89/2009. (IX. 24.) AB határozat

az építésügyi hatósági eljárásokról, valamint a telekalakítási és az építészeti-műszaki dokumentációk tartalmáról szóló 37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság az építésügyi hatósági eljárásokról, valamint a telekalakítási és az építészeti-műszaki dokumentációk tartalmáról szóló 37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet II. Fejezetét 2010. június 30. napjával megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás

I.

Az Alkotmánybírósághoz indítvány érkezett az építésügyi hatósági eljárásokról, valamint a telekalakítási és az építészeti-műszaki dokumentációk tartalmáról szóló 37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet (a továbbiakban: R.) II. Fejezete alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, melyben az indítványozó az R. II. Fejezetének megsemmisítését kérte. A támadott rendelkezések az építésügyi hatósági eljárások általános szabályait határozzák meg. Az indítványozó kifogásolta, hogy az R. a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) tárgyi hatálya alá tartozó eljárásra vonatkozóan állapít meg általános szabályokat, anélkül, hogy erre a Ket. felhatalmazást adott volna. Az indítványozó továbbá azt is sérelmezi, hogy az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvényben (a továbbiakban: Étv.) foglalt felhatalmazó rendelkezéseken is túlterjeszkedik az R. Az indítványozó szerint a kifogásolt rendelkezések ezáltal sértik az Alkotmány 37. § (3) bekezdésébe foglalt, a Kormány tagjainak rendelet kibocsátására vonatkozó jogosultságát, illetve annak korlátait, valamint ellentétesek az Étv. 62. § (2) bekezdés i) pontja szerinti rendelkezéssel, amely a miniszter részére tartalmazza felhatalmazásának bizonyos kereteit.

II.

1. Az Alkotmány érintett rendelkezése:

"37. § (3) A Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni."

2. Az Étv. rendelkezései:

"62. § (2) Felhatalmazást kap a miniszter arra, hogy

a) a telekalakítás, a telekalakítási és építési tilalom elrendelése, továbbá a cseretelekadás részletes szakmai szabályait,

b) az építészeti-műszaki tervek tartalmi követelményeit, (...)

e) az építésügyi hatósági ellenőrzés részletes szakmai szabályait, (...)

i) az építésügyi hatósági engedélyezési és kötelezési eljárások lefolytatásának részletes szabályait, az építésügyi és az építésfelügyeleti hatósági határozatok és végzések részletes tartalmi követelményeit, valamint a kihirdetett veszélyhelyzetet követő tömeges építménykárok helyreállításának engedélyezésére vonatkozó eljárási rendet,"

3. Az R. vizsgált szabályai:

"II. Fejezet

AZ ÉPÍTÉSÜGYI HATÓSÁGI ELJÁRÁSOK ÁLTALÁNOS SZABÁLYAI

Az eljárás megindítása és az ügyfelek értesítése

3. § (1) A hivatalból induló eljárás azon a napon indul meg, amelyen az eljárás megindítását megalapozó első eljárási cselekményről szóló dokumentumot (pl. a helyszíni szemle jegyzőkönyvét) felvették.

(2) Az ügyfél kérelmét

a) építésügyi hatósági engedélyezési eljárás és összevont építésügyi hatósági engedélyezési eljárás (a továbbiakban: összevont eljárás) esetén a 2. melléklet,

b) bejelentés esetén a 3. melléklet,

c) egyéb építésügyi hatósági eljárás esetén a 4. melléklet szerinti nyomtatványon terjesztheti elő.

(3) Az építésügyi hatósági eljárásban a tervező, a felelős műszaki vezető, az építési műszaki ellenőr és a kivitelező abban az esetben minősül ügyfélnek, ha az építésügyi hatósági döntést ezen személyek feladat- és felelősségi körébe tartozó tevékenység alapozta meg.

(4) Az építésügyi hatósági eljárásban a hirdetményi úton, illetve közhírré tétel útján történő értesítés feltételei fennállásának megítélésénél jelentős számúnak rendszerint a huszonötnél több ügyfél minősül.

(5) Ha az építési tevékenységgel érintett telek vagy az azzal közös határvonalú telek tulajdonosa (ingatlannal rendelkezni jogosultja) a Magyar Állam, az eljárás megindulásáról szóló értesítést postai kézbesítés útján kell a vagyonkezelővel közölni.

(6) Ha az ismert ügyfelet közvetlenül, postai úton kell értesíteni és az ügyfél személye az eljárás során válik ismertté, az építésügyi hatóság az eljárás megindításáról értesítheti, ha ez a tényállás tisztázását, illetve az ügyfél jogai érvényesítését érdemben elősegíti.

(7) Bejelentés esetén az eljárás megindításáról az Étv. 53/A. § (3) bekezdés b) pontjában meghatározott ügyfél értesítése mellőzhető.

(8) Az építésügyi hatóság az Étv. 46. § (6) bekezdésében meghatározott esetekben a használatbavételi engedélyezési eljárás megindításáról értesíti az építésfelügyeleti hatóságot.

Az eljárás megszüntetése

4. § Az építésügyi hatóság - a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 31. § (2) bekezdésében foglaltak keretében - az eljárását végzéssel megszünteti, ha

a) az építtető a szakhatósági eljárásban a hiánypótlási felhívásnak a megadott határidőben nem tett eleget, az erre megállapított határidő meghosszabbítását sem kérte, és erről a szakhatóság az őt megkereső eljáró építésügyi hatóságot értesítette, vagy

b) az építtető figyelmét erre a hiánypótlási felhívásban felhívták és a hiánypótlási felhívásnak a megadott határidőben nem tett eleget, ezért a kérelem elbírálásra alkalmatlan.

A szakhatóság állásfoglalása

5. § (1) Az építésügyi hatóság eljárásába akkor kell szakhatóságot bevonni, ha az építménnyel szemben támasztott követelmények érvényre juttatása - az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendeletben (a továbbiakban: OTÉK), valamint helyi önkormányzati rendeletekben foglaltakon kívül -jogszabályban meghatározott sajátos, illetve határértékeket meghatározó követelmények alapján végezhető el.

(2) Ha jogszabály az építésügyi határozat meghozatala előtt szakhatósági állásfoglalás beszerzését írja elő, akkor az építésügyi hatóság a szakhatóságot az eljárás megindulását követően 8 munkanapon belül - a (7) bekezdésben foglalt eset kivételével - megkeresi.

(3) Az eljáró építésügyi hatóságnak a szakhatósághoz intézett megkereséshez csatolnia kell a szakhatóságot érintő dokumentációt.

(4) Az eljáró építésügyi hatóságnak

a) a közlekedési szakhatósághoz intézett megkereséséhez csatolnia kell - a 28. § (5) bekezdés e) pontjában meghatározott esetekben - az érintett útkezelő állásfoglalását és a 10. melléklet szerinti dokumentációt is,

b) (hatályon kívül)

c) a természet- és tájvédelmi szakhatósághoz intézett megkereséséhez csatolnia kell a 9. melléklet szerinti dokumentációt is.

(5) A szakhatóság állásfoglalása - az Étv.-ben és az OTÉK-ben, valamint a helyi építési szabályzatban, szabályozási tervben nem érintett egyéb - a hatáskörébe tartozó, a szakterületre irányadó jogszabályok rendelkezéseinek alapulvételével kialakított, a szakterület követelményeinek érvényre juttatását biztosító szakkérdésekre terjed ki.

(6) A szakhatóság a részére megküldött és véleményezett dokumentáció egy példányának valamennyi tervlapját állásfoglalásának megadása során az állásfoglalásával megegyező azonosítószámmal, keltezéssel, aláírással és bélyegzőlenyomattal látja el.

(7) Az építtető által a kérelem (bejelentés) mellékleteként benyújtott 6 hónapnál nem régebbi hatósági állásfoglalást az építésügyi hatóság eljárásában szakhatósági állásfoglalásként elfogadja, ha a hozzá, illetve a szakhatósághoz korábban benyújtott kérelem és a hozzá tartozó építészeti-műszaki dokumentáció tartalma azonos és azt a szakhatóság a (6) bekezdés szerint azonosítószámmal, keltezéssel, aláírással és bélyegzőlenyomattal látta el.

(8) (hatályon kívül)

(9) Az építésügyi hatóság hatásterületet szakhatóság állásfoglalása alapján állapíthat meg.

A tervtanács, a szakértő és a hatósági közvetítő

6. § (1) Az építésügyi hatósági engedélyezési eljárást külön jogszabályban meghatározott esetben az abban meghatározott tervtanács véleményezési eljárása előzi meg.

(2) Ha az építésügyi hatóság eljárásában a tényállás tisztázása érdekében kirendelés útján szakértőt hallgat meg, illetve szakértői véleményt kér, akkor az ügy jellegétől függően különösen építésügyi műszaki szakértőt, illetve építésügyi igazgatási szakértőt vesz igénybe.

(3) Az ügyfél a szakértői vizsgálatban közreműködni köteles.

(4) Az építésügyi hatóság a nagyszámú - általában 25 főt meghaladó - ügyfelet érintő eljárásában, illetve a törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott, nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű építésügyi hatósági ügyben kormányrendeletben meghatározott szakirányú felsőfokú képesítéssel rendelkező és egyéb feltételnek megfelelő hatósági közvetítőt vehet igénybe.

Adatok beszerzése más szervtől belföldi jogsegély keretében

7. § Az építésügyi hatóság elektronikus úton, ha ennek feltételei nem állnak fenn, megkeresés útján szerzi be belföldi jogsegély keretében - a Ket. 26. §-ában foglaltak figyelembevételével -

a) az építésügyi hatósági engedélyezési eljárásban

aa) a határozattal érintett ingatlannal rendelkezni jogosultak,

ab) az ügyfélnek minősülő, az építési tevékenységgel érintett ingatlannal közvetlenül szomszédos, közös határvonalú (telekhatárú) ingatlannal rendelkezni jogosultak adatait az ingatlanügyi hatóságtól,

b) a hivatalból indult eljárásban az érintett ingatlannal rendelkezni jogosultak, valamint az egyéb ügyfél adatait az ingatlanügyi hatóságtól,

c) az építésügyi hatósági nyilvántartások adatait a nyilvántartást vezető szervektől,

d) az ügyfelek lakcím-adataiban történt változásokra vonatkozó adatokat az okmányirodai, illetve a központi nyilvántartástól.

Ügyintézési határidő

8. § (1) Ha az építtető egyidejűleg több olyan építési tevékenységre kér építésügyi hatósági engedélyt (tesz bejelentést), amelyek engedélyezésére eltérő ügyintézési határidő vonatkozik, úgy a döntés meghozatalára a leghosszabb ügyintézési határidő az irányadó.

(2) Az ügyintézési határidőbe beleszámít a döntés 12. § és 13. § szerinti közlése iránti intézkedés napja.

(3) A kulturális örökségvédelmi hatóság ügyintézési határidejéről külön jogszabály rendelkezik.

Helyszíni szemle

9. § (1) Az építésügyi hatóság az építésügyi hatósági döntés meghozatalához szükséges tényállás tisztázásának keretében az építési tevékenység helyszínén, annak környezetében vizsgálja a döntés meghozatalának feltételeit, különös tekintettel az illeszkedés követelményeire.

(2) Mellőzhető a helyszíni szemle bejelentés esetén a 10%-nál kisebb lejtésű területen végzendő építési tevékenység tudomásul vételekor, ha a bejelentés mellékletét képező dokumentáció tartalmaz a helyszínről, annak környezetéről készített minden olyan dokumentumot (terv, geodéziai felmérés, rétegvonalas helyszínrajz, terepmetszet, képfelvétel, hivatalos feljegyzés, egyéb okirat, nyilatkozat stb.), amely lehetővé teszi az (1) bekezdésben meghatározottak vizsgálatát, igazolását.

(3) Ha az építtető a kérelméhez építésügyi igazgatási szakértői nyilatkozatot csatol, akkor az összevont eljárásnak az építési engedélyezési szakaszában az eljáró építésügyi hatóság dönthet a helyszíni szemle mellőzéséről.

(4) A helyszíni szemle (3) bekezdés szerinti mellőzése nem mentesíti az építésügyi hatóságot a tényállás tisztázásának kötelezettsége alól.

(5) Ha az építtetőt, az ügyfelet a helyszíni szemléről előzetesen értesíteni szükséges, és ha az eljárás jelentős számú - általában huszonötnél több - ügyfelet érint, vagy a Ket. 29. § (8) bekezdésében meghatározottak fennállnak, az értesítésnek hirdetményi úton, továbbá közhírré tétel útján is eleget lehet tenni. Ilyen értesítésnek minősül az építésügyi hatóság elektronikus tájékoztatója is.

(6) A helyszíni szemléről az érdekelteket az építésügyi hatóság, ha ennek az információtechnológiai feltételei fennállnak, az Étv. 53/A. § (1) bekezdésében és a Ket.-ben előírtak alapján elektronikus úton is értesítheti.

(7) Az építésügyi hatóság - az elvi engedély kivételével - az építésügyi hatósági engedély érvényének lejárta előtt legalább 60 nappal helyszíni szemlét tart, ha az építtető nem jelentette be az építőipari kivitelezési tevékenység megkezdését.

A döntés részletes tartalmi követelményei

10. § (1) A határozatot és a végzést külön dokumentumban kell megszövegezni.

(2) A határozat fejrésze, illetve rendelkező része - a Ket. 72. § (1) bekezdés b) és d) pontjában foglaltak keretében -értelemszerűen tartalmazza

a) a döntés tárgyaként a telekalakítási, az építési (bontási) tevékenység rövid leírását (építmény esetén annak rendeltetését),

b) a határozattal érintett valamennyi ingatlan címét (a település és az utca nevét, házszámát), helyrajzi számát (telekalakítás esetén az engedélyezés előtti és az engedélyezés eredményeként keletkező telkek helyrajzi számát és területét),

c) az építtető (kérelmező) nevét (megnevezését), lakóhelyét (székhelyét, telephelyét) vagy tartózkodási helyét (szálláshelyét).

(3) A határozat rendelkező része szükség szerint tartalmazza az Étv. 53/C. § (4) bekezdésében előírtaknak megfelelő kikötéseket.

(4) (hatályon kívül)

(5) Egyszerűsített határozat hozható, ha az építésügyi hatóság a kérelemnek helyt ad, az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél és a szakhatóság az építési tevékenységhez kikötés nélkül hozzájárul.

(6) Az építésügyi hatóság az (5) bekezdésben meghatározott feltételek megléte esetén a bejelentést egyszerűsített határozattal veszi tudomásul, egyéb esetben alakszerű határozatot hoz.

(7) Az ügyben akkor nincs ellenérdekű ügyfél, ha az építtető a kérelem vagy a bejelentés előterjesztésekor, illetve az eljárás során benyújtotta az ügyben érintett összes ügyfélnek a kérelmezett építési tevékenység végzéséhez történő hozzájáruló nyilatkozatát és az építészeti-műszaki dokumentáció egy példányának valamennyi tervlapján történt aláírását.

11. § (1) A határozat indokolása összefoglalóan tartalmazza az elfogadott szakértői vélemény és tervtanácsi szakmai vélemény indokolását is.

(2) Ha az építésügyi hatóság eljárása során

a) (hatályon kívül)

b) a szakértői, illetve a tervtanácsi szakmai véleménnyel részben vagy egészben ellentétes megállapítást tesz, döntést hoz,

úgy azt indokolni köteles.

A hatósági döntés közlése és kézbesítése

12. § (1) A döntést - különösen postai úton történő kézbesítés vagy az építésügyi hatóság kézbesítője útján - az ügyféllel az általa megjelölt kézbesítési címre, ennek hiányában az ingatlan-nyilvántartásban feltüntetett, illetőleg az ingatlanügyi hatóság által továbbított címre kell közölni. Az Étv. 53/A. § (1) bekezdésében meghatározott feltételek fennállása esetén a döntés közlése elektronikus úton történik.

(2) A döntést az (1) bekezdésben foglaltak szerint kell közölni különösen a telekalakítással érintett valamennyi ingatlannal rendelkezni jogosulttal, kezelővel, a jelzálog kedvezményezettjével, a döntéssel érintett ingatlannal közös határvonalú (a közvetlenül szomszédos) építési telkekkel rendelkezni jogosultakkal, illetőleg amennyiben a telekalakítás társasházi vagy lakásszövetkezeti ingatlant is érint, a társasház közös képviselőjével (az intézőbizottság elnökével) vagy a lakásszövetkezet képviselőjével.

(3) A döntést - ha ennek információtechnológiai feltételei fennállnak, elektronikus úton - tájékoztatásul közölni kell a Ket. 78. § (1)-(3) bekezdésében foglaltakon túlmenően

a) a használatbavételi, a végleges fennmaradási engedélyezés és a jogszabályban meghatározott kötelezés elrendelése esetén a földhivatallal,

b) a tervezővel, a felelős műszaki vezetővel, az építési műszaki ellenőrrel és a kivitelezővel, ha nem minősül ügyfélnek,

c) az e rendelet hatálya alá tartozó elektronikus hírközlési építmények esetében a - nyilvántartás vezetése végett -a Nemzeti Hírközlési Hatósággal,

d) az építési, a fennmaradási és a használatbavételi engedélyezési eljárásban az építésfelügyeleti hatósággal, az érintett közműszolgáltatókkal, - a 28. § (5) bekezdés e) pontjában meghatározott esetekben - az érintett útkezelővel és az érintett kéményseprő-ipari közszolgáltatóval,

e) az építési tevékenység helye szerinti települési önkormányzat jegyzőjével, ha az nem azonos az eljáró építésügyi hatósággal,

f) az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőség területileg illetékes munkavédelmi felügyelőségével, ha az építési, bontási tevékenységgel érintett építmény azbesztet tartalmaz.

(4) A hatósági döntés közlésénél a 3. § (4) bekezdésében foglaltak alkalmazandók.

13. § (1) A külföldi értesítési címmel rendelkező ügyfél részére a döntést az eljáró építésügyi hatóság az értesítési címre postai úton küldi meg.

(2) (hatályon kívül)

Eljárás felfüggesztése

14. § (1) A Ket. 32. § (1) bekezdése szerinti felfüggesztési oknak minősül különösen

a) ugyanannak a hatóságnak az adott üggyel szorosan összefüggő más hatósági döntése, különösen telekalakítási, fennmaradási engedélyezés, ha anélkül az ügy megalapozottan nem dönthető el,

b) ha a döntéshez más szerv, így különösen valamely szakmai kamara, az építésfelügyelet, a cégbíróság véleményét is be kell szerezni.

(2) Ha a szakvélemény elkészítése hosszabb időt vesz igénybe, a hatóság az eljárást a Ket. 32. § (6) bekezdése szerint felfüggeszti.

(3) Az építésügyi hatóság az eljárást az ügyfél - 4. melléklet szerinti nyomtatványon történő - kérelmére - a Ket. 32. § (3) bekezdésének megfelelően - végzéssel felfüggesztheti, ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben más szerv, így különösen a települési önkormányzat, a földhivatal vagy a bíróság döntése várható.

(4) A felfüggesztés időtartama az Étv. 48. § (9) bekezdésében meghatározott egyéves jogvesztő határidőt megszakítja.

(5) Az építésügyi hatóság az eljárás felfüggesztése tárgyában döntését a felfüggesztésre irányuló kérelem előterjesztésétől számított 15 napon belül meghozza.

Jogutódlás

15. § (1) Jogutódlás tudomásul vételéről dönt az építésügyi hatóság, ha az építésügyi hatósági eljárás alapjául szolgáló jogviszonyban a polgári jog szabályai szerint az építtető vagy a kötelezett (jogelőd) helyébe (annak halála vagy jogutódlással történő megszűnése, illetve önkéntes belépés következtében) az eljárás folyamán vagy annak jogerős és végrehajtható határozattal való lezártát követően jogutód lép."

III.

Az indítvány megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróságnak a benyújtott indítvány alapján azt kellett eldöntenie, hogy az R. II. Fejezetének megalkotására az azt kibocsátó miniszter rendelkezett-e törvényi felhatalmazással. Amennyiben igen, további kérdést képez, hogy a vizsgált szabályok megalkotásával a miniszter túllépte-e a számára adott törvényi felhatalmazást. E vizsgálat során az Alkotmánybíróságnak egy általános kérdést és több részletkérdést kellett megválaszolni. Az általános kérdés lényege, hogy alkothat-e miniszter olyan rendeleti szabályozást, melynek a címe szerinti tárgykörét egy meghatározott közigazgatási hatósági eljárásfajta általános szabályozása képezi.

1.1. Az indítványozó is utal arra a tényre, hogy a közigazgatási hatósági eljárások szabályozása törvényi szabályozási tárgykört képez. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvénynek (a továbbiakban: Jat.) az indítvány elbírálásakor hatályos 2. § a) pontja szerint az Országgyűlés törvényben állapítja meg a társadalmi rendre vonatkozó alapvető rendelkezéseket, a 3. § g) pontja értelmében a társadalmi rendre vonatkozóan törvényben kell szabályozni különösen a büntető, a polgári és az államigazgatási eljárást. E rendelkezéssel összhangban tartalmazza a közigazgatási hatósági eljárások általános szabályait törvény, a Ket. A hatósági eljárás törvényi szintű szabályozására vonatkozó követelmény nemcsak a Jat. idézett rendelkezéseiből fakad, hanem összhangban van a közigazgatás törvény alá rendeltségének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó elvével is. A 6/1999. (IV. 21.) AB határozat megfogalmazása szerint "[a] jogállamiság elvéből folyó egyik alapvető követelmény, a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454, 456.]. Ez a követelmény magában foglalja azt is, ha törvény valamely alkotmányos, illetőleg törvényben szabályozott, jog korlátozására ad jogalkotási felhatalmazást valamely közigazgatási szervnek, a törvénynek meg kell határoznia a jogalkotási hatáskör terjedelmét, annak korlátait is." [ABH 1999, 90, 94.; megerősítette: 2/2000. (II. 25.) AB határozat, ABH 2000, 25, 28.; 19/2004. (V. 26.) AB határozat, ABH 2004, 321, 353-354.; 21/2006. (V. 31.) AB határozat, ABH 2006, 333, 337.; 15/2008. (II. 28.) AB határozat, ABK 2008. február, 159, 162.] A 15/2008. (II. 28.) AB határozat azt is megállapította, hogy "[e] követelményeknek a jogszabály-alkotásban való érvényesülését konkretizálja a Jat. annak az alkotmányos jelentőségű elvárásnak a megfogalmazásával, amely szerint a magasabb szintű jogszabály által más jogalkotó számára adott felhatalmazásnak, azaz végrehajtási szabály megalkotására adott felhatalmazásnak tartalmaznia kell a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit [Jat. 15. § (1) bekezdés]." (ABK 2008. február, 162.)

1.2. A fenti határozatok tükrében az Alkotmánybíróság az R. vizsgált rendelkezéseinek megalkotására vonatkozó felhatalmazást vagy felhatalmazásokat vizsgálta meg elsőként. Az R. II. Fejezete "Az építésügyi hatósági eljárások általános szabályai" címet viseli. A fejezet részletes szabályokat tartalmaz az eljárás megindítása és az ügyfelek értesítése, az eljárás megszüntetése, a szakhatóság állásfoglalása, a tervtanács, a szakértő és a hatósági közvetítő, a belföldi jogsegély, az ügyintézési határidő, a helyszíni szemle témakörében, valamint szabályozza a döntés részletes tartalmi követelményeit, a hatósági döntés közlése és kézbesítése, az eljárás felfüggesztését és a jogutódlást. Ezek a szabályok az R. tárgyi hatálya alá tartozó eljárásfajtákra (építési hatósági ügyekre) terjednek ki. Az R.-t annak 1. § (1) bekezdés a) pontja szerint - főszabályként - az Étv. 34. § (1) bekezdése szerinti építési munkával, az építményekkel, építési tevékenységgel kapcsolatos építésügyi hatósági eljárásokra kell alkalmazni. Az Étv. 34. § (1) bekezdése szerint ilyen építési munkának számít a telekalakítás, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítése, átalakítása, bővítése, felújítása, helyreállítása, korszerűsítése, lebontása, elmozdítása, illetve használatbavétele, fennmaradása és a rendeltetésének megváltoztatása. Az R. II. Fejezetébe foglalt általános szabályok tehát az építési hatósági ügyek csaknem minden típusát átfogják. 1.3. A Ket. szabályait áttekintve megállapítható, hogy az nem ad felhatalmazást az építési ügyekre nézve a saját általános szabályaitól eltérő általános eljárási szabályok megalkotására. Az építési hatósági ügyek a Ket. tárgyi hatályát megállapító 12. § (2) bekezdés a) pontja alá esnek. ["Közigazgatási hatósági ügy (a továbbiakban: hatósági ügy): a) minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet vagy hatósági ellenőrzést végez."] A Ket. sem az ún. kivett eljárások között nem nevesíti az építési hatósági eljárásokat (ügyeket) [13. § (1) bekezdés], sem az ún. részlegesen kivett (privilegizált) ügyfajták közé nem sorolja be. A Ket. 13. § (2) bekezdése értelmében ezekben az ügyekben (pl. az iparjogvédelmi és a szerzői jogi eljárásokban, vagy a külföldiek beutazásával és magyarországi tartózkodásával kapcsolatos eljárásokban, valamint a menedékjogi eljárásban) a Ket. rendelkezéseit csak akkor kell alkalmazni, ha az ügyfajtára vonatkozó törvény eltérő szabályokat nem állapít meg. A Ket. 13. § (3) bekezdése egyértelműen rögzíti, hogy az előzőekben "nem említett közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozó jogszabályok e törvény rendelkezéseitől kizárólag abban az esetben térhetnek el, ha azt e törvény kifejezetten megengedi, illetve ha az az Unió jogi aktusának vagy nemzetközi szerződésnek a végrehajtásához szükséges." Ezen kívül a Ket. az építési hatósági eljárásokat nem nevesíti azon ügyfajták között sem, melyekben meghatározott eljárási szabályok tekintetében törvény a Ket. rendelkezéseitől eltérő szabályokat állapíthat meg [Ket. 14. § (1) bekezdés]. A fentiek alapján megállapítható, hogy a Ket. nem ad általános jellegű felhatalmazást a miniszternek arra, hogy az Étv. 34. § (1) bekezdésében felsorolt építési munkák engedélyezésére vonatkozó általános eljárási szabályokat megalkossa. Az igaz, hogy a Ket. számos eljárási jogintézmény szabályozásakor saját szabályait szubszidiáriusnak tekinti és lehetővé teszi, hogy jogszabály (adott esetben: miniszteri rendelet) eltérő szabályokat alkosson. Az R.-ben számos ilyen jellegű, a Ket. szubszidiárius szabályain alapuló rendelkezés van, ugyanakkor több olyan rendelkezése is van, melyek a Ket.-től annak felhatalmazása nélkül térnek el. Például ilyen a 3. § több rendelkezése, a 4. §, de szinte minden §-ban keverednek a Ket. alapján megengedett és a meg nem engedett eltérő szabályok. 2. Ezek után kérdéses, hogy az Étv. ad-e felhatalmazást ezen eltérő szabályok megalkotására. Az R. bevezető része az Étv. 62. § (2) bekezdés a), b), e) és i) pontját jelöli meg felhatalmazó rendelkezésként.

2.1. Az Étv. 62. § (2) bekezdés a) pontja "a telekalakítás, a telekalakítási és építési tilalom elrendelése, továbbá a cseretelekadás részletes szakmai szabályai[nak]" megalkotására hatalmazza fel a minisztert. Ez a felhatalmazás több okból nem szolgálhatott az R. megalkotásának alapjául. Egyrészt a Ket. ismertetett szabályai értelmében az építésügyi közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozó jogszabályok a Ket. rendelkezéseitől kizárólag abban az esetben térhetnek el, ha azt e törvény kifejezetten megengedi, ezért nem lehet az a) pontot a Ket. szabályaitól való általános eltérésre vagy a Ket. rendelkezései melletti (secundum legem) szabályok megalkotására vonatkozó felhatalmazásnak tekinteni. Az Étv. kifejezetten "szakmai" szabályokról szól, nem pedig "általános eljárási" szabályokról, ráadásul nem valamennyi eljárásfajta, hanem csak a felsorolt négy ügytípus tekintetében. Az R. egyébként e négy tárgykörben nem is tartalmaz rendelkezéseket, hiszen azokról egy másik rendelet, a telekalakítási és építési tilalom elrendeléséről szóló 3/1998. (II. 11.) KTM rendelet tartalmaz szabályokat, a bevezető részben megjelölve, hogy az Étv. 62. § (2) bekezdésének a) pontjában kapott felhatalmazás alapján született.

A 62. § (2) bekezdés b) pontja az építészeti-műszaki tervek tartalmi követelményeinek meghatározására ad felhatalmazást, ami nyilvánvalóan nem alapozza meg az R. II. Fejezetének megalkotását, erről a témakörről az R. IV. Fejezete rendelkezik.

A 62. § (2) bekezdés e) pontja az építésügyi hatósági ellenőrzés részletes szakmai szabályainak megalkotására ad felhatalmazást, melyről ugyancsak megállapítható, hogy ez ennek az egy eljárásfajtának (hatósági ellenőrzés) a "szakmai" szabályairól szól, nem pedig "általános eljárási" szabályokról, ráadásul ebben a tárgykörben is külön jogszabály, az építésügyi és a műemlékvédelmi hatósági ellenőrzés részletes szakmai szabályairól szóló 47/1997. (XII. 29.) KTM rendelet tartalmaz rendelkezéseket, megjelölve, hogy (a műemlékvédelemről szóló törvény mellett) az Étv. 62. § (2) bekezdésének e) pontjában kapott felhatalmazás alapján került megalkotásra. Összefoglalva megállapítható, hogy az Étv. 62. § (2) bekezdésének a), b) és e) pontja nem teremtette meg az R. II. Fejezete megalkotásának alkotmányos alapját, e törvényi rendelkezések rendeletalkotási alapként való megjelölése (miközben ugyanezen minisztertől vannak ebben a tárgykörben kiadott más rendeletek) alapvető kockázatot jelent a jogbiztonság és a közigazgatás törvény alá rendeltségének, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság részét képező követelményeire.

2.2. A negyedikként megjelölt felhatalmazó rendelkezés, az Étv. 62. § (2) bekezdésének i) pontja szerint a miniszter felhatalmazást kap 1. az építésügyi hatósági engedélyezési és kötelezési eljárások lefolytatása részletes szabályainak, 2. az építésügyi és az építés-felügyeleti hatósági határozatok és végzések részletes tartalmi követelményeinek, valamint 3. a kihirdetett veszélyhelyzetet követő tömeges építménykárok helyreállításának engedélyezésére vonatkozó eljárási rend szabályozására. A 3. fordulat szerinti tárgykörben az R. nem tartalmaz szabályokat. A 2. fordulat egyértelműen csak két határozatfajta, az építésügyi és az építés-felügyeleti hatósági határozatok és végzések részletes tartalmi követelményeinek szabályozására ad felhatalmazást. Ez a felhatalmazás az R. 10. § egyes rendelkezései megalkotását alapozza meg, de ennek során is figyelemmel kell lenni a Ket. ismertetett 13. § (3) bekezdésére, melynek értelmében az eljárási jogszabályok a Ket. rendelkezéseitől kizárólag abban az esetben térhetnek el, ha azt a Ket. maga kifejezetten megengedi. Ugyanez vonatkozik az i) pont első fordulatában szereplő felhatalmazásra is, mely egyértelműen az adott eljárások lefolytatásának részletes szabályaira ad felhatalmazást, vagyis a Ket. 13. § (5) bekezdésével összhangban nem a Ket.-től való eltérésre, hanem a Ket.-ben nem szabályozott, de e törvény szabályaival összhangban álló kiegészítő jellegű rendelkezéseket állapíthatnak meg.

Mindezek alapján egyértelmű, hogy az R. II. Fejezete mind címében, mind szabályozási tárgyaiban magasabb szintű jogszabállyal, a Ket.-tel és a felhatalmazó Étv.-vel ellentétes szabályokat tartalmaz, ezért az Alkotmánybíróság azt megsemmisítette. A megsemmisített rendelkezések e határozatban megállapított későbbi időpontban vesztik hatályukat. A miniszternek ez alatt az idő alatt lehetősége van a Ket.-tel összhangban álló eljárási rendelkezések megalkotására.

A határozat közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 1495/B/2007.