849/B/1992. AB határozat

jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok és alkotmányjogi panasz tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok és alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 23. §-a, 24. §-a, 41. §-a, 42. § (3), (4), bekezdése, 43. § (1), (2), (3) bekezdése és a 2. számú melléklet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat és alkotmányjogi panaszt elutasítja, a törvény 42. § (5) bekezdés d) pontja tekintetében pedig az eljárást megszünteti.

INDOKOLÁS

I.

Az Alkotmánybírósághoz a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 23. §-a, 24. §-a, 41. §-a, 42. § (3), (4), bekezdése, 43. § (1), (2), (3) bekezdése és a 2. számú melléklete alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése tárgyában több indítvány érkezett. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és azokat egy eljárásban bírálta el.

1. Indítványozók egy csoportja szerint azért alkotmányellenes a Ktv. 23. §-a, 24. §-a 42. § (4) bekezdése, 43. § (1), (2), (3) bekezdése és 2. számú melléklete, mert az az Alkotmány 70/B. § (2)-(3) bekezdésében foglalt rendelkezésével ellentétes módon az illetmény megállapítását a közszolgálati jogviszonyban töltött időhöz és az iskolai végzettséghez köti.

2. Egyik indítványozó azért tartja alkotmányellenesnek a Ktv. 41. §-át, mert az a közalkalmazottakra vonatkozó rendelkezésektől eltérő - megítélése szerint a diszkrimináció tilalmába ütköző - módon szabályozza a pótszabadság intézményét.

3. Másik indítványozó szerint alkotmányellenes a Ktv. 42. § (3) bekezdésében az önkormányzatok képviselő-testületeinek a Ktv. illetményrendszerétől való eltérésre adott felhatalmazása, mert ennek alapján a köztisztviselők tekintetében sérül az egyenlő munkáért egyenlő bér és a végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való jog alkotmányos alapelve.

4. Egyik indítványozó azon az alapon vitatja a Ktv. 42. § (4) bekezdésének alkotmányosságát, hogy a rendelkezés nem tesz különbséget a főiskolát és az egyetemet végzett közalkalmazottak között és így nem érvényesíti az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezését.

5. Indítványozók másik csoportja azon az alapon kéri a Ktv. 42. § (5) bekezdés b) pontjának megsemmisítését, hogy ez a rendelkezés a polgármesternek és a jegyzőnek az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben biztosított jogát vonja el.

6. Egyik indítványozó szerint a Ktv. 2. számú melléklete, amikor a figyelembe vehető közszolgálati jogviszonyok esetében az I. és a II. besorolási osztálynál nem teszi lehetővé a 29 év feletti évek tekintetében a további szorzószám emelkedést, sérti az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésében és 70/E. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezését.

II.

Az indítványok nem megalapozottak.

1. A Ktv. 23. §-ának rendelkezése szerint a köztisztviselőt a törvényben meghatározott feltételek teljesítése esetén a 32. §-ban foglaltak kivételével iskolai végzettségének és a közszolgálati jogviszonyban eltöltött idejének megfelelően kell besorolni. Ennek alapján a Ktv. 24. §-a az egyes besorolási fokozatokat, 42. § (4) bekezdése a besorolási osztályokat és a fizetési fokozatok fogalmát, 43. § (1)-(3) bekezdései az illetményalap megállapításának kötelezettségét, az alapilletmény megállapításának módját határozzák meg. A Ktv. 2. számú melléklete tartalmazza az egyes besorolási osztályok fizetési fokozataihoz tartozó szorzószámokat.

Az Alkotmány 70/B. § (2), (3) bekezdései alapján az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga és minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének.

A Ktv. a köztisztviselő alapilletményét iskolai végzettségére és a közszolgálati jogviszonyban eltöltött idejére figyelemmel határozza meg. Abból indul ki, hogy a közigazgatásban végzett munka - függetlenül a közigazgatás differenciáltságától és ebből adódóan az egyes közigazgatási munkakörök sokféleségétől - összemérhető és egy egységes besorolási rendszer segítségével biztosítható, hogy a közügyeket korszerű szakmai ismeretekkel rendelkező, pártatlan köztisztviselők intézzék a közigazgatás egész területén.

A törvényhozó a közszolgálati munkakörök betöltését iskolai végzettséghez, közigazgatási alap- és szakvizsgához, illetve ügykezelői alapvizsgához köti. Az iskolai végzettség és az alap- illetve szakvizsga megkövetelése annak a biztosítéka, hogy a köztisztviselő rendelkezik a munkája elvégzéséhez szükséges szakmai ismeretekkel, és joggal feltételezhető, hogy el tudja látni a munkaköre által támasztott feladatokat.

A köztisztviselői alapilletmény meghatározásának másik eleme a közszolgálatban töltött idő. A közszolgálatban eltöltött idő figyelembevétele közvetíti annak a sajátos tudásnak, tapasztalatnak az értékelését, amire a köztisztviselő azáltal tesz szert, hogy hosszabb ideje dolgozik a közigazgatásban. A közszolgálatban eltöltött idő tartama, az ezalatt felgyűlt tapasztalat olyan értéke a köztisztviselőnek, amelyről joggal feltételezhető, hogy munkája teljesítésének minőségét kedvezően befolyásolja.

A Ktv. illetményrendszerének kialakítása során a jogalkotó lehetőséget biztosított arra is, hogy a kimagasló teljesítményt nyújtó köztisztviselőnek az illetményrendszer szabályaitól eltérő módon személyi illetményt állapíthassanak meg.

Az azonos besorolási osztályba tartozók között a közszolgálatban eltöltött időre tekintettel történő különbségtétel nem minősíthető olyan megkülönböztetésnek, ami ellentétben állna az Alkotmány 70/B. § (2)-(3) bekezdéseiben foglalt rendelkezéseivel, vagyis azzal az alkotmányos alapelvvel, amely a diszkrimináció tilalmát a munka világára konkretizálja. A közszolgálati besorolási rendszer által mért szakmai tapasztalat olyan alapvető jellemzője a munkavégző személynek, amely lehetővé teszi, hogy a köztisztviselő a végzett munkája mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez jusson. Ez a szabályozási megoldás nem vezet alkotmányellenes különbségtételre, miként az sem, hogy a végzett munka mennyiségének, minőségének megfelelő jövedelem biztosítása során a törvényhozó a munka mennyiségének és minőségének egyik mérhető kritériumát a megfelelő iskolai végzettség és vizsga meglétében határozta meg.

2. Az Alkotmánybíróság nem vetette egybe a különböző munkavégzésre irányuló jogviszonyok - így a köztisztviselői jogviszony és a közalkalmazotti jogviszony - szabadságra, pótszabadságra vonatkozó szabályozását. Bár minden munkavégzésre irányuló jogviszony közös eleme a rendszeres fizetett szabadság biztosításának kötelezettsége, a köztisztviselői jogviszony és a közalkalmazotti jogviszony külön szabályozási egységet képeznek. A köztisztviselői jogviszony sajátos jellege - miként a közalkalmazotti jogviszonyé is - indokolttá teheti a szabadság, pótszabadság eltérő szabályozását. Önmagában a két rendszer közötti eltérés, mindaddig, amíg a szabályozás eleget tesz az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdésében meghatározott rendszeres, fizetett szabadság biztosítása követelményének nem jelent alkotmányellenes diszkriminációt.

3. A Ktv. 42. § (3) bekezdése alapján az önkormányzat képviselő-testülete az illetményalapot évente rendeletben köteles a helyi érdekegyeztetés keretében kialakított állásfoglalás, valamint az államigazgatásban érvényes illetményalap figyelembevételével megállapítani úgy, hogy az nem lehet alacsonyabb, mint az előző évi illetményalap. A Ktv. fenti rendelkezésének jelenleg hatályos szövegét az 1995. évi XLVIII. törvény 102. § (1) bekezdése állapította meg. Az indítványozó által támasztott alkotmányossági kifogás ugyan az 1995. június 30. előtt hatályban volt rendelkezés ellen irányul, de mivel a jogszabály-módosítás a továbbiak során is lehetővé teszi, hogy az önkormányzatoknál eltérjenek a Ktv. által meghatározott illetményalaptól, az Alkotmánybíróság érdemben vizsgálta indítványozó előterjesztését.

Indítványozó szerint azért alkotmányellenes az önkormányzatok képviselő-testületeinek a Ktv. illetményalapjától való eltérésre adott felhatalmazása, mert ennek alapján az önkormányzati köztisztviselők tekintetében sérül az egyenlő munkáért egyenlő bér és a végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való jog alkotmányos alapelve.

Az önkormányzatok képviselő-testületei meghatározott korlátok között maguk állapíthatják meg az önkormányzati köztisztviselők illetményalapját. Az illetményalap megállapítási jog lehetőséget biztosít arra, hogy a helyi érdekegyeztetésnek megfelelően határozhassák meg az önkormányzat működési költségének egyik fontos tételét, a köztisztviselői kar illetményét. Az illetményalap meghatározása során a képviselő-testületnek figyelemmel kell lennie az államigazgatásban érvényes illetményalapra és arra, hogy az adott évben érvényes illetményalap nem lehet alacsonyabb, mint az előző évi. Az illetményalap megállapításán túl a köztisztviselő illetményének meghatározásakor a Ktv. több eltérésre nem ad lehetőséget az önkormányzatok képviselő-testületeinek.

Az önkormányzatoknál végzett köztisztviselői munka és a közigazgatás más területén végzett köztisztviselői munka ugyan összemérhető, és ennyiben alkotmányos követelmény, hogy érvényesüljön a diszkrimináció tilalmának a munka világára vonatkozó alkotmányos tétele, vagyis az egyenlő munkáért egyenlő bér és a végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való jog alkotmányos alapelve, azonban minden olyan különbségtétel, ami a munkavégzés sajátosságából fakad alkotmányosan igazolható, feltéve, hogy nem vezet a köztisztviselők személye között alkotmányellenes különbségtételre. Önmagában az illetményalap megállapítási jog - figyelemmel e jog törvényi korlátaira - az önkormányzati köztisztviselői munka sajátosságainak érvényesítésére, ezzel összefüggésben a végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelem biztosítására irányul. Az a lehetőség, amit a Ktv. vonatkozó rendelkezése biztosít nem hogy korlátozza, de éppen elősegíti az alkotmányos rendelkezések érvényesülését.

4. A Ktv. 42. § (4) bekezdése alapján a felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselőt az I., a középiskolai végzettségű köztisztviselőt a II., az ügykezelőt a III., a fizikai alkalmazottat a IV. osztályba kell besorolni (a továbbiakban: besorolási osztály). A besorolási osztály fizetési fokozatokból áll.

Indítványozó azon az alapon vitatja a Ktv. 42. § (4) bekezdésének alkotmányosságát, hogy a rendelkezés nem tesz különbséget a főiskolát és az egyetemet végzett közalkalmazottak között, és így nem érvényesíti az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdésében foglalt szabályát. Megítélése szerint a nagyobb szakmai ismereteket jelentő egyetemi végzettség - meghatározott munkakörök betöltését ehhez köti a jogalkotó - az ezen alapuló magasabb minőségű, bonyolultabb munkavégzés marad megfelelő ellentételezés nélkül, amikor az egyetemet és a főiskolát végzett köztisztviselőt ugyanabba a besorolási osztályba rendeli besorolni a törvény.

Az Alkotmánybíróság a 137/B/1991. AB határozatában megállapította, hogy az Alkotmány 70/B. §-a az általános diszkrimináció tilalmat megfogalmazó 70/A. §-nak a munka világára vonatkoztatott konkretizálása (ABH 1992, 459). Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármely megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez való jog alkotmányos tartalma minden olyan megkülönböztetést tilt, ami nem a munkát végző személy munkavégzésével kapcsolatos. A munkavégzéstől független különbségtétel tilalma azonban nem korlátozza a munkáltatót abban, hogy a különböző fajtájú munkatevékenységeket saját tevékenységének céljából - figyelemmel az ellenszolgáltatás megállapításánál anyagi lehetőségeinek korlátaira is - értékelje. Az értékelés során mindaddig, amíg a munkáltató saját tevékenységének célját szolgáló munkafajták előnyben részesítése nem vezet a munkavállalók közötti olyan különbségtételre, ami ellentétben állna az Alkotmány 70/A. §-nak rendelkezésével nem beszélhetünk a 70/B. § rendelkezéseinek sérelméről. A munkáltatót a különböző munkafajták értékelése kapcsán megillető szabadság azonban nem értelmezhető a munkáltatót terhelő alkotmányos kötelezettségként. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezéséből nem vezethető le olyan kötelezettség, ami arra kötelezné a jogalkotót, hogy az iskolai végzettség tekintetében az alapfokú, középfokú és felsőfokú különbségtételt meghaladóan további különbségeket tegyen. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktv. 42. § (4) bekezdése nem áll ellentétben az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezésével.

5. Az 1995. évi XLVIII. törvény 103. § (2) bekezdése a Ktv. korábbi 42. § (5) bekezdés b) pontjának szövegét és jelölését 1995. június 30-i hatállyal megváltoztatta. A Ktv. 42. § (5) bekezdésének d) pontja az önkormányzat hivatalánál a személyi alapbér megállapításának jogát - egyébként indítványozó javaslatával megegyező módon - a jegyző, illetve főjegyző hatáskörébe utalta. Mivel az indítvány előterjesztését követően a vizsgálat alá vont jogszabályi rendelkezést az indítványban foglaltakkal megegyező módon módosították, az indítvány tárgytalanná vált. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az eljárást megszüntette.

6. A tv. 2. számú melléklete az I. és a II. besorolási osztálynál a közszolgálati jogviszony 29 évet meghaladó időtartama esetén egységesen 3,2 tizedes szorzószámot ír elő. Indítványozó szerint ez a rendelkezés, mivel nem teszi lehetővé a szorzószám további emelkedését ellentétben áll az Alkotmány 70/A. § (3) és 70/E. § (1) bekezdésében foglalt szabályával.

Az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti. Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.

A Ktv. 2. számú mellékletének kifogásolt rendelkezése nem hozható összefüggésbe az Alkotmány hivatkozott szabályaival.

A fentiek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.

Budapest, 1996. december 16.

Dr. Sólyom László s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró

Tartalomjegyzék