1486/B/1996. AB határozat
a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 42. § (5) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 42. § (5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó alkotmányellenesnek vélte a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 42. § (5) bekezdésének azon rendelkezését, mely értelmében az (5) bekezdés felsorolt pontjaiban megjelölt "vezetők gondoskodnak a személyi illetmény - megállapításának és összegszerűségének - nyilvános közzétételéről". Álláspontja szerint a megjelölt jogszabályi előírás ellentmondásban van a Ktv. 61. § (2) bekezdésében foglaltakkal, mivel a közszolgálati nyilvántartásban közérdekű adatként - amely a köztisztviselő tudta és beleegyezése nélkül nyilvánosságra hozható - a köztisztviselő illetménye nem szerepel. Ezért a Ktv. fent megjelölt szakasza folytán sérül az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében rögzített magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.
Az indítvány kérelmet tartalmazott a Ktv. 42. § (5) bekezdése b) pontjának megsemmisítésére is, mivel az indítványozó nézete szerint a rendelkezés a polgármesternek és a jegyzőnek az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben biztosított jogát vonja el. Az indítványozó támadta továbbá a Ktv. 72. § (1) bekezdését, miután diszkriminatívnak vélte a jogszabály azon rendelkezését, mely a közszolgálati jogviszonyban töltött idő számításánál a kötelező katonai szolgálatban töltött idő teljes beszámítását kizárja. Az Alkotmánybíróság az eltérő tartalmú kérelmeket elkülönítette és a fenti kérelmeket a 849/B/1992. AB határozatban, illetve 970/B/1992. AB határozatban elbírálta. (ABH 1996. 391-396., ABH 1997. 67-71.)
2. Az Alkotmány indítványozó által megjelölt szakasza a következőket rögzíti: "59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog."
3. A Ktv. hivatkozott rendelkezése az alábbiakat tartalmazza:
3.1. Az indítvány benyújtásakor hatályos Ktv. 42. § (5) bekezdése szerint: "A kimagasló teljesítményt nyújtó köztisztviselőnek az e törvényben meghatározott illetményrendszerre vonatkozó szabályoktól eltérő személyi illetményt állapíthat meg
a) a központi közigazgatási szerv és területi, helyi szervénél - a Kormány jóváhagyásával - a miniszter, országos hatáskörű szerv vezetője,
b) az önkormányzat hivatalánál - a képviselő-testület (közgyűlés) jóváhagyásával - a polgármester, főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke,
c) az 1. § (2) bekezdésében felsorolt szerv vezetője.
Az a)-c) pontokban megjelölt vezetők gondoskodnak az intézkedés nyilvános közzétételéről."
3.2. A Ktv. 42. § (5) bekezdésének az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezése értelmében:
"(5) A kimagasló teljesítményt nyújtó köztisztviselőnek az e törvényben meghatározott illetményrendszerre vonatkozó szabályoktól eltérő személyi illetményt állapíthat meg
a) államtitkár, illetve helyettes államtitkár esetében a miniszter,
b) a központi közigazgatási szervnél és területi, helyi szervnél a központi közigazgatási szerv hivatali szervezetének vezetője, a felelősségi körébe tartozó közigazgatási szervnél az érintett közigazgatási szerv éves költségvetésében megállapított létszám legfeljebb 40%-áig a személyi juttatás előirányzata terhére,
c) a társadalombiztosítás illetékes szervénél az illetékes főigazgató,
d) az önkormányzat hivatalánál - a polgármester, főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke jóváhagyásával - a jegyző, illetve a főjegyző,
e) az 1. § (2) bekezdésében felsorolt szerveknél a szerv vezetője. Az a)-e) pontokban megjelölt vezetők gondoskodnak az intézkedés nyilvános közzétételéről."
3.3. A Ktv. 61. §-a az alábbiakat rögzíti:
"(1) A közigazgatási szerv a köztisztviselőről az e törvény 3. számú mellékletében meghatározott adatkörre kiterjedő nyilvántartást vezet (a továbbiakban: közszolgálati alapnyilvántartás). A 3. számú mellékletben nem szereplő körben - törvény eltérő rendelkezésének hiányában - adatszerzés nem végezhető, ilyen adatot nyilvántartani nem lehet.
(2) A közszolgálati alapnyilvántartás adatai közül a közigazgatási szerv megnevezése, a köztisztviselő neve, továbbá a besorolására vonatkozó adat közérdekű, ezeket az adatokat a köztisztviselő előzetes beleegyezése nélkül nyilvánosságra lehet hozni."
II.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság a törvényi rendelkezések esetleges kollíziójából eredő alkotmányossági probléma fennállásának vizsgálatánál az alábbi szempontokat vette figyelembe:
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint: "...meghatározott életviszonyok, illetve tényállások ellentétes - vagy az értelmezéstől függően ellentétes -törvényi rendezése önmagában nem jelent alkotmányellenességet. Az ilyen rendezés alkotmányellenessé csak akkor válik, ha az egyben az Alkotmány valamely rendelkezésének a sérelmével is együttjár, vagyis ha ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alkotmányellenességhez vezet, tehát például ha a rendelkezések valamelyike meg nem engedett diszkriminációt vagy alkotmányos alapjog korlátozását eredményezi. ... Alkotmányellenesség megállapítására ... törvényi rendelkezések kollíziója miatt csak akkor kerülhet sor, ha ezen alkotmányos elvek vagy jogok valamelyike megsérül annak folytán, hogy a szabályozás ellentmondása jogszabályértelmezéssel nem oldható fel és ez anyagi alkotmányellenességhez vezet vagy ha a normaszövegek értelmezhetetlensége valamely konkrét alapjogi sérelmet okoz. Ennek hiányában azonban az azonos szintű normaszövegek lehetséges értelmezési nehézsége, illetőleg az értelmezéstől függő ellentéte, összeütközése önmagában nem jelent alkotmányellenességet." [35/1991. (VI. 20.) AB határozat, ABH 1991. 175., 176-177.]
A Ktv. 42. § (5) bekezdésének rendelkezése a Ktv.-nek az illetményrendszerre vonatkozó általános szabályaitól eltérő, speciális intézményt hozott létre a személyi illetmény bevezetésével, mely a kimagasló teljesítményt nyújtó köztisztviselő díjazására szolgál. Az intézmény kivételes jellege nyilvánul meg abban, hogy az intézkedést nyilvánosságra kell hozni. A kötelező nyilvánosságra hozatal azonban garanciális jelentőséggel is bír. Fontos követelmény ugyanis, hogy az illetményrendszer szabályai, a személyi illetmény megállapításának elvei és követelményei ismertek legyenek az azonos munkahelyen dolgozó valamennyi köztisztviselő előtt (figyelemmel különösen az egyenlő munkáért járó egyenlő bér elvére, valamint a munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való alkotmányos jogra).
A Ktv. 61. §-ának (1) bekezdése rögzíti, hogy a köztisztviselőről mely adatkörre kiterjedően vezet nyilvántartást a közigazgatási szerv és egyben rendelkezik arról, hogy a fent nem szereplő körben - törvény eltérő rendelkezésének hiányában - nem végezhető adatszerzés és nem történhet adatnyilvántartás. A Ktv. 61. §-ának (2) bekezdése pedig arra vonatkozóan tartalmaz rendelkezéseket, hogy a közigazgatási szerv által vezetett közszolgálati alapnyilvántartás adatai közül mely adatokat lehet a köztisztviselő előzetes tudta és beleegyezése nélkül nyilvánosságra hozni. Eszerint a közigazgatási szerv megnevezése, a köztisztviselő neve és a besorolására vonatkozó adat közérdekű. A fenti rendelkezés tehát valóban nem nevesíti a Ktv. 42. § (5) bekezdésében rögzített intézkedés nyilvános közzétételét.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a testület általában nem bocsátkozik az azonos szintű jogszabályok rendelkezései közötti vagy ugyanazon jogszabály különböző rendelkezései közötti ellentét feloldásába. Kivétel ez alól, ha az említett ellentét az Alkotmány valamely rendelkezését sérti [Pl. 11/1998. (IV. 8.) AB határozat, ABH 1998. 119., 120-121.].
2. Ezért az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a Ktv. 42. § (5) bekezdése rendelkezései folytán sérül-e az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében rögzített magántitok és személyes adatok védelméhez való alkotmányos jog.
A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet egyebek között a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata [15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991. 41., 43.); 60/1994. (XII. 24.) AB határozat, ABH 1994. 354., 355.] a személyes adatok védelméhez való jogot nem hagyományos védelmi jogként értelmezi, hanem - annak aktív oldalát is figyelembe véve - információs önrendelkezési jogként. Az Alkotmánybíróság vonatkozó határozataiban hangsúlyozta, hogy az információs önrendelkezési jog nem abszolút és korlátozhatatlan jog, kivételesen törvény elrendelheti a személyes adat kötelező kiszolgáltatását, és előírhatja a felhasználás módját is [20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990. 69., 70.]. Az ilyen törvény korlátozza az információs önrendelkezés jogát és akkor alkotmányos, ha megfelel az Alkotmány 8. §-ában foglalt feltételeknek. Az információs önrendelkezési jogot korlátozó jogszabály pedig csak akkor felel meg az Alkotmány 59. §-ának, amennyiben garanciákat tartalmaz azokra az esetekre nézve, amikor az adatfeldolgozás, adattovábbítás az érintett beleegyezése, tudta nélkül történhet. E garanciális jogintézményeknek - az ellenőrizhetőség érdekében is -objektív korlátok közé kell szorítaniuk az adat útját. [15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991. 40., 42.] Az Alkotmánybíróság a 15/1991. (IV. 13.) AB határozatában hangsúlyozta, hogy az információs önrendelkezési jog gyakorlásának feltétele és egyben legfontosabb garanciája a célhozkötöttség, mely azt jelenti, hogy személyes adatot feldolgozni csak pontosan meghatározott és jogszerű célra szabad. Míg a másik alapvető garancia az adattovábbítás és az adatok nyilvánosságra hozásának korlátozása. (ABH 1991. 40., 42.)
Az Alkotmánybíróság a célhozkötöttség és a további garanciák vizsgálata során megállapította, hogy a Ktv.-ben rögzített nyilvános közzététel értelemszerűen mindig az adott munkahelyre vonatkozik, így nyilvánosság alatt ez esetben a Ktv. az azonos munkahelyen dolgozók összességét érti. A Ktv. nyilvánosságra hozatal módját nem határozta meg, így az a helyben (az adott munkahelyen) kialakult szokásos módon történik. Ugyanakkor a nyilvánosságra hozatal célja az, hogy a fenti kör előtt a személyi illetmény megállapításának elvei és követelményei ismertek és kiszámíthatóak legyenek, illetve hogy ezen adat megismerésével olyan helyzetbe kerülhessenek amely megítélhetővé teszi számukra, hogy egyéb alkotmányos jogaik nem sérültek-e.
A fentiekre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktv. vizsgált rendelkezései megfelelnek a célhoz kötöttség követelményének. Mivel az alapjog korlátozása nem tekinthető aránytalannak, továbbá a korlátozás nem érinti az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint az alapjog lényeges tartalmát, ezért az nem alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság a személyi illetmény Összegszerűsége nyilvános közzétételének alkotmányellenességére vonatkozóan nem folytatott le vizsgálatot, mivel a Ktv. 42. § (5) bekezdése "az intézkedés nyilvános közzétételéről" szólva a személyi illetmény megállapításának - mint ténynek - a közzétételét foglalja magában és az nem jelenti egyben a személyi illetmény összegszerűségének kötelező nyilvánosságra hozását is.
3. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Budapest, 2001. június 5.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró