827/B/2000. AB határozat
a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 70. § (1) bekezdésének "A helyi önkormányzat" szövegrésze és 72. § (3) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és azzal összefüggésben előterjesztett alkotmányjogi panasz tárgyában - dr. Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 70. § (1) bekezdésének "A helyi önkormányzat" szövegrésze és 72. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 70. § (1) és (3) bekezdésével összefüggésben előterjesztett alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó önkormányzat a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 70. § (1) bekezdése "A helyi önkormányzat" szövegrészének és a 72. § (3) bekezdésének a megsemmisítését kezdeményezte. Indítványában kifejti, hogy a Ptk. 70. § (1) bekezdése alapján az önkormányzat vállalatot hozhat létre, amely önálló jogi személy. A létesítő jogi személy, jelen esetben az önkormányzat, a Ptk. 72. § (3) bekezdése alapján az általa létesített vállalat kötelezettségeiért kezesként felel. Az ügybeni esetben az önkormányzat által létrehozott vállalatot felszámolták, a vállalat által felvett húszmillió forint hitelt a felszámolási eljárásban nem lehetett kielégíteni. A hitelező a követelésének kielégítését az önkormányzattól várja annak kezesi felelőssége alapján, eziránt pert is indított. Első fokon a Hajdú-Bihar Megyei Bíróság 5.G.40.224/1999/5. számú ítéletében elmarasztalta az önkormányzatot, kötelezte a húszmillió forint és járulékai megfizetésére. Az önkormányzat viszont arra hivatkozik, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) szerint az önkormányzat vállalkozása nem veszélyeztetheti a kötelező feladatainak ellátását, az önkormányzat olyan vállalkozásban vehet részt, amelyben felelőssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulásának mértékét. Az indítványozó álláspontja szerint az önkormányzat kezesi felelőssége ellentétes az Ötv. hivatkozott rendelkezéseivel, a Ptk. támadott rendelkezései sértik az önkormányzat Alkotmányban biztosított jogait, továbbá az egymásnak ellentmondó törvényi szabályok sértik a jogbiztonság alkotmányos követelményeit. Hivatkozott arra, hogy az önkormányzati közüzemek vagyonára vonatkozó szabályok szerint is a közüzemi vállalat tartozásaiért csak az esetben tartozik felelősséggel az önkormányzat, ha vagyont von el.
Az indítványozó az utólagos normakontroll mellett indítványát alkotmányjogi panaszként is kéri elbírálni. Jogerős ítéletet azonban felhívás ellenére sem csatolt be.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"12. § (2) Az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát."
"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,
(...)"
2. Az Ötv. rendelkezései:
"1. § (1) A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye önkormányzata (a továbbiakban: helyi önkormányzat) a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben (a továbbiakban: helyi közügy) önállóan jár el.
(2) A helyi közügyek a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak.
(...)
(6) A helyi önkormányzat a törvény keretei között:
b) önkormányzati tulajdonával önállóan rendelkezik, bevételeivel önállóan gazdálkodik, az önként vállalt és a kötelező önkormányzati feladatok ellátásáról egységes költségvetéséből gondoskodik. Saját felelősségére vállalkozói tevékenységet folytathat. Kiegészítő állami támogatásra jogosult az önhibáján kívül hátrányos helyzetben levő települési önkormányzat;"
"8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése.
(2) Az (1) bekezdésben foglalt feladatokban a települési önkormányzat maga határozza meg - a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően -, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el.
(3) Törvény a települési önkormányzatokat kötelezheti arra, hogy egyes közszolgáltatásokról és közhatalmi helyi feladatok ellátásáról gondoskodjanak. E kötelezettségek a település nagyságától, a lakosságszámtól, és egyéb feltételektől függően eltérően is megállapíthatók."
"9. § (4) A képviselő-testület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások céljából önkormányzati intézményt, vállalatot, más szervezetet (a továbbiakban együtt: intézmény) alapíthat, kinevezi a vezetőiket. 1993. december 31. napját követően vállalat már nem létesíthető, gazdasági vállalkozás céljára a képviselő-testület gazdasági társaságot alapíthat, vagy szövetkezet alapítását kezdeményezheti."
"77. § (1) Az önkormányzat közszolgáltatásokat nyújt. Saját tulajdonnal rendelkezik és költségvetési bevételeivel, kiadásaival önállóan gazdálkodik."
"80. § (1) A helyi önkormányzatot - e törvényben meghatározott eltérésekkel - megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetőleg terhelik. A tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik.
(3) A helyi önkormányzat vállalkozása a kötelező feladatainak ellátását nem veszélyeztetheti. Az önkormányzat olyan vállalkozásban vehet részt, amelyben felelőssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulásának mértékét.
(4) Az önkormányzat többségi befolyása alatt álló vállalkozásra - ha e törvény eltérően nem rendelkezik - az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 95/A. §-ában foglalt rendelkezéseket megfelelően alkalmazni kell."
"81. § (1) Az önkormányzat a helyi lakosság szükségleteiből és a jogszabályokból adódó feladatait saját költségvetési szerv útján, más gazdálkodószervezet támogatásával, szolgáltatások vásárlásával, illetve egyéb módon látja el. Az önkormányzat feladataihoz igazodóan választja meg a gazdálkodás formáit és a pénzügyi előírások keretei között önállóan alakítja ki az érdekeltségi szabályokat."
3. A Ptk. rendelkezései:
"70. § (1) A helyi önkormányzat, továbbá a szövetkezetek országos érdekképviseleti szerve, az egyesület vállalatot hozhat létre. A vállalat jogi személy."
"71. § (1) A vállalatot létesítő okiratban meg kell állapítani - a 29. § (2) bekezdésében meghatározott tényeken és körülményeken kívül - a létesítő jogi személy nevét, a vállalat induló vagyonát, továbbá a jogszabályban előírt egyéb tényeket és körülményeket."
"72. § (1) A vállalat tevékenységi körét a létesítő jogi személy - a jogszabályok keretei között - állapítja meg, s biztosítja a tevékenység ellátásához szükséges vagyont.
(2) A létesítő jogi személy részesedhet a vállalatnak az állami költségvetéssel szemben fennálló kötelezettségei teljesítése után fennmaradó nyereségéből; a részesedés mértékét a létesítő okirat állapítja meg.
(3) A létesítő jogi személy a vállalat kötelezettségeiért kezesként felel.
(4) A vállalat igazgatóját a létesítő jogi személy nevezi ki és menti fel, valamint gyakorolja munkaviszonyában az egyéb munkáltatói jogokat.
(5) A létesítő szerv előírhatja, hogy a vállalat általános vezetését - a kinevezett igazgató mellett - vezetőtestület látja el. A vezetőtestület létesítésének rendjét, létszámát, döntési jogkörét a létesítő okiratban kell meghatározni, s ezt, valamint a működésével kapcsolatos egyéb kérdéseket a szervezeti és működési szabályzatnak is tartalmaznia kell."
4. Egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonába adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Vtv.) rendelkezései:
"36. § (1) Az önkormányzat tulajdonszerzése nem érinti az ingatlannyilvántartásba jóhiszemű harmadik személy javára bejegyzett jogokat.
(2) Ha az önkormányzat kártalanítás nélkül az állam vagy más önkormányzat tulajdonából szerez tulajdont, e tulajdon értékének erejéig felel a volt kezelőnek (a tulajdonosi jogokat gyakorló szervnek) a tulajdonszerzéskor jogszabály, bírósági és más hatósági határozat vagy visszterhes szerződés alapján jóhiszemű személlyel szemben fennálló kötelezettségéért."
"38. § (1) Az önkormányzat a közüzeme működéséhez szükséges - önkormányzat tulajdonába adott - vagyont a közüzemre bízza. E vagyonnal a közüzem - ha jogszabály másként nem rendelkezik - önállóan gazdálkodik.
(2) A közüzemre bízott vagyont az önkormányzat csak a közüzem megszüntetése és átszervezése esetén - az átszervezéssel arányosan - vonhatja el a közüzemtől.
(3) A vagyon elvonása esetében az elvonás időpontjában fennálló tartozásokért - az elvont vagyon erejéig és az elvonás arányában - az önkormányzat kezesként felel. Az elvonás folytán a hitelezőket ért kárért az önkormányzat tartozik felelősséggel."
5. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) rendelkezései:
"48. § (1) Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
(2) Az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. A helyi önkormányzatok a helyi érdekű közügyek önálló intézői, a törvény keretei között önállóan szabályozhatják, igazgathatják a feladat- és hatáskörükbe tartozó helyi közügyeket. A helyi közügyek döntően a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához kapcsolódnak. Ezekről való gondoskodás a képviselő-testület kötelessége, a képviselő-testület feladat- és hatáskörébe tartozik.
Az egyes közszolgáltatásokról a képviselő-testület többféleképpen gondoskodhat. Az Ötv. 9. § (4) bekezdése alapján a képviselő-testület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások céljából önkormányzati intézményt, vállalatot, más szervezetet (a továbbiakban együtt: intézmény) alapíthat, kinevezi a vezetőiket. 1993. december 31. napját követően vállalat már nem létesíthető, gazdasági vállalkozás céljára a képviselő-testület gazdasági társaságot alapíthat, vagy szövetkezet alapítását kezdeményezheti. Az Ötv. 81. § (1) bekezdése alapján az önkormányzat a helyi lakosság szükségleteiből és a jogszabályokból adódó feladatait saját költségvetési szerv útján, más gazdálkodószervezet támogatásával, szolgáltatások vásárlásával, illetve egyéb módon látja el. Az önkormányzat feladataihoz igazodóan választja meg a gazdálkodás formáit és a pénzügyi előírások keretei között önállóan alakítja ki az érdekeltségi szabályokat.
A képviselő-testületnek széles körű választási lehetősége van az egyes közszolgáltatások mikénti ellátásáról való döntésénél. Korlátot a törvényi keretek jelentenek. Ilyen keret az Ötv. 1. § (6) bekezdés b) pontjának rendelkezése, amely szerint az önkormányzat a saját felelősségére folytathat vállalkozói tevékenységet, továbbá ilyenek az Ötv. 80. § (3) bekezdésében foglalt korlátok: az önkormányzat vállalkozása a kötelező feladatainak ellátását nem veszélyeztetheti, az önkormányzat olyan vállalkozásban vehet részt, amelyben felelőssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulása mértékét. Ezek a kötelezettségek a közszolgáltatás ellátásának módjáról, formájáról való döntéskor a képviselő-testületet terhelik, a képviselő-testület pedig alapvetően a választói közösségnek tartozik felelősséggel, amely megbízásából gyakorolja az önkormányzati jogokat. Amikor a képviselő-testület úgy döntött, hogy a meghatározott közszolgáltatást saját vállalat létesítésével oldja meg, a Ptk. 72. § (3) bekezdése ismeretében döntött, annak tudatában, hogy mint létesítő a vállalat kötelezettségeiért kezesként felel. A több lehetséges megoldás közül kiválasztott döntés a képviselő-testület döntése, ez a testület saját felelőssége, harmadik személlyel szemben nem hivatkozhat az Ötv.-ben meghatározott, az önkormányzatra irányadó tilalmakra, azok esetleges sérelmére. Rámutat az Alkotmánybíróság arra is, hogy a vállalat létesítéséből sem következik az, hogy a vállalat veszteséges legyen, a tulajdonos, létesítő önkormányzat a létesítőt megillető jogai gyakorlásával teremthet biztosítékokat az eredményes gazdálkodáshoz. A vállalat eredményes működése esetén az önkormányzat - a létesítő okiratban megállapított mértében - a Ptk. 72. § (2) bekezdése alapján részesedhet a vállalatnak az állami költségvetéssel szemben fennálló kötelezettségei teljesítése után fennmaradó nyereségéből.
Mindezekből következik, hogy nincs ellentét a Ptk. 72. § (3) bekezdése és az indítványozó által hivatkozott Ötv. rendelkezések között.
Az indítványozó hivatkozik arra is, hogy a közüzemi vállalat tartozásaiért csak abban az esetben tartozik felelősséggel az önkormányzat, ha vagyont von el. A Vtv. 38. § (2) bekezdése szerint a közüzemre bízott vagyont az önkormányzat csak a közüzem megszüntetése és átszervezése esetén - az átszervezéssel arányosan - vonhatja el a közüzemtől. A vagyon elvonása esetében az elvonás időpontjában fennálló tartozásokért - az elvont vagyon erejéig és az elvonás arányában - az önkormányzat kezesként felel. Az elvonás folytán a hitelezőket ért kárért az önkormányzat tartozik felelősséggel. Az indítványozó álláspontja szerint ez a törvényi rendelkezés is ellentétes a Ptk. támadott rendelkezésével. Ilyen ellentét azonban nem áll fenn, ugyanis a Vtv. a vagyonátadás egyes kérdéseiről rendelkezve a közüzemekre vonatkozó speciális szabályokat állapít meg, a Ptk. vitatott rendelkezése viszont általános szabály.
Hangsúlyozza az Alkotmánybíróság: az egyes törvényi rendelkezések közötti - vélt vagy valós - eltérő rendelkezésekből nem következik az, hogy a Ptk. támadott rendelkezése ellentétes lenne az Alkotmánnyal. A Ptk. 72. § (3) bekezdése önmagában nem eredményez jogbizonytalanságot, egyértelműen tartalmazza az önkormányzatra is vonatkozóan, hogy a létesítő jogi személy - jelen ügyben az önkormányzat - az általa létesített vállalat kötelezettségeiért kezesként felel.
Az önkormányzatok az Alkotmányban is biztosított tulajdonjogukkal a törvény keretei között élhetnek, jelesül vállalat létesítése esetén a vállalat kötelezettségeiért kezesként felelnek
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja alapján a képviselő-testület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat. Ezzel az alkotmányi rendelkezéssel nem ellentétes, azzal összhangban áll a Ptk. 70. § (1) bekezdése, amely szerint az önkormányzat vállalatot létesíthet és a 72. § (3) bekezdése is, amely alapján a vállalat tartozásaiért kezesként felel. Ezt a jogát is a képviselő-testület a törvény keretei között gyakorolhatja, ami azt jelenti, hogy vállalat létesítése esetén annak tartozásaiért kezesként felel, vállalat létesítésekor úgy kell eljárnia, hogy kötelező feladatainak ellátását ne veszélyeztesse.
Fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ptk. 70. § (1) bekezdése, 72. § (3) bekezdése nem ellentétes az Alkotmánnyal, ezért az indítványt elutasította.
2. Az Abtv. 48. § (2) bekezdése alapján alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet benyújtani. Jogerős határozat hiányában az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt visszautasította.
Budapest, 2004. február 16.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Az indítvánnyal támadott rendelkezés alkotmányossági vizsgálatakor az Alkotmánybíróság észlelte, hogy kodifikációs hiba következményeként az Ötv. 9. § (4) bekezdése tiltja az önkormányzatnak, hogy vállalatot létesítsen, ezzel szemben azt a Ptk. 72. § (3) bekezdése megengedi.
Ugyanis: az 1990-ben elfogadott Ötv. 9. § (4) bekezdése lehetővé tette, hogy a képviselő-testület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások céljából önkormányzati intézményt, vállalatot, más szervezetet alapítson. Az állam vállalkozói vagyonára vonatozó törvényekkel összefüggő jogszabályok módosításáról szóló 1992. évi LV. törvény (a továbbiakban: Mód. tv.) 5. § (1) bekezdése kiegészítette az Ötv. 9. § (4) bekezdését a következő mondattal: "1993. december 31. napját követően vállalat már nem létesíthető, gazdasági vállalkozás céljára a képviselő-testület gazdasági társaságot alapíthat, vagy szövetkezet alapítását kezdeményezheti." Ez a módosítás, a vállalatalapítási tilalom, 1992. VIII. 27. napján lépett hatályba.
A Mód. tv. 5. § (1) bekezdése a jogalkotási követelményeknek megfelelően a kiegészítést beépítette az Ötv.-be, a hatálybalépést követően az Ötv. 9. § (4) bekezdése a következő lett: "(4) A képviselő-testület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások céljából önkormányzati intézményt, vállalatot, más szervezetet (a továbbiakban együtt: intézmény) alapíthat, kinevezi a vezetőiket 1993. december 31. napját követően vállalat már nem létesíthető, gazdasági vállalkozás céljára a képviselő-testület gazdasági társaságot alapíthat, vagy szövetkezet alapítását kezdeményezheti."
Ezt követően az állam tulajdonában lévő vállalkozói vagyon értékesítéséről szóló 1995. évi XXXIX. törvény (a továbbiakban: 2. Mód. tv.) 77. § (2) bekezdése hatályon kívül helyezte a Mód. tv. 5. § (1) bekezdését, anélkül azonban, hogy módosította volna az Ötv. 9. § (4) bekezdését.
1995-ben a Mód. tv. 5. § (1) bekezdése azonban (önállóan) már nem hatályos külön törvényi rendelkezés, mivel a norma beépült az Ötv. 9. § (4) bekezdésébe. Közjogilag nem hatályos törvényi rendelkezés viszont nem helyezhető hatályon kívül. Az a jogalkotói szándék tehát, hogy szűnjön meg az önkormányzatok tekintetében a vállalatlétesítési tilalom, alkotmányosan csak úgy valósítható meg, ha a törvényalkotó kifejezetten módosítja az Ötv. 9. § (4) bekezdését.
Mindezekre tekintettel magam szükségesnek látom erre felhívni a törvényhozó figyelmét.
Budapest, 2004. február 16.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró