés követelményei. A nyitvatartási idő meghatározásánál a Magyar Posta Rt. törekszik egyeztetni a helyi önkormányzatokkal. Ez az egyeztetés figyelembe veszi az ügyfelek tolerálható igényeit és elvárásait, s nem a kivételesen előforduló eseteket veszi alapul. Kielégíti tehát a Vhr. megoldása az alkotmányos követelményeket azzal is, hogy nem a konkrét nyitvatartási időről rendelkezik, hanem arról a feltétel-, illetőleg követelményrendszerről, amelyet a nyitvatartási idő megállapításánál alapul kell venni. A jelen esetben ez a Pt. 9. § (1) bekezdésében található meg, amelynek értelmében "az ország minden településén, és lakott helyén", "minden munkanapon", a "forgalom által indokolt mértékben" kell gondoskodni arról, hogy a postai alapszolgáltatások igénybe vehetők legyenek. Ezt szolgálja az a követelmény is, hogy a "nyitvatartási időről szóló tájékoztatót a szolgáltató minden állandó szolgáltató helyen az igénybevevők részére hozzáférhető módon köteles közzétenni".

4. Nyilvánvaló, ahogy a közigazgatási szerveket és a bíróságokat sem, ugyanúgy a postai és egyéb más szolgáltatókat sem lehet arra kötelezni, hogy az extrém, kivételes esetekre is gondolva alakítsák ki nyitvatartási rendjüket. Az az elvárás pedig, hogy jogszabály egységes nyitvatartási időket állapítson meg, maga bénítaná meg a megfelelő színvonalú szolgáltatás nyújtását, hiszen az eltérő ügyforgalom és a gazdaságos működés követelményei (mint okszerűen figyelembe veendő szempontok) más-más nyitvatartási idő megállapítását teszik szükségessé és indokolttá. Nem sérti tehát a jogállamiság részét képező jogbiztonságot az, ha a helyi körülményekre tekintettel a szolgáltató maga állapítja meg a nyitvatartási rendjét. Minthogy az ehhez kapcsolódó törvényi és kormányrendeleti szintű rendelkezések garanciát adnak arra nézve, hogy a nyitvatartási időt az érintettek meg is ismerhessék, így ennek megtörténte jórészt azon is múlik, hogy maguk az ügyfelek is megtesznek-e mindent azért, hogy biztos tudomásuk legyen a postai szolgáltatóhely nyitvatartási idejéről.

Az ugyanis elvárható az érintettektől, hogy maguk is kellő gondosságot tanúsítsanak, másik oldalról nézve: ez utóbbit nem pótolhatja a szolgáltatóhelyekkel szemben támasztott túlzó elvárás. Elvárható és semmiféle - jogállamiságból levezethető - követelményt nem sért az olyan szabályozás, amely a címzettek együttműködési készségét is feltételezi. Különösen nem áll elő ilyen sérelem akkor, ha a jogalkotó (szolgáltató) a maga részéről is ehhez minden feltételt biztosít. Ilyen feltétel a jelen esetben - a már említetteken túlmenően - az is, hogy eleve már "a postaszolgáltatási helyeket az ügyfelek által jól megközelíthetően, illetőleg a település vagy településrész központjában, közlekedési csomópontban kell létesíteni" [Vhr. 26. § (4) bekezdés].

5. Az indítványozó szerint az Alkotmánybíróságnak mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet is meg kell állapítania, hiszen az állami postai szolgáltató nyitvatartási idejét jogszabályban "kell kihirdetni", s ez ma nincs így.

Az Alkotmánybíróság akkor állapíthat meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, ha a jogalkotó szerv jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására bárki indítványára - és hivatalból is - sor kerülhet, és annak megállapítása esetén az Alkotmánybíróság a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja a jogalkotói feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság azonban mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen jogi szabályozás nincs, hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az alkotmányos követelményeket kielégítő jogszabályi rendelkezések hiányoznak. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108., 113.] Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata tehát elvileg lehetővé teszi mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását akkor is, ha a jogalkotó a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát teljesítette ugyan, ennek során azonban olyan szabályozási hiányosságok következtek be, amelyek már alkotmányellenes helyzetet idéztek elő. Az indítványozó szerint ilyen alkotmányellenes helyzetet idézett elő az Országgyűlés akkor, amikor az állami postai szolgáltató nyitvatartási idejét nem jogszabályban hirdette ki. Álláspontja alátámasztására hivatkozik a Jat. 17. §-ára is, amelynek értelmében jogszabályt akkor kell alkotni, ha a társadalmi-gazdasági viszonyok változása, az állampolgári jogok és kötelességek rendezése, az érdekösszeütközések feloldása azt szükségessé teszik. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: nem alkotmányossági kérdés az, milyen körülményeket vesz figyelembe a jogalkotó akkor, ha egy-egy társadalmi viszony szabályozását elhatározza.

Az Alkotmánybíróság megállapítja: nem kifogásolható a Pt. 10. § (3) bekezdésében írt szabályozás, amely a Kormányt hatalmazza fel a postai küldemények továbbításával kapcsolatos alapvető követelményeknek, valamint a postai szolgáltatások kötelező személyi és tárgyi feltételeinek a megállapítására. Ugyanígy nem valósít meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet a Vhr. szabályozása sem, hiszen az a 25. § (3) bekezdés c) pontjában garanciális jelleggel rögzíti, hogy a szolgáltató minden állandó szolgáltatóhelyen jól látható helyen köteles közzétenni az állandó postai szolgáltatóhely nyitvatartási idejéről szóló tájékoztatást. Ez a követelménytámasztás önmagában elegendő a kívánt cél elérésére, és semmiképpen nem igényli azt, hogy külön jogszabályi formát öltsön. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság elutasította az indítvány mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítására irányuló részét is.

Az Alkotmánybíróság megállapítja továbbá: a Vhr. 25. § (3) bekezdés c) pontjában írt - fentebb idézett - követelmény minden postai szolgáltatóra vonatkozik, függetlenül az adott gazdasági társaság formájától. Így nincs szerepe annak sem, hogy a Magyar Posta részvénytársasági formában működik.

6. Az indítványozó szerint a Pt. általa kifogásolt 10. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés sérti az Alkotmány 57. §-ának (5) bekezdését is, amelynek értelmében a Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.

Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Alkotmány 57. § (5) bekezdése nem áll összefüggésben a vizsgált üggyel, ezért az erre irányuló indítványt elutasította.

Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel az indítványt teljes terjedelmében elutasította.

Budapest, 1999. szeptember 14.

Dr. Németh János s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Czúcz Ottó s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró