62001CJ0257_SUM[1]

A Bíróság (teljes ülés) 2005. január 18-i ítélete. Az Európai Közösségek Bizottsága kontra az Európai Unió Tanácsa. 789/2001/EK és 790/2001/EK rendelet - Vízumpolitika - Határellenőrzés és -őrizet - EK 202. cikk - Tanácsnak fenntartott végrehajtási hatáskör - Tagállamok részére fenntartott frissítés - Esetek különlegessége - Indokolási kötelezettség. C-257/01. sz. ügy.

C-257/01. sz. ügy

Az Európai Közösségek Bizottsága

kontra

az Európai Unió Tanácsa

"789/2001/EK és 790/2001/EK rendelet - Vízumpolitika - Határellenőrzés és határőrizet - EK 202. cikk - A Tanácsnak fenntartott végrehajtási hatáskörök - A tagállamoknak fenntartott naprakésszé tétel - Az esetek különleges jellege - Indokolási kötelezettség"

P. Léger főtanácsnok indítványa, az ismertetés napja: 2004. április 27.

A Bíróság ítélete (teljes ülés), 2005. január 18.

Az ítélet összefoglalása

1. Intézmények jogi aktusai - Rendeletek - Alaprendeletek és végrehajtási rendeletek - A Tanács által fenntartott végrehajtási hatáskörök - Feltételek - Különleges és indokolt esetek - A tagállamok külső határainak átlépésére és a vízumokra vonatkozó szabályok részletes végrehajtási szabályainak végrehajtási intézkedései

(EK 202. cikk és EK 253. cikk; 789/2001 tanácsi rendelet és 790/2001 tanácsi rendelet; 1999/468 tanácsi határozat, 1. cikk, első bekezdés)

2. Európai Unió - Büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés - A Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló egyezmény - Külső határok átlépése és vízumok - A részletes végrehajtási szabályoknak a tagállamok által elvégzett módosításai közlésére vonatkozó eljárás Tanács általi bevezetése - Megengedhetőség

(789/2001 tanácsi rendelet, 2. cikk; 790/2001 tanácsi rendelet, 2. cikk)

1. Az EK 202. cikknek és a Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó eljárások megállapításáról szóló 1999/468 határozat (második komitológiai határozat) 1. cikke első bekezdésének megfelelően, ha valamely alap-jogiaktushoz közösségi szinten végrehajtási intézkedést kell elfogadni, akkor alapesetben a Bizottságra tartozik e hatáskör gyakorlása. A Tanácsnak a végrehajtandó vagy módosítandó alap-jogiaktus természetétől és tartalmától függően megfelelően indokolnia kell az e szabálytól való bármely eltérést.

E tekintetben a vízumkérelmek vizsgálatára, valamint a határokon történő határellenőrzés és határőrizet végrehajtására vonatkozó, az egyes részletes rendelkezések és gyakorlati eljárások végrehajtási hatásköreinek a Tanács részére történő fenntartásáról szóló 789/2001 rendelet és 790/2001 rendelet preambulumbekezdéseiben a Tanács kifejezetten hivatkozott a tagállamok vízumpolitikában és határőrizetben meglévő fokozott szerepére, valamint e területek érzékenységére, különösen a harmadik államokkal fennálló politikai kapcsolatok tekintetében. Ezért a Tanács ésszerűen vélhette úgy, hogy különleges esettel áll szemben, és az EK 253. cikknek megfelelően kellőképpen megindokolta, miért tartotta fenn magának átmeneti időre a Közös konzuli utasítás és a Közös kézikönyv által kimerítően felsorolt azon rendelkezések együttese végrehajtásának hatáskörét, amelyek megállapítják a schengeni megállapodás végrehajtásáról szóló egyezményben szereplő, a külső határok átlépéséről, illetve a vízumokról szóló szabályok részletes végrehajtási szabályait.

Bár valóban általánosak és szűkszavúak e megfontolások, azonban abban az összefüggésben vizsgálva, amelybe el kell helyezni őket, már alkalmasak arra, hogy egyértelműen indokolják a végrehajtás Tanács javára történt fenntartását, és hogy lehetővé tegyék az ellenőrzést a Bíróság számára.

(vö. 49-53., 59. pont)

2. A vízumkérelmek vizsgálatára, valamint a határokon történő határellenőrzés és határőrizet végrehajtására vonatkozó, az egyes részletes rendelkezések és gyakorlati eljárások végrehajtási hatásköreinek a Tanács részére történő fenntartásáról szóló 789/2001 rendelet és 790/2001 rendelet 2. cikkéből kitűnik, hogy minden tagállam maga, némelykor a többi tagállammal egyeztetve, módosíthatja ezen rendelkezések vagy részletes szabályok némelyikének a tartalmát. Mivel e szövegeket olyan időszakban fogadták el, amikor az érintett tárgykör még a kormányközi együttműködés területére tartozott, e tárgykörnek az Európai Unió keretébe az Amszterdami Szerződés hatályba lépésekor történt beillesztése önmagában nem eredményezte a tagállamok azonnali megfosztását az ezen jogi aktusok értelmében gyakorolt, ezek helyes alkalmazását biztosító hatásköreiktől.

Ebben az igen különleges és átmeneti helyzetben, a schengeni vívmányoknak az Európai Unió jogi és intézményi keretében való továbbfejlődését várva, nem róható fel a Tanácsnak, hogy eljárást vezetett be a tagállamok számára az általuk ezen rendelkezések némelyikében - amelyek kizárólag a tagállamok birtokában lévő adatokon alapulnak -egyoldalúan vagy más tagállamokkal egyeztetve elvégezhető módosítások közlésére, amennyiben nem bizonyított, hogy egységes naprakésszé tételi eljárásra van szükség az eredményes vagy szabályos alkalmazás biztosítása érdekében.

(vö. 65., 69-71. pont)

A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE

2005. január 18.(*)

"789/2001/EK és 790/2001/EK rendelet - Vízumpolitika - Határellenőrzés és határőrizet - EK 202. cikk - A Tanácsnak fenntartott végrehajtási hatáskörök - A tagállamoknak fenntartott naprakésszé tétel - Az esetek különleges jellege - Indokolási kötelezettség"

A C-257/01. sz. ügyben,

az EK 230. cikk alapján megsemmisítés iránt

a Bírósághoz 2001. július 3-án

az Európai Közösségek Bizottsága ( képviselik: D. Maidani és C. O'Reilly, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)

felperesnek,

támogatja:

a Holland Királyság (képviseli: H. G. Sevenster, meghatalmazotti minőségben)

beavatkozó,

az Európai Unió Tanácsa ( képviseli: E. Finnegan és I. Díez Parra, meghatalmazotti minőségben)

alperes ellen,

támogatja:

a Spanyol Királyság ( képviseli: R. Silva de Lapuerta, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)

beavatkozó,

benyújtott keresete tárgyában,

A BÍRÓSÁG (teljes ülés),

tagjai: V. Skouris elnök, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts tanácselnökök, C. Gulmann, J.-P. Puissochet, R. Schintgen (előadó), N. Colneric, S. von Bahr és J. N. Cunha Rodrigues bírák,

főtanácsnok: P. Léger,

hivatalvezető: R. Grass,

tekintettel az írásbeli szakaszra,

a főtanácsnok indítványának a 2004. április 27-i tárgyaláson történt meghallgatását követően,

meghozta a következő

Ítéletet

1 Az Európai Közösségek Bizottsága keresetlevelében a vízumkérelmek megvizsgálására vonatkozó egyes részletes rendelkezések és gyakorlati eljárások végrehajtási hatásköreinek a Tanács részére történő fenntartásáról szóló, 2001. április 24-i 789/2001/EK tanácsi rendelet (HL L 116., 2. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 4. kötet, 99. o.) és a határellenőrzések és a határőrizet végrehajtására vonatkozó egyes részletes rendelkezések és gyakorlati eljárások végrehajtási hatásköreinek a Tanács részére történő fenntartásáról szóló, 2001. április 24-i 790/2001/EK tanácsi rendelet (HL L 116., 5. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 4. kötet, 102. o., a továbbiakban együttesen: megtámadott rendeletek) megsemmisítését kéri.

2 A Bíróság elnöke 2001. október 10-i és november 8-i végzésével a Spanyol Királyság és a Holland Királyság részére megengedte a beavatkozást az Európai Unió Tanácsa, illetve a Bizottság kérelmeinek támogatása végett.

Jogi háttér

Az EK-Szerződés vonatkozó rendelkezései

3 Az EK 202. cikk a következőképpen rendelkezik:

"Az e szerződésben foglalt célkitűzések elérése érdekében és az abban megállapított rendelkezéseknek megfelelően a Tanács

- [...]

- [...]

- az általa elfogadott jogi aktusokban hatáskörrel ruházza fel a Bizottságot az általa megállapított szabályok végrehajtására. A Tanács meghatározhatja e hatáskör gyakorlásának egyes feltételeit. A Tanács fenntarthatja a jogot, hogy meghatározott esetekben közvetlenül maga gyakorolja a végrehajtási hatáskört. A fent említett feltételeknek összhangban kell lenniük azokkal az elvekkel és szabályokkal, amelyeket a Tanács előzetesen, a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament véleményének kikérését követően, egyhangúlag meghatározott."

4 A Szerződés "Vízumok, menekültügy, bevándorlás és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikák" című IV. címében található EK 62. cikk így rendelkezik:

"A Tanács a 67. cikkben megállapított eljárásnak megfelelően az Amszterdami Szerződés hatálybalépését követő ötéves időszakon belül:

...

2. intézkedéseket fogad el a tagállamok külső határainak átlépésére vonatkozóan, amelyek meghatározzák:

a) az ilyen határoknál a személyek ellenőrzése során a tagállamok által követendő szabályokat és eljárásokat;

b) a legfeljebb három hónaposra tervezett tartózkodásokra vonatkozó vízumok szabályait, beleértve:

i. azon harmadik országok listáját, amelyek állampolgárainak a külső határok átlépésekor vízummal kell rendelkezniük, és azon országokét, amelyek állampolgárai mentesek e követelmény alól;

ii. a tagállamok vízumkiadási eljárásait és ezek feltételeit;

iii. az egységes vízumformátumot;

iv. az egységes vízumra vonatkozó szabályokat;

[...]"

5 Az EK 64. cikk (1) bekezdése kimondja:

"Ez a cím nem érinti a közrend fenntartásával és a belső biztonság megőrzésével kapcsolatos tagállami hatáskörök gyakorlását."

6 Az EK 67. cikk (1) bekezdése kimondja:

"Az Amszterdami Szerződés hatálybalépését követő ötéves átmeneti időszak során a Tanács a Bizottság javaslata vagy valamely tagállam kezdeményezése alapján, az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően egyhangúlag határoz."

A Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló egyezmény, a Közös kézikönyv és a Közös konzuli utasítás

7 A schengeni vívmányoknak az Európai Unió keretébe történő beillesztéséről szóló, az Amszterdami Szerződéssel az Európai Unióról szóló szerződéshez és az Európai Közösséget létrehozó szerződéshez csatolt jegyzőkönyv (a továbbiakban: jegyzőkönyv) 1. cikke értelmében az Európai Unió tizenhárom tagállama felhatalmazást kap arra, hogy egymás között megerősített együttműködést hozzanak létre az e jegyzőkönyv mellékletében meghatározott, a schengeni vívmányok hatálya alá eső területeken.

8 Az így meghatározott schengeni vívmányok részét képezi különösen a Benelux Gazdasági Unió, a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Francia Köztársaság kormányai között Schengenben 1985. június 14-én aláírt megállapodás a közös határaikon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetéséről (HL 2000. L 239., 13. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 2. kötet, 3. o. a továbbiakban: Schengeni Megállapodás), valamint az 1990. június 19-én aláírt egyezmény a Schengeni Megállapodás végrehajtásáról (HL 2000. L 239., 19. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 2. kötet, 9. o. a továbbiakban: SMVE), ideértve az SMVE által létrehozott Végrehajtó Bizottság határozatait is.

9 Az SMVE a II. címének 2. és 3. fejezete tartalmazza a külső határok átlépéséről, illetve a vízumokról szóló szabályokat.

10 E szabályok részletes végrehajtási szabályait a határellenőrzésre nézve a Közös kézikönyv (a továbbiakban: KK), a vízumkérelmekre nézve pedig a hivatásos diplomáciai és konzuli képviseletekhez intézett Közös konzuli utasítás (HL 2002. C 313., 1. o., a továbbiakban: KKU) állapítja meg. A KKU és a KK végleges változatát a Végrehajtó Bizottság az SMVE 132. cikke értelmében, ezen egyezmény 3. cikkének (1) bekezdése, 5. cikkének (1) bekezdése, 6. cikkének (3) bekezdése, 8. cikke, 12. cikkének (3) bekezdése és 17. cikke alapján fogadta el mint a Közös kézikönyv és a Közös konzuli utasítás végleges változatáról szóló, 1999. április 28-i (SCH/Com-ex (99) 13) határozatot (HL 2000. L 239., 317. o., a továbbiakban: 99/13 határozat).

11 A KK és a KKU egyszerre tartalmaznak részletes normatív rendelkezéseket és gyakorlati útmutatásokat, amelyek címzettjei a szerződő felek külső határain ellenőrzést végző tisztviselők, illetve a szerződő felek vízumkérelmeket intéző konzuli tisztviselői.

12 A KKU egyes vonatkozásai tekintetében utalni kell még a Végrehajtó Bizottság több határozatára. Az 1998. december 16-i [SCH/Com-ex (98) 56] (HL 2000. L 239., 207. o., a továbbiakban: 98/56 határozat) és a vízummal ellátható okmányok kézikönyvének összeállításáról szóló, 1999. április 28-i [SCH/Com-ex (99) 14] (HL 2000. L 239., 298. o., a továbbiakban: 99/14 határozat) határozatokról van szó. Ezenkívül a Végrehajtó Bizottság 1994. november 21-i [SCH/Com-ex (94) 15 rev] határozata (HL 2000. L 239., 165. o., a továbbiakban: 94/15 határozat) az SMVE 17. cikkének (2) bekezdésében említett központi hatóságokkal történő konzultációt szolgáló számítógépes eljárást vezet be.

13 A jegyzőkönyv 2. cikke (1) bekezdése első albekezdésének értelmében az Amszterdami Szerződés hatálybalépésének időpontjától kezdődően a schengeni vívmányokat azonnali hatállyal alkalmazni kell az e jegyzőkönyv 1. cikkében említett tizenhárom tagállamra. Ugyanezen rendelkezés előírja, hogy a Végrehajtó Bizottság helyébe annak jogutódjaként a Tanács lép.

14 A jegyzőkönyv 2. cikke (1) bekezdése első albekezdése második mondatának alkalmazásával a Tanács 1999. május 20-án elfogadta az Európai Közösséget létrehozó szerződés és az Európai Unióról szóló szerződés vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően a schengeni vívmányokat alkotó valamennyi rendelkezés, illetve határozat jogalapjának meghatározásáról szóló 1999/436/EK határozatot (HL L 176., 17. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 1. kötet, 152. o.). E határozat 2. cikkéből, A mellékletével összefüggésben, az következik, hogy a 99/13 határozat új jogi alapja az EK 62. és az EK 63. cikk, míg a 98/56, a 99/14 és a 94/15 határozatok új jogi alapja rendre az EK 62. cikk (2) bekezdése b) pontjának ii. alpontja, az EK 62. cikk, illetve az EK 62. cikk (2) bekezdésének b) pontja.

Az 1999/468/EK határozat

15 A Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 1999. június 28-i 1999/468/EK tanácsi határozat (HL L 184., 23. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 124. o., a továbbiakban: második komitológiai határozat) 1. cikkének első bekezdése értelmében:

"Egyedi és indokolt eseteket kivéve, amikor az alap-jogiaktus egyes végrehajtási hatáskörök közvetlen gyakorlásának jogát a Tanács számára tartja fenn, az említett hatásköröket az alap-jogiaktusban szereplő vonatkozó rendelkezéseknek megfelelően át kell ruházni a Bizottságra. Ezekben a rendelkezésekben meg kell határozni az ilyen módon átruházott hatáskörök legfontosabb elemeit."

A megtámadott rendeletek

16 A 1999/436 határozat elfogadását követően indokoltnak tűnt közösségi jogi aktusban meghatározni azokat az eljárásokat, amelyek szerint a KK és a KKU végrehajtására és naprakésszé tételére irányuló intézkedéseket meg kell tenni.

17 E célból a Tanács elfogadta a 789/2001 és a 790/2001 rendeletet, amelyek jogi alapja az EK 62. cikk 2. és 3. pontja, illetve az EK 62. cikk 2. pontjának a) és b) pontja és az EK 67. cikk (1) bekezdése.

18 A 789/2001 rendelet másodiktól negyedikig terjedő preambulumbekezdése és a 790/2001 rendelet második preambulumbekezdése szerint "rendszeresen módosítani és frissíteni kell" a vízumkérelmek vizsgálatára, valamint a külső határokon történő határellenőrzés és határőrizet végrehajtására vonatkozó, a KKU-ban, illetve a KK-ban és mellékleteikben található egyes "részletes rendelkezéseket és gyakorlati eljárásokat annak érdekében, hogy megfeleljenek [a hatáskörrel rendelkező hatóságok] működési követelményeinek".

19 E vonatkozásban a megtámadott rendeletek két eljárást hoznak létre. Egyfelől 1. cikkükben úgy rendelkeznek, hogy az ott felsorolt egyes rendelkezéseket a Tanács egyhangúlag módosíthatja. Másfelől e rendeletek 2. cikke eljárást hoz létre, amelynek keretében a tagállamok közlik a Tanács főtitkárával az általuk a KKU és a KK egyes ott felsorolt egyes rendelkezéseiben vagy mellékleteinek egyes részeiben kívánt módosításokat, amelyeket ezután a főtitkár közöl a Tanács tagjaival és a Bizottsággal.

A 789/2001 rendelet

20 A 789/2001 rendelet nyolcadik preambulumbekezdése értelmében:

"Mivel a tagállamoknak fokozott szerepük van a vízumpolitika fejlesztésében, ami tükrözi e terület érzékenységét, beleértve különösen a politikai kapcsolatokat harmadik országokkal, a Tanács fenntartja magának a jogot, hogy a Szerződés 67. cikkének (1) bekezdésében említett ötéves átmeneti időszak alatt egyhangúlag fogadja el, módosítsa és frissítse a fent említett részletes rendelkezéseket és gyakorlati eljárásokat mindaddig, ameddig a Tanács át nem tekinti azokat a feltételeket, amelyeknek megfelelően az ilyen végrehajtási hatásköröket az átmenti időszak letelte után a Bizottságra lehet ruházni."

21 Ugyanezen rendelet 1. cikkének (1) és (2) bekezdése így rendelkezik:

"(1) A Tanács, valamely tagjának kezdeményezésére vagy a Bizottság javaslata alapján, szükség szerint egyhangúlag módosítja a KKU II., III., V., VI., VII. és VIII. részét, annak 2. mellékletét (a B. lista és az A. listában említett olyan országokra vonatkozó vízumkötelezettség kivételével, amelyekre nézve nem kötelező az előzetes konzultáció), valamint a KKU 3. mellékletének I. és III. részét, és 6., 10., 11., 12., 13., 14. és 15. mellékletét.

(2) A Tanács, valamely tagjának kezdeményezésére vagy a Bizottság javaslata alapján, szükség szerint egyhangúlag módosítja a Schengeni konzultációs hálózat (műszaki előírások) bevezetőjét és I., II., és III. részét, valamint annak 2., 2A., 3., 4., 5., 7. és 8. mellékletét."

22 A KKU-nak a 789/2001 rendelet 1. cikke értelmében a Tanács által módosítható rendelkezései körébe a következők tartoznak:

- a három hónapot meg nem haladó tartózkodásra jogosító vízum esetén a vízumkérelem elintézésére illetékes diplomáciai vagy konzuli képviselet (a KKU II. része);

- a három hónapot meg nem haladó tartózkodásra jogosító vízum esetén a vízumkérelem átvétele (a KKU III. része);

- a kérelmek feldolgozása és a határozathozatal (a KKU V. része);

- a vízumbélyeg kitöltése (a KKU VI. része);

- a vízumosztályok igazgatása és szervezete (a KKU VII. része);

- a helyi szintű konzuli együttműködés (a KKU VIII. része);

- a diplomata-, hivatali és szolgálati útlevelek, valamint egyes nemzetközi kormányközi szervezetek által tisztviselőik részére kiadott laissez-passer-k birtokosainak mozgására vonatkozó rendelkezések (a KKU 2. melléklete a B. lista és az A. listában említett olyan országokra vonatkozó vízumkötelezettség kivételével, amelyekre nézve nem kötelező az előzetes konzultáció);

- azon harmadik államok közös listája, amelyek állampolgáraira a Schengeni Megállapodás valamennyi részes államában (a továbbiakban: schengeni állam) kiterjed repülőtéri tranzitvízum-kötelezettség, amely kötelezettség az ezen államok által kiállított útiokmányok birtokosaira is kiterjed (a KKU 3. mellékletének I. része);

- az Európai Gazdasági Térség tagállamai tartózkodási engedélyeinek listája, amely engedélyek birtokosai a dokumentum bemutatása alapján mentesülnek a repülőtéri tranzitvízum-kötelezettség alól (a KKU 3. mellékletének III. része);

- az egységes vízumok kiadására kivételes esetben és ideiglenes jelleggel felhatalmazott tiszteletbeli konzulok listája (a KKU 6. melléklete);

- az elektronikusan leolvasandó mezőbe beírandó bejegyzésekkel kapcsolatos utasítások (a KKU 10. melléklete);

- a vízummal ellátható útiokmányok kritériumai (a KKU 11. melléklete);

- az egységes vízumok kiadása során, a vízumkérelmek elintézése igazgatási költségeinek megfelelő, euróban felszámított díjak (a KKU 12. melléklete);

- a vízumbélyeg kitöltési útmutatója (a KKU 13. melléklete);

- a Szerződő Felek tájékoztatására vonatkozó előírások korlátozott területi érvényességű vízum kiadása, illetve az egységes vízum megsemmisítése, visszavonása, érvényességi idejének lerövidítése, továbbá nemzeti tartózkodási engedély kiadása esetén (a KKU 14. melléklete);

- a Szerződő Felek által összeállított, a meghívást, a kötelezettségvállalást és a szállást igazoló harmonizált formanyomtatványok (a KKU 15. melléklete).

23 A 789/2001 rendelet tizedik preambulumbekezdése értelmében:

"Olyan eljárást szükséges előírni, amelynek keretében a Tanács tagjai és a Bizottság haladéktalanul tájékoztatást kapnak a vízummal ellátható dokumentumokat tartalmazó kézikönyvnek, a schengeni vízumoknak olyan harmadik államokban történő kiadásáról szóló kézikönyvnek, amelyekben nincs valamennyi schengeni államnak képviselete, a Schengeni konzultációs hálózat (műszaki előírások) 6. és 9. mellékletének, valamint a KKU minden olyan mellékletének a módosításairól, amelyek egészben vagy részben azon tényeket tartalmazó listákból állnak, amelyeket a tagállamoknak kell szolgáltatniuk az általuk alkalmazott hatályos szabályokkal összhangban, és amelyeket ezért nem lehet a Tanács jogi aktusával elfogadni, módosítani és frissíteni."

24 E rendelet 2. cikke a következőképpen rendelkezik:

"(1) Valamennyi tagállam közli a Tanács főtitkárával az általa a KKU 1. mellékletének III. részében, 2. mellékletének A. listájában (az ebben a listában említett olyan országokra vonatkozó vízumkötelezettség kivételével, amelyekre nézve kötelező az előzetes konzultáció), valamint 2. mellékletének B. listájában, 3. mellékletének II. részében és 4., 5., 7. és 9. mellékletében, a vízummal ellátható dokumentumokat tartalmazó kézikönyvben, a schengeni vízumoknak olyan harmadik államokban történő kiadásáról szóló kézikönyvben, amelyekben nincs valamennyi schengeni államnak képviselete, és a Schengeni konzultációs hálózat (műszaki előírások) 6. és 9. mellékletében tervezett [helyes fordítása: kívánt] módosításokat.

(2) Amennyiben valamely tagállam a KKU 4., 5B., 5C., 7. vagy 9. mellékletét módosítani kívánja, a módosításra vonatkozó javaslatát először meg kell küldenie a többi tagállamnak, és lehetővé kell tennie számukra a javaslatra vonatkozó észrevételeik megtételét.

(3) Az (1) és (2) bekezdésnek megfelelően elvégzett módosítások hatálybalépése napjának azt a napot kell tekinteni, amelyen a főtitkár közli ezeket a módosításokat a Tanács tagjaival és a Bizottsággal."

25 A KKU-nak a 789/2001 rendelet 2. cikke értelmében a tagállamok által módosítható rendelkezései körébe tartoznak a következők:

- azon országok listája, amelyek állampolgáraira egy vagy több schengeni államban nem terjed ki a vízumkötelezettség, ha ezek a személyek diplomata-, hivatali vagy szolgálati útlevelek birtokosai, de kiterjed rájuk a vízumkötelezettség, ha közönséges útlevéllel rendelkeznek (a KKU 2. mellékletének A. listája az ebben a listában említett olyan országokra vonatkozó vízumkötelezettség kivételével, amelyekre nézve kötelező az előzetes konzultáció);

- azon országok listája, amelyek állampolgáraira egy vagy több schengeni államban kiterjed a vízumkötelezettség, ha ezek a személyek diplomata-, hivatali vagy szolgálati útlevelek birtokosai, de nem terjed ki rájuk ez a kötelezettség, ha közönséges útlevelek birtokosai (a KKU 2. mellékletének B. listája);

- azon harmadik államok listája, amelyek állampolgáraira csak egyes schengeni államokban terjed ki a repülőtéri tranzitvízum-kötelezettség, amely kötelezettség az ezen államok által kiadott útiokmányok birtokosaira is kiterjed (a KKU 3. mellékletének 2. része);

- a vízum nélküli beutazásra jogosító okmányok listája (KKU 4. melléklete);

- az olyan esetek listája, amelyek tekintetében az SMVE 17. cikke (2) bekezdésének megfelelően előzetesen konzultálni kell a tagállam központi hatóságával (a KKU 5A. melléklete);

- az olyan esetek listája, amelyek tekintetében az SMVE 17. cikke (2) bekezdésének megfelelően előzetesen konzultálni kell a többi szerződő fél központi hatóságával (a KKU 5B. és 5C. melléklete);

- a nemzeti hatóságok által évente megállapított, a határátlépésnél irányadó (azaz megélhetési eszközként elégséges) referenciaösszegek (a KKU 7. melléklete);

- a szükség esetén az "észrevételek" számára fenntartott helyre beírandó megjegyzések (a KKU 9. melléklete);

- a vízumkiadás végett követett számítógépes konzultációs eljárás egyes vonatkozásai (a "Schengeni konzultációs hálózat - Műszaki előírások" 6. és 9. melléklete).

A 790/2001 rendelet

26 A 790/2001 rendeletnek a 789/2001 rendelet nyolcadik preambulumbekezdésével közel azonos szövegezésű ötödik preambulumbekezdése a következőképpen szól:

"Mivel a tagállamoknak fokozott szerepük van a határpolitika fejlesztésében, ami tükrözi e terület érzékenységét, beleértve különösen a politikai kapcsolatokat harmadik országokkal, a Tanács fenntartja magának a jogot, hogy az Európai Közösséget létrehozó szerződés 67. cikkének (1) bekezdésében említett ötéves átmeneti időszak alatt egyhangúlag fogadja el, módosítsa és frissítse a fent említett részletes rendelkezéseket és gyakorlati eljárásokat mindaddig, amíg a Tanács át nem tekinti azokat a feltételeket, amelyek szerint az ilyen végrehajtási hatásköröket az átmenti időszak letelte után a Bizottságra lehet ruházni."

27 E rendelet 1. cikkének (1) bekezdése így rendelkezik:

"A Tanács valamely tagjának kezdeményezésére vagy a Bizottság javaslata alapján szükség szerint egyhangúlag módosítja a Közös kézikönyv I. részének 1.2., 1.3., 1.3.1., 1.3.3., 2.1., 3.1.2., 3.1.3., 3.1.4., 3.2.4., 4.1., 4.1.1., 4.1.2. pontját, II. részének 1.1., 1.3., 1.4.1., 1.4.1a., 1.4.4., 1.4.5., 1.4.6., 1.4.7., 1.4.8., 2.1., 2.2.2., 2.2.3., 2.2.4., 2.3., 3.1., 3.2., 3.3.1., 3.3.2., 3.3.3., 3.3.4., 3.3.5., 3.3.6., 3.3.7., 3.3.8., 3.4., 3.5., 4.1., 4.2., 5.2., 5.3., 5.4., 5.5., 5.6., 6.4., 6.5., 6.6., 6.7., 6.8., 6.9., 6.10. és 6.11. pontját, valamint 9. mellékletét."

28 A KK-nak a 790/2001 rendelet 1. cikke értelmében a Tanács által módosítható rendelkezései körébe a következők tartoznak:

- a határátlépés az engedélyezett határátlépési pontokon (a KK I. részének 1.2. pontja);

- a határátlépés e pontokon kívül (a KK I. részének 1.3., 1.3.1. és 1.3.3. pontja);

- a külső határok átlépésére érvényesként elismert és a vízummal ellátható okmányok országonkénti listája (a KK I. részének 2.1. pontja);

- a vízumbélyegnek a KK 6. mellékletében található technikai leírása (a KK I. részének 3.1.2. pontja);

- a 7. mellékletben található, a lehetséges bejegyzéseket tartalmazó vízumbélyeg-minták (a KK I. részének 3.1.3. pontja);

- a szabály, miszerint "a vízumbélyegre nyomtatott szöveg nyelve az angol, a francia és az adott ország saját nyelve" [nem hivatalos fordítás] (a KK I. részének 3.1.4. pontja);

- a szabály, miszerint "a korlátozott területi érvényességű vízum kiadása, az egységes vízum megsemmisítése, visszavonása vagy érvényességi idejének lerövidítése, illetve a nemzeti tartózkodási engedély kiadása esetén a Szerződő Felek tájékoztatására vonatkozó elveket és eljárásokat a 8a. melléklet tartalmazza" [nem hivatalos fordítás] (a KK I. részének 3.2.4. pontja);

- azon beutazási okok bizonyítása vagy valószínűsítése, amelyekre hivatkozni lehet (a KK I. részének 4.1., 4.1.1. és 4.1.2. pontja);

- az ellenőrzési és határőrizeti intézkedések foganatosítására felhatalmazott tisztviselők (a KK II. részének 1.1. pontja);

- az ellenőrzési eljárások (a KK II. részének 1.3. pontja);

- a beléptetés megtagadásával kapcsolatos eljárásra vonatkozó egyes részletes rendelkezések (a KK II. részének 1.4.1., 1.4.1 bis, 1.4.4-1.4.8. pontja);

- a pecsét elhelyezésére vonatkozó részletes rendelkezések (a KK II. részének 2.1. pontja);

- a külső határok határátkelőhelyeken kívüli és azok nyitvatartási idején túli őrizetére vonatkozó egyes részletes rendelkezések (a KK II. részének 2.2.2., 2.2.3. és 2.2.4. pontja);

- a nyilvántartandó adatok listája (a KK II. részének 2.3. pontja);

- a közúti forgalom ellenőrzése (a KK II. részének 3.1. pontja);

- a vasúti forgalom ellenőrzése (a KK II. részének 3.2. pontja);

- a nemzetközi polgári légi forgalomban a személyek és a kézipoggyász ellenőrzésére szolgáló hely meghatározására irányuló eljárás (a KK II. részének 3.3.1. pontja);

- a nemzetközi polgári légi forgalomban a személyek ellenőrzésének további részletes szabályai (a KK II. részének 3.3.2., 3.3.3., 3.3.4. és 3.3.5. pontja);

- a kisrepülőtereken végrehajtott ellenőrzések eljárásai (a KK II. részének 3.3.6. pontja);

- a szabály, miszerint "a veszélyek megelőzése érdekében a repülőtereken és a kisrepülőtereken ellenőrzést kell végrehajtani az olyan belső járatok utasainál, amelyeknél nem állapítható meg egyértelműen, hogy az utasok kizárólag a Szerződő Felek területéről érkeznek, illetve kizárólag oda tartanak, és nem érintik harmadik állam területét" [nem hivatalos fordítás] (a KK II. részének 3.3.7. pontja);

- a tengeri forgalom ellenőrzése, kivéve a rendszeres kompjáratokat, a szabadidős hajózást, a part menti halászatot és a belvízi hajózást (a KK II. részének 3.4. pontja);

- a belvízi hajóforgalom ellenőrzése (a KK II. részének 3.5. pontja);

- az információcsere (a KK II. részének 4.1. pontja);

- az összekötő tisztviselők küldése (a KK II. részének 4.2. pontja);

- a vízumkiadás a határon (a KK II. részének 5.2-5.6. pontja);

- a légi járművek pilótái és személyzetük más tagjai ellenőrzésének különös szabályai (a KK II. részének 6.4. pontja);

- a tengerészek ellenőrzésének különös szabályai (a KK II. részének 6.5. pontja);

- a diplomata, hivatali vagy szolgálati útlevéllel rendelkezők ellenőrzésének különös szabályai (a KK II. részének 6.6. pontja);

- a határ menti ingázók ellenőrzésének különös szabályai (a KK II. részének 6.7. pontja);

- a kiskorúak ellenőrzésének különös szabályai (a KK II. részének 6.8. pontja);

- a csoportos utazáson résztvevők ellenőrzésének különös szabályai (a KK II. részének 6.9. pontja);

- a határon menedékjog iránti kérelmet benyújtó külföldiek ellenőrzésének különös szabályai (a KK II. részének 6.10. pontja);

- a nemzetközi szervezetek tagjai ellenőrzésének különös szabályai (a KK II. részének 6.11. pontja);

- a hosszú időtartamú tartózkodásra jogosító vízum mintája (a KK 9. melléklete).

29 A 790/2001 rendeletnek a 789/2001 rendelet tizedik preambulumbekezdésével azonos szövegezésű hetedik preambulumbekezdése a következőképpen szól:

"Olyan eljárást kell előírni, amelynek keretében a Tanács tagjai és a Bizottság haladéktalanul tájékoztatást kapnak a Közös kézikönyv azon mellékleteinek minden módosításáról, amelyek egészben vagy részben tényszerű információkat tartalmazó olyan listákból állnak, amelyeket az egyes tagállamoknak kell szolgáltatniuk az általuk alkalmazott hatályos szabályokkal összhangban, és amelyeket ezért nem lehet a Tanács jogi aktusával elfogadni, módosítani és frissíteni."

30 A 790/2001 rendelet 2. cikke a következőképpen rendelkezik:

"(1) Valamennyi tagállam közli a Tanács főtitkárával az általa a Közös kézikönyv I. részének 1.3.2. pontjában és 1., 2., 3., 7., 12. és 13. mellékletében tervezett [helyes fordítása: kívánt] módosításokat.

(2) Az (1) és (2) bekezdésnek megfelelően [helyes fordítása: az (1) bekezdésnek megfelelően] elvégzett módosítások hatálybalépése napjának azt a napot kell tekinteni, amelyen a főtitkár közli ezeket a módosításokat a Tanács tagjaival és a Bizottsággal."

31 A KK-nak a 790/2001 rendelet 2. cikke értelmében a tagállamok által módosítható rendelkezései körébe a következők tartoznak:

- a szabály, miszerint "a Belga Királyság, a Dán Királyság, a Francia Köztársaság, a Luxemburgi Nagyhercegség és a Holland Királyság állampolgárai bárhol átléphetik annak az államnak a határát, amely állam állampolgárságával rendelkeznek". [nem hivatalos fordítás] (a KK I. részének 1.3.2. pontja);

- az engedélyezett határátlépési pontok a KK I. része 1.2. pontjának értelmében (a KK 1. melléklete);

- a vízumbélyeg-minták a KK I. része 3.1.3. pontjának értelmében (KK 7. melléklete);

- a különlapok, azaz a vízummal egyenértékű engedélyek mintái (a KK 12. melléklete);

- a Külügyminisztérium által kiállított igazolványok mintái (a KK 13. melléklete).

32 Rögzíteni kell, hogy a KK-nak a 790/2001 rendelet 2. cikkének (1) bekezdésében említett 2. és 3. mellékletét a Közös kézikönyv felülvizsgálatáról szóló, 2002. április 25-i 2002/352/EK tanácsi határozat (HL L 123., 47. o.) hatályon kívül helyezte.

A keresetről

33 Keresete alátámasztásául a Bizottság két jogalapot jelöl meg. Az első jogalap az EK 202. cikknek és a második komitológiai határozat 1. cikkének megsértésén alapul, amennyiben a megtámadott rendeletek 1. cikkében a Tanács visszaélésszerűen és kellő indokolás nélkül tartotta fenn magának a végrehajtási hatásköröket. A második jogalap az EK 202. cikk megsértésén alapul, amennyiben a megtámadott rendeletek 2. cikke a tagállamoknak arra adnak hatáskört, hogy ők maguk módosíthassák egyrészt a KKU és az azt kiegészítő egyes végrehajtó bizottsági határozatok bizonyos pontjait, másrészt a KK egyes pontjait.

A hatásköröknek a Tanács javára történt fenntartására vonatkozó első jogalapról

A felek érvei

34 Az első jogalap két részre bontható. E jogalap első részét illetően a Bizottság előadja: a Tanács nem bizonyította, hogy a megtámadott rendeletekkel előírt végrehajtási rendelkezések olyan különleges jellegűek, hogy az igazolná a végrehajtási hatáskör Tanács általi gyakorlását. A 789/2001 rendelet nyolcadik, illetve a 790/2001 rendelet ötödik preambulumbekezdéséből az tűnik ki, hogy a Tanács "összefoglaló" jellegű indokolást adott, amely inkább a KKU és a KK egész területére, mint valamely egyedi intézkedésre vonatkoztatható.

35 Ugyanis ezek a preambulumbekezdések sem a kérdéses végrehajtási hatáskörök természetét, sem azok tartalmát nem tisztázzák, amelyek annak szükségességét bizonyítanák, hogy a Tanács maga gyakorolja e hatásköröket, mert csupán a vízumpolitikára és a határőrizetre való hivatkozás nem elégséges a meghozandó intézkedések különleges jellegének megállapításához.

36 Ugyanígy az egyrészt a "tagállamok fokozott szerepére" - amely a Bizottság álláspontja szerint csupán arra a körülményre utal, hogy a tagállamok a Szerződés IV. címe körében jogalkotást kezdeményezhetnek-, másrészt a határőrizet és a vízumkiadás kérdéseinek éppen a tagállamok fokozott szerepét magyarázó - különösen a harmadik államokkal fennálló politikai kapcsolatok terén - érzékeny voltára alapított igazoló körülmények e IV. cím körében meghozott valamennyi végrehajtási intézkedésre érvényesek lehetnek.

37 Végül pedig az EK 67. cikk (1) bekezdésében említett ötéves átmeneti időszakra történő utalás és a Tanács azon ígérete, hogy ezen időszak letelte után "át[...]tekinti azokat a feltételeket, amelyeknek megfelelően az ilyen végrehajtási hatásköröket [...] a Bizottságra lehet ruházni", egyértelműen megerősítik, hogy a Tanács a végrehajtási hatásköröket nem az alap-jogiaktusok természete vagy tartalma miatt, hanem azért tartotta fenn magának, mert ezek a Szerződés IV. címe körébe tartoznak.

38 Az első jogalap második részét illetően a Bizottság azt állítja, hogy a Tanács - függetlenül a végrehajtási intézkedések különleges jellegétől - megszegte az EK 253. cikkben előírt indokolási kötelezettséget. Az egyfelől a Szerződés IV. címének intézményi sajátosságaira, másfelől az érintett politikák érzékeny jellegére alapozott indokolás nem igazolhatja a Tanácsnak a megtámadott rendeletekben előírt végrehajtási hatásköröket magának fenntartó döntését.

39 A Szerződés IV. címének intézményi sajátosságairól szólva a Bizottság előadja, hogy az olyan témaköröket, mint a külső határok, a menedékjog, a bevándorlás és a polgári ügyekben folytatott igazságügyi együttműködés, amelyek korábban az Európai Unióról szóló szerződés VI. címe alá tartoztak, mára már "közösségiesítették".

40 Kétségtelen, hogy a tagállamok az EK 67. cikk (1) bekezdésében írt ötéves átmeneti időszak folyamán jogosultak jogalkotást kezdeményezni, az EK 68. cikk pedig az EK 234. cikkben előírt eljáráshoz képest eltérést állapít meg. Azonban az EK-Szerződés IV. címének különös vagy eltérést megállapító rendelkezései nem akadályozhatják meg az EK 202. cikk szerinti "komitológiai" eljárások alkalmazását.

41 Másfelől, még ha el kellene is ismerni a határőrizettel és a vízumkiadással kapcsolatos tárgykörök érzékeny jellegét, a Bizottság álláspontja akkor is az, hogy e tárgykörök kezelésére képes, és egyébként sem járhat el anélkül, hogy a tagállamokat a "komitológiai" eljárásnak megfelelően be ne vonta volna a döntéshozatalba. A Bizottság hangsúlyozza, hogy a harmadik államokkal fenntartott kapcsolatok terén a Szerződés elismeri intézményi szerepét, különösen a nemzetközi megállapodások megtárgyalása során. A Bizottság továbbá azt is előadja, hogy a vízumpolitika egyes vonatkozásai - így különösen azon államok meghatározása, amelyek állampolgárainak vízummal kell rendelkezniük - már az Amszterdami Szerződés megkötése előtt is közösségi keretbe tartoztak. Végül a Bizottság álláspontja szerint az említett tárgykörök csupán eljárási és alaki kérdéseket érintenek.

42 Bevezetésként a Tanács előadja, hogy a KKU és a KK vegyes okmányok abban az értelemben, hogy egyszerre tartalmaznak jogalkotási, végrehajtási és ténymegállapító rendelkezéseket. A megtámadott rendeletek ezt a sajátosságot veszik figyelembe, amikor három különböző eljárást létesítenek a KKU és a KK módosítására. A 789/2001 rendelet tizenegyedik és a 790/2001 rendelet nyolcadik preambulumbekezdése szerint a normatív jellegű rendelkezéseket csupán az EK-Szerződés vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően lehet módosítani; a végrehajtási jellegű rendelkezéseket csak a megtámadott rendeletek 1. cikkében írt eljárásnak megfelelően lehet módosítani; végül a ténymegállapító jellegű közléseket csak a megtámadott rendeletek 2. cikkében írt eljárásnak megfelelően lehet módosítani.

43 Bevezetésként a Tanács előadja továbbá, hogy a KKU és a KK tartalma számos ponton közös, mivel a vízumügyekben, illetve a határőrizet terén hatáskörrel rendelkező hatóságoknak feladataik teljesítéséhez gyakran ugyanazokra az adatokra van szükségük, ez magyarázza a megtámadott rendeletekkel bevezetett eljárások hasonlóságát.

44 Az első jogalapra válaszul a Tanács előadja: a 789/2001 rendelet nyolcadik és a 790/2001 rendelet ötödik preambulumbekezdése egyértelműen jelzi, hogy a végrehajtási hatáskörök fenntartása speciálisan a KKU-ban és a KK-ban található bizonyos "részletes rendelkezések és gyakorlati eljárások" módosítására vonatkozik. E rendelkezések természetét és tartalmát a megelőző preambulumbekezdések, vagyis a 789/2001 rendelet első, második és ötödik, valamint a 790/2001 rendelet első és második preambulumbekezdése írja le. Így a megadott indokolás nem általános jellegű, és nem terjed ki a Szerződés IV. címe keretében meghozott intézkedések egészére. E tekintetben a Tanács kifejti, hogy már nagy számban fogadott el jogi aktusokat e cím alapján, ideértve a vízumok tárgykörét is, anélkül, hogy magának tartotta volna fenn a végrehajtási hatásköröket.

45 A Tanács előadja: ugyanazok a megfontolások vezették ebben az esetben a végrehajtási hatáskörök saját részére történt fenntartására, mint amelyek az Amszterdami Szerződés alkotóit arra, hogy a kezdeti ötéves időszakban az EK-Szerződés IV. címe keretében kezdeményezési jogot biztosítsanak a tagállamoknak. Ugyanezek az okok indították a Tanácsot, hogy a kérdéses intézkedések módosításához és naprakésszé tételéhez egyhangú határozathozatalt írjon elő.

46 E tekintetben a Tanács hangsúlyozza, hogy a megtámadott rendeletek elfogadásakor a schengeni vívmányoknak az Európai Unió keretébe történő beillesztése és a Közösség javára a vízumpolitika és a határőrizeti politika terén új hatáskörök elismerése még csak nemrégiben történt meg.

47 Éppen azért, mert a végrehajtási hatáskörök önmaga számára való fenntartása nem a főszabály, hanem a kivétel, a Tanács a tárgykör érzékenysége ellenére is jelezte, meg fogja vizsgálni, hogy az ilyen végrehajtási hatásköröket az EK 67. cikk (1) bekezdésében előírt ötéves átmenti időszak letelte után milyen feltételekkel ruházhatja a Bizottságra. A Tanács kifejti: az ezen időszak lejártáig fennmaradó hároméves határidő olyan ésszerű határidő, amely lehetővé teszi annak értékelését, hogy még mindig relevánsak-e azok a megfontolások, amelyek eredetileg a végrehajtási hatáskörök önmaga számára való fenntartására indították.

48 A Tanács vitatja, hogy azért tartotta volna fenn magának a végrehajtási hatásköröket, mert a kérdéses intézkedések a Szerződés IV. címe körébe tartoznak. Egyébként az Amszterdami Szerződés hatálybalépése óta számos e címben említett, "komitológiai" rendelkezést tartalmazó intézkedést fogadott el.

A Bíróság álláspontja

49 Bevezetésként fontos emlékeztetni arra, hogy a második komitológiai határozat 1. cikke (1) bekezdésének értelmében, egyedi és indokolt eseteket kivéve, amikor az alap-jogiaktus egyes végrehajtási hatáskörök közvetlen gyakorlásának jogát a Tanács számára tartja fenn, az említett hatásköröket az alap-jogiaktusban szereplő vonatkozó rendelkezéseknek megfelelően át kell ruházni a Bizottságra. E rendelkezés csupán az EK 202. cikk harmadik francia bekezdésében és az EK 253. cikkben írt követelmények megismétlésére szorítkozik.

50 E tekintetben, mint azt a Bíróság a 16/88. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben hozott 1989. október 24-i ítéletében (EBHT 1989., 3457. o., 10. pont) megállapította, az Egységes Európai Okmány által a 145. cikkben (jelenleg EK 202. cikk) hozott módosítások óta a Tanács csak különleges esetekben tarthatja fenn magának a közvetlen végrehajtási jogokat, és a határozatot akkor is részletesen meg kell indokolnia.

51 Ez azt jelenti, hogy a Tanácsnak a végrehajtandó vagy módosítandó alap-jogiaktus természetétől és tartalmától függően megfelelően indokolnia kell az eltérést attól a szabálytól, miszerint ha a Szerződés által felállított rendszerben valamely alap-jogiaktushoz közösségi szinten végrehajtási intézkedést kell elfogadni, akkor e hatáskör gyakorlása alapesetben a Bizottságra tartozik.

52 A jelen ügyben a Tanács a 789/2001 rendelet nyolcadik és a 790/2001 rendelet ötödik preambulumbekezdésében kifejezetten hivatkozott a tagállamok vízumpolitikában és határőrizetben meglévő fokozott szerepére, valamint e területek érzékenységére, különösen harmadik országokkal fennálló politikai kapcsolatok tekintetében.

53 Vitathatatlan, hogy e megfontolások egyrészt általánosak, másrészt szűkszavúak. Azonban abban az összefüggésben vizsgálva, amelybe el kell helyezni őket, már alkalmasak arra, hogy egyértelműen indokolják a végrehajtás Tanács javára történt fenntartását, és hogy lehetővé tegyék az ellenőrzést a Bíróság számára.

54 Meg kell ugyanis állapítani először, hogy az Amszterdami Szerződésnek két évvel a megtámadott rendeletek elfogadása előtt történt hatálybalépését megelőzően a vízumpolitika - azon harmadik országok meghatározása az EK-Szerződés (az Amszterdami Szerződéssel hatályon kívül helyezett) 100c. cikke (1) bekezdésére is figyelemmel, amelyek állampolgárainak vízummal kell rendelkezniük a tagállamok külső határainak átlépéséhez -, valamint a külső határok politikája egyáltalán nem az Európai Közösség hatáskörébe, hanem az Európai Unióról szóló szerződés VI. címével létrehozott eljárások hatálya alá tartozott.

55 Másodszor az EK-Szerződés IV. címében az EK 67. és az EK 68. cikk evolutív jellegű, eltérést engedő vagy különös rendelkezéseket tartalmaz a másodlagos jog kidolgozásának eljárásai és az előzetes döntéshozatal tekintetében. Így az EK 67. cikk (1) és (2) bekezdése az Amszterdami Szerződés hatálybalépése után ötéves átmeneti időszakot ír elő, amelynek során a Tanács a Bizottság javaslata vagy valamely tagállam kezdeményezése alapján, az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően elvileg egyhangúlag határoz. Ezen időszak letelte után a Tanács kizárólag a Bizottság javaslata alapján alkot jogot, és egyhangúlag határozhat arról, hogy a IV. cím alá tartozó valamennyi területre vagy egyes területekre a 251. cikkben említett eljárást alkalmazzák, valamint arról, hogy a Bíróság hatáskörével kapcsolatos rendelkezéseket kiigazítja-e.

56 Az ilyen jellegű rendelkezések tanúsítják a megtámadott rendeletek szabályozási tárgyának - amely 1999. május 1. előtt lényegében az Európai Unióról szóló szerződés VI. címében szabályozott eljárások hatálya alá tartozott, mivel az EK-Szerződés alkotói nem kívántak a Bizottságnak egyből kezdeményezési monopóliumot biztosítani - a különlegességét.

57 Harmadszor, a megtámadott rendeletek 1. cikkében kimerítően felsorolt rendelkezések tartalma világosan körülhatárolt. Igaz ugyan, hogy azok a KKU és a KK jelentős részét teszik ki, azonban a vízumok és a külső határok ellenőrzésének tárgykörét semmiképpen nem merítik ki.

58 Negyedszer, a 789/2001 rendelet nyolcadik és a 790/2001 rendelet ötödik preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a Tanács kötelezte magát: áttekinti, hogy a megtámadott rendeletekkel magának fenntartott végrehajtási hatásköröket hároméves átmenti időszak letelte után milyen feltételekkel lehet a Bizottságra ruházni.

59 Mindezen okok alapján, amelyek a megtámadott rendeletek preambulumbekezdéseiből és azok összefüggéseiből kellően kitűnnek, úgy kell tekinteni, hogy a Tanács ésszerűen vélhette, hogy különleges esettel áll szemben, és az EK 253. cikknek megfelelően kellőképpen megindokolta, miért tartotta fenn magának átmeneti időre a KKU és a KK által kimerítően felsorolt rendelkezések együttese végrehajtásának hatáskörét.

60 Önmagában az a körülmény, hogy a 789/2001 rendelet nyolcadik és a 790/2001 rendelet ötödik preambulumbekezdésének szövegezése közel azonos, nem vonhatja kétségbe ezt a következtetést, pontosan a vízumügyek és a határellenőrzés között tagadhatatlanul fennálló szoros kapcsolatra figyelemmel.

61 Így a Bizottság keresetében felhozott első jogalapot el kell utasítani.

A tagállamokra ruházott végrehajtási hatáskörökre vonatkozó második jogalapról

A felek érvei

62 A második jogalappal a Bizottság azt állítja, hogy a megtámadott rendeletek 2. cikkében előírt, a KKU és a KK tagállamok általi módosítására vagy naprakésszé tételére irányuló eljárás ellentétes az EK 202. cikkel. Ez utóbbi rendelkezés ugyanis, amely a Tanácsnak egyedül azt teszi lehetővé, hogy a végrehajtási hatásköröket magának tartsa fenn, vagy a Bizottságra ruházza azokat, ilyen eljárást nem tesz lehetővé.

63 Ehhez hozzáfűzi: még ha ez az eljárás a tagállamok birtokában lévő ténybeli adatokra vonatkozik is, ezeket az adatokat olyan okmányok tartalmazzák, amelyek jogi alapját az 1999/436 határozat értelmében az EK-Szerződés rendelkezései képezik, ezért ezen okmányok módosításai meg kell feleljenek a rendes intézményi szabályoknak.

64 Erre a Tanács azt válaszolja, hogy a KKU-nak és a KK-nak a megtámadott rendeletek 2. cikke alkalmazásával történő módosításai nem minősíthetők végrehajtási intézkedésnek, hanem információcsere-mechanizmust jelentenek. Mint az ugyanis a 789/2001 rendelet tizedik és a 790/2001 rendelet hetedik preambulumbekezdéséből kitűnik, olyan ténybeli adatokról van szó, amelyeket csupán a tagállamok szolgáltathatnak. Ezért az EK 202. cikk nem releváns.

A Bíróság álláspontja

65 A megtámadott rendeletek 2. cikkéből - a "kíván" ige használatától függetlenül - egyértelműen kitűnik, hogy minden tagállam maga, némelykor a többi tagállammal egyeztetve, módosíthatja a KKU és a KK bizonyos rendelkezéseinek vagy mellékleteinek tartalmát. Ugyanis a 789/2001 rendelet tizedik és a 790/2001 rendelet hetedik preambulumbekezdése értelmében "a Tanács tagjai és a Bizottság haladéktalanul tájékoztatást kapnak a [...] módosítás[ok]ról", ami azt is magában foglalja, hogy a módosítás hatásköre a tagállamokat illeti.

66 E tekintetben meg kell állapítani, hogy az EK 202. cikk harmadik francia bekezdése a Tanács, illetve a Tanács és az Európai Parlament jogi aktusai végrehajtásának kérdését, valamint a végrehajtási hatásköröknek a Tanács és a Bizottság közötti megosztását rendezi, de nem érinti a Közösség és a tagállamok közötti hatáskörmegosztást.

67 Azt kell megvizsgálni, hogy a KKU és a KK bizonyos rendelkezéseinek vagy mellékleteinek végrehajtásához a Tanács köteles-e közösségi eljárásokhoz folyamodni, vagy e rendelkezések és mellékletek módosításának hatásköre a közösségi jog sérelme nélkül a tagállamokra ruházható-e.

68 A Tanács előadja, hogy a tagállamok által módosítható rendelkezések csupán olyan ténybeli adatokat tartalmaznak, amelyeket használható módon egyedül a tagállamok képesek szolgáltatni.

69 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a KKU-t és a KK-t a Végrehajtó Bizottság olyan időszakban fogadta el, amikor az érintett tárgykör még a kormányközi együttműködés területére tartozott. E tárgykörnek az Európai Unió keretébe az Amszterdami Szerződés hatálybalépésekor történt beillesztése ugyanakkor nem eredményezte a tagállamok azonnali megfosztását az ezen jogi aktusok értelmében gyakorolt, ezek helyes alkalmazását biztosító hatásköreiktől.

70 Ebben az igen különleges és átmeneti helyzetben, a schengeni vívmányoknak az Európai Unió jogi és intézményi keretében való továbbfejlődését várva, nem róható fel a Tanácsnak, hogy eljárást vezetett be a tagállamok számára az általuk a KKU és a KK - kizárólag a tagállamok birtokában lévő adatokon alapuló - bizonyos rendelkezéseiben egyoldalúan vagy más tagállamokkal egyeztetve elvégezhető módosítások közlésére. Ilyen kifogás csak akkor lehetne megalapozott, ha bizonyítható lenne, hogy az így bevezetett eljárás a KKU vagy a KK eredményes vagy szabályos alkalmazását gátolja.

71 Meg kell azonban állapítani, hogy a Bizottság, amely nem vitatta, hogy a tagállamok által módosítható rendelkezések ténybeli jellegű adatokat tartalmaznak, sem azt, hogy azokat használható módon egyedül a tagállamok képesek szolgáltatni, nem bizonyította, de még csak meg sem kísérelte bizonyítani minden egyes rendelkezésre nézve, hogy a KKU és a KK szabályos alkalmazását biztosítandó, egységes naprakésszé tételi eljárásra van szükség. Válaszában, csupán példaként, a KKU 4. és 5. mellékletének vizsgálatára szorítkozott.

72 Ebben a helyzetben a Bíróság álláspontja az, hogy vizsgálatát a 789/2001 rendelet 2. cikkének a KKU 4. és 5. mellékletét érintő részében való jogszerűségének értékelésére kell korlátoznia, mert a Bizottság is csak ezeket vizsgálta beadványaiban.

73 E tekintetben a 789/2001 rendelet 2. cikkének (2) bekezdéséből kitűnik, hogy amennyiben valamely tagállam a KKU 4., 5B., 5C. mellékletét módosítani kívánja, erre vonatkozó javaslatát először meg kell küldenie a többi tagállamnak, amelyek észrevételeket tehetnek.

74 Egyfelől, a KKU-nak a vízum nélküli beutazásra jogosító okmányok listáját tartalmazó 4. mellékletéről szólva a Bizottság előadja, hogy az SMVE 21. cikkének (1) és (2) bekezdése szerint harmadik államok azon állampolgára, aki rendelkezik valamely szerződő fél által kiadott érvényes tartózkodási engedéllyel vagy ideiglenes tartózkodási engedéllyel, az engedély és az illető szerződő fél által kiállított érvényes útiokmány alapján legfeljebb három hónapig szabadon mozoghat a schengeni térségen belül.

75 Igaz ugyan, hogy a KKU 4. mellékletében lévő lista módosítása azonnal kihat e 21. cikk (1) és (2) bekezdésének alkalmazási feltételeire, azonban ugyanezen cikk (3) bekezdése értelmében "a Szerződő Felek megküldik a Végrehajtó Bizottságnak [amelynek helyébe a jegyzőkönyv 2. cikkének (1) bekezdése alapján a Tanács lépett] azoknak az okmányoknak a listáját, amelyeket e cikk értelmében érvényes útiokmányként, tartózkodási engedélyként vagy ideiglenes tartózkodási engedélyként adnak ki".

76 Márpedig e rendelkezés alapján és az SMVE szabályozásának e pontját a megtámadott rendeletek elfogadása előtt módosító bármely más közösségi rendelkezés hiányában nem állítható, hogy a tagállamoknak, amennyiben a kérdéses okmányok listáját a Végrehajtó Bizottsággal (vagy a Tanáccsal) már közölték, nem lenne többé hatáskörük a tartózkodási engedélynek vagy ideiglenes tartózkodási engedélynek tekintendő okmányfajták meghatározására.

77 Így a Bizottság nem bizonyította, hogy a KKU 4. mellékletének módosításához egységes naprakésszé tételi eljárásra lenne szükség.

78 Másfelől, a KKU-nak az SMVE 17. cikke (2) bekezdésében írt esetekre - amikor a vízum kiadása a kérelmet kézhez vevő szerződő fél központi hatóságával és adott esetben a többi szerződő fél központi hatóságaival történő konzultációtól függ - vonatkozó 5. mellékletéről szólva egyrészt meg kell állapítani, hogy a KKU II. része 2.1. pontjának megfelelően a kérelem feldolgozásával foglalkozó diplomáciai vagy konzuli képviselet "a nemzeti jogszabályokban és a gyakorlatban [helyes fordítása: a nemzeti jogszabályokban és gyakorlatban] meghatározott esetekben és az alkalmazandó eljárásoknak és határidőknek megfelelően" köteles a központi hatóságával konzultálni. A KKU 5A. melléklete pontosan ezeket az eseteket említi.

79 Így a Bizottságnak nem sikerült kimutatnia, hogy miért lenne szükség egységes eljárásra a KKU 5A. mellékletének naprakésszé tételéhez a KKU II. része 2.1. pontjának szabályszerű alkalmazása érdekében, figyelemmel az e rendelkezésben a nemzeti jogszabályokra és gyakorlatra történt hivatkozásra is.

80 Másodszor, a KKU II. részének 2.2. pontja azokra az esetekre vonatkozik, amikor a vízumkérelmet kézhez vevő diplomáciai vagy konzuli képviseletnek felhatalmazást kell kérnie saját központi hatóságától, amelynek előzetesen konzultálnia kell egy vagy több másik szerződő fél hatáskörrel rendelkező központi hatóságaival. E pont akként rendelkezik, hogy "amíg a Végrehajtó Bizottság [amelynek helyébe a Tanács lépett] nem hagyja jóvá a kölcsönös konzultációt igénylő ügyek végleges listáját, az ehhez a Közös konzuli utasításhoz csatolt listát kell alkalmazni". Pontosan ez a lista található az 5B. mellékletben.

81 Így a Bizottság, amely nem vitatja, hogy minden egyes tagállam maga jogosult meghatározni, mely vízumkérelmek esetében kell más szerződő felek központi hatóságaival előzetesen konzultálni, nem bizonyította, hogy - a kölcsönös konzultáció eseteinek a Tanács által elfogadandó végleges listáját várva - miért lenne szükség egységes eljárásra a KKU II. része 2.2. pontjának szabályszerű alkalmazásához, és különösen a KKU 5B. mellékletének naprakésszé tételéhez.

82 Harmadszor, a KKU II. részének 2.3. pontja, amely a KKU 5C. mellékletére utal, azokra az esetekre vonatkozik, amikor a vízumkérelmet valamely másik schengeni államot képviselő schengeni állam diplomáciai vagy konzuli képviseletén nyújtják be.

83 A Bizottság nem mutatta ki, és még csak meg sem próbálta bizonyítani, miért lenne szükség egységes eljárásra a KKU II. része 2.3. pontjának szabályszerű alkalmazásához, és különösen a KKU 5C. mellékletének naprakésszé tételéhez.

84 Ezért a Bizottság keresetében felhozott második jogalapot is el kell utasítani.

85 A fenti megfontolások összességére figyelemmel a Bizottság keresetét teljes egészében el kell utasítani.

A költségekről

86 Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Bizottságot, mivel pervesztes lett, a Tanács kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.

A fenti indokok alapján, a Bíróság (teljes ülés) a következőképpen határozott:

1) A keresetet elutasítja.

2) Az Európai Közösségek Bizottságát kötelezi a költségek viselésére.

Aláírások

* Az eljárás nyelve: angol.