630/B/2004. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 88. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozók a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) 88. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték, mert a támadott rendelkezés - meglátásuk szerint - a túlszolgálat ellentételezésének módját illetően korlátozza az érintettek jogait: nem enged választást abban a kérdésben, hogy szabadnap kiadásával, avagy pénzbeli díjazással történjék a túl-szolgálat kiegyenlítése. Álláspontjuk szerint azzal, hogy a Hszt. szabadnap kivételére kötelezi a fegyveres erőknél túlszolgálatot teljesítőket, a szolgálati időszakra vonatkozó pótlékok részbeni vagy teljes elvesztése folytán hátrányt okoz számukra.
Az indítványozók hivatkoztak az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdésére, továbbá az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében meghatározott hátrányos megkülönböztetés tilalmára, valamint a 70/B. § (3) és (4) bekezdésével biztosított, a végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való jogra, továbbá a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz való jogra, amelyekkel a sérelmezett törvényi rendelkezés ellentétben áll.
Az indítványozók a támadott törvényhely alkotmányellenességének megállapítását kérve az Alkotmány 57. § (5) bekezdését is megjelölték.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései a következők:
"8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jo gos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
"70/B. § (3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének.
(4) Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz."
2. A Hszt. túlszolgálatra vonatkozó - a vizsgálat során figyelembe vett - rendelkezései a következők:
"87. § (1) Ha a szolgálat érdeke vagy rendkívüli eset (baleset, elemi csapás vagy súlyos kár megelőzése, illetőleg elhárítása, következményeinek felszámolása, továbbá egyéb előre nem látható körülmény bekövetkezése) szükségessé teszi, a hivatásos állomány tagja a 84. §-ban meghatározott szolgálatteljesítési időn túl, valamint a munkaszüneti és pihenőnapon is kötelezhető arra, hogy szolgálatot teljesítsen (túlszolgálat), illetőleg meghatározott ideig és helyen arra készen álljon. Nem minősül túlszolgálatnak az ügyeleti, őr- és készenléti szolgálat, valamint a gyakorlaton való részvétel.
(2) Az elrendelhető túlszolgálat tartama naptári évenként 300 óra, amely a miniszter által kiadott rendelkezésben további 50%-kal növelhető.
(3) A (2) bekezdésben írt korlátozás nem alkalmazható, ha a túlszolgálatra rendkívüli esetben kerül sor."
"88. § (1) A (2) és (3) bekezdés szerinti túlszolgálatot az állományilletékes parancsnoknak írásban kell elrendelnie. A teljesített túlszolgálatról nyilvántartást kell vezetni.
(2) A hivatásos állomány tagját - az állományilletékes és annál magasabb parancsnok (vezető) kivételével - évi 150 óráig terjedő túlszolgálatért szabadidő, azon felüli túlszolgálatért - beleértve a rendkívüli esetben teljesítettet is - díjazás illeti meg. Az állományilletékes parancsnok a 150 órán belüli túlszolgálat díjazását is engedélyezheti, ha a szabadidő kiadása a szolgálat ellátását veszélyeztetné.
(3) A túlszolgálatért annak időtartamával megegyező, ha pedig a túlszolgálatot a heti pihenőnapon vagy munkaszüneti napon teljesítették, a túlszolgálat kétszeresének megfelelő szabadidő, illetőleg díjazás jár.
(4) A túlszolgálatért járó szabadidőt a túlszolgálatot követő napon (napokon), de legkésőbb 30 napon belül kell kiadni. Ettől el lehet térni, ha a túlszolgálat havi vagy éves szolgálatteljesítési idő keretében történt.
(5) A túlszolgálatért annak idejére távolléti díj jár, amelyet legkésőbb a tárgyhónapot követő 2. hónapban kell kifizetni."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az indítványozók lényegében azt kifogásolták, hogy a Hszt. 88. § (2) bekezdése értelmében a hivatásos állomány tagjait évi 150 óráig terjedő túlszolgálat ellentételezéseként szabadidő és nem pedig - saját választásuk szerint - szabadidő vagy díjazás illeti meg. Ebben az indítványozók egyrészt a munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való jog [Alkotmány 70/B. § (3) bekezdése], másrészt a pihenéshez való jog [Alkotmány 70/B. § (4) bekezdése] sérelmét látták.
1.1. A munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való joggal kapcsolatban az Alkotmánybíróság már rámutatott: "a munkával szerezhető megfelelő jövedelemhez való jog (...) érvényesüléséhez az Alkotmány rendelkezéseiből levezethetően nem feltétlenül szükséges az olyan tartalmú szabályozási rendszer, amely a személy által végzett munka mért eredményének függvényében határozza meg a munkabért. Nem következik az olyan szabályozás kényszere sem, hogy a munkavégzési kötelezettség teljesítésének színvonala vagy intenzitása közvetlenül a munkabér járandóságra legyen kihatással." (913/B/1995. AB határozat, ABH 1997, 616, 617.)
A jelen üggyel kapcsolatban az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdéséből a szolgálati jogviszony keretében szolgálati érdekből kivételesen elrendelt túlszolgálat ellentételezésének módja nem vezethető le.
A Hszt. 84. § (1) bekezdésében meghatározott szolgálatteljesítési idő heti 40 óra. A túlszolgálat maximális időtartamát a törvény naptári évenként háromszáz órában (az évi munkaidő 15%-át el nem érő mértékben) szabja meg, amely a miniszter által kiadott rendelkezésben emelhető ötven százalékkal, ekként maximális időtartama egy naptári évben nem haladhatja meg a négyszázötven órát, vagyis az évi munkaidő huszonkét százalékát nem érheti el.
Az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdésében biztosított, a munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való jognak a szolgálat teljesítése során általában kell érvényesülnie. A kivételesnek tekinthető túlszolgálat ellentételezésének alkotmányossága - az indítványozók szándéka ellenére - elszigetelt módon, a szolgálati jogviszonyt tartalommal kitöltő egyéb szabályok figyelmen kívül hagyásával nem vizsgálható. Ilyen tartalmú indítványt azonban az indítványozók nem terjesztettek elő.
A Hszt. 88. § (2) bekezdése, melynek értelmében a naptári évenként legfeljebb 150 óráig terjedő, az évi munkaidő 8 százalékát el nem érő túlszolgálatot szabadnap kiadásával kell ellentételezni, önmagában véve nem is sértheti az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdésében foglaltakat. A Hszt. 88. § (2) bekezdése, valamint az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdése között érdemi alkotmányjogi összefüggés nem mutatható ki. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi. [985/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 652, 653-654.; 454/B/1997. AB határozat, ABH 2004, 916, 922.]
1.2. A pihenéshez, szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz való joghoz kapcsolódóan az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a Hszt.-nek az indítványozók által támadott rendelkezése éppen a pihenéshez való jog érvényesülését szolgálja azáltal, hogy nem teszi lehetővé a naptári évenként legfeljebb 150 óráig terjedő túlszolgálat díjazással történő ellentételezését, hanem kötelezővé teszi szabadnap kiadását. Erre tekintettel az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdésének sérelme fel sem merülhet.
A fentiekben kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt az Alkotmány 70/B. § (3) és (4) bekezdése vonatkozásában is elutasította.
2. Az indítványozók a jogorvoslathoz való alkotmányos alapjogot [Alkotmány 57. § (5) bekezdése] is megjelölték, mint olyant, amellyel a támadott rendelkezések ellentétben állnak.
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alapján a jogorvoslati jog mindenkit megillet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.
Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Hszt. a jogorvoslati lehetőségek széles tárházát kínálja a szolgálati jogviszonnyal, így a túlszolgálat elszámolásával és ellentételezésével kapcsolatos döntésekkel szemben is. A Hszt. 195. §-a szerint a hivatásos állomány tagja a szolgálati viszonyával kapcsolatos ügyben a fegyveres szerven belüli eljárás során hozott elsőfokú határozat ellen - ha a törvény eltérően nem rendelkezik - panaszt vagy fellebbezést nyújthat be. A Hszt. 194. §-a értelmében a hivatásos állomány tagja szolgálati panasszal élhet, ha a szolgálati viszonyára vonatkozó, a törvény 195. §-ában nem szabályozott döntést vagy intézkedést, illetve ezek elmulasztását sérelmesnek tartja. Végül, a Hszt. 196. §-a kimondja, hogy a hivatásos állomány tagja a szolgálati viszonyból származó jogvita esetén bírósághoz fordulhat, ha - többek között - a szolgálati panaszát, illetőleg az elsőfokú határozat elleni panaszát vagy fellebbezését elutasították.
Ebből következően az indítványozók alappal nem hivatkozhatnak a jogorvoslathoz való jog sérelmére. Az indítványozók nem támadták a Hszt.-nek a jogorvoslatra, avagy általában a szolgálati jogvita rendezésére vonatkozó rendelkezéseit, ezért ezek alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatta.
Az Alkotmánybíróság mindezekre tekintettel az indítványt az Alkotmány 57. § (5) bekezdése tekintetében is elutasította.
3. Az indítványozók álláspontja szerint a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai által végzett túlszolgálat ellentételezésének szabálya az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében tilalmazott hátrányos megkülönböztetést valósít meg, bár indítványukban nem tértek ki arra, hogy a megkülönböztetés milyen más hivatásbeli tevékenységgel, illetőleg szolgálati kötelezettség teljesítésével járó jogviszonyok alanyaihoz képest áll fenn. Az Alkotmánybíróság ezért a vizsgálat során úgy tekintette, hogy valamennyi egyéb, nem a Magyar Honvédség vagy a rendvédelmi szervek állományában szolgálatra, munkavégzésre irányuló tevékenységet végző személyekhez képest fennálló diszkrimináció a vizsgálat tárgya.
Az Alkotmánybíróság már számos határozatában értelmezte az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének rendelkezését, mint a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményt. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki; abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [Pl. 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138-140.; 2/2000. (II. 25.) AB határozat, ABH 2000, 25, 34.]
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján alkotmányellenes megkülönböztetés továbbá csak akkor állapítható meg, ha a jogalkotó összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok között tesz különbséget. "Az egyenlőként való kezelés kérdése tehát az egészen különböző jogi helyzeteket illetően fel sem merül." [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 161.] "Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése ugyanis nem bármifajta különbségtételt tilt - egy ilyen általános tilalom összeegyeztethetetlen lenne a jog rendeltetésével - hanem csupán az emberi méltósághoz való jogot sértő megkülönböztetéseket." [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 282.]
Annak eldöntése végett, hogy megvalósult-e az Alkotmányban tilalmazott hátrányos megkülönböztetés, az Alkotmánybíróságnak elsődlegesen a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogviszonyát mint munkavégzésre irányuló jogviszony tartalmát, az e jogviszony keretében kifejtett tevékenység jellegét kellett vizsgálnia. Ennek fényében ítélhető meg a túlszolgálat szabályozása.
A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai által a Hszt. 1. §-ában megjelölt szolgálati viszonyuk körében ellátott különböző tevékenységek jellemzője, hogy azokat olyan, az állammal létrejött különleges szolgálati jogviszony keretében látják el, amelyben mindkét felet a sajátos szolgálati körülményeknek megfelelő, a Hszt. és más jogszabályok által meghatározott kötelezettségek terhelik, és jogosultságok illetik meg.
A Határőrség, a rendvédelmi szervek (a rendőrség, a polgári védelem, a vám- és pénzügyőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, az állami és hivatásos önkormányzati tűzoltóság), valamint a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai szolgálati tevékenységének meghatározó és jellegzetes vonása, hogy alkotmányos alapjogok védelme érdekében, más esetekben e jogok védelmére irányuló állami feladatok végrehajtására visszavezethető okokból ugyancsak alkotmányos alapjogokat érintő - egyebek közt épp ezért - halaszthatatlan intézkedések végrehajtásának kötelezettségével jár. Az említett tevékenység tehát olyan állami feladatok ellátásának érdekében folyik, amelyek végrehajtása az esetleges - például a hivatásos személyi állomány létszámát, vagy akár javadalmazását tekintve - hátrányos körülményektől függetlenül mellőzhetetlen. A szolgálati jogviszony e a sajátos jellege eltérő szabályozását is indokolja.
A Határőrség, a rendvédelmi szervek, valamint a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagja a szolgálati kötelék vállalásával aláveti magát a hivatásból eredő, nem egyszer alapjogait érintő korlátozásoknak. Ebből eredően, másrészt a hivatása gyakorlása során ellátott feladat már említett sajátos voltánál fogva a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogviszonya a közszolgálati jogviszonyok körén belül is sajátos, a Hszt. 3. § (1) bekezdésében írt "különleges közszolgálati jogviszonynak" - tekinthető.
Az indítványban támadott normákkal - a túlszolgálat ellentételezésével - kapcsolatban ezért nem indokolt az alkotmányjogi összehasonlítás a szintén munkavégzésre irányuló, ám az Alkotmányban meghatározott célokat tekintve eltérő, külön törvényben szabályozott és más körülmények között végzett tevékenységet folytató személyek olyan csoportjaival, amilyenek például a munkavállalók, a köztisztviselők, a közalkalmazottak, avagy az ügyészségi szolgálati jogviszonyban álló természetes személyek. Mivel a hivatásos állomány tagjai nem alkotnak homogén csoportot az említett kategóriákba tartozó foglalkoztatottakkal, a szabályozásbeli különbségtétel ésszerűségének vagy indokoltságának kérdése nem vizsgálható.
Tekintettel arra, hogy az indítványban sérelmezett hátrányos megkülönböztetés a fentiek szerint nem volt megállapítható, az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
4. Az indítványozók a Hszt. 88. § (2) bekezdését az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdésével való ellentét miatt is támadták.
Az alkotmányos alapjogoknak az Alkotmány 8. § (1) bekezdésében biztosított védelme az állam általános intézményvédelmi kötelezettségét mondja ki. Az állam ezen kötelezettsége nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell a védelemben részesülő jogok megsértésétől, hanem gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről, meg kell határoznia az alapjogok intézményes védelmi körét. Az egyes alapjogok azonban, amelyekre ez az állami kötelesség kiterjed - mint például a fentiekben vizsgált alapjogok -, az Alkotmány és az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján egyértelműen megjelölhetők.
Az Alkotmány 8. § (1) bekezdése által meghatározott védelem az indítványban megjelölt alapjogok tekintetében, azokkal szoros összefüggésben érvényesül, nem értelmezhető elvont jelleggel, önmagában, hanem csupán az indítványozók által tételesen felhívott alapjogok sérelmét vizsgálva.
Az Alkotmány 8. § (2) bekezdéséhez kapcsolódóan az Alkotmánybíróság megállapította egyrészt, hogy a támadott rendelkezés törvényi szintű szabályozás, másrészt pedig, hogy - a fentiekben elvégzett alkotmányossági vizsgálat alapján - alapvető jogokat nem sért, így azok lényeges tartalmát sem korlátozhatja.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdése tekintetében is elutasította.
Budapest, 2006. december 12.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró