3074/2013. (III. 14.) AB határozat
bírói kezdeményezések elutasításáról
Az Alkotmánybíróság tanácsa jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezések alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a megyei önkormányzatok konszolidációjáról, a megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egyes egészségügyi intézményeinek átvételéről szóló 2011. évi CLIV. törvény 13. § (2)-(3) bekezdésébe foglalt -"kivéve, ha a kijelölt szerv vezetője vagy a kormánymegbízott az érintett személy foglalkoztatásához nem járul hozzá" - szövegrész és a (6) bekezdés alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezést elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság visszautasítja azt a bírói kezdeményezést, amely az Alaptörvény II. cikkének, valamint XII. cikk (1)-(2) bekezdésében és XV. cikk (1)-(2) bekezdésében foglalt rendelkezések sérelmére hivatkozással kezdeményezte a megyei önkormányzatok konszolidációjáról, a megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egyes egészségügyi intézményeinek átvételéről szóló 2011. évi CLIV. törvény 13. § (2)-(3) bekezdésébe foglalt - "kivéve, ha a kijelölt szerv vezetője vagy a kormánymegbízott az érintett személy foglalkoztatásához nem járul hozzá" - szövegrész és a (6) bekezdés alaptörvény-ellenességének megállapítását.
Indokolás
I.
[1] A Budapest Környéki Munkaügyi Bíróság eljáró tanácsa - az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-a alapján - öt indítványt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz, amelyben az előtte folyamatban lévő I.M.124/ 2012/8., 1.M.116/2012/5., 1.M.115/2012/6., 1.M. 123/2012/9., 1.M.112/2012/7. számú perekben alkalmazandó jogszabályi rendelkezések alaptör-vény-ellenességének megállapítását, és e rendelkezések alkalmazásának kizárását kezdeményezte. Tekintettel arra, hogy az eljárást kezdeményező bíróság mind az öt ügyben ugyanazon jogszabály ugyanazon rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálatát ugyanazon alaptörvényi rendelkezésekre hivatkozással indítványozta, az Alkotmánybíróság - az Ügyrend 58. § (2) bekezdése alapján - az ügyeket egyesítette.
[2] Az indítványban kifejtett álláspont szerint a megyei önkormányzatok konszolidációjáról, a megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egyes egészségügyi intézményeinek átvételéről szóló 2011. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: MÖK tv.) 13. § (2)-(3) bekezdésébe foglalt - "kivéve, ha a kijelölt szerv vezetője vagy a kormánymegbízott az érintett személy foglalkoztatásához nem járul hozzá" - szövegrész és a (6) bekezdés alaptörvény-ellenes. A MÖK tv. rendelkezései alapján 2012. január 1-jétől a megyei és fővárosi önkormányzati intézmények fenntartói irányítását állami intézményfenntartók vették át. A törvény 13. § (1) bekezdésébe foglalt általános szabály szerint az intézményeket átvevő állami intézményfenntartó szervek foglalkoztatotti állományába kerültek a megyei önkormányzati hivataloknál az intézmények működtetését, irányítását végző köztisztviselők. Köztisztviselői jogviszonyuk kormánytisztviselői jogviszonnyá alakult át. Ez alól az általános szabály alól teremtettek kivételt az indítványozó által vitatott rendelkezések. Abban az esetben, ha az átvevő - egészségügyi intézmények esetén az átvevő intézményfenntartó szerv vezetője, más intézmények tekintetében a kormánymegbízott - az érintett személy foglalkoztatásához nem járult hozzá, az érintett közszolgálati jogviszonya az átadás időpontjában a törvényerejénél fogva megszűnt. A jogviszony megszűnéséről a köztisztviselőt értesíteni kellett.
[3] A bírói kezdeményezések alapjául szolgáló perekben a munkáltató 2011. december 30-án kelt 282/2011. sz. intézkedésében arról tájékoztatta az érintett köztisztviselőket, hogy a megyei kormányhivatal kormánymegbízottja a foglalkoztatásához nem járult hozzá, ezért közszolgálati jogviszonyuk 2011. december 31. napján megszűnt.
[4] A perbeli esetekben annak elbírálása során, hogy a munkáltató 2011. december 30-án kelt - a felperest közszolgálati jogviszonyának megszűnéséről tájékoztató - intézkedése jogszerű volt-e, a bíróságnak olyan jogszabályi rendelkezéseket kell alkalmaznia, amelyek a bíróság megítélése szerint az Alaptörvény rendelkezéseivel ellentétesek.
[5] A bírói kezdeményezésben kifejtett álláspont szerint a sérelmezett rendelkezések - céljukat és hatásukat tekintve - hasonlóságot mutatnak azzal a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Ktjtv.) 8. § (1) bekezdésébe foglalt szabályozással, amelynek alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság 8/2011. (II. 18.) AB határozatában megállapította. A vitatott szabályok is lehetőséget adnak arra, hogy a munkáltató indokolás nélkül, önkényesen szüntethesse meg a köztisztviselők közszolgálati jogviszonyát.
[6] Az Alkotmánybíróság eljárását indítványozó bíróság ezért, ezen AB határozat indokolásában kifejtett alkotmányossági érvekre hivatkozással kezdeményezi a vitatott szabályok alaptörvény-ellenességének megállapítását. A bírói kezdeményezésben kifejtett álláspont szerint a vitatott szabályozás sérti az Alaptörvény II. cikkébe foglalt emberi méltósághoz való jogot, a XII. cikk (1)-(2) bekezdésében szabályozott munkához való jogot, a XV. cikkben szabályozott jogegyenlőség követelményét, a XXIII. cikk (8) bekezdése által biztosított közhivatal-viseléshez való jogot, valamint kiüresíti a XXVIII. cikk (1) bekezdése által garantált jogot a bírósághoz való forduláshoz.
II.
[7] Az indítvány elbírálása során az Alkotmánybíróság az alábbi jogszabályok alapján hozta meg döntését:
[8] 1. Az Alaptörvénynek az indítványozó által felhívott rendelkezései:
"II. cikk "Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg."
"XII. cikk (1) Mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. Képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához.
(2) Magyarország törekszik megteremteni annak feltételeit, hogy minden munkaképes ember, aki dolgozni akar, dolgozhasson."
"XV. cikk (1) A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes.
(2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja."
"XXIII. cikk (8) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen. Törvény határozza meg azokat a közhivatalokat, amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője nem tölthet be."
"XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el."
[9] 2. MÖK tv.-nek az indítvány által érintett szabályai:
"13. § (1) A (2)-(3) bekezdésben meghatározott szervek foglalkoztatotti állományába kerülnek a megyei önkormányzati hivataloknál és gazdasági ellátó szervezeteinél a fenntartott intézmények működtetését, irányítását végző köztisztviselők, közalkalmazottak és munkavállalók (a továbbiakban: foglalkoztatottak).
(2) Az egészségügyi intézmények működtetését, irányítását ellátó foglalkoztatottak a kijelölt szerv állományába, az egyéb megyei intézmények működtetését, irányítását, valamint az átvett intézményekkel és az intézmények feladataival összefüggésben szakmai feladatokat ellátó foglalkoztatottak a Kormány által rendeletben kijelölt szerv állományába kerülnek át, kivéve, ha a kijelölt szerv vezetője vagy a kormánymegbízott az érintett személy foglalkoztatásához nem járul hozzá. Az át nem vett foglalkoztatottak álláshelyei a kijelölt szerv és a Kormány által rendeletben kijelölt szerv állományába kerülnek át.
(3) A megyei önkormányzatok hivatalaiból és gazdasági ellátó szervezeteiből az átvett egészségügyi intézmények fenntartásával összefüggésben funkcionális feladatokat ellátó köztisztviselők és munkavállalók a kijelölt szerv, az egyéb átvett intézmények ezen feladatokat ellátó köztisztviselői és munkavállalói a Kormány által rendeletben kijelölt szerv állományába kerülnek, kivéve, ha a kijelölt szerv vezetője vagy a kormánymegbízott az érintett személy foglalkoztatásához nem járul hozzá. Az át nem vett foglalkoztatottak álláshelyei a kijelölt szerv és a Kormány által rendeletben kijelölt szerv állományába kerülnek át.
[...]
(6) A kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Ktjv.) 6/C. § (1) bekezdésében foglaltaktól eltérően nem alakul át a köztisztviselő jogviszonya, ha az átvevő munkáltató e törvény rendelkezései alapján az átadással érintett köztisztviselő foglalkoztatásához nem járul hozzá. Ebben az esetben a közszolgálati jogviszony a törvény erejénél fogva az átadás időpontjában megszűnik. A jogviszony megszűnéséről a köztisztviselőt az átadás napjával írásban értesíteni kell. A jogviszony megszűnése esetén a köztisztviselő számára a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 19. § alkalmazásával megállapított végkielégítést kell megfizetni."
III.
[10] Az indítvány nem megalapozott.
[11] 1. Az Alkotmánybíróság két határozatában is állást foglalt azoknak a törvényi rendelkezéseknek az alkotmányosságáról, amelyek arra adtak lehetőséget, hogy a munkáltató a közszolgálati jogviszonyt indokolás nélkül egyoldalúan megszüntesse. A 8/2011. (II. 18.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh 1.) a Ktjtv.-nek a kormánytisztviselők indokolás nélküli felmentésére módot adó 8. § (1) bekezdésébe foglalt szabály alkotmányosságát vizsgálta (ABH 2011, 49-87.), a 29/2011. (IV. 7.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh2.) a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 17. § (1) bekezdésének, a köztisztviselők indokolás nélküli felmentésének alkotmányosságáról döntött (ABH 2011, 181-200.). Az Alkotmánybíróság e határozataiban alkotmányellenesnek ítélte és megsemmisítette azokat a törvényi rendelkezéseket, amelyek a közszolgálatban álló tisztviselők törvényi feltételek és indokolás nélküli felmentésére adtak lehetőséget. Az Alkotmánybíróság e határozataiban úgy ítélte meg, hogy a munkáltatói jogkör gyakorlója számára biztosított minden törvényi korlátozás nélküli szabad döntési jogkör alkotmányellenesen korlátozza az Alkotmány 70. § (6) bekezdésébe, 70/B. § (1) bekezdésébe, 54. §-ába, valamint 57. §-ának (1) bekezdésébe foglalt alapvető jogokat és sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.
[12] A jelen eljárást kezdeményező bíróság úgy ítélte meg: "[.] a sérelmezett jogszabályi rendelkezések - céljukat és hatásukat tekintve - a kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvény (Kjtv.) 8. § (1) bekezdésében foglaltakkal hasonlóságot mutatnak. Azáltal ugyanis, hogy a közszolgálati jogviszony kormánytisztviselői jogviszonnyá - a Ktjtv. 6/C. § alapján - történő átalakulása esetére felhatalmazzák a munkáltatót (illetőleg a kormánymegbízottat) arra, hogy az érintett személy foglalkoztatásához ne járuljon hozzá, amely döntését nem kell megindokolnia, és amely döntésének törvényi következménye az érintett köztisztviselő közszolgálati jogviszonyának a megszűnése; a munkáltatói jogkör gyakorlóját az indokolás nélküli felmentés lehetőségével lényegében azonos helyzetbe hozta a jogalkotó." Erre tekintettel az indítványozó az Abhl. indokolásában foglalt alkotmánybírósági megállapításokra hivatkozással indítványozza a vitatott szabályok alaptörvény-ellenességének megállapítását.
[13] 2. Ezért az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a MÖK tv. vitatott szabályaiban szabályozott jogi helyzet azonos-e azzal a jogi helyzettel, amelyet az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben és az Abh2.-ben elbírált.
[14] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a MÖK tv. támadott rendelkezései és a Ktjtv. 8. § (1) bekezdésébe, valamint a Ktv. 17. § (1) bekezdésébe foglalt, az Alkotmánybíróság által elbírált rendelkezések között a hasonlóság csak annyiban áll fenn, hogy az átvevő szerv vezetőjének, illetőleg a kormánymegbízottnak nincs indokolási kötelezettsége. Nem kötelesek indokolni azt a döntésüket, amelyben az érintett köztisztviselő kormánytisztviselőként való foglalkoztatásához nem járulnak hozzá. Ez a hasonlóság azonban nem eredményezi azt, hogy a szabályok alkotmányossági megítélése is azonos. A Ktjtv. a közigazgatási szervek jogállásának, feladat- és hatáskörének, a munkaköröknek a változatlansága mellett alakította át a kormány irányítása alá tartozó államigazgatási szervezetben dolgozó köztisztviselők jogállását kormánytisztviselői jogállássá. A Ktjtv. 8. §-ának és a Ktv. 17. § (1) bekezdésének alkotmányellenességét azért állapította meg az Alkotmánybíróság, mert annak alapján a munkáltató törvényi korlátozás nélkül, egyoldalúan, diszkrecionális jogkörben, szubjektív megítélése alapján - akár önkényesen is - hatékony jogorvoslat lehetősége nélkül dönthetett a kormánytisztviselői, köztisztviselői jogviszony megszüntetéséről.
[15] A jelen ügyben vitatott szabályok alkotmányossága önmagukban nem, csak a MŐK tv. rendszerében, a törvény rendeltetésével és más szabályaival összefüggésben vizsgálható. A MÖK tv.-nek a köztisztviselői jogviszony kormánytisztviselői jogviszonnyá alakítására vonatkozó szabályai a megyei önkormányzatok konszolidációjához, megyei önkormányzatok által fenntartott intézmények jogállásának megváltoztatásához kapcsolódnak. A MÖK tv. szabályozta azt az átadás-átvételi folyamatot, amelynek során megyei intézmények vagyona a megyei önkormányzatok tulajdonából az állam tulajdonába került, és irányításuk az önkormányzatok hatásköréből államigazgatási szervek hatáskörébe került át. Az egészségügyi intézmények átvételének lebonyolítása a megyei önkormányzat egészségügyi intézményei és a Fővárosi Önkormányzat egészségügyi intézményei átvételének részletes szabályairól szóló 372/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet alapján a Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szervezetfejlesztési Intézet (a továbbiakban: GYEMSZI) feladata volt. A többi megyei önkormányzati intézmény állami tulajdonba és fenntartásba vétele a megyei intézményfenntartó központokról, valamint a megyei önkormányzatok konszolidációjával, a megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egészségügyi intézményeinek átvételével összefüggő egyes kormányrendeletek módosításáról szóló 258/2011. (XII. 7.) Korm. rendelet alapján a megyei kormánymegbízott és az általa vezetett bizottság, illetőleg a megyei intézményfenntartó központok feladatkörébe tartozott.
[16] A tulajdonjog és a fenntartói jogok átszállása egy az önkormányzat és az átvevő szerv vezetője, illetőleg a kormánymegbízott átadás-átvételi megállapodásán alapult, amelyek tartalmi követelményeit és előkészítésének, illetőleg végrehajtásának rendjét a MÖK tv. és a végrehajtására alkotott - fent hivatkozott - kormányrendeletek szabályozták.
[17] Ennek az átadás-átvételi eljárásnak a részét képezte a megyei önkormányzat hivatalában, illetőleg gazdasági ellátó szervezetében dolgozó foglalkoztatottak (köztisztviselők, közalkalmazottak, munkavállalók) átadása is. A MÖK tv. támadott 13. § (2)-(3) bekezdése a megyei önkormányzat hivatalában, illetőleg gazdasági ellátó szerveiben az intézmények irányításával, fenntartásával összefüggő szakmai és funkcionális feladatokat ellátó köztisztviselőkre és munkavállalókra vonatkozott. Olyan foglalkoztatottakat érintett, akiknek munkaköre -az intézmények átadásával - a megyei önkormányzat hivatalában, illetőleg gazdasági ellátó szervezetében megszűnt. A jövőbeni munkáltató - az egészségügyi intézmények tekintetében az átvevő szerv vezetője, a többi intézmény esetében a kormánymegbízott - döntött arról, hogy az intézményfenntartói feladatok ellátása, feladatellátás folyamatossága és hatékonysága kiknek a foglalkoztatását teszi szükségessé az új fenntartó szervezetében.
[18] A MÖK tv. támadott szabályai alapján a közszolgálati jogviszony megszüntetésére nagy ellátó rendszerek átszervezése kapcsán, az Országgyűlés döntése alapján, törvény meghatározott feltételek mellett kerülhetett sor. A köztisztviselő nem volt kitéve a munkáltató olyan mértékű önkényes és szubjektív megítélésének, mint az Abh1.-ben és az Abh2.-ben elbírált szabályok alapján.
[19] Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy a MÖK tv. vitatott rendelkezései az Abh1.-ben, illetőleg az Abh2.-ben elbírált jogi helyzettől lényegesen eltérő jogi megoldás alkotmányossági megítélését kívánják meg az Alkotmánybíróságtól.
[20] 3. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak elsősorban azt kellett vizsgálnia, hogy a MÖK tv. támadott szabályai sértik-e az Alaptörvény XXIII. cikkének (8) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való jogot. Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben az Alkotmány 70. § (6) bekezdése alapján kialakult gyakorlatát összegezve értelmezte a közhivatal viseléshez való jogot.
[21] Az Abh 1.-ben az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a köztisztviselői, kormánytisztviselői jogviszonyok kettős arculatú jogviszonyok. "Egyrészt mivel munkavégzésre irányuló jogviszonyok sok vonatkozásban a munkajogi jogviszonyok sajátosságaival rendelkeznek. Másrészt e jogviszonyok sajátosságait meghatározza az is, hogy e munkavégzés közhatalommal rendelkező állami szervekben történik és a tisztviselők közhivatalt viselnek, állami feladatokat látnak el, állami, közhatalmi döntéseket hoznak, készítenek elő, ezért alapvetően közjogi jellegű jogviszonyok. [...]
Az Alkotmány 70. § (6) bekezdése állampolgári alapjogként szabályozza a közhivatal viseléséhez való jogot.
Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte a közhivatal viseléséhez való jog tartalmát. E határozataiban rámutatott arra, hogy ez az alkotmányos jog a közhatalom gyakorlásában való részvétel általános alapjogát garantálja [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 275.].
Alkotmányos tartalmát tekintve ez az alapjog azt jelenti, hogy a törvényhozó minden magyar állampolgár számára egyenlő feltételekkel köteles biztosítani a közhivatalhoz való hozzáférés lehetőségét, és a közhivatal viselése az állampolgár rátermettségével, képzettségével és szakmai tudásával összefüggő feltételekhez köthető [52/2009. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2009, 396, 401-402.].
A közhivatal viseléséhez való jog védelme elsősorban arra terjed ki, hogy az állam a közhivatal betöltését nem kötheti olyan feltételhez, amely magyar állampolgárokat alkotmányos indok nélkül kizár a közhivatal elnyerésének lehetőségéből, valamely állampolgár, vagy az állampolgárok egy csoportja számára lehetetlenné teszi közhivatal betöltését. Az Alkotmánybíróság értelmezésében a közhivatal viseléshez való jog alapján senkinek nincs Alkotmányból folyó alanyi joga meghatározott közhivatal, illetőleg közhivatalok betöltéséhez (962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 627, 629.).
A közhivatal viseléséhez való jog az alkotmányos védelem körébe vonja a meglévő köztisztviselői, kormánytisztviselői jogviszonyokat is azzal, hogy nem csupán a közhivatal elnyerését, hanem a közhivatal viselését részesíti védelemben. A közhivatal viseléséhez való jogból folyó alkotmányos védelem, nem jelenti a közhivatal viselőjének felmenthetetlenségét. Ilyen felmentési okok magából az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében foglalt rendelkezésből is levezethetők. A közhivatal viseléshez való jog nem nyújt védelmet a közszolgálati jogviszonynak a közhivatallal összefüggő okból (pl.: a közhivatal megszűnése, tartalmának átalakulása a közigazgatási szerv megszüntetése, átszervezése következtében stb.), valamint a közhivatalt betöltő tisztviselő személyében rejlő okok (pl.: a tisztviselő rátermettségének, képzettségének, szakmai tudásának hiánya, a feladat ellátására való alkalmatlansága) miatt történő megszüntetésével szemben. Az Alkotmány keretei között a törvényhozó széles körű szabadsággal rendelkezik a felmentési okok szabályozásában, ez a döntési szabadsága azonban - amint arra az Alkotmánybíróság az Abh.-ban rámutatott - nem terjed odáig, hogy a munkáltatói jogkör gyakorlójának szabad és korlátlan döntési jogkört adjon a közhivatalt betöltő tisztviselő felmentésére. [...]
[22] Az államnak a közhivatal viseléséhez való joggal összefüggő intézményvédelmi kötelezettsége körébe tartozik, hogy a közhivatal viselőjének védelmet nyújtson a munkáltatói jogkör gyakorlójának a felmentésére irányuló önkényes döntésével szemben. A törvényhozó kötelessége olyan garanciális szabályok megalkotása, amelyek biztosítékot nyújtanak arra, hogy a köz szolgálatában álló tisztviselőket törvényes indokok nélkül, önkényesen ne lehessen hivataluktól megfosztani" (ABH 2011, 49, 77-79.). Az Alaptörvény XXIII. cikkének (8) bekezdése az Alkotmány 70. § (6) bekezdésével azonos módon határozza meg a magyar állampolgároknak azt a jogát, hogy rátermettségüknek, képzettségüknek és szakmai tudásuknak megfelelően közhivatalt viseljenek. Így az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70. § (6) bekezdésének értelmezésével kapcsolatban kialakított gyakorlatát az Alaptörvény XXIII. cikk (8) bekezdésébe foglalt alapjog értelmezésével kapcsolatosan a továbbiakban is irányadónak tekinti.
[23] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a MÖK tv. vitatott szabályai alapján a közhivatallal összefüggő okból került sor a közszolgálati jogviszony megszüntetésére. E törvény alapján a köztisztviselői jogviszonyok a megyei intézményrendszer átszervezésének részeként szűntek meg. A MÖK tv. alapjában véve nem keletkezetett új közszolgálati jogviszony megszüntetési jogcímet, ugyanis a Ktv.-nek a megyei intézmények átadás átvételekor hatályos 17. § (1) bekezdése c) pontja lehetőséget adott a köztisztviselői jogviszony felmentéssel való megszüntetésére, ha a köztisztviselő munkaköre az átszervezés következtében feleslegessé vált. A Ktv. e szabálya abban az esetben tette lehetővé a köztisztviselő felmentését, ha a köztisztviselő munkaköre valamely konkrét közigazgatási szervnek a munkáltató vagy a közvetlen irányító szerv döntésén alapuló átszervezése vezetett a köztisztviselő munkakörének megszűnéséhez. A MÖK tv. által szabályozott vitatott esetekben a közszolgálati jogviszony megszűnésének alapja az Országgyűlésnek egy egész intézményrendszer átszervezésére kiterjedő döntése. A MÖK tv. 13. § (6) bekezdése alapján a törvény erejénél fogva szűnik meg annak a köztisztviselőnek a közszolgálati jogviszonya, akinek munkaköre - a megyei intézmények átadása következtében - a megyei önkormányzat hivatalában megszűnik, és akinek munkájára az átvevő közigazgatási szerv vezetője, a kormánymegbízott nem tart igényt. Törvény erejénél fogva szűnik meg a közszolgálati jogviszony a törvényben meghatározott a közhivatal átalakulásával összefüggő indokok alapján.
[24] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az intézményfenntartói hatáskörök ilyen mértékű átrendezése során nem tekinthető a közhivatal viseléshez való jog alaptörvény-ellenes korlátozásának az, ha a törvényhozó úgy rendelkezik, hogy megszűnik a közszolgálati jogviszonya annak a köztisztviselőnek, akinek a munkaköre az intézmény átadásával megszűnt és munkájára az új fenntartó szervezetében nincs szükség.
[25] Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a bírói kezdeményezésben vitatott törvényi szabályok alaptörvény-ellenessége az Alaptörvény XXIII. cikk (8) bekezdésébe foglal alapjog sérelme alapján nem állapítható meg.
[26] 4. Az indítványban kifejtett álláspont szerint a vitatott szabályozás sérti az érintett köztisztviselőknek az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében szabályozott jogát is. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy Alaptörvény XXVIII. cikkének (1) bekezdése az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével azonos módon szabályozza, így az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének az Abh1.-ben követett értelmezését a jelen ügyben is irányadónak tekinti.
[27] Az Alkotmánybíróság a közszolgálati jogviszony munkáltató által történő egyoldalú indokolás nélküli megszüntetésével összefüggésben az Abh1.-ben a következőket állapította meg: "Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint - a törvényi garanciák hiánya miatt - a határozatlan idejű kormánytisztviselői jogviszony indokolás nélküli felmentéssel való megszüntetése esetén a munkáltató esetleges önkényes döntésével szemben nem nyújt hatékony jogvédelmet az sem, hogy a tisztviselő a munkáltatói döntést bíróság előtt támadhatja meg. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van ahhoz, hogy valamely perben a jogait vagy kötelezettségeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdéséből vezette le az Alkotmánybíróság a hatékony bírói jogvédelem követelményét, nevezetesen azt, hogy a jogi szabályozásnak olyan jogi környezetet kell biztosítani, hogy a perbe vitt jogok a bíróság által érdemben elbírálhatók legyenek. Ezt a követelményt a közigazgatási határozatok törvényességének bírói felülvizsgálatával összefüggésben fogalmazta meg az Alkotmánybíróság 39/1997. (VII. 1.) AB határozatának rendelkező részében:
"2. A közigazgatási határozatok törvényessége bírósági ellenőrzésének szabályozásánál alkotmányos követelmény, hogy a bíróság a perbe vitt jogokat és kötelezettségeket az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében meghatározott feltételeknek megfelelően érdemben elbírálhassa. A közigazgatási döntési jogkört meghatározó szabálynak megfelelő szempontot vagy mércét kell tartalmaznia, amely alapján a döntés jogszerűségét a bíróság felülvizsgálhatja.*
E határozatában az Alkotmánybíróság nyomatékkal mutatott rá arra, hogy az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt eljárási garanciák teljesedéséhez önmagában a bírói út megléte nem elegendő, az Alkotmány által megkövetelt hatékony bírói jogvédelem attól függ, hogy a bíróság mit vizsgálhat felül. A határozat indokolásában rámutatott arra, hogy "[a]zok a jogszabályok, amelyek kizárják vagy korlátozzák azt, hogy a bíróság a közigazgatási határozatot felülvizsgálva a fentiek szerint érdemben elbírálja a jogvitát, ellentétesek az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével. Ebből az okból nem csupán az a jogszabály lehet alkotmányellenes, amely kifejezetten kizárja a jogkérdésen túlmenő bírói felülvizsgálatot, vagy annak a közigazgatási mérlegeléssel szemben olyan kevés teret hagy, hogy az ügy megfelelő alkotmányos garanciák közötti érdemi elbírálásáról nem beszélhetünk, hanem az olyan jogszabály is, amely az igazgatásnak korlátlan mérlegelési jogot adván semmilyen jogszerűségi mércét nem tartalmaz a bírói döntés számára sem." (ABH 1997, 263, 272.) Az Alkotmány 57. § (1) bekezdéséből fakadó ezen követelmények irányadók a Ktjt. vitatott szabálya alapján keletkező közszolgálati jogvitákra nézve is. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében szabályozott általános bírói jogvédelmi garanciákat az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. cikk (1) bekezdése is megköveteli. Az Emberi Jogok Európai Bírósága, amely az utóbbi időkben folytatott gyakorlatában fokozatosan kiterjesztette a 6. cikk (1) bekezdésének alkalmazhatóságát a köztisztviselők közszolgálati jogvitáira is [Frydlender v. Franciaország no. 30979/96 2000. június 27.; Vilho Eskelinen és társai v. Finnország no. 63235/00 2007. április 19.; Iordan Iordanov és társai v. Bulgária no. 23530/02 2009. július 2.] a bírósághoz fordulás jogának elemét képező fair eljárásból eredő követelménynek tekinti a hatékony bírói felülvizsgálat követelményét. Nem tekinti hatékonynak a bírói jogvédelmet akkor, ha eljárási vagy anyagi jogi akadálya van annak, hogy a bíróság önálló, érdemi vizsgálatot végezzen, a felek jogairól érdemben döntsön. [Delcourt v. Belgium 1970. január 17. Series A no. 11.; Barbera, Messegué és Jabardo v. Spanyolország 1988. december 6. Series A. no 285-C]
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a törvényhozó azzal, hogy nem szabályozta a munkáltatói felmentés törvényi feltételeit, és lehetőséget adott a döntés indokolásának mellőzésére, aránytalanul korlátozta a kormánytisztviselőt az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján megillető bírói jogvédelemhez való jogot." (ABH 2011, 49, 80-81.)
[28] A jelen ügyben a bírói jogvédelemnek az Abh1.-ben megállapított hiánya nem állapítható meg. A MÖK tv. határoz meg olyan, törvényi feltételeket, amelyek alapján a közszolgálati jogviszony megszűnésének jogszerűsége a bíróság által vizsgálható.
[29] Tekintettel arra, hogy a vitatott rendelkezések csak azokra a foglalkoztatottakra vonatkoznak, akiknek munkakörét a megyei intézmények átadás, átvétel érintette, a bíróság vizsgálhatja, hogy a köztisztviselő közszolgálati jogviszonyának megszűnése összefüggésben áll-e a megyei intézményrendszer átadás, átvételével. Így vizsgálható, hogy olyan köztisztviselők közszolgálati jogviszonya szűnt-e meg a vitatott szabályok alapján, akik a megyei önkormányzat hivatalában az átadott intézmények fenntartói irányítása körébe tartozó szakmai vagy funkcionális feladatokat láttak el, az átadó és az átvevő közigazgatási szervek személyi döntéseik során betartották-e az irányadó jogszabályi előírásokat. Az Abh.1.-ben elbírált szabályoktól eltérően az indokolási kötelezettség előírásának hiánya, ebben az esetben nem üresíti ki a bírósághoz fordulás jogát, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vitatott szabályok alaptörvény-ellenessége az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése alapján sem állapítható meg.
[30] Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében szabályozott bírói jogvédelemhez való jog érvényre juttatása alkotmányos követelményként támasztja a bírósággal szemben, hogy a közszolgálati jogviszony megszűnésének jogszerűségi vizsgálata során ezeknek a törvényben szabályozott feltételeknek a meglétét érdemben vizsgálja.
[31] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a megyei önkormányzatok konszolidációjáról, a megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egyes egészségügyi intézményeinek átvételéről szóló 2011. évi CLIV. törvény 13. § (2)-(3) bekezdésébe foglalt - "kivéve, ha a kijelölt szerv vezetője vagy a kormánymegbízott az érintett személy foglalkoztatásához nem járul hozzá" - szövegrész és a 13. § (6) bekezdése alaptörvény-ellenessége az Alaptörvény XXIII. cikk (8) bekezdése, valamint XXVIII. cikk (1) bekezdése miatt nem állapítható meg, ezért az indítványt elutasította.
[32] 5. Az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményező bíróság hivatkozik még indítványában az Alaptörvény II. cikkének, valamint XII. cikk (1)-(2) bekezdésében és XV. cikk (1)-(2) bekezdésében foglalt rendelkezések sérelmére is. E tekintetben az indítvány nem felel meg az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 52. § (1) bekezdés e) pontjába foglalt azon követelménynek, mely szerint az indítványban indokolni kell, hogy a sérelmezett jogszabályi rendelkezés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével. Az indítvány nem tartalmaz egyértelmű indokolást arra nézve, hogy a vitatott szabályok miért ellentétesek az Alaptörvény II. cikkének, valamint XII. cikk (1)-(2) bekezdésében és XV. cikk (1)-(2) bekezdésében foglalt szabályokkal. Ezért az Alkotmánybíróság e tekintetben az indítványt az Ügyrend 64. §-a alapján visszautasította.
Budapest, 2013. március 4.
Dr. Holló András s. k.,
tanácsvezető,
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: III/3255/2012.