3330/2017. (XII. 8.) AB végzés
jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítvány visszautasításáról
Az Alkotmánybíróság tanácsa jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának utólagos vizsgálata tárgyában meghozta a következő
végzést:
Az Alkotmánybíróság a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 4. § (1) bekezdése a)-l) pontjai alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.
Indokolás
[1] 1. Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdésének e) pontja alapján 2015. október 19-én ötven országgyűlési képviselő jogszabály alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz. Indítványukban azt kérték, hogy az Alkotmánybíróság - az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 41. § (1) bekezdése alapján - állapítson meg alaptörvény-ellenességet amiatt, hogy a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban: Nvtv.) 4. § (1) bekezdésébe foglalt taxatív felsorolás ellentétes az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdésével és 38. cikk (1) bekezdésével. Indítványozták továbbá, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (3) bekezdés a) pontjában meghatározott hatáskörében eljárva, az Abtv. 41. § (1) bekezdése alapján jövőbeli hatállyal állapítsa meg a kifogásolt jogszabályi felsorolás alkalmazhatatlanságát és azt, hogy a jogalkotó a taxációt köteles úgy kiegészíteni, hogy azzal az Alaptörvény védelmének és a jogbiztonság követelményének eleget tegyen.
[2] 2. Az alaptörvény-ellenesség megállapítását az indítványozók az alábbiak miatt kérték.
[3] 2.1. Az Nvtv. II. fejezete a nemzeti vagyon fogalomkörébe tartozó egyes vagyontípusokat szabályozza; a 4. § (1) bekezdése a)-l) pontban kimerítő felsorolást ad az állam kizárólagos tulajdonának a köréről. Az állam tulajdonában lévő termőföld (vagy más elnevezéssel, a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény terminológiája szerint a mező- és erdőgazdasági hasznosítású föld) bár nemzeti vagyon, azonban nem tartozik az állam kizárólagos tulajdonába. Az indítványozók álláspontja szerint az Nvtv. 3. § (1) bekezdésének 5. és 6. pontjából az következik, hogy az állami tulajdonú föld nem tartozik sem az Nvtv. szerinti kincstári vagyon, sem a korlátozottan forgalomképes nemzeti vagyon körébe, a 18. pontból pedig az, hogy az állami földtulajdon a forgalomképesség szempontjából az állam üzleti vagyonának minősül. A Nemzeti Földalapról szóló 2010. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Nfa.tv.) 18. § (1) bekezdésének a) pontja úgy rendelkezik, hogy a Nemzeti Földalapkezelő Szervezetet (NFA) a Nemzeti Földalapba tartozó földrészletet nyilvános pályázat vagy árverés útján történő eladással hasznosítja. Az indítványozók mindebből azt a következtetést vonják le, hogy bár az állam földtulajdona nemzeti vagyon, ám az olyan üzleti vagyon, amelynek tulajdonát - főszabályként - másra át lehet ruházni.
[4] 2.2. Az indítványozók álláspontja szerint az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdéséből és 38. cikk (1) bekezdéséből az következik, hogy az állam tulajdonában lévő termőföldnek az állam kizárólagos tulajdonának a tárgyai közé kell tartoznia; az Nvtv. 4. § (1) bekezdése azért alaptörvény-ellenes, mert az állam kizárólagos tulajdonába tartozó vagyon taxatív felsorolásából kizárja az állam tulajdonában lévő termőföldet. Így az állam tulajdonában lévő termőföld az állam üzleti vagyona, általánosan forgalomképes tulajdoni tárgy.
[5] Az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdése a termőföldet a természeti erőforrások között is kiemelten kezeli, és annak tulajdoni formájától függetlenül állapít meg alkotmányos követelményeket a védelmére és a fenntartására, valamint a jövő nemzedékek számára való megőrzésére vonatkozóan. Az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdése szól a nemzeti vagyon (ezen belül tehát az állami földtulajdon) kezeléséről és védelméről, melynek célja a közérdek szolgálata, a közös szükségletek kielégítése és a természeti erőforrások megóvása, valamint a jövő nemzedékek szükségleteinek figyelembevétele. Az indítványozók rámutattak arra, hogy az állam földtulajdona korlátozott mennyiségű, szűkösen rendelkezésre álló természeti erőforrás, amely öt év alatt az eladásokkal mintegy 116 ezer hektárral, megközelítően 2 millió hektárra csökkent. Nézetük szerint a termőföldből "a jövő nemzedékek szükségleteit csak úgy lehet kielégíteni, ha az állam azt mind természetföldrajzi tárgyként, a mai térmértéke szerint, mind pedig a tulajdoni formájában, tehát közvagyonként megőrzi, vagyis annak tulajdonjogát senki másra nem ruházza át". Az Alaptörvény ugyanis sajátos alkotmányos kötelezettséget ró az államra: a földtulajdont mint nemzeti örökséget köteles a jövő nemzedékek számára megőrizni. "Ennek pedig, az egyetlen jogintézményi lehetősége az állami földtulajdon piaci forgalomképességének a törvényi kizárása, elidegenítésének a tilalma, amit a kizárólagos állami tulajdonná és államkincstári vagyonná minősítése garantálhat". Az indítványozók szerint az előbbiekkel ellentétes, olyan alkotmányos jogértelmezés, amely eltekint az állami földtulajdonnak a jövő nemzedékek számára való megőrzésétől, kiüresíti az Alaptörvény e tárgyú rendelkezéseit [P) cikk (1) bekezdés és 38. cikk (1) bekezdés], és így azok "- a jogállami rendeltetésüket megtagadva - végre nem hajtható, üres deklarációvá válnának".
[6] 2.3. Az indítványozók nézete alapján az Alaptörvény fentiekben kifejtett értelmezését az állam földtulajdonosi jogállásának a magyar jogrend szerinti anyagi jogi szabályozása és a jogalanyiság tulajdonelmélete (az állam egyidejűleg kettős értelemben, egyrészt magánjogi, másrészt közjogi tulajdonos is) megalapozza. Bár az állam mint magánjogi földtulajdonos jogosult rendelkezni a tulajdonáról, így akár el is idegeníteni a földtulajdonát, ezt a jogát a közjogi tulajdonlás alapján az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdésében és 38. cikk (1) bekezdésében foglaltak felülírják és ténylegesen kizárják. Az Nvtv. 4. § (1) bekezdésében szereplő felsorolás, összefüggésben az Nvtv. 3. § (1) bekezdésének 18. pontjával, azért alaptörvény-ellenes, mert kizárólag az állam mint földtulajdonos magánjogi alanyiságával számol és eltekint a közjogi alanyiságból fakadó követelményektől. Az Nvtv. csak az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdésében és 38. cikk (1) bekezdésében foglaltak hiányában minősíthetné ugyanis a termőföld tulajdonát üzleti vagyonnak.
[7] 2.4. Az indítványozók álláspontja szerint az állami földtulajdon üzleti vagyonná nyilvánítása amiatt is alaptörvény-ellenes, mert az állami földvagyon korlátlan földpiacra juttatásával eltekint attól, hogy a tulajdonosi jogállás és a tulajdonszerzési igény eltérő jogvédelmi tárgyak. Az állam senkit sem köteles tulajdonhoz, vagy annak a részjogosítványaihoz juttatni. Indítványukban elismerték, hogy az Nvtv. nem kötelezi az államot földjének eladására, "tehát látszólag nem érinti a tulajdonosi önrendelkezését". Azonban hozzátették: "[v]iszont közvetve, a földeladás intézményesítésével ehhez ad törvényesnek álcázott utat, holott az Alaptörvény-ellenes és - nem cáfolhatóan - a közérdek súlyos sérelmére vezet".
[8] 2.5. Az indítványozók azért is különösen aggályosnak tartották az Nvtv. szabályozását, mert az eltekint az állami termőföldtulajdon XXI. századi közfunkcióitól, amelyeket az az üzleti vagyonná válással semmiképpen sem teljesíthet. Az Nvtv. az állam földtulajdonát a közérdek sérelmére korlátlanul kiszolgáltatja a tőke magánérdekű nyereségigényének, emiatt a termőföld társadalom- és gazdaság fenntartó rendeltetése nem érvényesülhet, és az Alkotmánybíróság döntései által is védett közfunkcióinak teljesítését az állam nem biztosíthatja.
[9] 2.6. Az indítványozók álláspontjukat összefoglalva hivatkoztak arra, hogy az Alaptörvény P) cikkéből és 38. cikkéből következően az állam alkotmányos felelőssége a földtulajdon nemzeti vagyonként és örökségként megőrzése a jövő nemzedékek számára, amelyet csak az államkincstári vagyonná minősítésével teljesíthet; az Nvtv. szövege viszont szemben áll ezzel.
[10] Az indítványozók végül arra mutattak rá, hogy az Nvtv. hatálybalépése óta az állam a földtulajdonát folyamatosan értékesíti. Azok a jóhiszemű és visszterhes jogszerzők, akik az állami föld megvásárlásával magántulajdonhoz jutottak, alapjogi alkotmányos védelmet élveznek a földtulajdonuknak a megtartásához. Emiatt az Nvtv. vitatott rendelkezései a "hatálybalépésre visszamenő hatállyal nem semmisíthetőek meg, hanem ez csak a jövőre nézve lehet érvényes. Az Alaptörvény-ellenesség megszüntetését - álláspontunk szerint - a jogalkotó úgy teljesítheti, ha az Nvtv 4. § (1) bekezdésében az állam kizárólagos tulajdonáról szóló taxáció vagyonelemei közé beiktatja az állam tulajdonában álló mező- és erdőgazdasági hasznosítású földet is, ami forgalomképtelen kincstári vagyon".
[11] 3. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az absztrakt utólagos normakontrollra irányuló indítvány jogosulttól származik-e és az megfelel-e az Abtv. 52. § (1) (1b) bekezdésében foglalt, az indítvánnyal szemben támasztott törvényi követelményeknek.
[12] Az indítványozók az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja és az Abtv. 41. § (1) bekezdése alapján kérték az Alkotmánybíróság eljárását. Az Alkotmánybíróság hatásköreként megjelölték továbbá az Alaptörvény 24. cikk (3) bekezdésének a) pontját is.
[13] Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja az alábbi rendelkezést tartalmazza: "[a]z Alkotmánybíróság [...] e) a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész vagy az alapvető jogok biztosa kezdeményezésére felülvizsgálja a jogszabályoknak az Alaptörvénnyel való összhangját; [...]"
[14] Az Alaptörvény 24. cikk (3) bekezdés a) alpontja értelmében: "[a]z Alkotmánybíróság a) a (2) bekezdés b), c) és e) pontjában foglalt hatáskörében megsemmisíti az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést; [...]"
[15] Az Alkotmánybíróság a vizsgált esetben megállapította, hogy az indítványt az arra jogosultak terjesztették elő, figyelemmel arra, hogy az országgyűlés tagjainak a száma százkilencvenkilenc és ötven országgyűlési képviselő indítványozta az Alkotmánybíróság absztrakt utólagos normakontrollra irányuló eljárását. Az Abtv. 52. § (1) bekezdése értelmében valamennyi az Alkotmánybírósághoz előterjesztett indítványnak határozott kérelmet kell tartalmazni. Az Abtv. 52. § (1) (1b) bekezdése a)-f) alpontjai sorolják fel azokat a konjunktív törvényi feltételeket, amelyek teljesülése estén az indítvány megfelel a határozott kérelem követelményének. Az Abtv. 52. § (1) (1b) bekezdésének f) alpontja értelmében az indítványozónak kifejezett kérelmet kell előterjesztenie a jogszabály, jogszabályi rendelkezés vagy a bírói döntés megsemmisítésére, illetve az Alkotmánybíróság döntésének tartalmára.
[16] Az Alaptörvény 24. cikk (3) bekezdés a) alpontjának első fordulatában foglalt absztrakt utólagos normakontroll hatáskörben [Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) alpont] az Alkotmánybíróság megsemmisíti az alaptörvény-ellenes jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést, melyből következően az indítványozó kifejezett kérelmének is erre kell irányulni. Az Abtv. 41. § (1) bekezdése értelmében, ha az Alkotmánybíróság az Abtv. 24. § vagy a 25-26. § szerinti eljárásában a hatályos jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességét megállapítja, a jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést teljesen vagy részben megsemmisíti.
[17] A jelen ügyben az indítványozók absztrakt utólagos normakontroll indítványt [Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pont és Abtv. 41. § (1) bekezdés] terjesztettek az Alkotmánybíróság elé, ám ennek ellenére az Nvtv. 4. § (1) bekezdésének támadott törvényi taxációjában foglalt rendelkezések megsemmisítését kifejezetten nem indítványozták. Az indítványozók azt kérték az Alkotmánybíróságtól, hogy az Nvtv.-ben foglalt taxációnak az alkalmazhatatlanságát - jövőbeli hatállyal - határozza meg az Alkotmánybíróság, továbbá arra hivatkoztak, hogy a jövőben nem alkalmazható törvényi rendelkezések helyett a törvényalkotónak kell kiegészítenie a taxációt úgy, hogy azzal eleget tegyen az Alaptörvény védelmének és a jogbiztonság követelményének is. Az indítványozók az általuk állított alaptörvény-ellenesség jogkövetkezményeként - indítványuk összegezésében - az alábbi megállapítást tették: "[a]z Alaptörvény-ellenesség megszüntetését - álláspontunk szerint - a jogalkotó úgy teljesítheti, ha az Nvtv. 4. § (1) bekezdésében az állam kizárólagos tulajdonáról szóló taxáció vagyonelemei közé beiktatja az állam tulajdonában álló mező- és erdőgazdasági hasznosítású földet is, ami forgalomképtelen kincstári vagyon."
[18] Az indítvány tartalma alapján az Alkotmánybíróság megállapította továbbá azt is, hogy az indítványozók az Nvtv. 4. § (1) bekezdésének a)-l) pontjában foglalt taxációt azért tekintették ellentétesnek az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdésével és 38. cikk (1) bekezdésével, mert az álláspontjuk szerint annak következtében, hogy az állam tulajdonát képező kizárólagos tulajdoni tárgyak körében nem sorolja fel az állam tulajdonában álló mező- és erdőgazdasági hasznosítású földet, kizárja azokat az állam kizárólagos tulajdonából. Az indítványozók tehát nem az Nvtv. 4. § (1) bekezdésében foglalt taxáció egyes törvényi alpontjainak a tartalmi alaptörvény-ellenességében látták az alkotmányossági problémát, hanem a taxáció hiányos szabályozásában, ezért nem is terjesztettek elő határozott kérelmet azok megsemmisítésére. Ebből következően az indítványozók nem azt indokolták, hogy az Nvtv. 4. § (1) bekezdésének a)-l) alpontjai tartalmilag miért ellentétesek az Alaptörvény felhívott cikkeivel, hanem azt, hogy miért kellene a törvényalkotónak a támadott taxációt törvényi úton kiegészítenie az állam tulajdonában álló mező- és erdőgazdasági hasznosítású földek taxációba való beemelésével.
[19] Az Abtv. 46. § (1) bekezdése szerint "[h]a az Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában a jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapítja meg, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére. Az Abtv. 46. § (2) bekezdésének c) pontja értelmében a jogalkotói feladat elmulasztásának minősül, ha a jogi szabályozás Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma hiányos. Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata alapján az Abtv. 46. § (1) és (2) bekezdése a jogalkotói mulasztás megállapítását az Alkotmánybíróság által hatáskörei gyakorlása során hivatalból alkalmazható jogkövetkezményként szabályozza, így annak indítványozására senki nem jogosult. Nem alkalmas az indítvány érdemi elbírálásra, ha nem tartalmaz világos kérelmet (petitumot) az alkalmazandó jogkövetkezményre, vagy olyan jogkövetkezmény alkalmazását kéri - mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapítása - amelynek indítványozására az indítványozó nem jogosult" (Az irányadó gyakorlat vonatkozásában lásd: 3217/2015. (XI. 10.) AB végzés, Indokolás [16]-[17], 3215/2015. (XI. 10.) AB végzés, Indokolás [10] pontja, 3210/2014. (VII. 21.) AB végzés, Indokolás [5], 21/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [110]).
[20] Bár az indítványozók a vizsgált ügyben formálisan nem kérték mulasztás megállapítását, de az indítvány tartalma alapján - a fent kifejtettek szerint - az Nvtv. 4. § (1) bekezdésének, az abban foglalt taxációnak a törvényalkotó általi kiegészítésében jelölték meg az alaptörvény-ellenes helyzet felszámolását. Az Alkotmánybíróság megerősítve a fenti gyakorlatát a jelen ügyben is hangsúlyozza azt, hogy az Abtv. 46. § (1) és (2) bekezdése a jogalkotói mulasztás megállapítását az Alkotmánybíróság által hatáskörei gyakorlása során hivatalból alkalmazható egyik lehetséges jogkövetkezményként szabályozza, így annak indítványozására az indítványozók nem jogosultak. Az Alkotmánybíróság a vizsgált ügyben rámutat továbbá arra is, hogy az Nvtv. 4. § (1) bekezdésében foglalt taxációnak az alkalmazhatatlanságát absztrakt utólagos normakontroll hatáskörben semmilyen időbeli hatállyal, így jövőbeni hatállyal sem mondhatja ki. Az Abtv. 45. § (2) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság egyedi ügyben bírói kezdeményezés vagy alkotmányjogi panasz alapján mondhat ki alkalmazási tilalmat, amennyiben az említett hatáskörökben eljárva megsemmisíti az egyedi ügyben alkalmazott jogszabályt.
[21] Az Alkotmánybíróság a fent kifejtettek alapján megállapította, hogy az indítvány nem felelt meg az Abtv. 52. § (1) (1b) bekezdés a) és f) pontjában foglalt törvényi feltételeknek, ezért azt az Abtv. 64. § a) és f) pontja alapján érdemi vizsgálat nélkül visszautasította.
Budapest, 2017. november 28.
Dr. Czine Ágnes s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Horváth Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: II/3094/2015.