56/2002. (XI. 28.) AB határozat
Dömös Község Önkormányzatának a gyermekek támogatásáról szóló 3/1998. (IV. 7.) rendelete felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírások felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Dömös Község Önkormányzatának a gyermekek támogatásáról szóló 3/1998. (IV. 7.) rendelete 9. § (8) bekezdése alkotmányellenes, ezért ezt a rendelkezést megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság Dömös Község Önkormányzatának a gyermekek támogatásáról szóló 3/1998. (IV. 7.) rendelete 6. §-a, a 9. § (1) bekezdésében a "valamint az ezeket helyettesítő természetbeni juttatás" szövegrész, továbbá a 9. § (3) bekezdése törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Komárom-Esztergom Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője - mivel a törvényességi ellenőrzés körében kiadott felhívásával a dömösi képviselő-testület csak részben értett egyet - az Alkotmánybírósághoz benyújtott kezdeményezésében Dömös Község Önkormányzatának a gyermekek támogatásáról szóló 3/1998. (IV. 7.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 6. §-a, a 9. § (1) bekezdésében a helyettesítő természetbeni juttatásra vonatkozó rendelkezés, a 9. § (3) bekezdése és a 9. § (8) bekezdése törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte. Álláspontja szerint a kifogásolt előírások ellentétesek az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével, a 17. §-ban foglalt szabályozással, a 44/A. § (2) bekezdésével, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdésével, valamint a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) 1. § (1) és (2) bekezdésével.
Az indítványozó az Ör. 6. §-a, továbbá a 9. § (1) bekezdésében a helyettesítő természetbeni juttatásokra vonatkozó szövegrészt a Gyvt. 28. § sérelme miatt is támadta. Úgy vélte, hogy a Gyvt. 28. § (1) bekezdése nem adott rendeletalkotási felhatalmazást arra, hogy a helyi önkormányzat a természetbeni ellátások igénybevételi lehetőségét szabályozza, hanem - önkormányzati hatósági hatáskör keretében - kizárólag egyedi döntések meghozatalát tette lehetővé. Az indítvány utalt arra is, hogy a Gyvt. 28. § (2) bekezdése már részletesen meghatározta a képviselőtestület által megállapítható természetbeni ellátási formákat, így ezek "lehetőségének, formáinak és igénylésének helyi rendeletben történő szabályozása... súlyosan jogsértő".
Az indítványozó az Ör. 9. § (3) bekezdését azért kifogásolta, mivel ez a szabályozás általános jelleggel rendelte el környezettanulmány elkészítését a gyermekvédelmi támogatásokkal kapcsolatos egyedi döntések kialakítása során. Az indítványban foglaltak szerint az Ör.-nek ez a rendelkezése a Gyvt. 129. § (2) bekezdésével, a 130. § (1) bekezdésével és a 131. §-sal is ellentétes.
Az indítványozó az Ör. 9. § (8) bekezdése törvényellenességének megállapítását is kérte. Úgy vélte, hogy ez az előírás a Gyvt. 20. § (3) bekezdésével ellentétes módon rendelkezik a támogatás folyósításának időpontjáról.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi előírásokra alapozta.
Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. Az Alkotmány 17. §-a kimondja, hogy "a Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik".
Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
A Gyvt. több tárgykörben rendeletalkotásra hatalmazta fel a helyi önkormányzat képviselő-testületét.
A Gyvt. indítványban hivatkozott 1. § (1) és (2) bekezdése a törvény céljára vonatkozik:
"(1) E törvény célja, hogy megállapítsa azokat az alapvető szabályokat, amelyek szerint az állam, a helyi önkormányzatok és a gyermekek védelmét ellátó természetes és jogi személyek, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezetek meghatározott ellátásokkal és intézkedésekkel segítséget nyújtsanak a gyermekek törvényben foglalt jogainak és érdekeinek érvényesítéséhez, a szülői kötelességek teljesítéséhez, illetve gondoskodjanak a gyermekek veszélyeztetettségének megelőzéséről és megszüntetéséről, a hiányzó szülői gondoskodás pótlásáról, valamint a gyermekvédelmi gondoskodásból kikerült fiatal felnőttek társadalmi beilleszkedéséről.
(2) A törvény meghatározza az (1) bekezdésben megjelölt célok elérése érdekében a gyermekek alapvető jogait és e jogok érvényesítésének garanciáit, a gyermekek védelmének rendszerét, alapvető szabályait".
Az Ör. támadott 6. §-a előírja:
"(1) A természetbeni ellátások formái:
a) általános iskolás gyermekek tankönyv és tanszerellátásnak támogatása,
b) étkezési térítési díj kedvezmények,
c) tandíjtámogatás,
d) kollégiumi térítési díj támogatás.
(2) A rendszeres és rendkívüli gyermekvédelmi támogatás pénzbeli és természetbeni ellátás formájában is nyújtható.
(3) A rendszeres gyermekvédelmi támogatás, vagy annak egy része természetbeni ellátás formájában nyújtható különösen az általános iskolás korú, védelembe vett gyermekek számára étkezési térítési díj (vagy annak egy része) átvállalása céljára.
(4) Akkor lehet rendszeres vagy rendkívüli gyermekvédelmi támogatás természetbeni ellátás formájában megállapítani, ha
a) A kérelem a gyermek tanszer-, tankönyvellátásnak támogatására, illetve térítési díj támogatására irányul.
b) A kérelem benyújtását megelőzően nevelési, oktatási intézménynél térítési díj, illetve egyéb, a tanítással, neveléssel kapcsolatosan felmerült költségek tekintetében hátraléka áll fenn.
c) A kérelmező összes körülményeire tekintettel feltételezhető, hogy a gondozó a pénzbeli ellátást nem gyermekre fordítja."
Az Ör. 9. § ugyancsak kifogásolt (1), (3) és (8) bekezdése így rendelkezik:
"(1) A rendszeres és rendkívüli gyermekvédelmi támogatás, valamint az ezeket helyettesítő természetbeni juttatás iránti kérelmet a Polgármesteri Hivatalban kell benyújtani, a hivatal által rendszeresített, jogszabályi rendelkezés alapján készített nyomtatványon.
...
(3) A rendszeres gyermekvédelmi támogatás felülvizsgálata során a kérelmező körülményeinek vizsgálata, és a jogosultság fennállásának igazolása érdekében környezettanulmányt kell készíteni. A környezettanulmányt a Polgármesteri Hivatal készíti el.
A környezettanulmány tartalmazza az igénylő életkörülményeinek, vagyontárgyainak (ingatlan és nagyobb értékű ingóságok) hasznosítási lehetőségét és a kérelmező szociális és jövedelmi viszonyait.
...
(8) A rendszeres és rendkívüli gyermekvédelmi támogatás a kérelem benyújtásának hónapjától esedékes.
Amennyiben a kérelmet a hónap 15. napja előtt nyújtották be, úgy a teljes hónapra, amennyiben a hónap második felében, úgy a támogatás 1/2 része fizetendő ki."
III.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kezdeményezés részben megalapozott.
1. Az Ör. 9. § idézett (8) bekezdés első mondatának megfelelően a rendszeres és rendkívüli gyermekvédelmi támogatás a kérelem benyújtásának hónapjától esedékes. A (8) bekezdés második mondata az említett szabályt részletező rendelkezést tartalmaz. A Gyvt. 20. § (3) bekezdés első mondata a rendszeres támogatásra vonatkozóan úgy rendelkezik, hogy az - ha jogerősen megállapítják - a kérelem benyújtásától esedékes. A Gyvt. 131. § (3) bekezdése pedig - az egyéb eljárási szabályok körében - kimondja, hogy "a pénzbeli és a természetbeni ellátás-jogerős megállapítása esetén - a kérelem benyújtásától esedékes".
A Gyvt. és az Ör. bemutatott rendelkezései összevetésével megállapítható, hogy az Ör. 9. § (8) bekezdése a Gyvt.-ben foglalt, általános tartalmú szabályozástól eltérően, erre irányuló felhatalmazás hiányában rendelkezett a gyermekvédelmi ellátás folyósításának esedékességéről.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Ör. 9. § vizsgált (8) bekezdése ellentétes a Gyvt. 20. § (3) bekezdés első mondatával és a 131. § (3) bekezdésével és erre tekintettel az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe is ütközik. Az Alkotmánybíróság ezért ezt az előírást alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette.
2. A kezdeményezés az Ör. 6. §-át és a 9. § (1) bekezdésében a támogatást helyettesítő természetbeni juttatásra vonatkozó szövegrészt a szabályozási jogosultság hiánya miatt támadta.
A Gytv. 28. §-a a következő rendelkezéseket tartalmazza:
"(1) A települési önkormányzat képviselő-testületének döntése alapján a rendszeres és a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás természetbeni ellátás formájában is nyújtható, különösen a védelembe vett gyermekek számára.
(2) Természetbeni ellátás különösen az általános iskolás gyermekek tankönyv- és tanszerellátásának támogatása, a gyermekintézmények étkezési térítésének díjkedvezménye, tandíj, egészségügyi szolgáltatásért fizetendő térítési díj, illetve egyéb ellátás kifizetésének átvállalása."
Az Alkotmánybíróság már több döntésében felhívta a figyelmet arra, hogy az önkormányzat - ha a törvényi szabályozás lehetővé teszi számára az egyedi döntések megalkotását - nem mellőzheti a saját döntéshozatalát megalapozó normatív szabályok elfogadását. Meg kell határoznia a mérlegelhető körülményeket, illetve az ilyen jellegű döntés megalkotásának keretfeltételeit. [63/1995. (X. 27.) AB határozat, ABH 1995. 527, 532; 41/1996. (X. 4.) AB határozat, ABH 1996. 307, 310; 45/2002. (X. 11.) AB határozat, ABK 2002. október 534, 535.]
Az Ör. 6. §-a az önkormányzati jogalkotással összefüggésben a vázolt alkotmányos igénynek tett eleget, amikor a természetbeni ellátásokra vonatkozó egyedi döntései kialakításának helyi feltételeit megállapította, az Ör. 9. § (1) bekezdésének sérelmezett előírása pedig a természetbeni juttatás igénylésének rendjére vonatkozó eljárási szabályt alkotott.
Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Ör.-nek az indítványban kifogásolt, említett előírásai nem ellentétesek a Gyvt. 28. §-ával, hanem annak érvényesülésére vonatkozó helyi szabályozást tartalmaznak. A vázoltakra figyelemmel az Alkotmánybíróság az Ör. 6. §-át és a 9. § (1) bekezdése kifogásolt szövegrészét érintő felülvizsgálati kezdeményezést és az e rendelkezések megállapítására irányuló indítványt elutasította.
3. Az indítványozó az Ör. 9. §-ának a környezettanulmányra vonatkozó (3) bekezdését is sérelmezte, s a jogalkotásra vonatkozó felhatalmazás hiányára hivatkozott.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy a kezdeményezés benyújtását követően az egyes munkaügyi és szociális törvények módosításáról szóló 1999. évi CXXI. törvény 45. § (2) bekezdése a Gyvt. 19. §-át - 2000. január 1-ei hatállyal - kiegészítette. A Gyvt. 19. § (5) bekezdés első mondata ugyanis előírja, hogy "a kérelemben, valamint a jövedelemnyilatkozatban szereplő adatok valódisága környezettanulmány készítésével vizsgálható". Nem tartalmaz ezzel ellentétes szabályozást a Gyvt.-nek az indítványozó által hivatkozott 129-131. §-a sem. A dömösi képviselő-testület az Ör. 9. § eljárás alá vont (3) bekezdésében - az egyedi döntések megalapozottsága érdekében - kötelező jelleggel írta elő a környezettanulmány felvételét.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez a szabályozás nem törvényellenes. Ha valamely törvény kifejezett rendeletalkotásra irányuló felhatalmazás hiányában lehetővé teszi az olyan eljárási cselekmények alkalmazását, amelyek figyelembevételével az egyedi döntés megalkotása - a törvényi előírások alapján - a helyi önkormányzat feladata, abban az esetben az önkormányzat rendeletében dönthet egyes eljárási cselekmények (pl. környezettanulmány) kötelező jellegű alkalmazásáról.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör. 9. § (3) bekezdése törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt is elutasította.
Az Alkotmánybíróság e határozatának közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-ának rendelkezésén alapul.
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 391/H/1999.