19/1993. (III. 27.) AB határozat

a külkereskedelmi tevékenységgel kapcsolatban a devizahatósággal szemben fennálló egyes kötelezettségekről szóló 47/1991. (III. 27.) Korm. rendelet, a tervszerű devizagazdálkodásról szóló 1974. évi 1. törvényerejű rendelet végrehajtásával kapcsolatos egyes kérdéseket rendező 1002/1974. (I. 17.) MT határozat és a devizahatósági eljárásról szóló 6/1982. (II. 7.) PM rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tárgyában meghozta az alábbi

határozatot.

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a külkereskedelmi tevékenységgel kapcsolatban a devizahatósággal szemben fennálló egyes kötelezettségekről szóló 47/1991. (III. 27.) Korm. rendelet 5. § (1) bekezdés b), c), d), e) pontja, valamint a tervszerű devizagazdálkodásról szóló 1974. évi 1. törvényerejű rendelet végrehajtásával kapcsolatos egyes kérdéseket rendező 1002/1974. (I. 17.) MT határozat 6. pontjának c) alpontja, és a devizahatósági eljárásról szóló 6/1982. (II. 7.) PM rendelet 1., 3., 4., 5., 6., 7., 8., 9., 11., 16. §-ai és a 17. § első mondata alkotmányellenesek, ezért azokat megsemmisíti, ezt meghaladóan az indítványt elutasítja.

A devizahatósági eljárásról szóló 6/1982. (II. 7.) PM rendelet 17. §-ának első mondata a megsemmisített jogszabályi rendelkezés figyelembevételével a következő: "Egyidejűleg az 1/1974. (I. 17.) PM rendelet 20. §-ának (1) bekezdése és 27-29. §-ai, valamint a devizaügyekben eljáró szervekről szóló, a Magyar Közlöny 1974. évi 3. számában megjelent PM-MNB közös közlemény hatályát veszti."

Az Alkotmánybíróság elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített jogszabályi rendelkezések a határozat közzétételének napján vesztik hatályukat.

INDOKOLÁS

I. Külkereskedelmi tevékenységgel kapcsolatban a devizahatósággal szemben fennálló biztosítékadási kötelezettség

1. A tervszerű devizagazdálkodásról szóló 1974. évi 1. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Devizakódex) 11. §-a előírja a külkereskedelmi tevékenység során a devizagazdálkodási szabályok érvényesítésének kötelezettségét azzal az eltéréssel, hogy jogszabályban meghatározott körben devizahatósági engedély az egyes szerződések teljesítéséhez nem kell.

A külkereskedelmi tevékenységgel kapcsolatban a devizahatósággal szemben fennálló egyes kötelezettségeket a - Devizakódex végrehajtási szabályaként, a 16. §-ban kapott felhatalmazás alapján - a 47/1991. (III. 27.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) részletezi.

A Devizakódex 11. § (2) bekezdése a gazdálkodó szervezet felelősségét írja elő az áru (szolgáltatás) értékének a külföldivel kötött szerződésben történő megfelelő kikötéséért, és ennek az összegnek a beszedéséért. A devizaérték felajánlásának elmulasztása esetére a devizahatóság biztosítékot köthet ki.

A R. 5. § (1) bekezdés b)-e) pontja a forintfizetési kötelezettség biztosíték címén történő előírásának lehetőségét kiterjeszti a devizaérték felajánlásának elmulasztása esetén kívül arra az esetre is, ha a

- devizaérték beszedését elmulasztja vagy késedelmesen teljesíti, a beszedést (akár saját, akár megbízója vagy egyéb közreműködői) súlyos gondatlanságával, az ésszerű kockázatvállalással össze nem egyeztethető magatartásával részben vagy egészben lehetetlenné teszi;

- a szerződésben meghatározott vételárból, vállalkozási összegből a külföldi félnek a szerződéstől eltérő minőségű vagy késedelmes teljesítés miatt árengedmény, kártérítés fizetésére kényszerül, és ezért a befolyt követelést vagy annak egy részét visszafizeti;

- az importszerződésben kikötött értéken felül a külföldi fél részére egyébként elkerülhető kiadás miatt fizetést teljesít;

- a kiutalt devizaértéket nem a fizetési megbízásban meghatározott vagy engedélyezett célra használja fel, és ezáltal devizaveszteséget okoz.

A R. 5. § (1) bekezdésének d) pontját a 102/1992. (VI. 19.) Korm. rendelet 1. §-a úgy módosította, hogy biztosíték fizetésére kötelezhető az is, aki az importszerződéssel kapcsolatban a külföldi fél részére - akár saját, akár megbízója hibájából - kártérítést vagy más jogcímen fizetést teljesít.

A R. 5. § (2) bekezdése a biztosíték mértékének lehetséges összegét, (3) bekezdése pedig a biztosíték adására kötelezhető személyt határozza meg, egyben utal arra, hogy a biztosíték esetleges áthárítására a polgári jog szabályai szerint kerülhet sor.

2. Az indítványozó a R. 5. §-a alkotmányellenességének utólagos megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint a R. 5. § (1) bekezdésének b)-e) pontjaiban írt rendelkezései túllépték a devizakódex 16. §-ában adott felhatalmazás kereteit, (2) és (3) bekezdése pedig magasabb szintű jogszabályba ütközik.

3/A. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: JAT.) 15. § (1) bekezdés szerint a végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A JAT. 15. § (2) bekezdése értelmében a szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és kötelezettségek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni.

A végrehajtási jogszabályok - az alapszabály keretei között - elsősorban olyan részletes szabályokat állapítanak meg, amelyek elősegítik az alapszabály rendelkezéseinek a gyakorlati megvalósulását, értelmezik az alapszabályban használt fogalmakat. A felhatalmazás kereteinek túllépése - a jogforrási hierarchia rendjének megsértésén keresztül - alkotmányellenességet eredményez.

A felhatalmazás keretei között hozott végrehajtási jogszabály fenti feltételeinek a R. 5. § (1) bekezdés a) pontja, valamint (2) és (3) bekezdése felel meg. A R. 5. § (1) bekezdés b)-e) pontjai olyan magatartásokra is előírják a biztosítékadási kötelezettséget (erre irányuló MNB határozat esetén), amely magatartások szankcionálására a Devizakódex felhatalmazása nem ad lehetőséget. A Devizakódex 11. § (2) bekezdésébe foglalt felhatalmazás szerinti biztosíték célja, hogy adott esetben megfelelő kielégítési alap álljon rendelkezésre. A külkereskedelmi tevékenységgel kapcsolatban a devizahatósággal szemben fennálló, a R. 5. §-ában rendezett forintfizetési kötelezettség szerinti biztosíték célja a költségvetés devizaveszteségének pótlása, a Devizakódexben meghatározott - veszteséget okozó - magatartások közigazgatási jogi-pénzügyi jogi szankcionálása. Ezt támasztja alá az is, hogy a biztosíték mértéke a veszteség devizában megállapított összegének forintértékénél kevesebb is lehet; a biztosíték összege véglegesen a devizahatóságnál marad.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ilyen típusú jogkövetkezmény mind a saját számlás, mind a bizományi értékesítést folytató személlyel szemben - amennyiben a R. hatálya alá tartozik - alkalmazható. A biztosíték címén fennálló forintérték-fizetési kötelezettség - tekintettel a szankcionált magatartásokra - nem költségként számolható el, hanem a kártérítésre vonatkozó szabályok szerint hárítható át, így a R. e rendelkezései és a bizományos (megbízott) költségelőlegezésére vonatkozó szabályok (Ptk. 513. §, 479. §) összefüggésbe nem hozhatók, a jogszabályi hierarchia sérelme ebben a körben nem állapítható meg.

A R. 5. § (1) bekezdés b), c), d) és e) pontja a Devizakódexben nem említett magatartásokra is kiterjeszkedik, tehát a felhatalmazást túllépve rendeli el a biztosítékadási kötelezettséget.

A R. 5. § (1) bekezdés b), c), d) és e) pontja tehát a JAT. 15. §, valamint az Alkotmány 7. § rendelkezéseibe ütközik, ezért alkotmányellenes.

II. A devizahatósági eljárás külön szabályai

1. Az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. tv. (a továbbiakban: Áe.) 3. § (6) bekezdése akként rendelkezett, hogy az Áe. tv. szabályait a honvédelmi, a devizahatósági, a külkereskedelmi igazgatási, a társadalombiztosítási, valamint a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról és az árak megállapításáról szóló törvényekben szabályozott ügyekben és az adóügyekben akkor kell alkalmazni, ha a jogszabály másként nem rendelkezik.

A devizahatósági ügyekben alkalmazandó szabályokat a devizahatósági eljárásról szóló 6/1982. (II. 17.) PM rendelet (a továbbiakban: De.) tartalmazta. Ezen rendelet alkotására az 1002/1974. (I. 17.) MT határozat (a továbbiakban: Mth.) 6. pontjának c) alpontja hatalmazta fel a pénzügyminisztert, amely Mth. viszont a Devizakódex 16. § (1) bekezdésének felhatalmazása alapján szabályozott a Devizakódex végrehajtásával kapcsolatos egyes kérdéseket.

Az Alkotmánybíróság 41/1991. (VII. 3.) AB határozatával a De. 10., 12., 13. és 15. §-ait 1991. december 31-i hatállyal megsemmisítette, mivel a felsorolt rendelkezések korlátozták az állampolgároknak az Alkotmányban biztosított, őket a hatósági eljárásokban megillető jogait.

Az Alkotmánybíróság ugyancsak megsemmisítette az Áe. hivatkozott rendelkezésének "devizahatósági" szövegrészét, mivel az azt a szabályt tartalmazta, hogy rendelkezéseit csak abban az esetben kell alkalmazni, amennyiben jogszabály másként nem rendelkezik. Ez a megengedő szabály azért alkotmányellenes, mivel alkotmányos alapjogok szabályozását bármilyen szintű jogszabály számára lehetővé teszi, holott azok kizárólag törvényi szinten szabályozhatók.

2. Az indítványozók a De. valamennyi, még hatályban maradt rendelkezésének megsemmisítését kérték. Előadták, hogy álláspontjuk szerint az Alkotmánybíróság a De. valamennyi rendelkezését alkotmányellenesnek minősítette, a rendelet teljes egészében történő megsemmisítésére csupán erre irányuló indítvány hiányában nem került sor.

Az Alkotmánybíróság azonban tárgyi összefüggés miatt indokoltnak látta vizsgálat alá vonni a Devizakódex egyes kérdéseit rendező Mth. hivatkozott jogszabályhelyét, mivel ez adja meg a felhatalmazást a pénzügyminiszter számára a De. megalkotására.

3. Jóllehet a hatályos szabályozás szerint a Kormány határozata nem jogforrás, hanem az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek egyike, az Alkotmánybíróság az előtte folyamatban lévő ügyben az előbbiekben említett indokon túlmenően is szükségesnek látta bevonni vizsgálatába az Mth.-t a következők miatt.

3.1. A Devizakódex felhatalmazást adott - a Kormányon keresztül - a pénzügyminiszternek a kódex végrehajtásának szabályozására, amelynek a miniszter 1/1974. (I. 17.) PM rendeletével eleget is tett. Ezzel egyidejűleg a Kormány az Mth.-val felhatalmazta a Pénzügyminisztert többek között arra is, hogy rendeletben határozza meg a devizahatósági eljárásra vonatkozó szabályokat.

Az Mth., mivel a Devizakódex felhatalmazó rendelkezése kizárólag a kódex végrehajtására irányult - azon túlmenően, hogy a Devizakódexből fakadó feladatából adódóan egyszerűen csak egy általános szabályozást adott volna (hiszen a részletes rendelkezéseket úgyis a pénzügyminiszter alkotja meg), felhatalmazást adó jogszabályként érvényesült. Mi több, olyan tárgykörben adott felhatalmazást alacsonyabb szintű jogszabály számára, amely ma már kizárólagos törvényhozási tárgykörnek minősül, mivel alapvető jogokat és kötelezettségeket állapít meg.

3.2. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint [37/1992. (VI. 10.) ABh.] az Alkotmánybíróság tartózkodik a JAT. hatálybalépését megelőzően alkotott - törvénynél alacsonyabb szintű - jogszabályok megsemmisítésétől, ha törvényhozási tárgyat szabályoznak (és ezzel alaki okból alkotmánysértők), de önmagukban nem jelentenek anyagi alkotmánysértést. A megsemmisítésre abban az esetben kerül sor, ha a formai alkotmánysértés tartalmi alkotmánysértéssel is párosul. Adott esetben törvényhozási tárgyat érintő felhatalmazást ad az Mth. vizsgált rendelkezése, ám a felhatalmazás rendeleti szintű szabályozásra szól. Ebből következően a felhatalmazást tartalmazó rendelkezés tartalmilag is alkotmányellenes.

3.3. Az Alkotmánybíróság hivatkozott 41/1991. (VII. 3.) AB határozata ezen túlmenően oly módon alakította át az Áe. szabályát, hogy nincs lehetőség a devizahatósági eljárásnak az Áe.-től eltérő szabályozására. A De. még hatályban maradt rendelkezései sértik az állampolgároknak az Alkotmányban biztosított alapvető jogait, ezért amellett, hogy alaki okból alkotmányellenesek, tartalmi alkotmánysértést is megvalósítanak.

3.4. A De. Mellékletét és a mellékletre utaló jogszabályhelyét az Alkotmánybíróság nem találta alkotmányellenesnek a következők miatt. A pénzügyminiszter feladat- és hatásköréről szóló 50/1990. (IX. 15.) Korm. rendelet 6. § (2) bekezdése szerint "a pénzügyminiszter a devizahatóság, és e jogkörét más szervek útján gyakorolja". A De. hivatkozott rendelkezése azt az anyagi jogi szabályt tartalmazza, amely meghatározza, hogy a devizahatósági ügyekben konkrétan mely szervek járnak el. Ezen rendelkezés meghozatalára a pénzügyminiszternek joga van, mivel azt nem az Áe. felhatalmazására, hanem az 50/1990. (IX. 15.) Korm. rendeletben meghatározott jogkörében eljárva hozta. Devizahatósági ügyekben eljáró hatóságok rendeleti szinten történő meghatározása egyébként sem minősül alkotmányos alapjogok szabályozásának, így ezzel összefüggésben alkotmánysértésről nem lehet szó.

Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró