56/1992. (XI. 4.) AB határozat

Budapest Főváros Erzsébetváros Önkormányzatának a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 7/1991. (XII. 27.) sz. rendelete felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírások felülvizsgálatára és megsemmisítésére irányuló kezdeményezés ügyében meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros Erzsébetváros Önkormányzatának a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 7/1991. (XII. 27.) sz. rendelete 10. § (1) és (2) bekezdése törvénysértő, ezért ezeket a rendelkezéseket megsemmisíti.

A megsemmisített rendelkezések e határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételével vesztik hatályukat. Az Alkotmánybíróság felhívja Budapest Főváros Erzsébetváros Önkormányzatát, hogy a megsemmisített önkormányzati rendeleti előírások helyett e határozat kézhezvételétől számított 60 napon belül alkosson új, alkotmányos rendelkezéseket.

Az Alkotmánybíróság az erzsébetvárosi önkormányzat 7/1991. (XII. 27.) sz. rendelete 2. § (4) bekezdése, 7. § (1) és (3) bekezdése vonatkozásában a törvénysértés megállapítására és e rendelkezések megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

A köztársasági megbízott - miután a törvényességi ellenőrzés keretében kiadott felhívásával az erzsébetvárosi képviselőtestület nem értett egyet - az Alkotmánybíróságnál Budapest Főváros Erzsébetváros Önkormányzatának a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 7/1991. (XII. 27.) sz. rendelete (a továbbiakban: Ör.) 2. § (4) bekezdése, a 7. § (1) és (3) bekezdése, valamint a 10. § (1) és (2) bekezdése felülvizsgálatát és megsemmisítését kezdeményezte.

Álláspontja szerint az Ör. 2. § (4) bekezdése ellentétes a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 47. § (3) bekezdésével. Ez a rendelkezés az Ör. 2. § (2) bekezdésében foglalt feltételeknek meg nem felelő, helyi népszavazásra irányuló kezdeményezés elutasítására a polgármestert hatalmazza fel.

Az Ör. 7. § (1) bekezdése az indítványozó szerint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 18. § (2) bekezdésébe ütközik, mert megszövegezésére nem a magyar nyelv szabályainak megfelelően került sor. E § (3) bekezdésével szemben azt kifogásolta, hogy a népszavazásra kerülő kérdés megfogalmazásában a képviselőtestület tagjain kívül a helyi választási elnökség és a kezdeményezők által választott bizottságot is be kell vonni. Arra hivatkozott, hogy ez a rendelkezés sérti az Ötv. 47. § (3) bekezdését, mivel a képviselőtestület a népszavazásra irányuló kezdeményezésről, s nem a népszavazásra feltett kérdés megfogalmazásáról dönt.

Az Ör. 10. § (1) és (2) bekezdése véleménye szerint ellentétes a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 28. § (1) bekezdésében, valamint az Ötv. 14. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezéssel. Az Ör. előírásai a helyi népszavazás érvényessége és eredményessége feltételeit ugyanis nem a lakosság egyszerű többsége akaratához kötik.

II.

Az erzsébetvárosi önkormányzat az Ör.-ben szabályozta a népszavazás és a népi kezdeményezés helyi feltételeit és eljárási rendjét. Az Ör. 2. §(1) bekezdése megállapítja, hogy a helyi népszavazást a polgármesternél kell kezdeményezni. E § (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik. "A helyi népszavazás kezdeményezésére a Budapest VII., Erzsébetvárosban állandó bejelentett lakással és választójoggal rendelkező állampolgárok jogosultak. Ez nem lehet kevesebb, mint a választópolgárok 15%-a." A (4) bekezdés szerint "ha a kezdeményezés a (2) bekezdésben foglaltaknak nem felel meg, azt a polgármester elutasítja". Az Ötv. indítványban hivatkozott 47. § (3) bekezdésének első mondata előírja: "a helyi népszavazásra irányuló kezdeményezésről a képviselőtestület a legközelebbi ülésén, de legkésőbb egy hónapon belül határoz".

A 7. § (1) bekezdése könnyen felismerhető és értelmezhető elírást (a "szavazás napján" szöveg helyett a "szavazás napját") tartalmaz. A Jat. 18. § (2) bekezdése azt a követelményt fogalmazza meg, hogy a jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni.

A 7. § (2) bekezdése szerint a helyi népszavazásra feltett kérdést "úgy kell megfogalmazni, hogy arra valamennyi állampolgár egyértelmű választ tudjon adni". A (3) bekezdés arra vonatkozóan tartalmaz rendelkezést, hogy a kérdések megfogalmazásába a képviselőtestület tagjain kívül a helyi választási elnökség és a kezdeményezők által választott bizottságot is be kell vonni.

Az Ör. 10. §-a így rendelkezik:

"(1) A helyi népszavazás akkor érvényes és eredményes, ha

a) az összes választópolgárnak több mint a 40%-a szavazott és az

b) érvényesen szavazók több mint a fele a feltett kérdésre (kérdésekre) egynemű választ (válaszokat) adott.

(2) Az azonos kérdésben három vagy több választási lehetőséget tartalmazó helyi népszavazás akkor is eredményes, ha a kérdésekre az (1) bekezdés a) pontjában meghatározott szavazók a legtöbb azonos választ adták."

Az Nsztv. indítványban hivatkozott 28. § (1) bekezdése előírja: "Az országos népszavazás akkor érvényes és eredményes, ha:

a) az ország összes választópolgárának több mint a fele érvényesen szavazott; és

b) az érvényesen szavazóknak több mint a fele a megfogalmazott kérdésre (kérdésekre) azonos választ (válaszokat) adott".

Az Ötv. 14. § (1) bekezdése szerint "a képviselőtestület akkor határozatképes, ha az ülésen a települési képviselőknek több mint a fele jelen van. A határozathozatalhoz a jelenlévő települési képviselők több mint a felének az egybehangzó szavazata szükséges."

III.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkkel indokolja.

1. Az Alkotmány 44. § (1) bekezdése szerint "a választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják". A helyi népszavazásra vonatkozóan az Ötv. csak az alapvető, garanciális rendelkezéseket tartalmazza. Ezek körében az Ötv. egyrészt a helyi népszavazás kötelező és lehetséges, valamint kizárt tárgyköreinek megállapítása, másrészt a kezdeményezésre jogosult alanyok megjelölése révén határozza meg azt, hogy mi minősül helyi népszavazás kiírására irányuló kezdeményezésnek. [46. §(1), (3) és (4) bek., 47. § (1) bek.]

Az Ötv. 47. § (1) bekezdése szerint "a helyi népszavazást a polgármesternél kezdeményezheti

a) a települési képviselők legalább egynegyede,

b) a képviselőtestület bizottsága,

c) a helyi társadalmi szervezet vezető testülete,

d) az önkormányzati rendeletében meghatározott számú választópolgár, ami nem lehet kevesebb a választópolgárok tíz százalékánál, és nem lehet több a választópolgárok huszonöt százalékánál."

Az Ötv. említett rendelkezéseinek összevetéséből kitűnik, hogy csak az a helyi népszavazás elrendelésére irányuló indítvány minősül a helyi népszavazás kezdeményezésének, amely megfelel a helyi népszavazás kötelező és lehetséges tárgyaira és a kezdeményezésre jogosult alanyaira vonatkozóan az Ötv. 46. §-ában és 47. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezéseknek, illetve az e bekezdés d) pontja figyelembevételével alkotott önkormányzati rendeleti előírásnak.

Az Ötv. indítványban hivatkozott, az előbbiekben idézett 47. § (3) bekezdésének első mondata szerint a helyi népszavazásra irányuló kezdeményezésről a képviselőtestület határoz. Az Ötv. 10. § c) pontja szerint a képviselőtestület kizárólagos hatáskörébe a népszavazással összefüggésben csak a helyi népszavazás kiírása tartozik. A képviselőtestületnek a helyi népszavazás kiírásához való kizárólagos joga azonban értelemszerűen magába foglalja az Ötv. vonatkozó előírásainak megfelelő helyi népszavazásra irányuló kezdeményezés elfogadására vonatkozó kizárólagos döntési jogát is.

Mindezek alapján nincs akadálya annak, hogy a helyi népszavazásra irányuló, de kezdeményezésnek nem minősülő javaslatot a polgármester visszautasítsa. A polgármesternek ugyanis az Ötv. 47. § (1) bekezdéséből fakadó joga és kötelessége, hogy az arra jogosultaktól az Ötv.-ben meghatározott tárgykörökre vonatkozó helyi népszavazásra irányuló kezdeményezést átvegye. Joga és kötelessége viszont az is, hogy a kezdeményezésnek nem minősülő beadványt visszautasítsa. Erre pedig akkor kerülhet sor, ha

a) a kezdeményezést arra nem jogosultak nyújtják be, vagy ha

b) a kezdeményezés olyan tárgykörre vonatkozik, amelyben helyi népszavazás nem rendelhető el, illetve

c) az a) és b) pontban jelzett feltételek együttes fennállása esetén.

A polgármesternek a helyi népszavazásra irányuló, kezdeményezésnek nem minősülő beadványt visszautasító döntése önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozatnak minősül, amely ellen az Ötv. 11. § (2) bekezdése szerint a képviselőtestülethez fellebbezést lehet benyújtani.

Mivel az Ör. 2. § (4) bekezdése csak abban az esetben teszi lehetővé a polgármester számára a "kezdeményezés" elutasítását, ha az nem felel meg az Ör. [az Ötv. 47. § (1) bekezdés d) pontja alapján alkotott] előírásának, vagyis nem minősül a helyi népszavazásra irányuló kezdeményezésnek, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében megalapozatlannak tartotta, és a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően határozott.

2. Az Alkotmánybíróság az indítványozónak a Jat. 18. § (2) bekezdésére való hivatkozását az Ör. 7. § (1) bekezdése vonatkozásában nem vizsgálta, mivel a kifogásolt szövegezési hiányosságot elíráson alapuló nyelvtani hibának, s nem érdemi alkotmányossági problémának tekintette.

3. A köztársasági megbízott azt is sérelmezte, hogy a népszavazáson szereplő kérdés megfogalmazásába az Ör. 7. § (3) bekezdése szerint a képviselőtestület tagjain kívül a helyi választási elnökség és a kezdeményezők által választott bizottságot is be kell vonni. Ez nem minősül törvénysértésnek, hiszen a népszavazás tárgyát a kezdeményezők határozzák meg. Az Ör. 4. § (2) bekezdése helyesen rendelkezik arról, hogy "valamennyi aláírásgyűjtő ívet a népszavazásra javasolt kérdés, illetve a népi kezdeményezés tárgyának megfogalmazásával kell kezdeni". Az Ötv. 47. § (3) bekezdése szerint a képviselőtestület a helyi népszavazásra irányuló kezdeményezésről dönt és ennek alapján kizárólagos hatáskörében kitűzi a népszavazást. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a népszavazás kitűzése nemcsak a népszavazás időpontjának, helyszínének meghatározását, hanem a feltett kérdés szakszerű, pontos, egyértelműen megválaszolható megfogalmazását is jelenti. Ezért semmiképpen sem törvénysértő az Ör.-nek az az előírása, amely úgy rendelkezik, hogy a helyi népszavazásra feltett kérdés megfogalmazásába a jogszabályszerű lebonyolításért felelős képviselőtestület tagjait, illetve a helyi választási elnökség és a kezdeményezők által választott, az Ör. 5. § (2) bekezdése szerint az aláírásokat tartalmazó ívek hitelesítésével is megbízott bizottság tagjait is be kell vonni.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ör. 7. § (3) bekezdése megsemmisítésére irányuló kérelmet megalapozatlannak tartotta és elutasította.

4. Az Alkotmánybíróság az Ör.-nek a népszavazás érvényessége és eredményessége feltételeit megállapító 10. § (1) és (2) bekezdése alkotmányellenességet megállapító határozatát az indítványban hivatkozott indokoktól eltérően az Ötv. 56. § (2) bekezdése sérelmére alapozta. A 2263/B/1991/6. AB határozatban az Alkotmánybíróság már rámutatott a következőkre: "ha a helyi népszavazásra vonatkozó önkormányzati rendelet az érvényesség és az eredményesség feltételeit valamennyi számításba vehető tárgykörre nézve megkülönböztetés nélkül, tehát egységesen határozza meg, nem állapíthat meg az Ötv. 56. §-ában előírtnál alacsonyabb érvényességi és eredményességi feltételt".

Az Ötv. a helyi népszavazás intézményének csak az alapvető szabályait állapította meg, a népszavazás további feltételeinek és a népszavazási eljárás rendjének szabályozását a helyi önkormányzat képviselőtestületének hatáskörébe utalta. Egyetlen népszavazási tárgykör, a lakott területrész átadása vonatkozásában azonban az Ötv. meghatározta az érvényesség és az eredményesség feltételeit, mégpedig egybeesően. Az 56. § (2) bekezdése ugyanis a következőket írja elő: "Lakott területrész átadása esetén az ott lakó választópolgárok - falugyűlésen vagy helyi népszavazással kinyilvánított - többségi támogatása szükséges a megállapodáshoz. Lakott területrész átadása nem tagadható meg, ha azt az ott lakó választópolgárok többsége helyi népszavazással kezdeményezi." A kifogásolt önkormányzati rendelet azonban mellőzte a helyi népszavazás érvényességi és eredményességi feltételeinek a népszavazási tárgykörök szerint differenciált szabályozását. Ebből az következik, hogy valamennyi népszavazási tárgykör esetében az Ötv. 56. § (2) bekezdésében megállapított feltételeket kell alkalmazni.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ör.-nek a

helyi népszavazás érvényességi és eredményességi feltételeit megállapító előírásait is megsemmisítette.

5. Az Alkotmánybíróság határidő tűzésével hívta fel az erzsébetvárosi önkormányzatot, hogy a megsemmisített önkormányzati rendeleti előírások helyett alkosson új alkotmányos rendelkezéseket.

Dr. Ádám Antal s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró