29/2011. (IV. 7.) AB határozat
a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 17. § (1) bekezdése, valamint 18. § (1) bekezdése alkotmányossági vizsgálata, illetve a Európai Unió Alapjogi Chartája megsértésének megállapítására irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján - dr. Bihari Mihály, dr. Bragyova András, dr. Paczolay Péter és dr. Stumpf István alkotmánybírák párhuzamos indokolásával meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvénynek a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény módosításáról rendelkező 2010. évi CLXXIV. törvény 1. §-ával megállapított - 17. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
A megsemmisített rendelkezés e határozat közzétételét követő napon veszti hatályát.
2. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvénynek a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény módosításáról rendelkező 2010. évi CLXXIV. törvény 1. §-ával megállapított - 18. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló lisszaboni szerződés kihirdetéséről szóló 2007. évi CLXVIII. törvénnyel kihirdetett, az Európai Unió Alapjogi Chartája megsértésének megállapítására irányuló indítványokat visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz 6 indítvány érkezett, amelyben az indítványozók a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) - a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény módosításáról rendelkező2010. évi CLXXIV. törvény (a továbbiakban:Ktvm.) 1. és 3. §-ával megállapított - 17. § (1) bekezdése és 18. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezik.
Tekintettel arra, hogy az indítványozók ugyanazon törvényi rendelkezések alkotmányosságát azonos alkotmányossági érvek alapján vitatják, az Alkotmánybíróság az indítványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3., továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette, és egy eljárásban bírálta el. A Ktv. 17. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló egyik indítványban, az indítványozó kérte a Ktv. pályázatokra vonatkozó szabályai alkotmányellenességének megállapítását is. Az Alkotmánybíróság ez utóbbi indítványt az Ügyrend 28. § (2) bekezdése alapján elkülönítette a Ktv. 17. § (1) bekezdése alkotmányosságának vizsgálatára irányuló indítványtól, és külön eljárásban fogja elbírálni.
2. Az indítványozók elsősorban a Ktv. 17. § (1) bekezdésének alkotmányosságát vitatják. Két indítványozó a 17. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezéssel összefüggésben, ugyanazon érvelés alapján támadja a Ktv. 18. § (1) bekezdését, egy indítványozó csak a 18. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását kéri.
A Ktv. 17. § (1) bekezdése alapján a köztisztviselőt a munkáltató indokolás nélkül felmentheti. A 18. § (1) bekezdése szerint a felmentési idő két hónap.
2.1. Különböző érveléssel, de az indítványozók mindegyike hivatkozik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság sérelmére.
2.1.1. Két indítványozó álláspontja szerint alkotmányellenes az, hogy az Országgyűlés az érdekképviseleti szervek, szakszervezetek véleményének kikérése nélkül, a törvényben rögzített egyeztetési szabályok megsértésével fogadta el a Ktvm.-et. Az indítványok utalnak arra, hogy a Ktvm. olyan, a munkavállalók egy jelentős csoportját egyoldalúan hátrányosan érintő rendelkezéseket tartalmaz, amelyek gyökeresen változtatták meg a közszolgálati jogviszonyokat. Az ilyen törvények elfogadását megelőzően a Ktv.-nek az országos érdekegyeztetésre vonatkozó szabályai szerint egyeztetni kellett volna a köztisztviselők országos érdekképviseleti szervezeteivel. Az érdekegyeztetés mellőzésével a Kormány megsértette az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontjában szabályozott kötelezettségét. Az indítványozók a szociális partnerség követelményeinek megsértésével összefüggésben hivatkoznak az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló lisszaboni szerződés kihirdetéséről szóló 2007. évi CLXVIII. törvénnyel kihirdetett Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Alapjogi Charta) 27-28. cikkeire is.
Az indítványozók álláspontja szerint a törvény előkészítésére vonatkozó, ezen törvényi kötelezettségek megszegése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott demokratikus jogállamiság elvét, az egyik indítványozó szerint a törvény közjogi érvénytelenségét eredményezi.
2.1.2. Egy indítványozó hivatkozott arra is, hogy a Ktvm. nem biztosított időt arra, hogy az érintettek a törvény rendelkezéseit megismerjék, és felkészüljenek az alkalmazására, ezáltal sérelmet szenvedett a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 12. § (3) bekezdése, illetőleg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság követelménye. A Ktvm. kihirdetése és hatályba lépése között mindössze egy nap telt el.
2.1.3. Több indítványozó álláspontja szerint a jogalkotó fennálló közszolgálati jogviszonyba avatkozott be a köztisztviselők számára hátrányos módon, ezzel megsértette a köztisztviselők szerzett jogait, illetőleg az ilyen szabályozás a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközik.
2.1.4. Két indítványozó álláspontja szerint a munkáltató indokolási kötelezettségének megszüntetése sérti a közigazgatás törvény alá rendeltségének a jogállamiságból levezetett követelményét. Az indítványozók álláspontja szerint a felmentési védelem hiánya veszélyezteti az "elfogulatlan, pártatlan és részrehajlástól mentes" közigazgatási tevékenységet. Kiüresíti a jogsértő utasítás megtagadására vonatkozó törvényi garanciákat. Teret enged az önkényes munkáltatói döntésnek, veszélyezteti a közigazgatás törvényességét.
2.2. Az indítványozók többsége hivatkozik az Alapjogi Charta 30. §-ába foglalt - az indokolatlan elbocsátással szembeni hatékony védelem jogát magába foglaló - rendelkezés sérelmére is. Egy indítványozó szerint az Európai Szociális Charta, valamint az Alapjogi Charta rendelkezései a nemzetközi jog általános szabályainak tekintendők, ezért megsértésük az Alkotmány 7. § (1) bekezdésébe ütközik.
2.3. A köztisztviselői jogviszony indokolás nélküli megszüntetése az indítványozók szerint sérti az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésében szabályozott munkához való jogot és a 70. § (6) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való jogot, illetőleg az állam ezzel a szabályozással megsértette az e jogokkal összefüggő intézményvédelmi kötelezettségét.
2.4. Három indítványozó hivatkozik arra is, hogy az indokolás nélküli felmentés lehetősége sérti az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott jogegyenlőség követelményét is. Az indítványok rámutatnak arra, hogy a közigazgatásban dolgozó tisztviselők kivételével valamennyi foglalkoztatási jogviszonyra irányadó törvényi szabályozás - a Munka Törvénykönyve, a közalkalmazottakra, a hivatásos szolgálati viszonyban állókra, a bírákra, ügyészekre, igazságügyi alkalmazottakra vonatkozó törvények - pontosan meghatározzák, hogy milyen indokkal szüntetheti meg a munkáltató egyoldalúan a jogviszonyt. A jogalkotó önkényesen emelt ki ebből a szabályozási körből egy csoportot, akiknek felmentésére nem vonatkozik a munkáltatói jogkör gyakorlójának indokolási kötelezettsége. A köztisztviselői jogviszonynak a munkáltatói jogkör gyakorlója által történő megszüntetésére mind a munkaviszonyban, mind más hasonló foglalkoztatási jogviszonyban állókhoz képest hátrányosabb szabályok vonatkoznak. Az indítványozók álláspontja szerint ennek a megkülönböztetésnek alkotmányos indoka nincs.
2.5. Mivel indokolás hiányában nem várható, hogy a bíróság érdemben vizsgálja a felmentés jogszerűségét,-érvelnek az indítványozók - az indokolási kötelezettség hiánya gyakorlatilag megszünteti a munkajogi védelmet. Kiüresíti az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében szabályozott alapvető jogot, a bírósághoz fordulás jogát.
2.6. Két indítványozó álláspontja szerint az indokolás nélküli felmentés, a jogviszony önkényes megszüntetésének lehetősége, kiszolgáltatott helyzetbe hozza a köztisztviselőket, ez sérti az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi méltósághoz való jogot.
Két indítványozó kezdeményezi, hogy az Alkotmánybíróság hatályba lépésére visszaható hatállyal semmisítse meg a Ktv. vitatott szabályait.
II.
Az Alkotmánybíróság a következő jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg határozatát:
1. Az Alkotmánynak az indítványozók által felhívott rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"4. § A szakszervezetek és más érdekképviseletek védik és képviselik a munkavállalók, a szövetkezeti tagok és a vállalkozók érdekeit."
"7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját."
"8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"35. § (1) A Kormány
(...)
b) biztosítja a törvények végrehajtását;"
"36. § Feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel."
"54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."
"57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(...)
"70. § (6) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
"70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához."
2. Az Alapjogi Charta indítványozók által felhívott rendelkezései:
"27. CIKK
A munkavállalók joga a vállalkozásnál a tájékoztatáshoz és konzultációhoz
A munkavállalók vagy képviselőik számára az uniós jogban, valamint a nemzeti jogszabályokban és gyakorlatban meghatározott esetekben és feltételekkel biztosítani kell a megfelelő szintű és kellő időben történő tájékoztatást és konzultációt.
28. CIKK
A kollektív tárgyaláshoz és fellépéshez való jog
A munkavállalóknak és a munkaadóknak, illetőleg szervezeteiknek az uniós joggal, valamint a nemzeti jogszabályokkal és gyakorlattal összhangban joguk van arra, hogy megfelelő szinten kollektív tárgyalásokat folytassanak, és kollektív szerződéseket kössenek, valamint hogy érdekütközés esetén érdekeik védelmében együttesen lépjenek fel, a sztrájkot is beleértve."
"30. CIKK
Az indokolatlan elbocsátással szembeni védelem
Az uniós joggal, valamint a nemzeti jogszabályokkal és gyakorlattal összhangban minden munkavállalónak joga van az indokolatlan elbocsátással szembeni védelemhez."
3. A Ktv.-nek az indítványozók által támadott szabályai:
"17. § (1) A közszolgálati jogviszonyt a munkáltató felmentéssel indokolás nélkül megszüntetheti."
"18. § (1) A felmentési idő két hónap. Ettől eltérően, ha a felmentés - az egészségügyi alkalmatlanság esetét kivéve-a
17. § (2) bekezdésének b) pontján alapul, a felmentési idő egy hónap."
4. A Ktv.-nek a köztisztviselői érdekegyeztetésre vonatkozó rendelkezései:
"65. § A közigazgatási szervek, a köztisztviselők érdekeinek egyeztetése, a vitás kérdések tárgyalásos rendezése, megfelelő megállapodások kialakítása céljából a Kormány, valamint a köztisztviselők országos munkavállalói érdek-képviseleti szervezeteinek tárgyalócsoportja részvételével érdekegyeztetési fórumok működnek."
"A központi érdekegyeztetési fórumok
65/A. § (1) Az Országos Közszolgálati Érdekegyeztető Tanács (a továbbiakban: OKÉT) az e törvény, a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény, és a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény által szabályozott jogviszonyokat együttesen érintő munkaügyi, foglalkoztatási, bér- és jövedelempolitikai kérdések országos szintű érdekegyeztetési fóruma.
(2) Az OKÉT-ban a Kormány - az alapszabályban meghatározott - országos szakszervezeti szövetségek és országos önkormányzati érdek-képviseleti szervezetek képviselőivel egyeztet. 65/B. § (hatályon kívül)
65/C. § (1) A helyi önkormányzat képviselő-testületének hivatala, valamint az általa alkalmazott köztisztviselők érdekeinek egyeztetése, a vitás kérdések tárgyalásos rendezése és megállapodások kialakítása céljából országos szinten a közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős miniszter, az országos önkormányzati érdek-képviseleti szervezetek, illetve az önkormányzati köztisztviselők országos munkavállalói érdek-képviseleti szervezeteinek tárgyalócsoportja részvételével Országos Önkormányzati Köztisztviselői Érdekegyeztető Tanács (a továbbiakban: OÖKÉT) működik.
(2) Az OÖKÉT hatáskörébe az önkormányzatoknál foglalkoztatott köztisztviselők élet- és munkakörülményeire, foglalkoztatási feltételeire vonatkozó tárgykörök tartoznak. A közszolgálati jogviszonnyal összefüggő kérdésekben, valamint a közigazgatási munkaerővel és személyi juttatásokkal való gazdálkodás elvi kérdéseiben véleményezésre és tájékoztatáskérésre jogosult.
(3) Az OÖKÉT ajánlást adhat ki a képviselő-testületek, illetve a munkáltatók köztisztviselőket érintő szabályozásának összehangolására. Így különösen:
a) (hatályon kívül)
b) a szociális, jóléti, kulturális, egészségügyi juttatásokra, szociális és kegyeleti támogatásokra vonatkozó szabályozásra,
c) a közigazgatási munkaerővel és személyi juttatásokkal való gazdálkodás elvi kérdéseire.
(4) Az OÖKÉT szervezetének és működésének szabályait a Kormány nevében eljáró közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős miniszter és az érdekegyeztetésben részt vevő felek közötti megállapodás tartalmazza. Titkársági feladatait a központi közszolgálati hatóság látja el."
III.
Az Alkotmánybíróság 8/2011. (II. 18.) AB határozatában (ABK 2011. február, 68.; a továbbiakban: Abh.) a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Ktjt.) alkotmányossági vizsgálata során állást foglalt a közszolgálati jogviszony tartalmának módosításával összefüggő azon alkotmányossági kérdésekben, amelyeket az indítványozók a Ktvm., illetőleg annak a közszolgálati jogviszony felmentéssel történő megszüntetésére vonatkozó rendelkezései kapcsán felvetnek. Az Alkotmánybíróságnak ezért vizsgálnia kellett, hogy az Abh.-ban a kormánytisztviselői jogviszonnyal összefüggésben tett alkotmányossági megállapításai irányadók-e a jelen ügyben is.
1. Az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján elsőként abban a kérdésben kell döntenie, hogy megállapítható-e a Ktvm. egészének alkotmányellenessége az indítványozók által felsorakoztatott érvek alapján.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában vizsgálta a törvényben előírt véleményezési jog jogosultjával való egyeztetés mellőzésével meghozott jogszabályok alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján.
Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság nemcsak akkor állapítja meg az alkotmányellenességet, ha valamilyen jogszabály tartalma sérti az Alkotmány valamelyik rendelkezését, hanem a jogállamiság sérelme alapján akkor is, "ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg amely másként nem orvosolható, csak a jogszabály megsemmisítésével." [52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 345.]
Ennek megfelelően az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján vizsgálnia kellett, hogy megállapítható-e a Ktvm. alkotmányellenessége azért, mert azt az érdekképviseleti szervekkel való egyeztetés nélkül fogadta el az Országgyűlés.
Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság összefoglalta az érdekképviseleti szervekkel való egyeztetési kötelezettség elmaradásának alkotmányossági megítélésével összefüggő gyakorlatát. E határozatában rámutatott arra, hogy az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint a jogalkotó tevékenység - mint közhatalmi tevékenység - nem tehető függővé közhatalommal nem rendelkező szervezetek állásfoglalásaitól, a közhatalommal nem rendelkező érdekképviseleti szervekkel való egyeztetés a törvény közjogi érvényességének nem feltétele. [először: 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387, 396-397.] Az érdekképviseleti szervekkel való egyeztetés hiánya az előterjesztő, illetőleg a jogalkotó közjogi, esetleg politikai felelősségét alapozza meg, de nem minősül olyan súlyos eljárási szabálytalanságnak, ami a törvény közjogi érvénytelenségét eredményezné. Ezért az Alkotmánybíróság határozataiban az érdekképviseleti szervekkel való egyeztetés hiánya miatt törvények közjogi érvénytelenségét és ennek alapján az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság sérelmét nem állapította meg. [7/2004. (III. 24.) AB határozat, ABH 2004, 98, 105.; 29/2006. (VI. 21.) AB határozat, ABH 2006, 396, 404-406.; 87/2008. (VI. 18.) AB határozat, ABH 2008, 707, 725-727.; 109/2008. (IX. 26.) AB határozat, ABH 2008, 886, 900-903.]
Az Alkotmánybíróság e gyakorlatát figyelembe véve, az érdekegyeztetés elmaradása miatt a Ktvm. közjogi érvénytelensége és ennek alapján az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelme miatt alkotmányellenessége nem állapítható meg.
2. Indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt is, hogy megállapítható-e a Ktvm. alkotmányellenessége azért, mert nem biztosított megfelelő felkészülési időt arra, hogy az érintettek megismerjék és felkészüljenek az alkalmazására.
Az Alkotmánybíróság számos határozatot hozott, amelyekben a jogszabály hatálybalépése kapcsán az új rendelkezések alkalmazásához szükséges felkészülési idő biztosítását az Alkotmányból folyó követelményként határozta meg. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156-159.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 322, 324.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.]
A 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a jogbiztonság követelménye azt a kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy a jogszabály hatályba lépésének időpontját úgy kell meghatároznia, hogy kellő idő maradjon
- a jogszabály szövegének megismerésére;
- a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez;
- a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez. (ABH 1992, 155, 157.)
A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy "[a] jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges 'kellő idő' megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya esetén állapítható meg." (ABH 1992, 45, 47.)
Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban is vizsgálta a Ktjt. 65. §-ában a törvény hatályba lépésére biztosított nyolc napos határidő alkotmányosságát. Akkor úgy ítélte meg - bár a közszolgálatban állók széles körének jogállását érintő új törvény hatályba léptetésére ez az idő rövidnek tekinthető - a hatályba léptetés alkotmányosságának megítélése során figyelemmel kell lenni arra, hogy a Ktjt. új közszolgálati státust hozott létre, amelynek rövid időn belüli alkalmazását a kormányalakítást követően az új minisztériumi struktúra kialakítása indokolta. Figyelemmel volt a Ktjt. 76. § (1), illetőleg (3) bekezdésében foglalt rendelkezésekre, valamint arra is, hogy a törvény végrehajtására nem azonnal, hanem a végrehajtás folyamatában időben később került sor. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság nem állapította meg a felkészülési idő hiánya miatt a Ktjt. alkotmányellenességét. (ABK 2011, február, 68, 78.)
A Ktvm.-et 2010. december 23-i ülésnapján fogadta el az Országgyűlés, a Magyar Közlöny 2010. évi 201. számában december 30-án hirdették ki és a 11. §-ában foglalt rendelkezés szerint 2011. január 1-jén lépett hatályba. Megállapítható tehát, hogy a törvényhozó egy napot (Szilveszter napját) biztosított a címzettek számára, hogy a törvény szabályait megismerjék, és a törvény alkalmazására felkészüljenek, rendelkezései a 2011-es esztendő első munkanapján már alkalmazhatóak voltak. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a munkavállalók széles körét hátrányosan érintő jogszabályok hatályba lépése esetén a felkészülési idő teljes hiánya súlyosan sérti a jogbiztonságot, ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamisággal. Az Alkotmánybíróság a Ktvm.-mel összefüggésben nem talált olyan okot, amely a Ktvm. azonnali hatályba léptetését indokolhatná.
A felkészülési idő hiánya miatt bekövetkezett alkotmányellenes helyzet a törvény hatályba léptető rendelkezésének következménye. Az alkotmányellenesség a Ktvm. esetén a hatályba léptető rendelkezés megsemmisítésével nem orvosolható, ugyanis a Ktvm. 11. §-a a következő rendelkezést tartalmazza:
"11. § E törvény 2011. január 1. napján lép hatályba és a hatálybalépését követő napon hatályát veszti."
Ennek következtében rendelkezései 2011. január 1-jén beépültek a Ktv.-be, és a törvény 2011. január 2-án - a hatályba léptető rendelkezéssel egyetemben - hatályukat vesztették.
Az Alkotmánybíróság a felkészülési idő hiánya miatt keletkezett alkotmányellenes helyzet jogkövetkezményeit az alkotmányellenesnek ítélt rendelkezés megsemmisítésével érvényesítette.
3. Az indítványokban megfogalmazott alkotmányossági kifogások alapvetően a Ktv. 17. § (1) bekezdésébe foglalt azon rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását kérik, amely a köztisztviselők indokolás nélküli felmentésére ad módot.
Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktjt.-nek - a Ktv. 17. § (1) bekezdéséhez hasonló tartalmú - 8. § (1) bekezdése alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvét, a 70/B. § (1) bekezdésében szabályozott munkához való jogot, a 70. § (6) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való jogot, az 57. § (1) bekezdésében szabályozott bírósághoz fordulás jogát, és az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi méltósághoz való jogot, ezért azt megsemmisítette.
Tekintettel arra, hogy az indítványozók az Abh.-ban elbírált indítványok érveléséhez hasonló alkotmányossági érvek alapján támadják a Ktv. 17. § (1) bekezdését, az Alkotmánybíróságnak e határozatában azt kellett vizsgálnia, hogy a Ktv. vitatott szabályaival összefüggésben is megállapítható-e az indítványozók által felhívott alkotmányi rendelkezések megsértése.
A Ktvm. a Ktv. korábbi rendelkezéseihez képest új szabályokat állapított meg a köztisztviselői jogviszony felmentéssel történő megszüntetésére. A Ktv.-nek a Ktvm. 1. §-ával megállapított új 17. §-a a köztisztviselő felmentésének két esetkörét szabályozza. A 17. § (1) bekezdés alapján a köztisztviselői jogviszonyt a munkáltató felmentéssel indokolás nélkül megszüntetheti. A 17. § (2) bekezdése azokat a tényállásokat szabályozza, amelyek fennállása esetén a köztisztviselői jogviszonyt a munkáltató köteles felmentéssel megszüntetni. A Ktv. 17. § (3) bekezdése alapján a munkáltató csak akkor köteles a felmentést indokolni, ha a Ktv. 17. § (2) bekezdésében szabályozott kötelező felmentési jogcímek valamelyikét alkalmazva dönt a köztisztviselői jogviszony megszüntetéséről. Bár a Ktv. 17. § (2) bekezdése állapít meg felmentési okokat, azonban a 17. § (1) bekezdés alapján a köztisztviselő közszolgálati jogviszonya e felmentési okok hiányában is, bármikor indokolás nélkül megszüntethető. A Ktvm. szabályaival a törvényhozó a Ktjt. 8. § (1) bekezdéséhez hasonló szabályozást alakított ki a Ktv. hatálya alá tartozó köztisztviselők felmentésére, s ezzel a közigazgatás egészében és azon túlmenően az Országgyűlés Hivatalában, az Alkotmánybíróság Hivatalában, a Köztársasági Elnök Hivatalában, az országgyűlési biztosok hivatalában, az Állami Számvevőszéknél, a Magyar Tudományos Akadémia Titkárságán dolgozó köztisztviselői jogállású alkalmazottak tekintetében is feloldotta a közszolgálati jogviszonyok korábban biztosított stabilitását, megszüntetve a köz szolgálatában álló tisztviselők felmentéssel szembeni fokozott jogvédelmét.
Mindezeket figyelembevéve az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Abh.-ban kifejtett a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének alkotmányellenességét megalapozó megállapítások a Ktv. 17. § (1) bekezdésével összefüggésben is irányadók.
3.1. A Ktv. 17. § (1) bekezdésének alkotmányosságát vitató indítványok hivatkoznak az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésében szabályozott munkához való jog sérelmére.
Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság az Abh.-ban elemezte a munkához való jog értelmezésével kapcsolatosan kialakult gyakorlatát, és rámutatott arra, hogy az alkotmánybírósági gyakorlat következetes volt abban, hogy a közszolgálati jogviszonyok zárt rendszerében alkotmányossági kérdésnek, garanciális követelménynek tekintette a felmentési okok törvényi szabályozását. [44/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 574, 575.; 833/B/2003. AB határozat, ABH 2004, 1775, 1779-1781.; 68/2006. (XII. 6.) AB határozat, ABH 2006, 740, 757.]
Az Alkotmány 8. § (1) bekezdése az állam elsőrendű kötelezettségévé teszi az alapjogok tiszteletben tartását és védelmét.
Az Alkotmány e rendelkezése alapján az Alkotmánybíróság az alapvető jogok értelmezése során határozataiban következetesen rámutatott arra, hogy az alapjogok érvényesülésének alkotmányossági garanciái nem merülnek ki abban, hogy az államnak tartózkodnia kell megsértésüktől. Az Alkotmány 8. § (1) bekezdéséből következően az államnak kötelezettsége az is, hogy gondoskodjon az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről, azaz az államot az alapjogokkal összefüggésben intézményvédelmi kötelezettség terheli. [először: 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 302.]
Az alapjogoknak ez az objektív intézményvédelmi oldala magába foglalja azt is, hogy az alapjogok érvényesülése érdekében az államnak az alapjogokat védelemben kell részesítenie saját intézményeivel, más személyekkel és szervezetekkel szemben is. [22/2004. (VI. 19.) AB határozat, ABH 2004, 367, 374-375.]
A munka az egyén létének, emberi autonómiájánakanyagi forrása. Határozatlan időtartamú munkavégzésre irányuló jogviszonyok esetén a munkavállaló hosszú távon számít arra, hogy munkája gazdasági biztonságot biztosít maga és családja számára. Ugyanakkor a munkavégzésre irányuló jogviszonyokjellemzője, hogy aszimmetrikus jogviszonyok, amelyben a munkavállaló jogilag függő helyzetben van a munkáltatótól. E jogviszonyok törvényi szabályozásának a funkciója éppen azon garanciák megteremtése, amelyek biztosítják, hogy ez a függő helyzet a munkavállalói oldalon ne eredményezzen kiszolgáltatottságot. E garanciarendszer egyik eleme a jogviszony munkáltató által történő megszüntetésének azon törvényi szabályozása, amely védelmet nyújt a jogviszony indokolatlan, önkényes megszüntetése ellen.
Erre tekintettel a munkához való jog elemének tekinti a munkavállaló hatékony védelemhez való jogát az indokolatlan elbocsátással szemben az európai jog - az Európai Szociális Karta 24. cikke és az Európai Unió Alapjogi Chartájának 30. cikke is, és e követelménynek megfelelően szabályozza a munkajogi jogviszony munkáltatói rendes felmondással való megszüntetését a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény is.
Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a közszolgálati jogviszonyok zárt rendszerében a köz szolgálatában álló tisztviselők indokolatlan felmentéssel szembeni jogvédelme, a felmentési okok és ebből következően a felmentés indokolási kötelezettségének törvényi szabályozása olyan garanciális kérdés, amely alkotmányos jelentőséggel bír, és amelynek szabályozása az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésében szabályozott munkához való joggal összefüggésben az állam intézményvédelmi kötelezettsége körébe tartozik. (ABK 2011. február, 68, 80-82.)
3.2. Az indítványozók vitatják a Ktv. 17. § (1) bekezdésének alkotmányosságát az Alkotmány 70. § (6) bekezdése alapján is. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban rámutatott arra, hogy a köztisztviselői jogviszonyok kettős arculatú jogviszonyok. Egyrészt, mivel munkavégzésre irányuló jogviszonyok, sok vonatkozásban a munkajogi jogviszonyok sajátosságaival rendelkeznek. Másrészt, e jogviszonyok sajátosságait meghatározza az is, hogy e munkavégzés közhatalommal rendelkező állami szervekben történik és a tisztviselők közhivatalt viselnek, állami feladatokat látnak el, állami, közhatalmi döntéseket hoznak, készítenek elő, ezért alapvetően közjogi jellegű jogviszonyok. A közszolgálati jogviszonyt a munkáltató állami szerv határozata hozza létre, és tartalmát törvény határozza meg.
A köztisztviselők jogállásának szabályozása során a törvényhozónak az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésén kívül figyelemmel kell lennie az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében szabályozott alapjogra, a közhivatal viselés jogára is. Az Alkotmány 70. § (6) bekezdése állampolgári alapjogként szabályozza a közhivatal viseléséhez való jogot.
A közhivatal viseléshez való jog értelmezése során az Alkotmánybíróság az Abh.-ban kifejtette:
"A közhivatal viseléséhez való jog védelme elsősorban arra terjed ki, hogy az állam a közhivatal betöltését nem kötheti olyan feltételhez, amely magyar állampolgárokat alkotmányos indok nélkül kizár a közhivatal elnyerésének lehetőségéből, valamely állampolgár, vagy az állampolgárok egy csoportja számára lehetetlenné teszi közhivatal betöltését. Az Alkotmánybíróság értelmezésében a közhivatal viseléshez való jog alapján senkinek nincs Alkotmányból folyó alanyi joga meghatározott közhivatal, illetőleg közhivatalok betöltéséhez (962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 627, 629.). A közhivatal viseléséhez való jog az alkotmányos védelem körébe vonja a meglévő köztisztviselői, kormánytisztviselői jogviszonyokat is azzal, hogy nem csupán a közhivatal elnyerését, hanem a közhivatal viselését részesíti védelemben. A közhivatal viseléséhez való jogból folyó alkotmányos védelem, nem jelenti a közhivatal viselőjének felmenthetetlenségét. (.) Az Alkotmány keretei között a törvényhozó széles körű szabadsággal rendelkezik a felmentési okok szabályozásában, ez a döntési szabadsága azonban (...) nem terjed odáig, hogy a munkáltatói jogkör gyakorlójának szabad és korlátlan döntési jogkört adjon a közhivatalt betöltő tisztviselő felmentésére. A munkáltatói jogkör gyakorlója számára (.) biztosított minden törvényi korlátozás nélküli szabad döntési jogkör az Alkotmánybíróság álláspontja szerint alkotmányellenes módon korlátozza az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való jogot. (.) Az Alkotmánybíróság nem vitatja, hogy az államszervezet hatékony működése indokolhatja a közszolgálati jogviszonyban álló tisztviselők felmentési lehetőségének könnyítését a korábbi szabályozáshoz képest, ennek azonban nem lehet módja a munkáltatói jogok gyakorlójának korlátlan döntésre való felhatalmazása. A Ktjt. vitatott rendelkezésében alkalmazott törvényi megoldás aránytalanul korlátozza az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében szabályozott alkotmányos alapjogot. (...) A törvényhozó felelősségi körébe tartozik olyan törvényi szabályok megalkotása, amelyek összhangot teremtenek az alkotmányos alapjogok védelme és az állami célok között, amelyek a köztisztviselők, kormánytisztviselők alkotmányos jogainak védelmét és a kormányzati célok megvalósítását egyaránt szolgálják.
Az államnak a közhivatal viseléséhez való joggal összefüggő intézményvédelmi kötelezettsége körébe tartozik, hogy a közhivatal viselőjének védelmet nyújtson a munkáltatói jogkör gyakorlójának a felmentésére irányuló önkényes döntésével szemben. A törvényhozó kötelessége olyan garanciális szabályok megalkotása, amelyek biztosítékot nyújtanak arra, hogy a kormánytisztviselőket törvényes indokok nélkül, önkényesen ne lehessen hivataluktól megfosztani." (ABK 2011. február, 68, 82-83.)
Az Alkotmánybíróságnak ezek a megállapításai - amint az már az Abh. indokolásából is kitűnik -, a köztisztviselők indokolás nélküli felmentésére is irányadók. Megállapítható, hogy a Ktv. 17. § (1) bekezdésében szabályozott, indokolás nélküli felmentés lehetősége sérti az Alkotmány 70. § (6) bekezdését.
3.3. Az Alkotmánybíróság Abh.-ban kifejtett álláspontja szerint a Ktv. 17. § (1) bekezdésének alkotmányellenessége következik az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből is.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság egyik elemének tekinti a közigazgatás törvény alá rendeltségét. [először: 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454, 456.; legutóbb: 31/2010. (III. 25.) AB határozat, ABK 2010. március, 247, 253-254.]
Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban elvi éllel mutatott rá arra, hogy "a jogállamiság nemcsak a közigazgatás hatósági aktusaival szemben támasztja a joghoz kötöttség követelményét, hanem a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye kiterjed a közigazgatási szervek minden olyan aktusára, amelyben a közigazgatás a címzettekalapjogait érintő döntést hoz. A köztisztviselő, a kormánytisztviselő felmentéséről a munkáltatói jogok gyakorlója a munkáltató közigazgatási szerv nevében hoz olyan döntést, amely - a fentiek alapján - a tisztviselő alkotmányos jogait érinti. E döntéssel szemben a közigazgatás törvény alá rendeltségéből fakadó követelmény az, hogy törvény határozza meg a munkáltatói döntés anyagi jogi kereteit." (ABK 2011. február, 68, 83.)
A közigazgatás törvény alá rendeltségének Alkotmányból fakadó követelményével összefüggésben az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy az követelményeket támaszt a közigazgatási feladatokat ellátó tisztviselők jogállásának szabályozásával szemben is. "A közigazgatási döntések törvényességének biztosítása megkívánja, hogy a törvényhozó a döntést hozó tisztviselők munkajogi helyzetének szabályozása során is teremtse meg azokat a garanciákat, amelyek biztosítják, hogy a közigazgatás nevében eljáró tisztviselők magas szakmai színvonalon, pártpolitikai szempontból semleges módon, minden befolyástól mentesen, pártatlanul, kizárólag a törvények alapján hozzák meg döntéseiket. Ennek a garanciarendszernek egyik eleme a közszolgálati jogviszonyok viszonylagos stabilitásának biztosítása."
Abban az esetben, ha a tisztviselő nem élvez felmentési védelmet, a munkáltatói jogkör gyakorlója bármikor, indokolás nélkül megszüntetheti közszolgálati jogviszonyát, a Ktv.-nek a törvényesség biztosítékaként megalkotott szabályai (pl.: az utasításnak való engedelmesség szabályai) is elvesztik garanciális jelentőségüket, mert nem elvárható, hogy a köztisztviselő nyíltan kiálljon szakmai és jogi álláspontja mellett, ha azzal munkáját veszélyezteti. (ABK 2011. február, 68, 83.)
Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy a Ktv. 17. § (1) bekezdése nem felel meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elve által támasztott követelményeknek. Az indokolás nélküli felmentés lehetősége sérti a joghoz kötöttség követelményét, valamint a közigazgatási döntések pártpolitikai semlegességét, befolyástól való függetlenségét, pártatlanságát, és ezzel együtt törvényességét is veszélyezteti.
3.4. Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy - a törvényi garanciák hiánya miatt - a határozatlan idejű közszolgálati jogviszony felmentéssel való megszüntetése esetén a munkáltató önkényes döntésével szemben nem nyújt hatékony jogvédelmet az sem, hogy a tisztviselő a munkáltatói döntést bíróság előtt támadhatja meg. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van ahhoz, hogy valamely perben a jogait vagy kötelezettségeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdéséből vezette le 39/1997. (VII. 1.) AB határozatában az Alkotmánybíróság a hatékony bírói jogvédelem követelményét, nevezetesen azt, hogy a jogi szabályozásnak olyan jogi környezetet kell biztosítani, hogy a perbe vitt jogok a bíróság által érdemben elbírálhatók legyenek. A hatékony bírói felülvizsgálat követelménye az Alkotmánybíróság álláspontja szerint magában foglalja azt is, hogy a közigazgatási döntési jogkört meghatározó szabálynak megfelelő szempontot vagy mércét kell tartalmaznia, amely alapján a döntés jogszerűségét a bíróság felülvizsgálhatja. (ABH 1997, 263, 272.) Az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében szabályozott általános bírói jogvédelmi garanciákat az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. cikk (1) bekezdése is megköveteli. Az Emberi Jogok Európai Bírósága, amely az utóbbi időkben folytatott gyakorlatában fokozatosan kiterjesztette a 6. cikk (1) bekezdésének alkalmazhatóságát a köztisztviselők közszolgálati jogvitáira is [Vilho Eskelinen és társai v. Finnország no. 63235/00 2007. április 19.; Iordan Iordanov és társai v. Bulgária no. 23530/02 2009. július 2.] a bírósághozfordulás jogának elemét képező fair eljárásból eredő követelménynek tekinti a hatékony bírói felülvizsgálat követelményét. Nem tekinti hatékonynak a bírói jogvédelmet akkor, ha eljárási vagy anyagi jogi akadálya van annak, hogy a bíróság önálló, érdemi vizsgálatot végezzen, a felek jogairól érdemben döntsön. [Delcourt v. Belgium 1970. január 17. Series A no. 11.; Barbera, Messegué és Jabardo v. Spanyolország 1988. december 6. Series A. no 285-C]
Az Alkotmánybíróságnak az Abh.-ban kifejtett álláspontja szerint a törvényhozó azzal, hogy nem szabályozta a munkáltatói felmentés törvényi feltételeit, és lehetőséget adott a döntés indokolásának mellőzésére, - mivel szűk körre korlátozódott azoknak az eseteknek a köre amikor a kormánytisztviselő a siker reményében fordulhat a bírósághoz, a bíróság a felmentés jogszerűségét érdemben el tudja bírálni - aránytalanul korlátozta a kormánytisztviselőt az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján megillető bírói jogvédelemhez való jogot. (ABK 2011. február, 83-84.)
Az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében szabályozott bírói jogvédelemhez való jog aránytalan korlátozása megállapítható a köztisztviselők felmentésének mindazon eseteiben, amikor a munkáltatói jogkör gyakorlója a Ktv. 17. § (1) bekezdése alapján dönt a köztisztviselő felmentéséről.
Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban kifejtette azt is, hogy az indokolatlan felmentés elleni jogvédelem hiánya miatt sérelmet szenved az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi méltósághoz való jog is. (ABK 2011. február, 68, 84-85.)
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktv. 17. § (1) bekezdésében szabályozott munkáltatói felmentési jogkör a Ktjt. 8. § (1) bekezdéséhez hasonlóan magában hordozza az emberi méltóság sérelmét is.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a Ktv. 17. § (1) bekezdése alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvét, a 70/B. § (1) bekezdésében szabályozott munkához való jogot, a 70. § (6) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való jogot, az 57. § (1) bekezdésében szabályozott bírósághoz fordulás jogát, és az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi méltósághoz való jogot, ezért azt megsemmisítette.
Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság a Ktv. 17. § (1) bekezdésének alkotmányellenességét az Alkotmány fenti rendelkezéseinek sérelme miatt megállapította, állandó gyakorlatának megfelelően az indítványozók által felhozott további alkotmányossági kérdéseket nem vizsgálta.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 42. §-a alapján az Alkotmánybíróság által megsemmisített jogszabályi rendelkezés a határozat közzétételét követő napon veszti hatályát. Az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság ettől eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban "pro futuro", 2011. május 31-i hatállyal semmisítette meg a Ktjt. alkotmányellenesnek ítélt 8. § (1) bekezdését. A megsemmisítés időpontjának meghatározása során figyelemmel volt arra, hogy az alkotmányellenesség megszüntetése érdekében szabályozástechnikai okokból a megsemmisítés olyan rendelkezésre is kiterjedt, amelynek alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság nem vizsgálta és a megsemmisítés következtében mind a kormánytisztviselő lemondása, mind felmentése szabályozatlanul maradna. Időt kívánt biztosítani a jogalkotó számára az Alkotmánynak megfelelő szabályok megalkotására. (ABK 2011. február, 68, 85.) Az Alkotmánybíróság a Ktv. 17. § (1) bekezdését "ex nunc" hatállyal - a határozat közzétételét követő nappal - semmisítette meg. A megsemmisítés időpontjának meghatározásakor az Alkotmánybíróság figyelemmel volt a felkészülési idő teljes hiányára, valamint arra, hogy a megsemmisítés következtében a köztisztviselőkfelmentése nem marad szabályozás nélkül, a Ktv. 17. §-ának további rendelkezései tartalmaznak szabályokat a köztisztviselői jogviszony munkáltató által történő megszüntetésére.
4. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett a felmentési időre nézve a Ktv. 18. § (1) bekezdésében megállapított szabályokat is. Két indítványozó a Ktv. 17. § (1) bekezdésével összefüggésben, azonos indokok alapján kéri a 18. § (1) bekezdése alkotmányossági vizsgálatát, az indítványok a felmentési időre vonatkozó szabályozás alkotmányellenességét külön nem indokolják. Egy indítványozó csak a felmentési időre vonatkozó szabályok módosításának alkotmányosságát vitatja. Az indítványok érvelése alapján megállapítható, hogy a szabályozásnak visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközése és a szerzett jogok sérelme miatt az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján tartják alkotmányellenesnek a Ktv.-nek a felmentési időre vonatkozó szabályait.
Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság ugyancsak vizsgálta a Ktjt. felmentési időre vonatkozó hasonló szabályozásának alkotmányosságát az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján, és úgy ítélte meg, hogy annak alkotmányellenessége a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközés, illetőleg a szerzett jogok sérelme miatt nem állapítható meg.
4.1. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében elismert jogállamiság egyik legfontosabb alkotóeleme a jogbiztonság, amely-egyebek között - megköveteli, hogy a jogalanyoknak meglegyen a tényleges lehetőségük arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely magatartást visszamenőleges hatállyal ne minősítsenek jogellenesnek. A jogbiztonság ezen alapvető követelményével ellentétes jogalkotás az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének a sérelmét eredményezi. [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 172.; 31/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 675, 679.] "Az Alkotmánybíróság gyakorlatában visszaható hatályúnak minősül a szabályozás, ha a jogszabály hatálybaléptetése (...) nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - az erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell." [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.]
A Ktv. 18. § (1) bekezdésébe foglalt vitatott szabályok a jövőre nézve rendelkeznek, a hatályba lépésüket megelőző időre kötelezettséget, jogsértésért való felelősséget, szankciót nem állapítanak meg.
A visszaható hatályú jogalkalmazás tilalma nem értelmezhető akként, hogy a tartós, határozatlan időtartamú jogviszonyok a jövőre nézve nem alakíthatók át, nem változtathatók meg. Ha a jogviszonyok tartalmának megváltoztatása következtében az Alkotmány valamely más rendelkezése (pl.: a diszkrimináció tilalma), vagy valamely alapvető jog sérelmet nem szenved, pusztán az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján az alkotmányellenesség nem állapítható meg. (174/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 870, 878.)
4.2. Az indítványokból kitűnő álláspont szerint a Ktv. 18. § (1) bekezdésében a felmentési idő tartamának csökkentése és szolgálati időtől független, egységes megállapítása szerzett jogokat is sért.
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint: "[a] jogbiztonság - többek között - megköveteli a megszerzett jogok védelmét, a teljesedésbe ment, vagy egyébként véglegesen lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, illetve a múltban keletkezett, tartós jogviszonyok megváltoztathatóságának alkotmányos szabályokkal való korlátozását." [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 81.]
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság rámutatott az Alkotmányból levezetett követelmény értelmezési határaira is: "[a] szerzett jogok védelmének alkotmányos jogállamban szabályként kell érvényesülnie, az azonban nem abszolút érvényű és kivételt nem tűrő követelmény. [...] A szerzett jogokkal azonban a pusztán elvont jogi lehetőségek, amelyek még fennálló konkrét jogviszonyokkal összefüggésben nincsenek, csak távoli, közvetett kapcsolatban vannak. Az alkotmányos védelmet élvező szerzett jogok a már konkrét jogviszonyokban alanyi jogként megjelenő jogosultságok, illetőleg azok a jogszabályi 'igérvények' és 'várományok', amelyeket a jogalkotó a konkrét jogviszonyok keletkezésének lehetőségével kapcsol össze. A jogszabályok hátrányos megváltoztatása így csak akkor ellentétes a szerzett jogok alkotmányos oltalmával, ha a módosítás a jog által már védett jogviszonyok lefolyásában idéz elő a jogalanyokra nézve kedvezőtlen változtatást. [... ] A jog stabilitására, előreláthatóságára vonatkozó alkotmányos szempont nem jelenti a jogszabályok megváltoztathatatlanságát." (731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801, 805-806.)
A felmentési időre való jogosultság a közszolgálati jogviszony megszűnésekor nyílik meg, akkor válik alanyi joggá, addig alkotmányos védelem alatt álló szerzett jog nem keletkezik.
A meghatározott felmentési időhöz való jog a közszolgálati jogviszonyokat szabályozó törvényeken és nem az Alkotmányon alapuló alanyi jog. Így az arra jogosultaknak a Ktv. szabályai alapján nem keletkezett az Alkotmány védelme alatt álló "várománya". A jogalkotó nagy szabadsággal rendelkezik a felmentési idő szabályozására és megváltoztatására is. [Hasonlóan foglalt állást az Alkotmánybíróság a végkielégítéssel kapcsolatos határozataiban, legutóbb a 174/B/1999. AB határozatában (ABH 2005, 870, 877-878.).] Az Alkotmánybíróság több határozatában utalt arra, hogy "[a] jogbiztonság és a szerzett jog alkotmányos védelme nem értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett jogviszonyokat soha nem lehet alkotmányos szabályozásokkal megváltoztatni." [515/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 976, 977.; 1011/B/1999. AB határozat, ABH 2001, 1365, 1370.; 495/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1382, 1390.] Nem sérti a jogbiztonság követelményét a jogosultság feltételeinek jövőre vonatkozó olyan átalakítása sem, amely a jövőbeni jogosultak számára esetleg hátrányos következményekkel jár. (174/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 870, 878.)
Mindezeket figyelembevéve a Ktv. 18. § (1) bekezdésének alkotmányellenessége az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközés és a szerzett jogok sérelme miatt nem állapítható meg.
5. Több indítványozó hivatkozik egyrészt a szociális partnerekkel való egyeztetési kötelezettség elmulasztása kapcsán, másrészt az indokolás nélküli felmentés kapcsán az Alapjogi Charta 27., 28. és 30. cikkében foglalt rendelkezések megsértésére.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában "[a]z Európai Közösségek alapító és módosító szerződései az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából nem nemzetközi szerződések, (... ) e szerződések, mint elsődleges jogforrások (...) közösségi jogként a belső jog részei, mivel a Magyar Köztársaság 2004. május 1-jétől az Európai Unió tagja. Az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából a közösségi jog nem minősül az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében meghatározott nemzetközi jognak" [72/2006. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2006, 819, 861.]. Erre az elvi álláspontra helyezkedett az 1053/E/2005. AB határozat (ABH 2006, 1824, 1828.) és a 87/2008. (VI. 18.) AB határozat (ABH 2008, 707, 738.) is.
Az Alkotmánybíróság hatáskörét az Abtv. 1. §-a határozza meg. Ennek alapján az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre annak vizsgálatára, hogy valamely jogszabály sérti-e az Európai Unió jogát. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat e vonatkozásban az Ügyrend 29. § b) pontja alapján - hatásköre hiányában - visszautasította.
A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Budapest, 2011. április 5.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 111/B/2011.
Dr. Stumpf István alkotmánybíró párhuzamos indokolása
1. Egyetértek a határozat rendelkező részével, ugyanakkor a rendelkező rész 1. pontja indokolásának a kellő idő követelményével kapcsolatos megállapításait az alábbi okokból nem támogatom.
2. Az Alkotmánybíróság következetes joggyakorlata szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből eredő jogállami követelmény, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. Az Alkotmánybíróság a jogszabályok kihirdetésével és hatálybaléptetésével kapcsolatos álláspontját a 28/1992. (IV.30.) AB határozatban (a továbbiakban: ABh.) foglalta össze. E határozat szerint a jogszabály hatálybalépési időpontjának meghatározásakor figyelemmel kell lenni arra, hogy kellő idő maradjon
a) a jogszabály szövegének megszerzésére és áttanulmányozására;
b) a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez;
c) a jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez az önkéntes jogkövetés személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodáshoz (ABH 1992, 155.). A kellő felkészülési idő követelményének a jogbiztonság elvéből következő lényegi eleme, hogy a jogszabályi rendelkezéseknek mindazok a címzettjei, akik részére a jogszabály új, illetve többletkötelezettségeket ír elő - legyenek akár a jogszabály végrehajtásáért felelős (jogalkalmazó) szervek, akár az önkéntes jogkövetés szempontjából érintett egyéb személyek és szervek -, a kötelezettségeiket potenciálisan teljesíteni tudják, és akaratuk ellenére ne kövessenek el kötelességszegést, ne valósítsanak meg jogellenes magatartást. Mind a jogalkalmazásnak, mind pedig a jogkövető magatartásnak feltétele a jogszabály megismerése, ebből a szempontból tehát a jogszabály alkalmazására való felkészülés és a jogszabály megismerése cél-eszköz viszonyban áll egymással.
Az ABh. leszögezte: "A demokratikus jogállam azonban - sok egyéb mellett-abban is különbözik a diktatúrától, hogy nem él vissza azzal a lehetőséggel, amelyet a jog megismerésének általános érvényű követelménye és az erre alapított felelősségre vonás az állam számára nyújt, hanem kellő törvényi garanciákkal megteremti annak a reális lehetőségét, hogy a jogalanyok valóban megismerhessék a reájuk irányadó jogszabályi rendelkezéseket, s módjukban álljon magatartásukat azokhoz igazítani."
Az Alkotmánybíróság már az ABh.-t megelőző döntésében is hangsúlyozta, hogy "[a] jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges "kellő idő" megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya esetén állapítható meg." [7/1992. (I. 30.) AB határozat ABH 1992, 45, 47.] Az ABh. szerint pedig "[a]nnak elbírálása, hogy valamely konkrét jogszabály esetében mennyi idő szükséges a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez, gazdaságpolitikai, szervezési, műszaki stb. szempontok figyelembevételét szükségessé tevő mérlegelési kérdés, vagyis nem alkotmányjogi probléma" (ABH 1992, 155, 158.). Az Alkotmánybíróság egyrészt nem rendelkezik olyan szervezeti kapacitással, amely lehetővé tenné a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges idő pontos felmérését, másrészt - mivel számszerű, mértékbeli kérdésben kell döntést hozni - a probléma alkotmányjogi szempontú értékelését nem minden esetben lehet egyértelmű és kiszámítható szempontok alapján elvégezni. A jogszabály alkalmazására való felkészülési idő kirívó hiánya azonban alkotmányellenességhez vezet.
A jogbiztonságot súlyosan sérti, ha az új, illetve többletkötelezettségeket előíró jogszabályi rendelkezések kihirdetése és hatályba lépése közötti felkészülési idő elmarad vagy olyan rövid, hogy nyilvánvaló, hogy a jogszabály címzettjei jóhiszeműségük, legjobb szándékuk és igyekezetük ellenére sem - vagy csak rendkívüli erőfeszítésekárán - tudnának kötelezettségeiknek eleget tenni. Ellentétes a jogállamiság elvével, ha a kellő felkészülési idő hiányából eredően a jogszabály címzettjei a megváltozott rendelkezésekhez való alkalmazkodás rendkívüli nehézsége miatt nyilvánvalóan, illetve az új szabályozás megismerhetőségének hiányában valószínűsíthetően jogsértő helyzetbe kerülnek; különösen, ha emiatt joghátrányok is érik (érhetik) őket.
Ha a kellő felkészülési idő hiánya a jogbiztonságot súlyosan sérti - amennyiben az adott ügy tárgya nem az alkotmányellenesség előzetes vizsgálata, alkotmányjogi panasz vagy folyamatban lévő ügyekben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés elbírálása-az Alkotmánybíróság az alkotmányellenességet az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény keretei között csak úgy tudja orvosolni, ha - a törvény 43. § (4) bekezdésének megfelelően - a jogbiztonságot sértő időpontban hatályba lépett rendelkezéseket az érintett rendelkezések hatálybalépésének napjára visszamenőleges hatállyal semmisíti meg. Ilyen esetekben ugyanis az Alkotmánybíróság döntéséhez képest ex nunc vagy pro futuro hatályú megsemmisítés éppen azok számára nem biztosítana jogorvoslatot, akiket olyan időpontban ért joghátrány, ameddig még nem állt rendelkezésükre kellő idő a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez (míg az Alkotmánybíróság döntésének időpontjára adott esetben már fel lehet készülni a jogszabály alkalmazására, tehát - ha az alkotmányellenességet megalapozó más ok nem áll fenn - az ex nunc vagy pro futuro hatályú megsemmisítés az alkotmányvédelem szempontjából akár értelmét is veszítheti).
3. A többségi határozat indokolásának III. 2. pontja kimondja, hogy "az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az ilyen munkavállalók széles körét hátrányosan érintő jogszabályok hatályba lépése esetén a felkészülési idő teljes hiánya súlyosan sérti a jogbiztonságot, ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamisággal"; "[a]z Alkotmánybíróság a Ktvm.-mel összefüggésben nem talált olyan okot, amely a Ktvm. azonnali hatállyal való hatályba léptetését indokolhatná", majd pedig a III. 3.4. pontban, hogy "[a]z Alkotmánybíróság a Ktv. 17. § (1) bekezdését "ex nunc" hatállyal - a határozat közzétételét követő nappal - semmisítette meg"; "[a] megsemmisítés időpontjának meghatározásakor az Alkotmánybíróság figyelemmel volt a felkészülési idő teljes hiányára (.)".
Az előbbiekben ismertetett álláspontomra tekintettel az a véleményem, hogy ha a jelen ügyben megállapítható lenne a kellő felkészülési idő hiányában a jogbiztonság súlyos sérelme, akkor az Alkotmánybíróságnak a kellő felkészülési idő nélkül hatályba lépett, ezáltal a jogbiztonságot súlyosan sértő rendelkezéseket a hatálybalépésük napjára visszamenőleges hatállyal kellene megsemmisítenie, attól függetlenül, hogy egyébként alkotmányosnak minősülnek vagy sem. A felkészülési idő kirívó hiányával hatályba léptetett - egyébként alkotmányellenesnek talált -rendelkezéseknek "a felkészülési idő teljes hiányára" figyelemmel történő ex nunc hatályú megsemmisítése véleményem szerint nem logikus, a szabályozás által hátrányosan érintettek jogsérelmét nem orvosolná.
A jelen ügyben azonban a kellő felkészülési időnek a jogbiztonságot súlyosan sértő hiánya véleményem szerint nem állapítható meg.
A Ktvm. kihirdetése és hatálybalépése között két nap (egy munkanap) telt el, mivel azt 2010. december 30. napján hirdették ki, majd 2011. január 1. napján hatályba lépett. Bár az Alkotmánybíróság egy esetben súlyosító körülményként értékelte, hogy a jogszabály kihirdetése és hatálybalépése közötti rövid időszak az év utolsó napjaira esett, a vonatkozó esetben konkrét felkészülést szükségessé tevő jogszabályról, egészen pontosan mezőgazdasági exporttámogatási rendszerrel kapcsolatos rendelet hatálybaléptetéséről kellett dönteni [723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 798, 799-800.]. Ennek kapcsán a jelen esetben elsőként azt kellett volna vizsgálni, hogy a Ktvm.-nek az indítványozók által támadott rendelkezései tartalmaznak-e konkrét kötelezettséget a címzetti körre, vagyis a köztisztviselőkre nézve.
A Ktvm. támadott - az indokolás nélküli felmentést lehetővé tevő, illetve a felmentési idő hosszát megállapító -rendelkezései nem a hatálybalépést követően azonnal vagy folyamatosan végrehajtandó kötelezettségeket tartalmaznak.
Az Alkotmánybíróság több határozatában utalt arra, hogy ha "a jogi szabályozás lehetővé teszi, hogy a címzettek a végrehajtás folyamatában ismerjék meg a jogszabály rendelkezéseit és készüljenek fel jogaik érvényesítésére", vagyis ha a kérdéses jogszabály nem tartalmaz olyan magatartási szabályt, amelynek eleget kellett volna tenni, akkor nem állapítható meg a kellő felkészülési idő sérelme [797/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1437, 1443.].
Az indokolás nélküli munkáltatói felmentést lehetővé tevő rendelkezés hatályba lépésére egyrészt a munkáltatónak az alkalmazás szempontjából, a köztisztviselőnek pedig az önkéntes jogkövetés személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodás, illetve az ezt megalapozó megismerés szempontjából nem kell felkészülnie, másrészt a köztisztviselő -az indokolás nélküli felmentésnek éppen az indokolás nélküli jellege miatt - a szabály vele szembeni alkalmazására nem is tudhat felkészülni.
Ennek értelmében azt állapíthatjuk meg, hogy a Ktvm. támadott rendelkezései nem tartalmaznak olyan magatartási szabályt, amelynek a hatálybalépésig ne lehetett volna megfelelni, illetve amelynek alkalmazására a hatálybalépés napjáig ne lehetett volna felkészülni, ezért a kellő felkészülési idő követelményét a jogszabály hatályba léptetése a fentiek szerint értelmezve nem sértette meg.
Fontosnak tartom hangsúlyozni, hogy a kellő felkészülési idő alkotmányos garanciája nem egyenlő az érintettek életére gyakorolt hatások teljes körű számbavételéhez szükséges idő biztosításával. A kellő felkészülési idő - mint a jogbiztonság elvéből következő alkotmányos garancia - nem azt szolgálja, hogy a jogszabályoknak az egyedi életpályára gyakorolt komplex hatás-együttesét a hatálybalépés időpontjának meghatározása kapcsán a jogalkotó figyelembe vegye, hanem azt, hogy a jogszabály által előírt magatartási szabályok és kötelezettségek alkalmazására és végrehajtására kellő idő álljon rendelkezésre. A jogszabályok által az általános címzetti körben meghatározott jogalanyok kellő felkészülési ideje ennek értelmében nem vonatkozhat az akkor még csupán feltételes helyzet összes esetlegesen rájuk háruló, egyedi következményeinek számbavételére. Az indokolás nélküli felmentést lehetővé tevő rendelkezés hatálybalépési időpontjának meghatározása önmagában nincs hatással a köztisztviselőt ért egyedi, hátrányos döntések olyan közvetett jellegű következményeire, mint amilyen az életpálya elbizonytalanodása vagy irányának megváltozása.
4. Mivel a kellő idő követelményének alkalmazásán kívül a tartalmilag megegyező rendelkezéseknek, vagyis a Ktv. 17. § (1) bekezdésének jelenlegi és a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény 8. § (1) bekezdésének korábbi megsemmisítésére lényegében azonos indokolással került sor, a rendelkező rész 1. pontját érintően fenntartom a 8/2011. (II. 18.) AB határozathoz (ABK2011. február, 68.) csatolt párhuzamos indokolásomban foglaltakat.
Budapest, 2011. április 5.
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
A párhuzamos indokláshoz csatlakozom:
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró