26/1996. (VII. 3.) AB határozat

helyi népszavazás törvénysértő lebonyolítása miatt benyújtott alkotmányossági panasz tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság helyi népszavazás törvénysértő lebonyolítása miatt benyújtott alkotmányossági panasz alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Zamárdi nagyközségben, 1995. október 15-én megtartott helyi népszavazás lebonyolítása törvénysértő volt, ezért annak eredményét megsemmisíti. Egyúttal felhívja Zamárdi Nagyközség Önkormányzatának Képviselő-testületét arra, hogy e határozat közzétételétől számított 60 napon belül rendeljen el új népszavazást az ügyben.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Zamárdi Nagyközség Önkormányzatának Képviselő-testülete a Szántód településrészen lakó választópolgárok kezdeményezése alapján 1995. október 15-ére helyi népszavazást rendelt el új község alakításának kezdeményezése tárgyában. A népszavazáson 210 választópolgár jelent meg, ebből 209 adott le érvényes szavazatot. Az érvényes szavazatot leadók közül 174-en szavaztak Szántód önálló községgé alakítása mellett. A népszavazás befejezésekor a választók nyilvántartásában szereplő választópolgárok száma 429 volt, így a szavazáson megjelentek száma nem felelt meg az Ötv. 45. § (2) bekezdésének a) pontjában meghatározott érvényességi követelményeknek. Ezért a népszavazás érvénytelen volt.

A Szántód önálló községgé alakításának előkészítésére létrejött Szántódi Előkészítő Bizottság a népszavazás lebonyolítása során elkövetett jogszabálysértések miatt panaszt nyújtott be a Somogy Megyei Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: TVB). A TVB 1995. október 19-én tartott ülésén tárgyalta a panaszt és meghozta 5/1995. (X. 19.) számú határozatát. E határozatában megállapította, hogy a panasz elbírálására nincs hatásköre, mivel a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 51. § alapján a helyi népszavazás jogszabálysértő lebonyolítása miatt benyújtott alkotmányossági panasz elbírálása az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. Ezért a Szántódi Előkészítő Bizottság panaszát áttette az Alkotmánybírósághoz. Mivel eljárása során megállapította, hogy a helyi népszavazás lebonyolítása során elkövetett jogszabálysértések, amelyek alkalmasak voltak a népszavazás eredményének befolyásolására nagyfokban valószínűsíthetők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Övjt.) 20. §-ának (2) bekezdése alapján - amely kimondja, hogy a területi választási bizottság a hivatalosan tudomására jutott törvénysértés esetén kezdeményezi a hatáskörrel rendelkező szerv intézkedését - maga is kezdeményezte az Alkotmánybíróság eljárását.

Indítványozók álláspontja szerint a helyi népszavazás eredménytelenségét az okozta, hogy a helyi népszavazás elrendelését követően Zamárdi nagyközség Zamárdi településrészén lakó, Szántód önálló községgé alakulását ellenző polgárok a népszavazás eredményességének megakadályozása érdekében nagy számban jelentették be Szántód településrészen levő lakcímre lakóhelyüket. Ennek eredményeként a helyi népszavazást közvetlenül megelőző időszakban nagy számban vettek fel olyan személyeket a választók nyilvántartásába, akiknek lakóhelye ténylegesen nem a helyi népszavazással érintett területen volt, s így a helyi népszavazásban részvételi jogosultsággal sem rendelkeztek. Mivel ezek, a népszavazáson részvételi jogosultsággal nem rendelkező polgárok a szavazáson nem jelentek meg, a népszavazás érvénytelen lett, annak ellenére, hogy az érintett településrészen lakó választópolgárok többsége Szántód önálló községgé alakításának kezdeményezése mellett döntött. A Szántódi Előkészítő Bizottság képviselői 1995. november 7-én kelt kiegészítő beadványukban azt kérték, hogy az Alkotmánybíróság hozzon olyan határozatot, amely a választók nyilvántartásába felvett, részvételi jogosultsággal nem rendelkező választópolgárok figyelmen kívül hagyásával, újabb népszavazás kiírása nélkül lehetőséget ad a helyi népszavazás érvényességének és eredményességének megállapítására.

II.

Az alkotmányossági panasz elbírálása során az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a hatályos jogszabályok alapján a választópolgárok mely köre volt jogosult arra, hogy a Zamárdi nagyközségben 1995. október 15-én megtartott helyi népszavazáson részt vegyen.

Az Ötv. 46. §-ának (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az új község alakításának kezdeményezésére elrendelt népszavazásban az érintett településrész választópolgárai vehetnek részt.

Az Ötv. 47. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület köteles kitűzni a népszavazást, ha azt az önkormányzat rendeletében meghatározott számú választópolgár kezdeményezte. Az Alkotmánybíróság, e rendelkezéssel kapcsolatosan már korábban 1287/H/1993. AB határozatában (ABH 1994, 805) megállapította, hogy a törvénynek ez a szabálya arra kötelezi a képviselő-testületet, hogy - ha a rendeletben előírt számú választópolgár kezdeményezi a népszavazás elrendelését - abban a kérdésben tűzze ki a népszavazást, amelyre a választópolgárok akarata, kezdeményezése irányul. A népszavazás elrendelését csak akkor tagadhatja meg, ha a kezdeményezéssel érintett ügyben nincs helye helyi népszavazásnak. Így új község alakításának kezdeményezésére irányuló népszavazási kezdeményezés esetén is arra a területre köteles kiírni a népszavazást, amelyre a népszavazást kezdeményező választópolgárok akarata irányult.

Ennek megfelelően az új község alakításának kezdeményezésére irányuló helyi népszavazásban annak a településrésznek a választópolgárai vehetnek részt, amelyre a helyi népszavazást kezdeményező választópolgárok az új község alakításának kezdeményezésére irányuló népszavazás elrendelését kezdeményezték.

Az Ötv. 45. § (1) bekezdése alapján a helyi népszavazásban az vehet részt, aki a helyi önkormányzati választáson választójogosult. A helyi önkormányzati választásokon választójogosultsággal rendelkező polgárok körét az Övjt. 2. §-a határozza meg. Az Övjt. 2. §-a szerint:

"(1) Minden nagykorú magyar állampolgár, akinek lakóhelye, ennek hiányában tartózkodási helye Magyarországon van, az önkormányzati választásokon választó és választható. A választójog megilleti a Magyarországra bevándorolt - a magyar jog szerint nagykorú - nem magyar állampolgárt is (a továbbiakban együtt: választópolgár).

(2) Nincs választójoga annak:

a) aki cselekvőképességet korlátozó gondnokság alatt áll;

b) aki közügyek gyakorlásától eltiltó jogerős bírói ítélet hatálya alatt áll;

c) aki szabadságvesztés büntetését tölti;

d) aki büntetőeljárásban jogerősen elrendelt intézeti kényszergyógykezelés alatt áll.

(3) A választópolgár a választójogát szabad elhatározása alapján - az e törvényben foglaltak kivételével - lakóhelyén gyakorolhatja.

(4) Az a választópolgár, aki lakóhelye mellett legkésőbb a választás kitűzését megelőző napig tartózkodási helyet létesített, igazolással választójogát tartózkodási helyén gyakorolhatja."

E rendelkezések alapján tehát megállapítható, hogy az új község alakításának kezdeményezésére irányuló népszavazásban azok a választópolgárok jogosultak részt venni, akik az érintett területen lakóhellyel rendelkeznek, illetőleg akik ott legkésőbb a helyi népszavazás kitűzését megelőző napig tartózkodási helyet létesítettek.

Ezt követően az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a Zamárdi nagyközségben 1995. október 15-ére kitűzött népszavazás lebonyolítása során a jogosultak nyilvántartásának összeállításakor, és a népszavazás eredményének megállapításakor valóban csak a népszavazásban való részvételi jogosultsággal rendelkező választópolgárokat vették-e figyelembe.

Az Ötv. 50. § (1) bekezdése a helyi népszavazás lebonyolítása során a választók nyilvántartására, a szavazókörökre, a választási szervekre, a szavazásra vonatkozóan az Övjt. szabályait rendeli megfelelően alkalmazni. Az Övjt. 5. § (2) bekezdése kimondja, hogy a választók nyilvántartását a személyi adat- és lakcímnyilvántartás alapján kell összeállítani.

A személyi adat- és lakcímnyilvántartás szabályait a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Nyjt.) állapítja meg. E törvény 5. §-a definiálja a lakóhely és a tartózkodási hely fogalmát.

Az 5. § (2) bekezdése szerint a polgár lakóhelye annak a lakásnak a címe, amelyben a polgár él, a lakcímbejelentés szempontjából lakásnak tekintendő az az egy vagy több lakóhelyiségből álló épület vagy épületrész, amelyet a polgár otthonául használ, továbbá az a helyiség, ahol valaki szükségből lakik, vagy - amennyiben más lakása nincs - megszállt. A (3) bekezdés alapján annak a lakásnak a címe, ahol - lakóhelye végleges elhagyása szándéka nélkül - a polgár három hónapnál nem hosszabb ideig tartózkodik tartózkodási helynek minősül. E szabályokat figyelembe véve a népszavazásban való részvételre jogosultak névjegyzékébe azokat a választópolgárokat kellett felvenni, akiknek az Nyjt.-ben meghatározott lakóhelye a népszavazás időpontjában a népszavazással érintett területen volt, illetőleg, akik a népszavazás elrendelését megelőzően létesítettek az Nyjt. szerinti tartózkodási helyet az érintett területen.

Annak megállapítása során, hogy a nyilvántartásban szerepeltek-e olyan személyek, akik a népszavazásban való részvételre jogosultsággal nem rendelkeztek az Alkotmánybíróság a TVB és a Központi Nyilvántartó és Választási Hivatal által a rendelkezésére bocsátott adatokat, valamint az "Egyesület Zamárdiért" szervezetnek az Alkotmánybírósághoz eljuttatott állásfoglalását vette figyelembe.

A TVB határozatának mellékleteként az Alkotmánybíróság rendelkezésére bocsátotta a választójogosultak névjegyzékébe utólag felvettekről jegyzék másolatát. E jegyzék tanúsága szerint a választók nyilvántartásába, annak közzétételét követően 168 főt vettek fel, e jegyzékből "elköltözött" megjegyzéssel töröltek 10 főt, akiknek lakcímeként kivétel nélkül ugyanazon lakcím volt bejegyezve a nyilvántartásba, további 13 fő szerepel a választójogosultak névjegyzékéből töröltek jegyzékében.

Az Alkotmánybíróság megkeresésére a Központi Nyilvántartó és Választási Hivatal megvizsgálta a választójogosultak névjegyzékébe utólag felvettek jegyzékében szereplő személyek nyilvántartásba való felvételének okait és a következőket állapította meg:

- A nyilvántartásba utólag felvett 158 főből 6 már korábban Szántód területére bejelentkezett lakos volt. 1 személy nyilvántartásba való felvételének jogcíme a Hivatal rendelkezésére álló adatok alapján nem volt megállapítható.

- 1 fő a népszavazás elrendelését, 1995. augusztus 25-ikét megelőző napon jelentkezett be. 150 fő a népszavazás elrendelését követően a népszavazás napjáig jelentkezett be a népszavazással érintett, Szántód településrész területére. Ez utóbbiak többsége, 137 fő a népszavazást közvetlenül megelőző napokon (október 3., 4., 5., 9., 10., 11., 12., 13.) jelentette be lakcímének megváltozását.

- A bejelentkezők 26 Szántód településrészen lévő lakcímre jelentkeztek be. Néhány címre különösen sokan (8-16 fő) jelentkeztek be, az érintettek 82%-a, 124 fő mindössze 10 címet jelölt meg lakóhelyéül.

- A bejelentkezők közül 121 fő Zamárdi nem szántódi részéről jelentkezett be a népszavazással érintett területre.

- 1996. március 21-ig a bejelentkezettek közül 83 fő jelentkezett vissza eredeti lakcímére, míg 9 fő más lakcímre való költözését jelentette be.

A TVB határozatának indoklása tartalmazza azt is, hogy fiktív lakcímbejelentések bizonyítékaként a Szántódi Előkészítő Bizottság tagja, a szállásadó által aláírt, kitöltetlen bejelentő lapokat is bemutatott a TVB-nek, ezek közül egynek a másolatát a TVB csatolta a határozatához.

Az "Egyesület Zamárdiért" egyesület eljuttatta az alkotmányossági panasszal kapcsolatos állásfoglalását az Alkotmánybírósághoz. Ebben kifejtette: "...a területrészre történő átjelentkezések népi kezdeményezésre történtek. Ez a község lakóinak ösztönszerű védekezése volt a szántódi településrész egyes lakóinak olyan kezdeményezésével szemben, amely arra ösztönözte a nyaraló tulajdonosokat az érintett településrészen, hogy állandó lakosként bejelentkezve növeljék a településrész állandó lakóinak számát, az önkormányzatok létesítéséről szóló törvényben meghatározott 300 fő állandó lakó elérése érdekében. A község lakosságának kívánságára történt felmérés szerint a népszavazásra kijelölt terület valódi állandó lakóinak tekinthető létszáma nem éri el a 300 főt. A község lakossága részéről a spontán átjelentkezések a népszavazásra kijelölt területre a Szántódi Előkészítő Bizottság mohósága miatt történt, mellyel az előző, ugyancsak eredménytelen névszavazásnál megjelölt területtel szemben bírósági határozattal megerősítve a község központi területére is kiterjesztette igényét. Így ez azt is eredményezhetné, hogy az 1/9-nyi lakosság a község területének több, mint 1/3-át leszakíthatná, annak ellenére, hogy a tényleges szántódi településrésztől a vitatott, de véleményünk szerint a szavazásra jogtalanul kijelölt terület mintegy 1,5-2 km-rel elkülönül."

Az egyesület állásfoglalásával azonos tartalmú tájékoztatást adott Zamárdi Nagyközség Önkormányzatának Képviselő-testülete. Ezek az állásfoglalások alátámasztják és a Zamárdi Nagyközség Képviselő-testületének lapjaként megjelenő Zamárdi Hírmondó 1995. novemberi számában "Gondolatok Zamárdi és Szántód válásáról" címen közzétett írások is megerősítik indítványozóknak azt az állítását, hogy a népszavazást megelőzően a szántódi településrészre tett lakcímbejelentések célja nem a lakóhely változtatás, hanem a népszavazás eredményének befolyásolása volt.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a fentiekben ismertetett tények hitelt érdemlően bizonyítják azt, hogy a népszavazást megelőzően nagy számban történtek olyan lakcímbejelentések a népszavazással érintett területre, amelyet a bejelentők nem a lakóhely létesítésének szándékával tettek.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Zamárdi nagyközségben, 1995. október 15-én tartott népszavazás lebonyolítása során - mivel a választójogosultak nyilvántartásába az Nyjt. szabályainak megsértésével olyan személyek kerültek felvételre, akiknek lakóhelye ténylegesen nem a népszavazással érintett területen volt - olyan személyek is lehetőséget kaptak a népszavazásban való részvételre, akik az Ötv. 45. §-ának (1) bekezdése alapján arra nem voltak jogosultak. Ennek eredményeként jogsértő - az Ötv. 45. §-ának (2) bekezdésébe ütköző - módon történt a népszavazás eredményének megállapítása is, mert nem a terület választópolgárainak számát figyelembe véve állapították meg a népszavazás érvényességét. Így a népszavazás lebonyolítása során jogszabálysértés történt.

Az Alkotmánybíróság - mivel csak 14 választópolgár megjelenése hiányzott ahhoz, hogy a népszavazás érvényes és eredményes legyen - megállapította, hogy a népszavazás lebonyolítása során elkövetett jogszabálysértés alkalmas volt a népszavazás eredményének befolyásolására, a népszavazás eredményét megsemmisítette, és az ügyben új népszavazás elrendelésére hívta fel Zamárdi Nagyközség Önkormányzatának Képviselő-testületét.

A rendelkezésre álló adatok alapján nem állapítható meg pontosan azoknak a száma, akiket a népszavazásban való részvételi jogosultság hiányában vettek fel a választójogosultak nyilvántartásába, s - a szavazás titkosságára tekintettel - nem tárható fel az sem, hogy a népszavazásban jogosultság nélkül résztvevők milyen szavazatot adtak le, ezért az Alkotmánybíróságnak nem állt módjában az, hogy a népszavazás érvényességének és eredményességének kérdésében állást foglaljon.

Az Alkotmánybíróság fel kívánja hívni a figyelmet arra, hogy az Ötv. rendelkezései alapján az új község alakítására irányuló eljárásban a helyi népszavazás funkciója az új község alakításának kezdeményezése, a népszavazás eredménye nem ügydöntő jellegű, a község alakításáról való döntés az Ötv. 94. §-a alapján a köztársasági elnök hatáskörébe tartozik.

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

előadó alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 925/H/1995.