39/1997. (VII. 1.) AB határozat
a Magyar Orvosi Kamaráról szóló 1994. évi XXVIII. törvény és a 11/1972. (VI. 30.) EüM rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány, valamint alkotmányjogi panasz tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány, valamint alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
határozatot:
I.
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: Alapjogot érintő és a szakmai kamarához tartozó hivatás lényegét meghatározó kérdésekben a szakmai kamara részére adott szabályozási vagy döntési jogkörnek legalább a tartalmi kereteket meghatározó törvényi alappal kell rendelkeznie.
2. A közigazgatási határozatok törvényessége bírósági ellenőrzésének szabályozásánál alkotmányos követelmény, hogy a bíróság a perbe vitt jogokat és kötelezettségeket az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében meghatározott feltételeknek megfelelően érdemben elbírálhassa. A közigazgatási döntési jogkört meghatározó szabálynak megfelelő szempontot vagy mércét kell tartalmaznia, amely alapján a döntés jogszerűségét a bíróság felülvizsgálhatja.
II.
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: a Magyar Orvosi Kamaráról szóló 1994. évi XXVIII. törvény (a továbbiakban: Okt.) 20. § (2) bekezdés b) pontja és a 20. § (3) bekezdése alkotmányellenes, ezért azokat 1997. december 31-i hatállyal megsemmisíti.
2. Alkotmányellenes az Okt. 2. § i) pontjában a "valamint a külföldi orvosoknak az Orvosok Országos Nyilvántartásába vételéhez" szövegrész; a 19. § (1) bekezdése első tagmondatában "a magyar állampolgár" szövegrész, valamint a (3) bekezdésből a "- ha nemzetközi szerződés előírja, felveszi - azt a nem magyar állampolgárt is, aki az (1) bekezdésben meghatározott feltételeknek megfelel, valamint" szövegrész.
Alkotmányellenes továbbá a 11/1972. (VI. 30.) EüM rendelet 2. § (1) bekezdésében "a magyar állampolgárt" szövegrész, valamint a 2. § (4) bekezdése. Az alkotmányellenes rendelkezéseket az Alkotmánybíróság 1997. december 31-i hatállyal megsemmisíti.
Az érintett rendelkezések a következő szöveggel maradnak hatályban:
Okt. 2. § A Magyar Orvosi Kamara (...)
"i) egyetértési jogot gyakorol a külföldön szerzett orvosi diplomával honosítás nélkül, határozott ideig végezhető orvosi tevékenységre irányuló kérelmek ügyében,"
"(1) A MOK tagja lehet az, aki (...)"
"(3) A MOK - kérelmére - tagjai sorába felveheti - állampolgárságára tekintet nélkül - azt a kérelmezőt, aki az (1) bekezdés a) pontjában meghatározott feltételeknek nem felel meg."
11/1972. (VI. 30.) EüM rendelet 2. §
"(1) Az orvosok országos nyilvántartásába - kérelmére - fel kell venni azt, aki orvosi képesítését hazai orvostudományi egyetemen szerzett oklevéllel igazolja, és akinél nem áll fenn olyan ok, amely miatt az orvosok országos nyilvántartásából törölni kellene."
3. Az Alkotmánybíróság az Okt. 26. §-a, 27. §-a, a 30. § (1) c) és d) pontjai, illetve a törvény egésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja; a 44. § (4) bekezdés alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt pedig visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Több indítványozó kérte a Magyar Orvosi Kamaráról szóló 1994. évi XXVIII. törvény (a továbbiakban: Okt.) egyes rendelkezéseinek, valamint a törvény egészének alkotmányossági felülvizsgálatát.
1. Az indítványozók egyike kétségbe vonja, hogy az Okt. alapján létrejövő Magyar Orvosi Kamara (a továbbiakban: MOK) az Okt. szerint csupán közfeladatokat látna el, és ekként megfelelne a Polgári Törvénykönyv (az 1959. évi IV. törvény a továbbiakban: Ptk.) 65. §-ának, mely a köztestületekről rendelkezik. Az indítványozó úgy véli, az Okt. sérti az Alkotmány 2. § (3) bekezdését, mely szerint a társadalom egyetlen szervezetének tevékenysége sem irányulhat a hatalom kizárólagos birtoklására.
2. Sérelmesnek tartja az indítványozó továbbá, hogy a Okt. 30. § (1) bekezdés c) pontja alapján a MOK-nak joga van a tagsági viszony felfüggesztésére, illetve a d) pont alapján a kamarából történő kizárásra. E rendelkezések, azáltal hogy az Okt. 20. § (1) bekezdése szerint orvosi diplomához kötött tevékenységet csak az végezhet, aki a MOK tagja, tartalmilag a foglalkoztatástól való eltiltással lesznek egyenértékűek. Márpedig - érvel az indítványozó - ez sérti az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében foglalt ártatlanság vélelmét, mely csak bíróság jogerős ítélete által szűnhet meg; a foglalkozástól eltiltás viszont egy, csak büntetőügyekben és csak bíróság által kiszabható büntetési nem. Ez a szabályozás sérti az Alkotmány 57. § (1) bekezdését, mely szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt vádat független bíróság bírálja el, továbbá az Alkotmány 59. § (1) bekezdését, mely szerint mindenkinek joga van a jó hírnévhez.
3. Az egyik indítványozó aggályosnak tartja, hogy az Okt. 26. §-a szerint a közalkalmazotti, közszolgálati jogviszonyban álló orvossal szemben felmerült, fegyelmi eljárás alapjául is szolgáló etikai vétség esetén az etikai eljárás lefolytatására és határozat hozatalára a jogerős fegyelmi határozat meghozatalát követően kerülhet csak sor; ugyanakkor az Okt. 27. §-a szerint a közalkalmazotti, közszolgálati jogviszonyban nem álló kamarai tag orvosok esetében az etikai eljárás nincs a fegyelmi eljárás feltételéhez kötve. További különbségtétel, hogy a közalkalmazotti, közszolgálati jogviszonyban álló orvossal szemben a "MOK tagsági viszony felfüggesztése" kamarai etikai büntetés csak akkor alkalmazható, ha a munkáltató a fegyelmi eljárás során "hivatalvesztés", illetőleg "elbocsátás" fegyelmi büntetést szabott ki. Az indítványozó szerint e rendelkezések sérthetik a jogegyenlőség elvét.
4.1. Több indítványozó támadja az Okt. kényszertagságot előíró 20. §-át. Ez a rendelkezés az egyik indítványozó álláspontja szerint sérti az Alkotmány 63. §-ban biztosított egyesülési jogot, továbbá az Alkotmány 70/C. §-ban biztosított jogot, mely alapján mindenkinek joga van ahhoz, hogy gazdasági és társadalmi érdekeinek védelme céljából szervezetet alakítson, vagy ahhoz csatlakozzon.
Több indítványozó véli úgy: az Okt. azzal, hogy 20. §-ában az orvosi tevékenység végzéséhez feltételül szabja a MOK tagságot, korlátozza az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésének azt a rendelkezését, mely szerint mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint az Alkotmány 70. § (4) bekezdését, amelynek alapján minden magyar állampolgárnak joga van, hogy képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen. Az indítványozók úgy érvelnek, hogy amíg az orvosi diploma feljogosítja tulajdonosát az orvosi tevékenység folytatására, addig a kamarai tagság hiánya esetében e jogával a jogosult nem élhet akkor sem, ha gyógyítással közvetlenül nem foglalkozik, csak diagnosztikai tevékenységet végez.
4.2. Egy indítványozó az Alkotmány 70/A. §-ával ellentétesnek véli azt a szabályt, mely szerint a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (Ktv.) alapján közszolgálati jogviszonyban álló személyek, ha orvosi diplomához kötött tevékenységüket kizárólag e jogviszony keretén belül végzik, a kamarai tagságot önkéntesen vállalhatják [20. § (2) bekezdés b) pont].
5. Az egyik indítványozó kifogásolja, hogy az Okt. hatálybalépésekor működő Magyar Orvosi Kamara a törvény 44. § (4) bekezdése szerint nem köteles átadni vagyonát a törvény alapján létrejött MOK-nak. A köztestületként létrejött MOK a törvény alapján nem kapott a működéséhez szükséges vagyont.
6.1. Alkotmányjogi panaszában az egyik indítványozó sérelmezi, hogy az Okt. 19. §-a a MOK tagságra való jog tekintetében különbséget tesz a magyar és nem magyar állampolgárságú orvosok között. Míg a 19. § (1) bekezdés szerint a magyar állampolgárságú orvost, ha eleget tesz a felvételi követelményeknek, az orvosi kamarába fel kell venni; a 19. § (3) bekezdése alapján a MOK, kérelem alapján, a tagjai sorába felveheti - ha nemzetközi szerződés előírja, felveszi - azt a nem magyar állampolgárt is, aki a felvételi feltételeknek megfelel. A nem magyar állampolgárságú indítványozó álláspontja szerint e rendelkezések alkalmazása folytán több Alkotmányban biztosított joga is megsérült, ezért az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése, 70/B. § (1) bekezdése, valamint a 2. § (1) bekezdésére hivatkozva alkotmányjogi panaszt terjesztett elő.
6.2. Végül az egyik indítványozó ugyancsak alkotmányjogi panaszában konkrét ügyben hozott határozatokra és intézkedésekre hivatkozva sérelmesnek tartja, hogy az Okt. 2. § i) pontja és az egészségügyi dolgozók rendtartásáról szóló 11/1972. (VI. 30.) EüM rendelet (a továbbiakban: EüMr.) 2. § (3) bekezdése szerint külföldi állampolgárnak az Orvosok Országos Nyilvántartásába való felvételét a népjóléti miniszter a MOK-kal való egyetértésben engedélyezi. Az indítványozó szerint ez utóbbi rendelkezés ellentétes az egészségügyről szóló 1972. évi II. törvény végrehajtásáról szóló 16/1972. (IV. 29.) MT rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 31. § (2) bekezdésével. Az utóbbi rendelkezés szerint ugyanis a népjóléti miniszter indokolt esetben engedélyezheti, hogy külföldi állampolgárt oklevele honosítása nélkül egészségügyi intézetben, intézményben meghatározott ideig orvosi oklevélhez kötött munkakörben foglalkoztassanak, illetve, hogy a külföldi állampolgár orvosi tevékenységet végezzen. Az indítványozó álláspontja szerint az EüM rendelet, a MOK egyetértési jogára utaló részében ellentétes e rendelkezéssel, s mivel az Alkotmány 37. § (3) bekezdése szerint a Kormány tagjainak rendelete nem lehet ellentétes a Kormány rendeletével, alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság - tekintettel azok tartalmi összefüggésére - az indítványokat egyesítette és együttesen bírálta el.
II.
1. Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott a kamarák mint köztestületek megalakulásának és működésének kapcsán felvetődő alkotmányossági kérdésekkel.
A 22/1994. (IV. 16.) AB határozatban az Alkotmánybíróság elutasította azokat az indítványokat, amelyek szerint az ügyvédek kötelező ügyvédi kamarai tagsága alkotmányellenes lenne. A határozat általános megállapításokat is tartalmaz a köztestületi tagság és az egyesülési szabadság viszonyáról. Így az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a szakmai "kamara nem az egyesülési szabadság jogán alapított személyegyesülés, egyesület, személyközösség, személyi társulás vagy társadalmi szervezet, hanem köztestület, amelynek létrehozását törvény rendeli el". Kimondta az Alkotmánybíróság azt is, hogy "a törvény közjogi közfeladat ellátására, közérdekű tevékenység folytatására alkotmányosan indokolt módon hozhat létre köztestületként szakmai kamarát, és írhatja elő a kötelező köztestület tagságot. A köztestületként létrehozott szervezet nem az egyesülési szabadság alapján alapított szervezet, a kötelező szakmai kamarai tagság pedig nem sérti az egyesülési szabadságból folyó önkéntes csatlakozás jogát". (ABH 1994, 128, 129.) A határozat a továbbiakban csakis az ügyvédi foglalkozás sajátosságaira tekintettel vizsgálta, hogy az ügyben szereplő köztestületet valóban "alkotmányosan indokolt módon" állította-e fel a törvény. Az Alkotmánybíróság az ügyvédi foglalkozás szabályainak "közjogias jellegéből", azok jogszabályokban meghatározott és formalizált jellegéből vezette le elsősorban, hogy gyakorlásuk köztestületi tagként lehetséges.
Az 1283/B/1995. AB határozat tárgya általában a kötelező köztestületi tagság, illetve valamely feladat kizárólag köztestület hatáskörébe utalása alkotmányosságának vizsgálata volt. A Ptk. támadott 65. § (4) bekezdése szerint ugyanis törvény előírhatja, hogy valamely közfeladatot kizárólag köztestület láthat el, illetve, hogy meghatározott tevékenység csak köztestület tagjaként folytatható. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ptk. e rendelkezése nem alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság e határozatában megismételte, hogy a köztestület nem az egyesülési szabadság alapján alapított szervezet; ezért a Ptk. szabályai az Alkotmány 63. §-ában deklarált egyesülési szabadsággal nincsenek közvetlen összefüggésben, azt nem sértik. Az Alkotmánybíróság másrészt azzal érvelt, hogy sem a Ptk. kifogásolt 65. § (4) bekezdése, sem más rendelkezése nem tiltja az egyesülési jog alapján álló érdekvédelmi (vagyis szak-)szervezet alakítását, és ilyenben való részvételre sem kötelez (ABK 1997. május, 195.).
Az ismertetett határozatok a köztestület intézményére, illetőleg egy szakmai kamara létrejöttére és jellemző szabályozására vonatkoznak. A jelen eljárás tárgya szintén egy szakmai kamaraként létrehozott köztestület, a MOK, illetve az arról szóló törvény, az Okt. egyes rendelkezéseinek alkotmányossága. A köztestületek mint intézmény alkotmányosságából még nem következik, hogy az e törvényi keretekbe illő bármely szabályozás is alkotmányos. Esetről esetre döntendő el, hogy a Ptk.-ban a köztestület fogalmi ismérveként előírt "közfeladat" valóban fennáll-e, vagy hogy az ott csupán a törvényhozó lehetőségeként szereplő kizárólagos feladatellátás, továbbá a kényszertagság valóban az alkotmányosság kerete között maradt-e. A két korábbi ügyben tett megállapításait tehát az Alkotmánybíróság ebben a határozatában ezekre a szempontokra figyelemmel hasznosította.
III.
1. Az Okt. alkotmányossági vizsgálatának első kérdése, hogy a MOK valóban közfeladatot lát-e el. A közfeladat fogalmát jogszabály nem határozza meg. A Ptk.-nak a köztestületeket a magyar jogba ismét bevezető rendelkezéseihez készült indokolás szerint közfeladat "általában olyan feladat, amelyet egyébként az államnak vagy a helyi önkormányzatnak kellene megvalósítania". Ebben a körben a közfeladat kétségkívül közigazgatási feladat, amelyhez a köztestületnek megfelelő hatáskörökkel is rendelkeznie kell; a köztestület a helyi önkormányzatok mellett az önkormányzás egy másik, önálló válfaját, a testületi önkormányzatot valósítja meg. Közfeladatnak minősül az is, ha az állam egy adott szakma teljességét érintő kérdésekben való tanácsadó közreműködés céljából hoz létre köztestületet úgy, hogy az e feladat ellátásához szükséges szervezettel és hatáskörökkel is ellátja. Közfeladatot láthat el az olyan testületi önkormányzat is, amely az adott hivatás minden gyakorlója számára a foglalkozás szabályait érintő normaalkotást végez, s ezeket szankcionálja. E két utóbbi feladat megvalósítása során is részben közhatalmi jogosítványokkal él a köztestület; a határok az átruházott közigazgatási és egyéb - például belső igazgatási - feladatok között nem élesek. A közfeladat fogalma tehát szélesebb a hatósági jogkör gyakorlásánál, amely viszont esetenként, és a szükséghez képest a közfeladat ellátásának egyik nélkülözhetetlen eszköze lehet. A köztestületi minőség elismeréséhez az Alkotmánybíróság elegendőnek tekinti, ha a legfontosabb feladok tekintetében a közfeladati jelleg fennáll.
A MOK legfontosabb feladatai és jogai között kétségtelenül szerepelnek közhatalmi-közigazgatási jellegűek. Ezek egy részénél az Okt. szabályaiból kitűnően a döntések meghozatalakor az államigazgatási eljárás szabályait kell alkalmazni, s a másodfokú kamarai, illetőleg a miniszteri döntés ellen a kérelmező a közigazgatási perekre vonatkozó szabályok szerint keresetet nyújthat be a bírósághoz (Okt. 21. és 28. §, külföldi orvosok kamarai felvétele esetén: az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 64. és 72. §). A kamarai feladatok egy másik fajtáját az államigazgatási döntés ügyében adott egyetértési jog kapcsolja az államigazgatásba. [Okt. 2. §. i) pont; EüMr. 2. § (3) bekezdés.] Végül közhatalmi jellegű a normaalkotásra adott kamarai jogosítvány, s az, hogy a normába foglalt követelmények egy részének kikényszerítése szintén az államigazgatási eljárás és közigazgatási perek útján lehetséges [Okt. 2. § c) pont és VI. fejezet]. A fentiek szerint közigazgatási jellege miatt közfeladatot lát el a MOK a kamarai tagok felvétele, valamint a tagjaival szemben gyakorolható fegyelmi jogkör kapcsán. Ugyancsak közhatalmi jellegű a MOK egyetértési joga a miniszter döntéséhez külföldi állampolgárságú orvosoknak az Orvosok Országos Nyilvántartásába való felvételre irányuló kérelme tárgyában, valamint orvosi tevékenység engedélyezésekor meghatározott időre a külföldi diploma honosítása nélkül. A MOK jogosítványt kapott az etikai statútum megalkotására és etikai eljárás lefolytatására is.
Az érdekképviseleti és önkormányzati jogosítványok szintén nehezen lennének elválaszthatók egymástól: a MOK az Okt. 2. §-a alapján képviseli és védi az orvosi kar tekintélyét, véleményezési jogot gyakorol az orvosok szakmai tevékenységét érintő jogszabályok megalkotásánál, a magasabb vezető és vezető beosztású orvosok kinevezésénél, az orvosképzés, a szakképzés, a szakmai továbbképzés követelményszintjét illetően, ajánlást ad az orvosi díjtételek alsó határaira. A MOK legerősebb joga e körben, hogy egyetértési jogot gyakorol az orvosi hivatás gyakorlói és az egészségbiztosítás szervei közötti általános szerződési feltételek kialakításában.
A közfeladatok és járulékos más jogosítványok kifejezik azokat a sajátosságokat is, amelyek a szakmai kamarákat megkülönböztetik más köztestületektől, beleértve a gazdasági kamarákat is. A szakmai kamarák a hagyományos szabad foglalkozások önkormányzatai. Ezeket a hivatásokat a magas szintű, speciális képesítés, a szolgáltatások személyes teljesítése és az azokat igénybe vevő féllel szembeni bizalmi viszony, a részletesen kidolgozott és a testületi önkormányzat által kikényszerített etikai szabályok jellemzik. Ennek felel meg, hogy a szakmai kamaráknak csak természetes személyek lehetnek tagjai; hogy az adott szakma pontosan körülhatárolt, igen részletesen szabályozott, s azt viszonylag kevesen gyakorolják. Mindebből következően a szakmai kamaráknál az önkormányzati szabályozás messzebb mehet, mint más köztestületeknél: úgy is, hogy részletesebb, s úgy is, hogy alapjogokat - különösen a foglalkozás megválasztásához és gyakorlásához való jogot - érinthet. Így dönthet a MOK bizonyos esetekben mérlegelési alapon is a tagfelvételről; ezért alkothat saját normákat, amelyek megszegésének a fenti alapjogot korlátozó szankciói vannak. E sajátosságok miatt terjedhet a hivatási érdekképviselet adott esetben a vétójogig.
A szakmai önkormányzatok önállóságának és az átruházott normaalkotásnak azonban alkotmányossági határai vannak. Érvényesül először is az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének az a szabálya, hogy az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. A munkához és a foglalkozás szabad megválasztásához való jogra kétségkívül "vonatkozó" kamarai önszabályozás alkotmányosságának ezért mércéje az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata arról, hogy milyen fajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást [4/1991. (XII. 17.) AB, ABH 1991, 300.]; valamint - ezzel összefüggésben is - a foglalkozás megválasztása, másrészt a foglalkozás gyakorlása korlátozásának különböző megítélése, beleértve a választási szabadság objektív és szubjektív korlátainak különböző mércéjét is. [21/1994. (IV. 16.) AB, ABH 1994, 121.] Az alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához. Ezen túlmenően a foglalkozás megválasztása objektív korlátainak elkerülhetetlenségét és arányos voltát "a legszigorúbban kell vizsgálni", míg a foglalkozás gyakorlásának korlátozását az Alkotmánybíróság - határesetektől eltekintve - általában alkotmányosnak veszi szakmai és célszerűségi indokok alapján is. Alapjogot érintő és az adott hivatás lényegét meghatározó kérdésekben ezért a szakmai kamarának adott szabályozási jogkörnek legalább a tartalmi kereteket meghatározó törvényi alappal kell rendelkezniük.
Az Okt. az "orvosok szakmai tevékenységét közvetlenül befolyásoló" szabályok tekintetében általában nem ad szabad kezet a MOK-nak, hanem csak véleményezési joggal ruházza fel [Okt. 2. § d) pont]. Külföldi orvos hivatásgyakorlását illetően azonban a MOK-nak vétójoga van. Ugyancsak felhatalmazást ad az Okt. a kamarának "orvosetikai szabályok, etikai statútum" alkotására. Ennek az 1972. évi II. törvényben csak igen általánosan megfogalmazott "tartalmi" keretei vannak. E rendelkezések alkotmányosságát a külön erre irányuló indítványok kapcsán alább tárgyalja az Alkotmánybíróság. Az eldöntendő kérdés azonban csakis a kamarai jogok terjedelmének alkotmányos mérve, nem pedig önmagában az ilyen jogok és közfeladatok létének alkotmányossága. E jogokkal és feladatokkal ugyanis nemcsak aggálytalanul rendelkezhet a szakmai kamara, hanem meglétük éppen a szakmai kamarák jellemző vonása.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az Okt.-t a közfeladat hiánya miatt támadó indítványt elutasította.
Elutasította az Alkotmánybíróság azt az indítványt is, amely az Okt.-t az Alkotmány 2. § (3) bekezdésébe ütközőnek tartotta. A hatalom kizárólagos birtokolására irányuló tevékenység tilalmával ugyanis a MOK-nak az Okt.-ben meghatározott feladatai nem is hozhatók összefüggésbe.
2. Az Okt. 30. § (1) bekezdés d) pontja szerint a MOK etikai büntetés gyanánt azt a tagját zárja ki, akit jogerősen egy évet meghaladó végrehajtandó szabadságvesztésre ítéltek, a szabadságvesztés időtartamára; továbbá, akit az orvosi foglakozástól végleges hatállyal eltiltottak, arra az időtartamra, amíg a bíróság foglalkozásának gyakorlására ismételten alkalmasnak nem találta [Okt. 23. § (2) bekezdés a)-b) pont és (6) bekezdés]. Téves tehát az indítványozónak az az álláspontja, hogy a MOK-ból történő kizárás során nem érvényesülnek a büntetőeljárás garanciális szabályai, hiszen mind a szabadságvesztés főbüntetés, mind a foglalkozástól eltiltás mellékbüntetés kiszabására csak büntetőeljárás során kerülhet sor. A MOK-ból való kizárás - melyet csupán hivatalból indított, sommás eljárás előz meg (Okt. 31. §) - ennek csak következménye.
A foglalkozástól eltiltás esetében a MOK eljárása során tulajdonképpen az eltiltás mellékbüntetés adminisztratív következményeit vonja le. Az, hogy a végrehajtandó szabadságvesztésre ítélt esetében csupán az egy évet meghaladó büntetéshez fűz a törvény a kamarai tagságot érintő következményt, a törvényhozói mérlegelés körébe tartozik, alkotmányossági kérdést nem vet fel.
Ezektől eltérő a helyzet a MOK etikai bizottsága által kiszabható egyéb etikai büntetések: a megrovás, a pénzbírság kiszabása és a tagsági viszony felfüggesztése tekintetében. E büntetések kiszabásánál az etikai bizottságnak - a kizárással ellentétben - mérlegelési joga van. Az etikai eljárás ezekben az esetekben nem sommás, szabályait az Okt. tartalmazza (27-29. §). Eszerint a fegyelmi eljárás írásbeli: az eljárás megindításáról írásban tájékoztatják az orvost, és indokolt, írásbeli határozatot kap az eljárás eredményéről. A bizonyítási eljárás kötelező, s ennek során "az etikai vétséggel gyanúsított orvos meghallgatását lehetővé kell tenni". Az etikai bizottsági határozat ellen mind az érintett orvos, mind az eljárást kezdeményező fellebbezést nyújthat be az országos etikai bizottsághoz, a másodfokú határozat ellen pedig a közigazgatási perekre irányadó szabályok (Pp. XX. fejezet) szerint kereset terjeszthető elő a bíróságnál.
Az indítványozó helytelenül értelmezi az ártatlanság vélelmét. Ez ugyanis eljárási alapelv, s nem akadálya annak, hogy a törvény szerinti fegyelmi büntetéseket a különböző fokon eljáró fegyelmi testületek - még az esetleges jogerős bírósági döntés előtt - kiszabják. Az Alkotmánybíróság ennek kapcsán megállapítja, hogy az ártatlanság vélelmének az etikai eljárás során is, mindvégig érvényesülnie kell. Ez áll összhangban azzal, ahogy az Alkotmánybíróság 1991-től kiterjesztően értelmezi az ártatlanság vélelmét [41/1991. (VII. 3.) AB, ABH 1991, 193, 195; 1624/B/1991 AB, ABH 1992, 509, 513; legutóbb a 941/B/1995 AB, ABH 1996, 548, 550, amelyben az Alkotmánybíróság annak kapcsán, hogy a fegyelmi alá vont köztisztviselőt a fegyelmi eljárás jogerős befejezéséig állásából fel lehet függeszteni, kimondta: "Az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében rögzített ártatlanság vélelme nem akadálya az eljárás során közbeeső intézkedések megtételének."].
A kamarai tagsági viszony meghatározott időre (de legfeljebb hat hónapra) való felfüggesztése gyakorlatilag azzal jár, hogy az orvos foglalkozását nem gyakorolhatja. Ezért felmerül a kérdés, hogy a szankció kiszabásához vezető eljárásban megkövetelhetők-e - az ártatlanság vélelmén kívül - az Alkotmány általános jogvédelmi garanciái is: az, hogy "valamely perben" az etikai eljárás alá vont orvos "jogait és kötelességeit a törvény által felállított, független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el" [57. § (1) bekezdés]. Ezeket az eljárási garanciákat az Emberi Jogok Európai Egyezménye 6. Cikke is megköveteli. Az Alkotmánybíróság a fenti kérdésre adott válasza során az Emberi Jogok Európai Bírósága gyakorlatára is figyelemmel volt; annál is inkább, mert a 6. Cikk értelmezéséhez éppen az orvosi foglalkozástól való eltiltás fegyelmi büntetése tárgyában hozott ítéletek lényegesen hozzájárultak. (Lásd elsősorban a Le Compte, Van Leuven and De Meyere, illetve az Albert and Le Compte ítéleteket; Eur. Court H. R. judgement of 23 June 1981, Series A no. 43, illetve judgement of 10 February 1983, Series A no. 58). A strasbourgi ügyekre való hivatkozás azért is megalapozott, mert ott az orvosi gyakorlattól való időleges eltiltást a 6. Cikk védőkörébe eső polgári jogi természetű ügynek nyilvánítják a beteg-orvos szerződéses kapcsolata alapján. Nálunk a foglalkozás gyakorlásának felfüggesztése szintén ezt a polgári jogviszonyt érinti, hiszen a közalkalmazott orvosra csak akkor szabható ki, ha ebből az állásából fegyelmi úton elbocsátották, illetve hivatalát elvesztette. Az orvosi kamarai fegyelmi testületek "függetlenségét" nehéz lenne bizonyítani [mégha a "pártatlanság" mellett a kizárási szabályok megléte szólhat is, 29. § (2)-(3) bekezdés]; a "nyilvános tárgyalással" pedig az egész eljárás írásbeli volta ellentétben áll. Ha viszont az etikai bizottságok eljárása nem elégíti ki az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében megkövetelteket, az Okt. alkotmányossága azon dől el, elegendő-e az etikai eljárás alkotmányos voltához az, hogy a másodfokú határozat ellen bírósághoz lehet fordulni [28. § (5) bekezdés]. Ezzel az Alkotmánybíróság elismeri, hogy nincs szükség minden fokon az Alkotmány 57. §-át kielégítő "bíróság"- szerű szervekre és eljárásra. Másrészt az Alkotmánybíróság nyomatékkal mutat rá, hogy az eljárási garanciák teljesedéséhez önmagában a bírói út megléte nem elegendő; az Alkotmány által megkövetelt hatékony jogvédelem megléte attól függ, hogy a bíróság mit vizsgálhat felül.
Az Okt. szerint (más kamarai döntésekhez hasonlóan) az etikai eljárásban hozott másodfokú határozat ellen is a közigazgatási perekre irányadó szabályok szerint lehet keresetet előterjeszteni. Az Alkotmány 50. §-a szerint a bíróság "a közigazgatási határozatok törvényességét ellenőrzi". Ezt a rendelkezést az 57. §-ra tekintettel úgy kell értelmezni, hogy az eljárásnak ahhoz kell vezetnie, hogy a bíróság a perbe vitt jogokat és kötelességeket az ott írt módon valóban "elbírálja": az összes, az Alkotmányban részletezett követelmény - a bíróság törvény által felállított volta, függetlensége és pártatlansága, az, hogy a tárgyalás igazságosan (a nemzetközi egyezmények szóhasználatával: fair, équitablement, in billiger Weise) és nyilvánosan folyjék - ezt a célt szolgálja, csak e követelmények teljesítésével lehet alkotmányosan véglegesnek számító, érdemi, a jogot megállapító döntést hozni. A közigazgatási határozatok törvényességének bírói ellenőrzése tehát alkotmányosan nem korlátozódhat a formális jogszerűség vizsgálatára. A közigazgatási perben a bíróság nincs a közigazgatási határozatban megállapított tényálláshoz kötve, és a jogszerűség szempontjából felülbírálhatja a közigazgatási szerv mérlegelését is. Az így felfogott érdemi elbírálással nem áll ellentétben, hogy a bíróság a határozatot hozó hatóságot új eljárásra utasítja. Azok a jogszabályok, amelyek kizárják vagy korlátozzák azt, hogy a bíróság a közigazgatási határozatot felülvizsgálva a fentiek szerint érdemben elbírálja a jogvitát, ellentétesek az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével. Ebből az okból nem csupán az a jogszabály lehet alkotmányellenes, amely kifejezetten kizárja a jogkérdésen túlmenő bírói felülvizsgálatot, vagy annak a közigazgatási mérlegeléssel szemben olyan kevés teret hagy, hogy az ügy megfelelő alkotmányos garanciák közötti érdemi "elbírálásáról" nem beszélhetünk, hanem az olyan jogszabály is, amely az igazgatásnak korlátlan mérlegelési jogot adván semmilyen jogszerűségi mércét nem tartalmaz a bírói döntés számára sem.
Az etikai eljárásban elbírált etikai vétségek (Okt. 25. §) részben az Eütv.-ben, részben a MOK etikai statútumában tételesen le vannak fektetve. Közülük az általánosan megfogalmazott szabályok tartalmának kifejtése és pontosítása éppen az etikai kollégium elvi állásfoglalásaira (Okt. 14. §), illetve az etikai ügyekben eljáró bizottságok gyakorlatára tartozik, s kötelező tartalmát végső soron a közigazgatási perekben hozott ítéletekben nyeri el. A bírói gyakorlat a közigazgatási határozatok felülvizsgálatát nem korlátozza a formális jogszerűség ellenőrzésére, hanem mind a tényállást, mind a bizonyítékok és a méltányossági szempontok mérlegelésének jogszerűségét felülvizsgálja. (Lásd a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának 1992. április 9-i értekezletén kialakított álláspontját, Közigazgatási és Gazdasági Döntvénytár, 1992/5. 68.)
Tekintettel egyrészt az etikai eljárás alapjául szolgáló anyagi szabályokra, másrészt az etikai eljárásban hozott döntések felülvizsgálata során érvényesítendő, fent kifejtett alkotmányossági követelményekre, s végül arra, hogy ezeket a magyar bírósági gyakorlat meg is valósítja, az Alkotmánybíróság elutasította a fegyelmi eljárás és büntetések (Okt. VI. fejezet) alkotmányellenességét állító indítványt.
3. Az Okt. a közalkalmazotti, közszolgálati jogviszonyban álló orvossal szemben lefolytatott kamarai etikai eljárásra más szabályokat tartalmaz, mint amelyek az ilyen jogviszonyban nem álló orvosra irányadóak.
Tévesen értelmezi az Okt.-t az indítványozó, amikor azt állítja, hogy a közalkalmazotti, közszolgálati jogviszonyban álló orvossal szemben felmerült, fegyelmi eljárás alapjául is szolgáló etikai vétség esetén az etikai eljárás lefolytatására és határozat hozatalára kizárólag a jogerős fegyelmi határozat meghozatalát követően kerülhet sor. Az Okt. 26. § (4) bekezdése értelmében a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) hatálya alá tartozó orvosokkal szemben az e törvények szerinti fegyelmi eljárás lefolytatása nem feltétele a kamarai etikai eljárásnak, s azt nem is helyettesíti.
A 26. § (1) bekezdése szerint a "közalkalmazotti, közszolgálati jogviszonyban álló orvossal" szemben felmerült, fegyelmi eljárás alapjául is szolgáló etikai vétség alapos gyanúja esetén a kamara, illetve megfelelő szerve kezdeményezi a munkáltatónál a fegyelmi eljárást. A munkáltató vagy lefolytatja az eljárást, vagy visszautasítja a kezdeményezést. Ha a munkáltató lefolytatja a fegyelmi eljárást, akkor a kamarai etikai eljárásra, határozat hozatalára csak a fegyelmi eljárást lezáró jogerős fegyelmi határozat meghozatalát követően kerülhet sor. Ugyancsak erre az esetre igaz, hogy az etikai eljárást lefolytató kamarai szerv által mérlegelés alapján kiszabható legsúlyosabb etikai büntetés (a "tagsági viszony 1-6 hónapig terjedő felfüggesztése" [30. § (1) c) pont]) kiszabásának feltétele az, hogy a lefolytatott fegyelmi eljárásban a munkáltató "hivatalvesztés", illetve "elbocsátás" fegyelmi büntetést alkalmazzon.
Nem zárja ki tehát a 26. § (4) bekezdése, hogy a kamarai etikai bizottság az etikai eljárást abban az esetben is lefolytassa, ha a munkáltató a fegyelmi eljárás megindításának kezdeményezését elutasítja. Sőt: a 25. § értelmében a MOK "etikai vétség gyanúja esetén etikai eljárást folytat le"; az e rendelkezésből folyó kötelezettséget a fegyelmi megindítására "alapos gyanú esetén" kifejezetten is tartalmazza a 27. § (1) bekezdése. Fegyelmi jogkörében a MOK a közigazgatási eljárás szerint, közhatalmi jogkört gyakorolva jár el. A közalkalmazott orvos azonban ennél a státusánál fogva egy másik igazgatási jellegű függőségben is áll. Az Okt. szerinti etikai és a közalkalmazotti fegyelmi felelősség két, egymást csak részben átfedő felelősségi kör: részben mások a fegyelmi vétségek, s mások az eljárási kötelességek is. A Kjt 46. § (2) bekezdése szerint a közalkalmazott munkáltatója csak jelentős súlyú vétség gyanúja esetén köteles eljárást indítani, a MOK azonban "etikai vétség gyanúja esetén", annak súlyától függetlenül, minden esetben köteles etikai eljárás lefolytatására (Okt. 25. §). A munkáltató a fenti feltétel miatt tagadhatja meg az eljárást. Az Okt. támadott 26. §-a tehát a kétfajta közhatalmi függésben álló orvos lehetséges fegyelmi eljárásai közötti viszonyt rendezi sorrendi szabályozással, illetve a szankciókat hangolja össze.
Ezért az Alkotmánybíróság az Okt. 26. §-át támadó indítványt elutasította.
4.1. Az orvosi kamarában való kényszertagságot az indítványozók azzal támadják, hogy az az egyesülési szabadságba (Alkotmány 63. §, 70/C. §), a foglalkozás szabad megválasztásának jogába (70/B. §), illetve a közhivatal viseléséhez való jogba (70/C. §) ütközik.
Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott a kötelező kamarai tagság és az egyesülési jog viszonyával, mind a szakmai, mind a gazdasági kamarák vonatkozásában. [A szakmai kamarákra nézve lásd a 22/1994. (IV. 16) AB határozatot, ABH 1994, 128, a gazdasági kamarákra a 1027/B/1994 AB határozatot.] Vitathatatlan, hogy a köztestület nem az egyesülési jog gyakorlása révén jön létre, ezért önmagában az egyesülési szabadság alapjoga nem érv sem a kamarák törvényi alapításával, sem a kötelező kamarai tagsággal szemben. Mint az Emberi Jogok Európai Bírsága is - éppen a jelenlegihez hasonló ügyben - megállapította: "Az orvoskamara közjogi intézmény, amelyet a törvényhozó létesített és az államszervezetbe kapcsolt be; az orvosi hivatásgyakorlás tekintetében a kamara a közellenőrzést gyakorolja és jelentős jogosítványai vannak. Ezekre tekintettel a kamarát nem lehet egyesületnek tekinteni. ... A kamara és ennek szükségszerű velejárója (a kötelező kamarai tagság), valamint a kamara szerveinek való alárendelés sem tárgyukban, sem következményeikben nem érintik az egyesülési szabadságot." (Eur. Court H.R. Le Compte, Van Leuven and De Meyere judgment of 23 June 1981, Series A no. 43.) Az Alkotmánybíróság azonban azt is kimondta, hogy a hibátlan köztestületi minőségből, a "közfeladat" meghatározásának alkotmányosságából még nem következik automatikusan a kényszertagság alkotmányossága. Ez a kényszer ugyanis - ha az egyesülési szabadság negatív oldalának sérelmét ki is zárnánk - az önrendelkezési jogot mindenképpen közvetlenül korlátozza; alkotmányossága aszerint bírálandó-e, hogy a kamarára rótt "közfeladat" szükségessé teszi-e a kötelező tagságot, és hogy a jogkorlátozás e célhoz képest arányos-e.
Az Alkotmánybíróság e határozatában megállapította, hogy a MOK közfeladatot lát el, s azt is, hogy a köztestületek közül az önkormányzati szabályozás a szakmai kamarák esetében mehet el a legmesszebbre az alapjogok korlátozásában. A MOK - a fent jelzett alkotmányos korlátokon belül is - az orvosi hivatás egészét, s így az összes orvost érintő alapvető hivatási szabályok megalkotására és szankcionálására jogosult. E normaalkotási tevékenység intenzitása, valamint a kamarának adott, a hivatásgyakorlás felfüggesztéséig elmenő jogosítványok szükségessé teszik, hogy az összes orvos az önkormányzat tagjaként aktív és passzív választójoggal rendelkezzék. A kötelező tagság a MOK-ban nem érinti az orvos jogát arra, hogy akár szakmai, akár világnézeti, vagy bármely más alapon, egyesülési jogát gyakorolva társadalmi szervezetet, illetve szakszervezetet hozzon létre, vagy azokban tag legyen, s nincs olyan szabály sem az Okt.-ben, amely ezek tényleges működését annál jobban korlátozná, mint bármely - adott esetben nem a MOK-hoz telepített - hatósági jogosítvány. Mindezekért az Alkotmánybíróság elutasította azokat az indítványokat, amelyek szerint az Okt. az Alkotmány 63. és 70/C. §-ába ütközik.
Végül rámutat az Alkotmánybíróság arra, hogy az Alkotmány 70. § (4) bekezdése a közügyek vitelében való részvétel és a közhivatal viselése, tehát a közhatalom gyakorlásában való részvétel általános alapjogát garantálja. E jog ekként nem áll értékelhető összefüggésben a kamarai tagság kötelező voltával.
A MOK tagjává válás magyar állampolgárok számára alanyi jog, s nem követel meg aránytalanul többet, mint ami az orvosi hivatás gyakorlásának egyébként is feltétele. A többletteher ugyanis kizárólag a tagdíjfizetés - az alapszabály betartásából folyó többi kötelesség kamarai tagság nélkül is fennállna. A foglalkozás szabad megválasztása nem a foglalkozásgyakorlás szabályaitól függ mint az indítványozók állítják -, hanem a kamarába való bejutás feltételeitől (mint ahogy ezt az Alkotmánybíróság az ügyvédi kamarákkal kapcsolatban már részletesen kifejtette, ABH 1994, 132.). Az Okt. 19. § (1) bekezdésében meghatározott feltételek fennállta esetén a (2) bekezdés szerint a jelentkezőt a MOK-ba fel kell venni, s ezt a bírói út igénybevételének lehetősége biztosítja [21. § (5) bekezdés]. Mindezek alapján a kötelező tagság az Alkotmány 70/B. §-ával sem ellentétes: nem korlátozza szükségtelenül és aránytalanul a foglalkozás megválasztását. A foglalkozás gyakorlásának az Okt.-ben szabályozott kamarai büntetés általi korlátozása pedig - a fent, a 2. pontban kifejtettek szerint - szintén nem alkotmányellenes.
4.2. Az Okt. 20. § (2) bekezdés b) pontja az orvosi diplomához kötött tevékenységüket kizárólag a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény alapján közszolgálati jogviszonyuk keretében ellátó orvosokat kiveszi a kötelező kamarai tagság hatálya alól. Az Okt. 20. §-ának indokolása szerint ezt "a közszolgálati jogviszonyból, illetőleg a kamarai tagsági viszonyból származó esetenként eltérő érdekeltség, kötelezettség teszi indokolttá". Más helyütt, a törvény általános indokolása arról beszél, hogy az orvosi diplomához kötött tevékenységet közhatalmi jogkörben ellátó orvos, és az ezen a jogkörön kívül eljáró orvos jogi helyzetét el kell választani egymástól. "A köztisztviselőként fellépő orvos és a kamarai tagként eljáró orvos függőségi rendszerének eltéréséből fakadó esetleges kolliziókat a tervezet az általános kötelező tagság elvének szűkítésével igyekszik feloldani." Ezt a szűkítést az Okt. úgy valósította meg, hogy a kötelező tagság helyébe a választható kamarai tagságot állította: az Okt. 20. § (3) bekezdése értelmében ezek a köztisztviselők a kamarai tagságot önként vállalhatják.
Tény, hogy a kizárólag tisztviselői, közhatalmat gyakorló és a más jogviszonyban folytatott orvosi diplomához kötött tevékenység különbözik egymástól. E különbség következményeit azonban az Okt. úgy vonta le, hogy nem vette tekintetbe a köztisztviselő orvosok feladataiban meglévő, éppen a kamarai tagság vonatkozásában jelentős eltéréseket.
A köztisztviselők képesítési előírásait a 9/1995. (II. 3.) Korm. rendelet tartalmazza. A rendelet mellékleteiből kitűnően mind a helyi önkormányzat képviselő-testülete hivatalában, mind a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalban, mindpedig az állami közigazgatásban számos olyan feladatkört határozott meg a Kormány, amelynek ellátásához - rendszerint csupán vagylagosan, más felsőfokú képesítések között - az orvostudományi egyetemen szerzett végzettség feltétel; egyes munkaköröket viszont kizárólag orvosi diplomával és szakorvosi szakvizsgával rendelkező személy tölthet be. Kétségtelen, hogy a köztisztviselő orvosok legnagyobb része - azok, akik olyan állást töltenek be, amelyhez az orvosi diploma nem kizárólagos és egyedüli feltétel, hanem csupán az egyik lehetséges felsőfokú végzettség - olyan foglalkozási szabályok alapján tevékenykedik, amelyekben az orvosi hivatás sajátos szakmai és etikai követelményei nem, vagy csupán másodlagosan érvényesülnek. Ebben a körben mindazok a szempontok, amelyek a kötelező kamarai tagságot indokolják, szintén háttérbe szorulnak. Ezért ésszerű az a szabályozás, amely szerint az ilyen tisztviselő-orvosok választásuk szerint beléphetnek a kamarába. Ha köztisztviselői tevékenységükön túlmenően, valóban orvosi feladatot is el akarnak látni - akárcsak pro familia -, akkor a tagság értelemszerűen kötelező is. Ha csupán a kamarai életben kívánnak részt venni, a belépési lehetőség ezt megnyitja számukra - s ezzel egyszersmind orvosi tevékenység folytatására is joguk lesz. Más a helyzet azokkal a köztisztviselői állásokkal, amelyek kizárólag orvosi képesítéssel tölthetők be, s amelyek szakmailag is kizárólag az orvosi hivatás körébe tartoznak, mint például a tisztifőorvosok. Az általuk gyakorolt hatósági jogkör (akár más orvosokkal szemben is) nem ésszerű indok ahhoz, hogy rájuk a voltaképpeni orvosi hivatást gyakorló orvosokra kötelező szakmai és etikai követelmények ne, illetve csupán akkor vonatkozzanak, ha annak önkéntesen alávetik magukat. (Hiszen a kamarán belül is vannak - éppen a kamarára ruházott - hatósági jogköröket más orvosokkal szemben gyakorló orvosok.) Végül megint más a helyzete azoknak a köztisztviselő orvosoknak, akik feladatkörükből következően a kamara "állami" partnerei azoknak a kamarai hatásköröknek a gyakorlása során, amelyek véleményezési vagy egyetértési jogot juttatnak érvényre. Az ilyen köztisztviselői pozícióval a kamarai tagság összeférhetetlen.
Az Okt. a fenti különbségeket nem vette figyelembe. A kamarai tagság kötelező voltát illetően az orvosi diplomához kötött foglalkozások közötti jelenlegi megkülönböztetésnek tárgyilagos megítélés szerint nincs ésszerű indoka, azért az, az Okt. 20. §-a szerinti differenciálatlan formájában, az Alkotmány 70/A. §-ába ütközik. A jogalkotó feladata az, hogy a szabályozásban a szükséges megkülönböztetéseket megtegye. Erre az Alkotmánybíróság a rendelkezés hatályon kívül helyezésének jövőbeli időpontjával lehetőséget adott.
5. Az Okt. hatálybalépésekor működő Magyar Orvosi Kamara nem köztestületként, hanem az egyesülési jog alapján jött létre és működött. Nincs olyan alkotmányi rendelkezés, melynek alapján e szervezet köteles lenne vagyonát a MOK-ra átruházni.
A társadalmi szervezet megszűnésének esetén követendő szabályokat az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény (a továbbiakban: Etv.) VIII. fejezete tartalmazza. Annak vizsgálata, hogy az Okt. hatálybalépésekor működő Magyar Orvosi Kamara megszűnésekor, illetve a MOK-ká való átalakulása során az Etv. rendelkezéseit betartották-e, nem az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. Ezért az Alkotmánybíróság az Okt. 44. § (4) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítványt visszautasította.
6. Két indítványozó alkotmányjogi panasszal támadta az Okt. 19. §-át és a 2. § i) pontját, illetve az EüMr. 2. § (4) bekezdését, amelyek nem magyar állampolgárságú orvosok kamarai felvételére, illetve az Orvosok Országos Nyilvántartásába vételére és a külföldi diplomával végezhető orvosi tevékenységre vonatkozóan adnak a MOK-nak jogokat.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 48. § (1) bekezdése alapján alkotmányjogi panasszal az a személy fordulhat az Alkotmánybírósághoz, aki egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Okt. 21. § (4) bekezdése szerint a tagfelvételt elutasító másodfokú határozat ellen a kérelmező a közigazgatási perekre vonatkozó szabályok szerint keresetet nyújthat be a bírósághoz. Az az indítványozó, aki a tagfelvételi rendelkezés vizsgálatát kérte, a rendelkezésre álló iratok tanúsága szerint azelőtt fordult az Alkotmánybírósághoz, mielőtt kimerítette volna a lehetséges jogorvoslatokat. Panaszát ezért az Alkotmánybíróság elvont normakontrollra irányuló indítványként kezelte. A másik indítványozó, aki az EüMr. ellen adott be alkotmányjogi panaszt, magából a beadványból kitűnően nem az a személy, akinek sérelmére a kifogásolt rendelkezéseket alkalmazták. Mivel alkotmányjogi panasszal az élhet, akinek jogsérelme alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, az Alkotmánybíróság ezt a panaszt is elvont normakontrollra irányuló indítványként bírálta el.
Az Okt. 19. § (3) bekezdése nem zárja ki annak a lehetőségét, hogy nem magyar állampolgár orvos a MOK tagja lehessen; bejegyzése azonban a magyar állampolgárságú orvosoktól megkövetelt feltételek [19. § (1) bekezdés] teljesülése esetén sem automatikus, hanem a MOK diszkrecionális döntésétől függ. Nincs mérlegelési joga a MOK-nak, ha a felvételt nemzetközi szerződés írja elő.
6.1. A MOK tagság csak egyik feltétele az orvosi oklevélhez kötött munkakörben való tevékenységnek [Okt. 20. § (1) bekezdés]. Az Eütv. 70. §-a 1972-ben felhatalmazást adott arra, hogy jogszabály elrendelhesse az orvosi tevékenység folytatásának az orvosok országos nyilvántartásba vételéhez kötését; ezt az egészségügyi miniszter haladéktalanul el is rendelte [EüMr. 1. § (1) bekezdés]. Az Eütv. szerint továbbá külföldi állampolgár számára oklevele honosítása nélkül is engedélyezhető, hogy meghatározott ideig orvosi munkakörben foglalkoztassák, illetőleg orvosi tevékenységet fejtsen ki. Az Eütv. végrehajtási kormányrendelete (Vhr.) ez utóbbihoz adta meg a népjóléti miniszternek az engedélyezési hatáskört. Az EüMr. pedig arról rendelkezett, hogy a külföldi állampolgár felvételét az orvosi nyilvántartásba a miniszter engedélyezi. Az Okt. 2. § i) pontja a MOK-nak egyetértési jogot adott mind a honosított diploma nélküli orvosi tevékenységre irányuló kérelmek ügyében, mind a külföldi orvosoknak az Orvosok Országos Nyilvántartásába vételéhez. Az EüMr. 2. § (4) bekezdését ennek megfelelően úgy módosították, hogy a külföldi orvos nyilvántartásba vételét a népjóléti miniszter a MOK-kal egyetértésben engedélyezi; a Vhr. 31. §-ában viszont az egyetértési jogot nem vezették át.
Tévedett az indítványozó, amikor egyrészt a MOK egyetértésének az EüMr.-ben való szerepeltetése, másrészt az egyetértési jog nem említése miatt a Vhr.-ben az Alkotmány 35. §-a szerinti hierarchikus alkotmányellenességet vélt felfedezni. A két rendelkezés egyrészt nem ugyanarra vonatkozik. ("Az orvosi tevékenység végzése" a Vhr. 31. §-ában az Eütv.-ben is szereplő megkülönböztetést követi az alkalmazottkénti foglalkoztatás, illetve az ezen kívüli gyakorlat között, mindkettő a honosított diploma nélküli tevékenységre vonatkozik.) Az a hiányosság, hogy a Vhr. 31. §-a nem tartalmazza a MOK később bevezetett egyetértési jogát, nem alkotmányossági kérdés, s a gyakorlatban sem okoz problémát. A népjóléti miniszternek ugyanis a Vhr. 31. §-a szerinti eljárásában figyelembe kell vennie többek között az Okt. 2. § i) pontját is, mely a MOK egyetértési jogáról rendelkezik.
Ezért az Alkotmánybíróság a külföldi orvos orvosi tevékenysége engedélyezésére vonatkozó formai alkotmányossági kifogásokat elutasította.
6.2. Megalapozottak azonban az indítványok a MOK-nak az Okt. 2. § i) pontja szerinti egyetértési joga, illetve a 19. § (3) bekezdés alapján gyakorolt tagfelvételi mérlegelési joga tartalmi alkotmányellenessége tekintetében.
A MOK által az Okt. 2. § i) pontja alapján gyakorolt egyetértési jog közhatalmi aktus. E jog folytán mind a külföldi (nem honosított) diplomával Magyarországon űzhető orvosi tevékenység, mind - a magyar állampolgár orvosok számára előírt feltételeknek mindenben megfelelő, többek között magyar vagy honosított diplomával rendelkező - nem magyar állampolgárságú orvos orvosi tevékenységének lehetségessé tétele részben a MOK, részben a népjóléti miniszter engedélyétől függ. Az egyetértési jog folytán a MOK megvétózhatja a miniszteri engedélyt mind a külföldi honosított diploma nélküli tevékenységéhez, mind az Orvosok Országos Nyilvántartásába való felvételéhez. A Nyilvántartásban való szereplés a kamarai tagság feltétele, a MOK-nak azonban még egy lehetősége van, hogy - immár egyedüli döntéssel, a miniszter nélkül - újból határozzon a külföldi orvos magyarországi hivatásgyakorlásának engedélyezéséről, amikor a nem magyar állampolgár kamarai tagfelvételéről dönt. Ez a kamarai aktus is közhatalmi; az államigazgatási eljárás szabályai szerint hozzák, s a tagfelvételt elutasító döntés ellen végső soron bírói út vehető igénybe. A MOK egyetértési joga keretében gyakorolt elutasító döntés ellen nincs önálló jogorvoslat, viszont, ha a miniszter az engedély iránti kérelmet elutasítja, szintén megnyílik a közigazgatási per lehetősége. A fent ismertetett szabályozás miatt az alkotmányossági vizsgálatot értelemszerűen ki kell terjeszteni az Okt.-n kívül az Eütv.-nek a nem magyar orvosok tevékenységét engedélyhez kötő 70. §-ára és annak végrehajtási jogszabályaira.
A munkához és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog a magyar Alkotmány szerint emberi jog, azaz - egyes külföldi alkotmányoktól eltérően - nem állampolgári jog. A MOK egyetértési joga az Orvosok Országos Nyilvántartásába való bejegyzéshez, illetve a kamarai tagsági kérelemről való döntésének szabályozása a nem magyar állampolgárságú orvosnak a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jogát korlátozza (Alkotmány 63/B. §). Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az sérti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja; a választást tárgyi ismérvekkel kizáró jogszabályok alkotmányosságát "a legszigorúbban kell vizsgálni" [21/1994. (IV. 16.) AB, ABH 1994, 117, 121].
A most vizsgált kérdés elsősorban nem az, hogy lehetséges-e a magyar orvosnak alanyi jogon járó kamarai tagsággal szemben a külföldi tagként való felvételét engedélytől függővé tenni, hanem az engedélyezési szabályok alkotmányossága. Az Okt. és az EüMr. ugyanis tisztázza, hogy a külföldi orvos nyilvántartásba vételéhez, illetve kamarai tagságához nem szükséges más feltétel, mint amivel a magyar orvosoknak is rendelkezniük kell. (Nem változtat ezen az a követelmény sem, hogy a külföldön szerzett és honosított oklevéllel rendelkező orvosnak az Orvostovábbképző Egyetem bizottsága előtt magyar nyelven vizsgát kell tennie a Magyarországon alkalmazott gyógyszer-, egészségügyi és biztosítási ellátási rendből [EüMr. 2. § (5) bekezdés]. Ez a kötelesség ugyanis az állampolgárságtól függetlenül terheli az érintett orvosokat.) Az alkotmányossági probléma az, hogy nincs olyan jogszabályi rendelkezés, amely bármilyen szempontot tartalmazna arról, hogy a hivatásgyakorlás magyarországi feltételeinek mindenben megfelelő külföldi orvosok kérelmét minek alapján fogadja el, vagy utasítja el a MOK. Itt tehát a külföldi állampolgárság közömbös, mert annak csupán az engedélyezési eljárásra utalás szempontjából van jelentősége, de nem a döntésben, amely a külföldiek között különböztethet. Az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy ebben az emberi jogot érintő kérdésben belső, kamarai szabályok nem hozhatók, s erre felhatalmazást sem lehetne adni (lásd fenn 1. pont).
Az Okt. 19. § (3) bekezdésének az a rendelkezése, hogy a külföldi orvosok felvétele a MOK-ba nemzetközi szerződés előírása esetén a magyar állampolgárságú orvosokkal megegyező módon történik, önmagában nem alkotmányellenes. Ezt a rendelkezést az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesnek talált rendelkezéssel való szoros összefüggése miatt semmisíti meg. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor felhívja az Országgyűlés figyelmét, hogy a megsemmisített rendelkezések újraszabályozásánál figyelemmel kell lennie az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésére, azaz nem tehet alkotmányellenes megkülönböztetést a külföldi orvosok között sem.
A MOK által élvezett korlátlan diszkréció miatt a tagsági kérelmet elutasító döntés elleni bírói jogorvoslat értelmetlen: egyetlen jogszabályban sincs olyan szempont vagy mérce, amelynek alapján a döntés jogszerűségét a bíróság felülvizsgálhatná. Ilyen jogi ürességben az a bíróság sem juthat el az ügy érdemi elbírálásához, amely - mint a magyar bíróságok - a méltányossági mérlegelés jogszerűségét is felülbírálja. Ezért az Okt. 19. § (3) bekezdésének az a rendelkezése, amely szerint a MOK tagjai sorába felveheti azt a nem magyar állampolgárt is, aki a 19. § (1) bekezdésében meghatározott feltételeknek megfelel, ellentétes az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével. Ugyanígy alkotmányellenes az Okt. 2. § i) pontjának az a rendelkezése, amely szerint a MOK egyetértési jogot gyakorol a külföldi orvosoknak az Orvosok Országos Nyilvántartásába vételéhez. Értelemszerűen alkotmányellenes a népjóléti minisztert a nyilvántartásba vétel engedélyezésére minden szempontot nélkülözően felhatalmazó jogszabályi rendelkezés, az EüMr. 2. § (4) bekezdése is. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy álláspontja összhangban van az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatával. (Lásd a fenn, a 2. pontban már hivatkozott Albert and Le Compte ítélet mellett az Obermeier-esetet is: judgement of 28 June 1990, Series A no.179.)
Más az alkotmányossági megítélése a külföldön szerzett orvosi diplomával honosítás nélkül, határozott ideig végezhető orvosi tevékenység együttes engedélyezésének a miniszter és a MOK által [Okt. 2. § i) pont, Vhr. 31. § (2) bekezdés], illetve a kamarai tagság engedélyezésének - állampolgárságtól függetlenül - azok számára, akik nem rendelkeznek Magyarországon lakóhellyel [Okt. 19. § (3) bekezdés]. Mindkét esetben ugyanis kedvezmény megadásáról van szó, olyan feltétel alóli felmentésről, amely egyébként a hivatás gyakorlásához mindenki számára kötelező. Ezért ezek az engedélyek alapjogot nem érintenek, és nem alkotmányellenesek.
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az alkotmányellenes helyzet megszüntetésének nem az az egyedüli módja, hogy az Alkotmányba ütköző rendelkezéseket az Alkotmánybíróság megsemmisíti; s ezzel olyan helyzetet teremt, amelyben a külföldi orvosok helyzete a magyar állampolgárokéval azonos lesz. Ez technikailag csak úgy valósítható meg, hogy a jelenleg csak a magyar állampolgár orvosokra vonatkozó rendelkezésekből ezt a szűkítést törölni kell. Lehetséges azonban az alkotmányos követelményeknek megfelelő engedélyezési rendszer kialakítása is a külföldiek számára, s ettől az sem zárja el a jogalkotót, ha az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes szabályok megsemmisítésével ezt nem várja meg. Az Alkotmánybíróság mérlegelve a fennálló alapjogsérelem súlyos voltát, úgy döntött, hogy az alkotmányellenes rendelkezéseket 1997. december 31-ig hatályban tartja. Így a jogalkotónak lehetősége nyílik egy alkotmányos engedélyezési rendszer megalkotására. Új szabályozás híján 1998. január 1-jétől a külföldiek helyzete a magyar orvosokéval egyenlő lesz az orvosi nyilvántartásba és a kamarába való felvételt illetően.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 625/B/1994/3.