24/2002. (VI. 21.) AB határozat
az építészeti örökség helyi védelmének szakmai szabályairól szóló 66/1999. (VIII. 13.) FVM rendelet alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az építészeti örökség helyi védelmének szakmai szabályairól szóló 66/1999. (VIII. 13.) FVM rendelet 3. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Budapest Főváros Önkormányzatának Közgyűlése (a továbbiakban: Közgyűlés) az Alkotmánybírósághoz terjesztett indítványában kifejtette azt az álláspontját, hogy az építészeti örökség helyi védelmének szakmai szabályairól szóló 66/1999. (VIII. 13.) FVM rendelet (a továbbiakban: R.) 3. § (1) bekezdése alkotmányellenes, mivel az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) arra hatalmazta fel a minisztert, hogy a helyi építészeti örökség védelmének a szakmai szabályait állapítsa meg. Ezzel szemben az R. támadott rendelkezése rendeletalkotási hatáskört állapít meg a fővárosi kerületi önkormányzatoknak, ami ellentétes az Étv. 57. § (3) bekezdésében foglaltakkal, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 63/A. §-ával, mindezek következtében az Alkotmány 37. § (3) bekezdésébe ütközik. Ezen alkotmányellenesség megállapítását és az R. 3. § (1) bekezdésének a megsemmisítését indítványozta a Közgyűlés.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"37. § (3) A Kormány tagjai feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni."
"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
2. Az Étv. rendelkezései:
"6. § (1) A települési (fővárosban a kerületi) önkormányzat, valamint szerveik építésügyi feladata különösen
a) a jogszabályok keretein belül - a fővárosban a fővárosi keretszabályt és szabályozási kerettervet figyelembe véve - a településrendezési feladatkör ellátása,
b) az épített környezet emberhez méltó és esztétikus kialakítása, valamint a helyi építészeti örökség védelme,
c) az építésügy helyi feladatainak ellátásához szükséges anyagi és személyi feltételek biztosítása.
(2) A fővárosi önkormányzat és szervei építésügyi feladata a több fővárosi kerület közigazgatási területét érintő
a) építési keretszabály megállapítása,
b) szabályozási keretterv jóváhagyása,
c) az (1) bekezdés b)-c) pontjaiban említett feladatkör ellátása."
"13. § (1) Az építés helyi rendjének biztosítása érdekében a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban kell megállapítania.
(2) A helyi építési szabályzatnak tartalmaznia kell legalább:
a) a bel- és külterület(ek) lehatárolását (belterületi határvonal),
b) a beépítésre szánt területek, illetőleg az azokon belüli egyes területrészek (építési övezetek) lehatárolását, azok felhasználásának, beépítésének feltételeit és szabályait,
c) a beépítésre nem szánt területek tagozódását, az egyes övezetek lehatárolását, felhasználásuk és az azokon történő építés feltételeit, szabályait,
d) a különböző célú közterületek felhasználása és az azokon történő építés feltételeit és szabályait, továbbá
e) a helyi építészeti értékvédelemmel,
f) a védett és a védő területekkel, valamint
g) a 17. § szerinti sajátos jogintézmények alkalmazásával érintett területek lehatárolását, valamint az azokkal kapcsolatos előírásokat."
"14. § (1) A fővárosban a helyi építési szabályzatra és a településrendezési tervekre vonatkozó rendelkezéseket az e §-ban foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
(2) A Fővárosi Önkormányzat a főváros területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek, valamint a környezetielemek védelmével kapcsolatos általános követelményeket fővárosi építési keretszabályzatban állapítja meg.
(3) A fővárosi kerületi önkormányzatnak - a fővárosi építési keretszabályzat keretein belül - a kerület egészére vonatkozóan kerületi építési szabályzatot kell megállapítania.
(4) A fővárosi településrendezési tervek:
a) a fővárosi önkormányzat által jóváhagyott fővárosi településszerkezeti terv,
b) a fővárosi önkormányzat által jóváhagyott fővárosi szabályozási keretterv, valamint
c) a fővárosi kerületi önkormányzat által jóváhagyott kerületi szabályozási terv.
(5) A főváros szabályozási kerettervében kell meghatározni a főváros egészét vagy több kerületét érintő, a fővárosi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó szabályozási elemeket, különösen
a) a bel- és külterületek lehatárolását (belterületi határvonal),
b) a beépítésre szánt és a beépítésre nem szánt területek, illetőleg az azokon belüli egyes területrészek lehatárolását,
c) a főváros működéséhez szükséges közterületek és az egyéb területek elkülönítését,
d) a fővárosi önkormányzat tulajdonában lévő közterületeken belül a különböző célokat szolgáló területeket (közút, köztér, közpark stb.),
e) a védett és a védelemre tervezett, valamint a védő területeket, továbbá építményeket,
f) az infrastruktúra-hálózatok és építmények szabályozást igénylő elemeit,
g) a sajátos jogintézmények alkalmazásával érintett területek lehatárolását.
(6) A kerületi szabályozási tervbe a kerületet érintő, a főváros szabályozási kerettervében szereplő szabályozási elemeket be kell építeni, eltérés szükségessége esetén a főváros szabályozási kerettervét előzetesen módosítani kell.
(7) A (2)-(4) bekezdések szerinti fővárosi településrendezési eszközök összehangolt nyilvántartásának szabályait a fővárosi önkormányzat rendeletben állapítja meg."
"57. § (1) Az építészeti örökségnek azok az elemei, amelyek értékük alapján a 56. § szerint nem részesülnek országos védelemben, de a sajátos megjelenésüknél, jellegzetességüknél, településképi vagy településszerkezeti értéküknél fogva a térség, illetőleg a település szempontjából kiemelkedőek, hagyományt őriznek, az ott élt emberek és közösségek munkáját és kultúráját híven tükrözik, a helyi építészeti örökség részét képezik.
(2) A helyi építészeti örökség értékeinek feltárása, számbavétele, védetté nyilvánítása, fenntartása, fejlesztése, őrzése, védelmének biztosítása a települési önkormányzat feladata.
(3) A helyi védetté nyilvánításról vagy annak megszüntetéséről, továbbá a védettséggel összefüggő korlátozásokról és kötelezettségekről a települési - fővárosban a fővárosi önkormányzat, illetve az általa szabályozott keretek között a kerületi - önkormányzat rendeletben dönt."
"62. § (2) Felhatalmazást kap a miniszter arra, hogy
(...)
l) a helyi építészeti örökség védelmének szakmai szabályait,
(...)
rendelettel állapítsa meg."
3. Az Ötv. rendelkezései:
"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."
"63/A. § A fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre különösen
a) meghatározza a főváros városfejlesztési és városrehabilitációs programját, valamint általános rendezési tervét, megalkotja Budapest városrendezési szabályzatát; rendeletében védetté nyilvánítja a főváros városképe, történelme szempontjából meghatározó épített környezetét, különös tekintettel a világörökség részévé nyilvánított épületekre, építményekre és területekre, szabályozza ezen védett értékek fenntartásának, felújításának, karbantartásának feltételeit;"
"65/A. § (1) Törvény határozza meg, hogy rendelkezései végrehajtására a közgyűlés, illetve a kerületi képviselő-testület alkothat rendeletet.
(2) A közgyűlés feladatkörében alkotott rendelete végrehajtása érdekében felhatalmazást adhat kerületi képviselő-testületnek rendeletalkotásra. Az e tárgykörben alkotott kerületi rendelet nem terjeszkedhet túl a fővárosi közgyűlés rendeletében foglalt felhatalmazáson. A kerületi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a közgyűlés rendeletével."
4. Az R. rendelkezése:
"3. § (1) Az Étv. 57. §-ának (3) bekezdése szerinti rendeletalkotási jogkörében a települési (fővárosban a kerületi) önkormányzat (a továbbiakban: önkormányzat) az építészeti örökség helyi védelmének általános szabályait az Étv. 13. §-a szerinti helyi építési szabályzatban vagy külön rendeletben is megállapíthatja "
III.
Az indítvány megalapozott.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése deklarálja, hogy a Magyar Köztársaság demokratikus jogállam. A jogállamiságnak pedig egyik nélkülözhetetlen alkotóeleme a jogbiztonság. A jogbiztonság követelményével, összetevőivel az Alkotmánybíróság több határozata foglalkozott. "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is." [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 59., 65.]
Alkotmányos berendezkedésünk alapértékeként maga az Alkotmány állapítja meg a jogalkotó szerveket, jogalkotói hatáskörüket. Az Alkotmány a Magyar Köztársaság alaptörvénye. Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok a társadalom minden szervezetére, minden állami szervre és állampolgárra egyaránt kötelezőek. (Alkotmány 77. §)
A hatalmi ágak megosztása az államszervezet egyik legfontosabb szervezeti és működési alapelve, amely a jogalkotói hatáskörök megosztását is jelenti. A jogbiztonság elvéből fakad az az alkotmányos követelmény, hogy az egyes jogszabályok ne legyenek egymással ellentétesek. Ennek garanciáit is tartalmazza az Alkotmány. Az Alkotmány 35. § (3) bekezdése szerint a Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. Az Alkotmány 37.§ (3) bekezdése alapján a Kormány tagjai feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek. Végül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.
Az R. kiadásával a miniszter a feladatkörében járt el az Étv. 62. § (2) bekezdés l) pontjában kapott felhatalmazás alapján. A felhatalmazás a helyi építészeti örökség védelme szakmai szabályainak rendeletben való megállapítására vonatkozott. Ezzel szemben a miniszter önkormányzati hatáskörről is rendelkezett törvénnyel ellentétes módon, ami az Alkotmány 37. § (3) bekezdésbe foglalt tilalomba ütközik. Az Alkotmánybíróság a 19/1993. (III. 27.) AB határozatában megállapította: "A végrehajtási jogszabályok - az alapszabály keretei között - elsősorban olyan részletes szabályokat állapítanak meg, amelyek elősegítik az alapszabály rendelkezéseinek a gyakorlati megvalósítását, értelmezik az alapszabályban használt fogalmakat. A felhatalmazás kereteinek túllépése - a jogforrási hierarchia rendjének megsértésén keresztül - alkotmányellenességet eredményez." (ABH 1993. 431., 432-433.)
Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése szerint a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. A főváros kétszintű önkormányzati rendszeréből következik, hogy az Ötv. 65/A. § (1) bekezdése arról rendelkezik: törvény határozza meg, hogy rendelkezései végrehajtására a fővárosi közgyűlés, illetve a kerületi képviselő-testület alkothat rendeletet. A tárgykört szabályozó Étv. 57. § (3) bekezdése ezt a megosztást egyértelműen elvégezte: a helyi védetté nyilvánításról vagy annak megszüntetéséről, továbbá a védettséggel összefüggő korlátozásokról és kötelezettségekről a települési - fővárosban a fővárosi önkormányzat, illetve az általa szabályozott keretek között a kerületi - önkormányzat rendeletben dönt. E törvényi szabályozással ellentétes az R. 3. § (1) bekezdése, amikor azt mondja ki, hogy az Élv. 57. § (3) bekezdése szerinti jogkörében a települési (fővárosban a kerületi) önkormányzat az építészeti örökség helyi védelmének általános szabályait az Étv. 13. §-a szerinti helyi építési szabályzatban vagy külön rendeletben is megállapíthatja. Ez a szabályozás önkormányzati hatáskör megállapítása, amit csak törvény telepíthet. Az R. támadott rendelkezése ütközik az Alkotmány 37. § (3) bekezdésébe foglalt tilalomba, alkotmányellenes, ezért azt megsemmisítette az Alkotmánybíróság.
A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 467/B/2000.