2/2000. (II. 25.) AB határozat

a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény aegyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítványok alapján, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítása tárgyában hivatalból folytatott eljárásban meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy alkotmányellenes helyzet keletkezett annak következtében, hogy a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény az ügyészi óvás elbírálásával kapcsolatosan - a 14. § (3) bekezdésében foglaltakon túlmenően - nem szabályozza a jogérvényesülés kiszámíthatóságának az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonság követelményének megfelelő eljárási garanciáit. Felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási kötelezettségének 2000. december 31-ig tegyen eleget.

2. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény 13. §-a, 13/A. §-a, valamint 14. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványokat elutasítja.

3. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény 14. § (3) bekezdése konkrét ügyben való alkalmazhatóságának megtiltására irányuló indítványt visszautasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

A Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény (a továbbiakban: Ütv.) ügyészi óvásra vonatkozó szabályai alkotmányellenességének megállapítása iránt két indítványozó nyújtott be indítványt. Az Alkotmánybíróság az ügyeket egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

Mindkét indítványozó vitatja az Ütv. 14. § (3) bekezdésében foglalt azon rendelkezést, mely szerint:

"(3) Ha az ügyész az óvást egyedi ügyben hozott jogerős rendelkezés ellen annak közlését követő egy éven túl nyújtja be - amennyiben törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik -, az óvás folytán tett intézkedés jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokat nem sérthet."

Indítványozók álláspontja szerint az Ütv.-nek ez a rendelkezése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságot. Sérti a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét, mert egy évig bizonytalan helyzetet teremt az ügyfelek számára a jogerős közigazgatási határozat alapján szerzett és gyakorolt jogaik tekintetében azzal, hogy e jogokra tekintet nélkül lehetőséget ad a határozat megsemmisítésére.

Egyik indítványozó szerint ez a rendelkezés ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ával is, a jogegyenlőség alkotmányos elvébe, illetőleg a diszkrimináció tilalmába ütközik. Indítványozó e tekintetben a vitatott szabályt az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 61. § (5) bekezdésében, valamint az Áe. 71. § (2) bekezdés b) pontjában foglalt azon rendelkezésekkel veti össze, melyek szerint nem lehet a határozatot visszavonni, módosítani, illetőleg felügyeleti intézkedés címén megsemmisíteni, megváltoztatni akkor, ha az jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene. Álláspontja szerint a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme az államigazgatási eljárás szigorú törvényességi garanciája, amely mind a határozat saját hatáskörben történő visszavonásakor, mind pedig a felügyeleti intézkedés során maradéktalanul érvényesül. "Ennek sérelmével az Ütv.-nek az indítvánnyal megtámadott rendelkezése indokolatlan megkülönböztetéssel olyan többletjogokat biztosít az ügyészség részére az egy éven belül benyújtott óvás esetén, amely sem a határozatot hozó államigazgatási szervet, sem pedig annak felettes szervét nem illeti meg. Indokolatlan megkülönböztetést jelent továbbá, hogy az ügyfelek és egyéb érdekeltek kérelmére az államigazgatási szerv nem hozhat olyan határozatot, amely jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene."

Ez az indítványozó kéri azt is, hogy az Alkotmánybíróság az Ütv. e rendelkezésének "annak közlését követő egy éven túl" szövegrészének megsemmisítése mellett mondja ki azt is, hogy e rendelkezés a Pesti Központi Kerületi Bíróságon 15.P.60.269/1996. szám alatt folyamatban lévő perben nem alkalmazható, mert ezt az eljárást kezdeményezők nyomós érdeke indokolja.

A másik indítványozó kiegészítő indítványában egy konkrét ügy kapcsán - amelyben több mint két év elteltével semmisítette meg a törvénysértő határozatot hozó szerv felettes szerve az ügyészi óvás alapján a határozatot - kifogásolja azt is, hogy az ügyészi óvás szabályai azért is sértik a jogbiztonságot, mert időbeli korlátozás nélkül lehetővé teszik az államigazgatási határozat hatályon kívül helyezését, megváltoztatását.

Ez az indítványozó kezdeményezte az Ütv. 13. §-ának és 13/A.-ának a megsemmisítését is. Álláspontja szerint az Ütv. 13. §-a, amely kiterjeszti az ügyész általános törvényességi felügyeletét a Kormánynál alacsonyabb szintű államigazgatási szervek által kibocsátott jogszabályokra és a 13/A. §-a, amely lehetőséget ad arra, hogy az ügyész óvást emeljen az ellen a jogszabály ellen, amely az Alkotmánnyal vagy jogszabállyal ellentétes, az ügyészség hatáskörébe utalja az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény által az Alkotmánybíróság számára megállapított jogkörök egy részét, és ezáltal jogbizonytalanságot okoz.

Az Alkotmánybíróság eljárása során az indítvánnyal kapcsolatos álláspontjuk kifejtése érdekében megkereste a legfőbb ügyészt és az igazságügy-minisztert.

II.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványok részben megalapozottak.

1. Az Ütv. 14. § (3) bekezdésével kapcsolatosan az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy sérti-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményét az a rendelkezés, mely szerint a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme ügyészi óvás esetén csak akkor jelenti a határozat megsemmisítésének, megváltoztatásának korlátját, ha az ügyész a közléstől számított 1 éven túl nyújtotta be az óvását.

Az Alkotmánybíróság számos határozatában kifejtette, hogy a jogállam alapvető, nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Elsőként a törvényességi óvás alkotmányosságának vizsgálata során hozott 9/1992. (I. 30.) AB határozatában fejtette ki azt, hogy "a jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák." (ABH 1992, 59, 65.)

Ugyanebben a határozatában a jogerőnek a jogbiztonsággal való összefüggéseit vizsgálva kifejtette:

"Az anyagi igazságosság és a jogbiztonság követelményét a jogerő intézménye hozza összhangba - megint csak a jogbiztonság elsődlegessége alapján. A jogerő intézménye, alaki és anyagi jogerőként való pontos meghatározottsága a jogállamiság részeként alkotmányos követelmény. Az Alkotmánynak megfelelően biztosított jogorvoslati lehetőségek mellett beállott jogerő tiszteletben tartása a jogrend egészének biztonságát szolgálja. A jogerős határozatok megváltoztathatatlanságához és irányadó voltához alapvető alkotmányos érdek fűződik... A jogbiztonság megköveteli, hogy a jogerős határozat - az eldöntött kérdés személyi és tárgyi keretei között - irányadóvá váljék mind az eljárásban résztvevőkre, mind a később eljáró bíróságra, illetőleg más hatóságra." (ABH 1992, 66.)

Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a jogbiztonság megköveteli a megszerzett jogok védelmét, a teljesedésbe ment vagy véglegesen lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, a múltban keletkezett tartós jogviszonyok megváltoztathatóságának alkotmányos szabályokkal való korlátozását. Kivétel ez alól az elv alól csak akkor engedhető meg, ha azt a jogbiztonsággal konkuráló más alkotmányos érdek elkerülhetetlenné teszi, és ezzel nem okoz céljához képest aránytalanul nagy sérelmet. [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 75; 11/1992. (III. 5.) AB határozat 1992, 77, 81-82.]

A jogbiztonság követelménye a közigazgatás működésével kapcsolatosan is azt a követelményt támasztja a törvényhozással szemben, hogy megteremtse a lezárt jogviszonyok stabilitásának eljárásjogi biztosítékait. A közigazgatási eljárásban azonban a jogbiztonság garantálásához az ügyfelek rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőségek kimerítéséhez kapcsolódó anyagi jogerő nem elegendő, a jogbiztonság más eljárási jogoktól eltérő eljárási garanciák kiépítését igényli. A közigazgatás hatósági tevékenysége a jog által védett közérdek, valamely közösség jogainak, jogos érdekeinek védelme, a közrend, közbiztonság védelme, az egyes ember életének, testi épségének, biztonságának, jogainak védelme érdekében alkotott jogszabályok érvényesítését szolgálja. Abban az esetben, ha a határozat törvénysértő, nemcsak a jogorvoslati kérelem benyújtására jogosult ügyfél jogai szenvedhetnek sérelmet, hanem sérül a jog által védett közérdek is. Az ügyfél számára kedvező, ám törvénysértő határozat a közérdeket, másoknak a közigazgatási jog általvédett jogait, törvényes érdekeit sértheti (pl. a környezetvédelmi előírások figyelmen kívül hagyásával megadott építési engedély mindazok jogát, jogos érdekét sérti, akik egészségét a környezetvédelmi előírások védelmezni hivatottak).

Ezért a közigazgatási döntésekkel kapcsolatosan a jogbiztonsághoz hasonlóan alkotmányos követelményként fogalmazódik meg a törvény alá rendeltség, a törvényesség követelménye.

Az Alkotmánybíróság már több határozatában rámutatott arra, hogy a közigazgatási szervek tevékenységével kapcsolatosan az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből fakadó követelmény a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye. Az a követelmény, hogy a társadalmi viszonyokba közhatalom birtokában beavatkozó közigazgatási szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által szabályozott eljárási rendben, az anyagi jog által megállapított keretek között hozzák meg döntéseiket. [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 456.; 6/1999. (IV. 21.) AB határozat , ABK 1999, április 107., 109.]

A közigazgatási jogalkalmazás során hozott határozatok tekintetében az eljárásjog intézményrendszerének a jogállamiságból fakadó mindkét követelmény, a közigazgatási határozatok törvényessége és a jogbiztonság követelményének érvényesülését egyaránt biztosítania kell.

A közigazgatási eljárásban az ügyfelek jogainak védelmét szolgáló, az ügyfél számára biztosított jogorvoslati eszközök és a jogorvoslatokhoz kapcsolódóan szabályozott jogerő csak a közigazgatási ügyek egy szűk körében nyújt garanciát a közigazgatási határozatok törvényességének és a jogbiztonságnak érvényesítésére. A közigazgatási határozatok megváltoztathatatlanságát, a határozatok alapján létrejött jogviszonyok stabilitását biztosító anyagi jogerő a közigazgatási határozatok tekintetében ugyanis akkor áll be, ha az ügyfél a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőségeket - beleértve a bírói felülvizsgálat lehetőségét is - kimerítette, és a bíróság a közigazgatási határozat törvényességének vizsgálata során az ügy érdemében döntött, azaz helyben hagyta vagy új eljárás elrendelése nélkül megsemmisítette a közigazgatási határozatot, illetőleg ha erre hatáskörrel rendelkezik, megváltoztatta azt. Az Áe. 73. § (2) bekezdése alapján ebben az esetben ugyanabban az ügyben azonos tényállás esetén közigazgatási szerv előtt nincs helye új eljárásnak.

Azokban az ügyekben, amelyekben bírói felülvizsgálatnak nincs helye, illetőleg a jogorvoslati lehetőségeket nem merítették ki, illetőleg a bíróság a törvénysértő határozat megsemmisítése mellett új eljárást rendelt el, a törvényesség követelményének érvényesítése érdekében a közigazgatási eljárásjogi szabályozás olyan, a törvényesség biztosítását szolgáló jogintézményeket is tartalmaz, amelyek lehetővé teszik, hogy a jogsértő közigazgatási határozat akkor is orvoslást nyerjen, ha az ügyfél nem élt jogorvoslathoz való jogával. Az Áe. jogorvoslati rendszerében ilyen jogintézmények az Áe. 61. §-ában szabályozott visszavonás, módosítás, illetőleg a 71. §-ban szabályozott felügyeleti intézkedés.

Az Áe. ezen - alapvetően a törvényesség biztosítására hivatott - jogintézmények tekintetében is megteremti a jogbiztonság garanciáit egyrészt úgy, hogy csak törvényben meghatározott határidőn belül teszi lehetővé az alkalmazásukat, másrészt ezek alkalmazása során részesíti védelemben a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokat.

Az Áe. 61. § (5) bekezdése kimondja, hogy a határozatot nem lehet módosítani vagy visszavonni, ha a határozat közlésétől egy év eltelt, illetőleg ha jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene. A 71. § (2) bekezdésének b) pontja pedig úgy rendelkezik, hogy felügyeleti intézkedés címén nem lehet a határozatot megsemmisíteni, megváltoztatni, ha a határozat jogerőre emelkedésétől számított egy év eltelt, vagy ha a határozat megváltoztatása vagy megsemmisítése jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene.

Tekintettel arra, hogy az Áe. 61. § (1) bekezdése és 71. §-ának (1) bekezdése csak jogszabálysértés esetén teszi lehetővé a határozat visszavonását, módosítását és felügyeleti intézkedés keretében megsemmisítését, megváltoztatását, a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme ezen intézmények esetében azt jelenti, hogy a törvényhozó a jogbiztonság követelményét a törvényesség követelménye elé helyezi. Hatályosulni enged jogszabálysértő határozatokat annak érdekében, hogy a határozatból jóhiszeműen jogot szerző jogalanyoknak a már végrehajtott határozat megsemmisítésével, megváltoztatásával kárt ne okozzon.

Az Áe.-nek ezt, a törvényesség védelme érdekében kialakított garanciarendszerét egészítik ki az ügyészi törvényességi felügyeletnek az Ütv.-ben szabályozott eszközei.

Az ügyészség jogállásának, az államszervezetben betöltött helyének alapvető szabályait az Alkotmány határozza meg.

Az Alkotmány 51. §-a a következőket tartalmazza:

"51. § (1) A Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze és az ügyészség gondoskodik az állampolgárok jogainak a védelméről, valamint az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét sértő vagy veszélyeztető minden cselekmény következetes üldözéséről.

(2) Az ügyészség törvényben meghatározott jogokat gyakorol a nyomozással összefüggésben, képviseli a vádat a bírósági eljárásban, továbbá felügyeletet gyakorol a büntetés-végrehajtás törvényessége felett.

(3) Az ügyészség közreműködik annak biztosításában, hogy a társadalom valamennyi szervezete, minden állami szerv és állampolgár megtartsa a törvényeket. Törvénysértés esetén - törvényben meghatározott esetekben és módon - fellép a törvényesség védelmében."

Az Alkotmány e rendelkezései alapján az ügyészség egyik alkotmányos feladata az, hogy a törvényesség védelmében fellépjen akkor, ha az állam szervei megsértik a törvényeket. Az államigazgatási szervek törvénysértő határozatai elleni ügyészi fellépés törvényben meghatározott módja az ügyészi óvás.

Az Ütv. 14. § (1) bekezdése az óvás benyújtásának feltételeit a következőképpen szabályozza: "Ha az ügyész a szervek jogerős, illetőleg végrehajtható rendelkezéseiben törvénysértést állapít meg, annak kiküszöbölése végett a törvénysértést elkövető szervhez vagy annak felettes (felügyeleti, állami törvényességi felügyeletét ellátó, a továbbiakban: felettes) szervéhez óvást nyújthat be. Az óvásban a megtámadott rendelkezés végrehajtásának felfüggesztését is indítványozhatja."

Azt, hogy a közigazgatási határozat mely esetekben tekinthető jogerősnek, illetőleg végrehajthatónak az Áe. 77. §-a szabályozza:

"(1) A közigazgatási szerv első fokú határozata jogerős és végrehajtható, ha a határozat ellen határidőn belül nem fellebbeztek, a fellebbezésről lemondtak, vagy a fellebbezést e törvény kizárja.

(2) Végrehajtható az az első fokú határozat is, amelynek azonnali végrehajtását a közigazgatási szerv elrendelte.

(3) Az ügyben másodfokon hozott határozat a közléssel válik jogerőssé. A jogerős határozat végrehajtható, kivéve ha a bírósági felülvizsgálata kérhető."

Az Ütv. 14. §-a tehát az ügyfelek eljárásbeli rendelkezési jogát tiszteletben tartva, a közigazgatási szervek alaki értelemben jogerőre emelkedett, illetőleg végrehajtható határozata ellen teszi lehetővé az ügyészi óvás benyújtását. Az ügyészi óvás rendeltetése az, hogy a már végrehajthatóvá vált, olyan határozatok tekintetében biztosítsa a jog által védett közérdek, a törvényesség érvényesülését, amelyek tekintetében az ügyfél rendelkezésére álló rendes jogorvoslatot már kimerítette, illetőleg rendes jogorvoslattal nem élt.

Az ügyészi óvás tehát az államigazgatási szervek által hozott határozatok törvényességének rendkívüli biztosítéka, amely az Alkotmány alapján a törvényesség védelmében fellépni hivatott, az államigazgatástól független szerv kezdeményezése alapján ad módot a határozat felülvizsgálatára, akkor ha a törvénysértés a rendes jogorvoslat útján, illetőleg az államigazgatási szervek rendelkezésére álló eszközökkel nem volt megszüntethető.

Az ügyészi óvás ezt a rendkívüli jogorvoslást biztosító szerepét csak akkor töltheti be, ha az óvás nyomán a már végrehajtott határozatok tekintetében is mód van a törvényesség helyreállítására.

Az államigazgatási határozatok megváltoztathatósága azonban az ügyészi óvás esetén sem lehet korlátlan. Az ügyészi óvás elbírálásának szabályait a jognak úgy kell megállapítania, hogy a jogbiztonság követelménye érvényesüljön. Az eljárási jognak az ügyészi óvás elbírálásával kapcsolatosan is biztosítania kell, hogy az államigazgatás döntései kiszámíthatók legyenek, az ügyfél joggal bízhasson abban, hogy meghatározott feltételek bekövetkezése esetén, illetőleg meghatározott idő elteltével az államigazgatási határozat véglegessé válik, a határozatból származó jogai és kötelezettségei többé ne legyenek vitathatók. A jogbiztonságnak ilyen biztosítékát nyújtja az Ütv. 14. § (3) bekezdése azzal, hogy az államigazgatási határozat jogerőre emelkedésétől számított egy éven túl benyújtott óvás esetén a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme érdekében megtiltja a törvénysértő határozat megsemmisítését, megváltoztatását.

Az ügyész a jogerős határozat közlésétől számított egy éven túl is jogosult arra, hogy a törvénysértés miatt óvással lépjen fel, azonban az óvás "elvi óvás" lesz, amelynek alapján nincs mód arra, hogy az óvást elbíráló államigazgatási szerv a határozatot megsemmisítse, megváltoztassa, ha az a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok sérelmével járna.

A jogerős határozat közlésétől számított egy éven belül benyújtott óvás esetén a jogi szabályozás biztosítja annak garanciáit, hogy valóban csak törvénysértés miatt, az ügyfél jogainak védelme mellett kerüljön sor a határozat megsemmisítésére, megváltoztatására.

Az ügyész az óvás benyújtásával nem dönt az államigazgatási határozat törvényességének kérdésében, kezdeményezi a határozat törvényességének vizsgálatát, a törvényesség helyreállítását. Az Ütv. 15. §-ban foglalt szabályok szerint a törvénysértő határozat hatályon kívül helyezése, illetőleg módosítása a törvénysértő határozatot hozó szerv, illetőleg felettes szervének a hatáskörébe tartozik. E rendelkezések szerint, ha a határozatot hozó szerv felettes szerve, illetőleg felettes szerv hiányában vagy az ügyész által bíróság előtt megtámadható határozatok esetén a határozatot hozó szerv az óvással nem ért egyet, elutasíthatja azt.

Az ügyészi óvás alapján hozott határozat ellen az ügyfél számára megnyílnak az Áe.-ben szabályozott jogorvoslati lehetőségek (fellebbezés, illetőleg bírói út). Abban az esetben, ha a jogsértő határozat hatályon kívül helyezése, módosítása az ügyfél számára kárt okoz, az ügyfél a Polgári Törvénykönyv 349. §-a alapján kártérítési igényt érvényesíthet.

Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy - tekintettel a közigazgatás törvény alá rendeltségének alkotmányos követelményére és az ügyészség Alkotmányban szabályozott funkciójára - nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét az Ütv. 14. § (3) bekezdésének az a rendelkezése, mely szerint a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme ügyészi óvás esetében akkor eredményezi a közigazgatási határozat megváltoztathatatlanságát, ha az ügyész a jogerős határozat közlésétől számított egy éven túl nyújtotta be óvását.

2. Az egyik indítványozó szerint az ügyészi óvás szabályai azért is sértik a jogbiztonságot, mert időbeli korlátozás nélkül lehetővé teszik az államigazgatási határozat hatályon kívül helyezését, megváltoztatását, ha a törvényesség helyreállítása jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokat nem sért.

Az Alkotmánybíróság annak megállapítása érdekében, hogy az ügyészi óvás fenti szabályozása, az egyéb korlátozó szabályozások elmulasztása nem eredményezett-e alkotmánysértő helyzetet, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 21. § (7) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján hivatalból folytatott eljárást.

Az Ütv. 14. § (3) bekezdésében előírt megsemmisítési, megváltoztatási tilalom csak azon államigazgatási határozatok tekintetében nyújt garanciát a jogbiztonság érvényesüléséhez, amelyek esetében a törvényesség helyreállítása csak jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok sérelmével volna lehetséges. Minden más államigazgatási határozat tekintetében (pl. amely jogot korlátoz, kötelezettséget, szankciót állapít meg), ahol a törvénysértés orvoslása jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok sérelme nélkül lehetséges, az ügyészi óvás alapján minden korlátozás nélkül mód van a törvénysértő határozat megsemmisítésére és megváltoztatására. Ha az ügyész indokoltnak tartja a törvényesség érdekében való fellépést az ilyen határozatok alapján létrejött jogviszonyok tartalma bármikor, minden időbeli és tartalmi korlátozás nélkül megváltoztatható. (A határozat végrehajtását követően évek múlva is mód van az ügyfél számára - az ügyész által megtámadott határozatban előírtnál - terhesebb kötelezettség, szankció, illetőleg korlátozás megállapítására.) Az ügyészi óvás alapján az államigazgatási határozatok egy jelentős részének ez a korlátozás nélküli megváltoztathatósága sérti a jogbiztonság követelményét. Az, hogy a végrehajtott államigazgatási határozatok alapján létrejött jogviszonyokban az ügyészi óvás nyomán bármikor újra kezdődhet az eljárás, kizárja azt, hogy ezek a jogviszonyok bármikor is véglegessé és lezárttá váljanak. Az államigazgatási jogalkalmazói határozatok törvényességének a jogbiztonsággal konkuráló alkotmányos követelménye csak a legsúlyosabb törvénysértések, a semmisségi okok (államigazgatási jogkör hiánya, hatáskör hiánya, ha a határozat bűncselekmény eredménye stb.) esetén indokolhatja a jogbiztonság érvényesülésének teljes kizárását.

Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló hatáskörét az Abtv. 49. §-a szabályozza. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83., 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227., 232.].

Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204., 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108., 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat , ABH 1997, 122., 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat , ABH 1998, 132., 138.]. A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul.

Az Alkotmány 51. § (3) bekezdésének második fordulata alapján az ügyész törvénysértés esetén - törvényben meghatározott esetekben és módon - fellép a törvényesség védelmében. Az Alkotmány e szabálya nemcsak az ügyészt hatalmazza fel arra, hogy a törvényesség érdekében fellépjen, hanem egyúttal jogalkotási felhatalmazást is tartalmaz az ügyészi fellépés feltételeinek és módjának törvényi szabályozására. Az Alkotmány idézett rendelkezéséből a törvényhozóra az a feladat hárul, hogy a törvényesség védelméhez szükséges és arra alkalmas alkotmányos eszközökkel ruházza fel az ügyészséget.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a törvényhozó az Ütv.-nek az államigazgatási határozatok ellen benyújtható ügyészi óvásra vonatkozó szabályai megalkotásakor az Alkotmány e rendelkezéseiben foglalt jogalkotói feladatának maradéktalanul nem tett eleget.

A jogbiztonság követelménye, a jog érvényesülésének kiszámíthatósága magában foglalja a jogalkalmazás, az államigazgatási eljárások kiszámíthatóságát is. Az ügyészi óvások elbírálásának hatályos szabályozása alapvetően bizonytalanná, kiszámíthatatlanná teszi azokat. Ebben az esetben a jogbiztonsággal konkuráló másik alkotmányos érdek az objektív - jogilag korlátlan - törvényességvédelem aránytalan hangsúlyt kap, céljához képest alkotmányosan nem indokolható [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72., 75.].

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy alkotmányellenes helyzet áll fenn annak következtében, hogy az Ütv. az ügyészi óvás elbírálásával kapcsolatosan nem szabályozza a jogérvényesülés kiszámíthatóságának, az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonság követelményének megfelelő eljárási garanciáit.

Így az Alkotmánybíróság az Abtv. 49. §-a alapján hivatalból megállapította a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet és felhívta az Országgyűlést arra, hogy 2000. december 31-ig jogalkotási kötelezettségének tegyen eleget.

3. Az egyik indítványozó álláspontja szerint az Ütv. 14. § (3) bekezdése sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében szabályozott jogegyenlőség elvét.

Az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazza: "A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."

Az Alkotmánybíróság már számos határozatában értelmezte az Alkotmány e rendelkezését. Kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203-204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat , ABH 1997, 130, 138-140. stb.].

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ütv. 14. § (3) bekezdése az indítványozó által felvetett alkotmányellenes megkülönböztetést nem tartalmazza. Az ügyészi óvás az államigazgatási határozatok felülvizsgálatának az Áe. 61. §-ában szabályozott visszavonás, módosítás intézményétől és az Áe. 71. §-ában szabályozott felügyeleti intézkedéstől eltérő, "sui generis" jogcíme. Az, hogy a törvény az államigazgatási határozatok felülvizsgálatára jogosult államigazgatási szervek hatáskörét a felülvizsgálat jogcímétől függően eltérően szabályozza, nem tekinthető az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között - ésszerű indok nélkül - tett megkülönböztetésnek.

4. Nem megalapozott az indítványozó által az Ütv. 13. §-ával, illetőleg 13/A. §-ával kapcsolatban felvetett alkotmányossági probléma sem.

Az Ütv. 13. §-a az ügyészt a törvényességi felügyelet körében megillető hatásköröket határozza meg.

"13. § (1) Az ügyészi törvényességi felügyelet a Kormánynál alacsonyabb szintű államigazgatási szervek által kibocsátott jogszabályokra, illetőleg az állami irányítás egyéb jogi eszközeire, valamint e szervek általános érvényű rendelkezéseire és a jogalkalmazás körébe tartozó egyedi döntéseire terjed ki. Kiterjed ezen túlmenően a bíróságon kívüli, jogvitát intéző szervek egyedi döntéseire, valamint a gazdasági és egyéb szerveknek munkaviszonnyal és a szövetkezeti tagsági viszonnyal összefüggő egyedi döntéseire, továbbá a jogszabályok felhatalmazása alapján kiadott általános érvényű intézkedéseire.

(2) Az ügyész a törvényesség biztosítása érdekében az ügyészi törvényességi felügyelet során

a) óvást emelhet az Alkotmánnyal vagy magasabb szintű jogszabállyal ellentétes jogszabály, illetőleg állami irányítás egyéb jogi eszköze ellen;

b) elbírálja azokat a törvényességi kérelmeket, közérdekű bejelentéseket és törvénysértésre utaló jelzéseket, amelyeket az állampolgárok és a jogi személyek az államigazgatás és más, bíróságon kívüli jogalkalmazó szervek határozatai, illetőleg törvénysértő mulasztásai ellen az ügyészséghez benyújtanak;

c) a hatáskörébe tartozó területi és helyi szerveknél általános érvényű rendelkezés (szabályzat, alapszabály stb.) kiadását, módosítását vagy egyes rendelkezéseinek hatályon kívül helyezését kezdeményezheti;

d) hatályon kívül helyezte a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 115. § (1) bekezdése;

e) megtekintheti az ügyészi törvényességi felügyelet körébe tartozó szervek általános érvényű rendelkezéseit és egyedi döntéseit, a törvényesség érdekében szükség esetén vizsgálatot tarthat, illetőleg az ellenőrzési vagy felügyeleti joggal felruházott szervet vizsgálat tartására kérheti fel;

f) a szervek vezetőitől iratok és adatok rendelkezésre bocsátását, illetőleg megküldését, továbbá felvilágosítás adását kérheti.

(3) Az illetékes szerv vezetője az (1) bekezdés e) és f) pontjában megjelölt ügyészi felkérésnek köteles eleget tenni.

(4) A minisztériumok és a Kormánynak közvetlenül alárendelt más országos hatáskörű államigazgatási szervek tekintetében az (1)-(2) bekezdésben meghatározott jogokat a Magyar Köztársaság Legfőbb Ügyészsége gyakorolja."

A 13/A. § pedig az ügyész által az alkotmányellenes vagy magasabb szintű jogszabályba ütköző jogszabályok, illetőleg az állami irányítás egyéb jogi eszközei ellen benyújtható óvás szabályait tartalmazza.

"13/A. § (1) Ha az ügyész azt állapítja meg, hogy ügyészi törvényességi felügyeleti jogkörébe tartozó szerv által kibocsátott jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze az Alkotmánnyal, illetőleg magasabb szintű jogszabállyal ellentétes, ennek megszüntetése érdekében az azt kibocsátó szervhez óvást nyújthat be.

(2) A szerv az óvást harminc napon belül köteles megvizsgálni. Ha az óvást alaposnak tartja, a jogszabályt, illetőleg az állami irányítás egyéb jogi eszközét hatályon kívül helyezi, visszavonja vagy módosítja, és erről az ügyészt egyidejűleg értesíti.

(3) Ha a szerv az óvással nem ért egyet, a megvizsgálástól számított nyolc napon belül köteles az óvást elbírálás végett az Alkotmánybíróság elé terjeszteni, és erről az ügyészt értesíteni."

Az Ütv.-nek ezek a szabályai az Alkotmánybíróságnak az Abtv.-ben meghatározott hatáskörét nem érintik. Ezek a szabályok az államigazgatási szervek normatív aktusainak ellenőrzésére, valamint arra jogosítják fel az ügyészt, hogy óvás benyújtásával kezdeményezze a normát kibocsátó szervnél az alkotmányellenes, illetőleg a jogforrási hierarchiát sértő jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősülő norma hatályon kívül helyezését, módosítását. Az ügyész a norma alkotmányellenességének megállapításáról döntést nem hoz. Ha a normát kibocsátó szerv az ügyész óvásával nem ért egyet, köteles az óvást elbírálás végett az Alkotmánybíróság elé terjeszteni. A normatív aktus alkotmányellenességének megállapítása, illetőleg megsemmisítése az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. Az Ütv. vitatott rendelkezése az Alkotmánybíróság hatáskörét tehát nem korlátozza.

Az indítványozó által feltételezett, a jogbiztonságot veszélyeztető ellentmondás az Ütv. és az Abtv. között nem állapítható meg. Az Abtv. 39. §-a ugyanis kimondja:

"39. § Ha a Minisztertanács rendeleténél alacsonyabb szintű törvénysértő jogszabállyal, illetőleg az állami irányítás egyéb jogi eszközével szemben az ügyész - általános törvényességi felügyeleti jogkörében - óvást nyújtott be, amellyel az aktust kibocsátó szerv nem ért egyet, e szerv az óvást az Alkotmánybíróság elé terjeszti elbírálás végett, és erről az előterjesztés indokainak közlésével az ügyészt értesíti."

Megállapítható tehát, hogy az Ütv. 13/A. §-a az Abtv. 39. §-ával összhangban álló rendelkezést tartalmaz. A jogbiztonságot veszélyeztető ellentmondás a két rendelkezés között nem áll fenn.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ütv. 13. §-ával, 13/A. §-ával kapcsolatosan az indítványozók által állított alkotmányellenesség nem áll fenn, ezért az indítványokat elutasította.

5. Az Alkotmánybíróság a vizsgált jogszabály konkrét ügyben való alkalmazásának megtiltására irányuló indítványt visszautasította. Az Alkotmánybíróság általános gyakorlata az, hogy az eljárást kezdeményezők nyomós érdekére tekintettel konkrét normakontroll esetén, azaz csak akkor tiltja meg az alkotmányellenesnek ítélt jogszabályi rendelkezés konkrét ügyben való alkalmazhatóságát, ha valamely egyedi ügyben az Abtv. 38. §-ában szabályozott bírói kezdeményezés, illetőleg az Abtv. 48. §-ában szabályozott alkotmányjogi panasz alapján kerül sor az alkotmányellenes jogszabályi rendelkezés megsemmisítésére. Az indítványozó által megjelölt ügyekben az Alkotmánybírósághoz bírói kezdeményezés nem érkezett, s mivel az alkotmányjogi panasz benyújtásának feltételei nem állnak fenn, az indítvány alkotmányjogi panasznak nem tekinthető.

Tekintettel arra, hogy a határozat egyedi közigazgatási ügyek és ezáltal a jogalanyok széles körét érinti, az Alkotmánybíróság elrendelte e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét.

Dr. Németh János s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Czúcz Ottó s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 1531/B/1996.-3.