38/1997. (VII. 1.) AB határozat
a gazdasági kamarákról szóló 1994. évi XVI. törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a gazdasági kamarákról szóló 1994. évi XVI. törvény 3. §-a, a 3. § (5) bekezdése, a 7., 8. és 9. §-ai, a 11. és 12. §-ai, továbbá a 16. § a) és c) pontjai, a 22. §, a 35. § (1) bekezdése, az 54. § (4) bekezdése, valamint a törvény egésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A gazdasági kamarákról szóló 1994. évi XVI. törvénnyel (a továbbiakban: Gkt.) kapcsolatban számos indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz. Az Alkotmánybíróság az indítványokat - tekintettel azok tartalmi összefüggésére - egyesítette, és az alkotmányossági vizsgálatot egy eljárás keretében folytatta le.
1. Az egyik indítványozó a Gkt. egészét támadja. Álláspontja szerint a Gkt. sérti a piacgazdaság alkotmányos követelményeit [Alkotmány 9. § (1) bekezdése]. Úgy véli, hogy az állam a kamarákon keresztül nyomást gyakorol a gazdaság szereplőire, és sértőn beavatkozik azok szuverén gazdálkodásába.
2.1. A legtöbb indítványozó a Gkt.-nek a kötelező kamarai tagságot előíró rendelkezéseit támadja. A Gkt. 11. § alapján a gazdálkodó szervezet gazdasági kamarai tagsága a cégjegyzékbe való bejegyzéssel, a 12. § (1) bekezdése szerint az egyéni vállalkozó kamarai tagsága a vállalkozói igazolvány kiadásával, a 12. § (2) bekezdése szerint a mezőgazdasági vállalkozó agrárkamarai tagsága az állami adóhatóságnál történt nyilvántartásba vételével jön létre.
A gazdasági kamarák megalakítását a kamarai szervező bizottságok készítették elő. A Gkt. 67. §-a szerint azon gazdálkodó szervezetek, egyéni, illetve mezőgazdasági vállalkozók tagsága, akik a Gkt. hatálybalépésekor már gyakorolták tevékenységüket, az igazságügy-miniszter által létrehozott cégnyilvántartási és céginformációs szolgálat, a jegyző és az állami adóhatóságok által ezen előkészítő bizottságoknak megadott adatok felhasználásával jött létre.
Az indítványozók álláspontja szerint a kötelező kamarai tagság ellentétes az Alkotmánynak az egyesülési jogot biztosító 63. §-ával, mely jog - értelemszerűen - magában foglalja a jog gyakorlásától való tartózkodást is, az önkéntességet. Egyes indítványozók a kötelező kamarai tagságot ellentétesnek tartják az Alkotmánynak az érdekvédelmi szervezetekről rendelkező 4. §-ával, a 70/C. § (1) bekezdésében foglalt szabad érdekvédelmi-szervezet alakítás jogával, valamint a 9. § (2) bekezdésében deklarált vállalkozáshoz való joggal. Sérti továbbá az indítványozók szerint a kényszertagság az Alkotmány 2. § (3) bekezdését is, mely szerint a társadalom egyetlen szervezetének tevékenysége sem irányulhat a hatalom kizárólagos birtoklására.
2.2. Az egyik indítványozó közvetve az önkormányzatiság és a demokratizmus elveivel tartja ellentétesnek a Gkt. 35. § (1) bekezdését. E rendelkezés a területi gazdasági kamara küldöttgyűlésének kizárólagos hatáskörébe tartozó kérdéseket állapítja meg. Az indítványozó szerint a kérdések olyan jelentőségűek, hogy arról közvetlenül a tagoknak kellene dönteni.
2.3. A kötelező kamarai tagsággal kapcsolatosan tartja sérelmesnek az egyik indítványozó a Gkt. azon rendelkezéseit, melyek vagylagosan a kereskedelmi és iparkamarában, a kézműves kamarában vagy az agrárkamarában teszik kötelezővé a tagságot (Gkt. 7., 8. és 9. §), s nem adnak lehetőséget ezeken kívüli további gazdasági kamarák létrehozására. Álláspontja szerint e rendelkezések is az egyesülési szabadságból eredő önkéntesség alkotmányos követelményével állnak ellentétben.
2.4. Az 1995. évi LXXXVII. törvény 2. §-a a Gkt. 3. §-át kiegészítette az (5) bekezdéssel. Az új rendelkezés szerint jogszabály az egyes állami támogatások igénybevételét gazdasági kamarai tagsági viszony előzetes igazolásához kötheti. Az indítványozó szerint e rendelkezés sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését, mert az egyes állami támogatásokat a kamarai tagsághoz köti.
3. Ugyancsak több indítvány támadja a gazdasági kamarák pénzügyi forrásairól, azok biztosításának módjáról rendelkező szabályokat. A Gkt. 53. §-a szerint a gazdasági kamara a működésével járó költségeket működési hozzájárulásból (tagdíjból), a kamara szolgáltatásaiért fizetett díjakból és egyéb bevételekből fedezi. A 16. § a) pontja értelmében a kamara tagjának kötelessége, hogy megfizesse a tagdíjat. Az 54. § (4) bekezdése alapján a tagdíjat - meg nem fizetése esetén - a területi gazdasági kamara adók módjára hajtja be, az adózás rendjéről szóló törvény rendelkezéseinek megfelelő alkalmazásával.
Az indítványozók szerint e rendelkezések azáltal alkotmányellenesek, hogy a Gkt. kötelező tagságot ír elő, tehát a tagdíjkötelezettség, illetve annak adók módjára történő behajtása közvetve szintén a szabad egyesülési jogot sérti.
Az egyik indítványozó, ezen túlmenően, úgy véli, hogy e szabályok sértik az arányos közteherviselés alkotmányos elvét (70/I. §). Az indítványozó szerint a kamarai tagdíj burkolt adóemelés, hiszen az eredetileg az állam által ellátandó és a kamara részére átruházott közfeladatokat az adókból és járulékokból finanszírozzák.
4. Az indítványozók egyike szerint a Gkt. 16. § c) pontja, mely a kamara tagjainak kötelességévé teszi, hogy a statisztikáról szóló törvény szerint adatszolgáltatási kötelezettséggel járó, a gazdasági kamara által végrehajtott statisztikai adatgyűjtéshez adatokat szolgáltassanak ellentétes a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) rendelkezéseivel.
II.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott a kamarák mint köztestületek megalakulásának és működésének kapcsán felvetődő alkotmányossági kérdésekkel.
A 22/1994. (IV. 16.) AB határozatban az Alkotmánybíróság elutasította azokat az indítványokat, amelyek szerint az ügyvédek kötelező ügyvédi kamarai tagsága alkotmányellenes lenne. A határozat általános megállapításokat is tartalmaz a köztestületi tagság és az egyesülési szabadság viszonyáról. Így az Alkotmánybíróság megjegyezte, hogy a szakmai "kamara nem az egyesülési szabadság jogán alapított személyegyesülés, egyesület, személyközösség, személyi társulás vagy társadalmi szervezet, hanem köztestület, amelynek létrehozását törvény rendeli el". Kimondta az Alkotmánybíróság azt is, hogy "a törvény közjogi közfeladat ellátására, közérdekű tevékenység folytatására alkotmányosan indokolt módon hozhat létre köztestületként szakmai kamarát és írhatja elő a kötelező köztestület tagságot. A köztestületként létrehozott szervezet nem az egyesülési szabadság alapján alapított szervezet, a kötelező szakmai kamarai tagság pedig nem sérti az egyesülési szabadságból folyó önkéntes csatlakozás jogát". (ABH 1994, 128, 129.) A határozat a továbbiakban csakis az ügyvédi foglalkozás sajátosságaira tekintettel vizsgálja, hogy az ügyben szereplő köztestületet valóban "alkotmányosan indokolt módon" állította-e fel a törvény. Az Alkotmánybíróság az ügyvédi foglalkozás szabályainak "közjogias jellegéből", azok jogszabályokban meghatározott és formalizált jellegéből vezette le elsősorban, hogy gyakorlásuk köztestületi tagként lehetséges.
A 1283/B/1995. AB határozat tárgya már általában a kötelező köztestületi tagság, illetve valamely feladat kizárólag köztestület hatáskörébe utalása alkotmányosságának vizsgálata volt. A Ptk. támadott 65. § (4) bekezdése szerint ugyanis törvény előírhatja, hogy valamely közfeladatot kizárólag köztestület láthat el, illetve, hogy meghatározott tevékenység csak köztestület tagjaként folytatható. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ptk. e rendelkezése nem alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság e határozatában megismételte, hogy a köztestület nem az egyesülési szabadság alapján alapított szervezet; ezért a Ptk. szabályai az Alkotmány 63. §-ában deklarált egyesülési szabadsággal nincsenek közvetlen összefüggésben, azt nem sértik. Az Alkotmánybíróság másrészt azzal érvelt, hogy sem a Ptk. kifogásolt 65. § (4) bekezdése, sem más rendelkezése nem tiltja az egyesülési jog alapján álló érdekvédelmi (vagyis szak-)szervezet alakítását, és ilyenben való részvételre sem kötelez (ABK 1997. május, 195.).
Az Alkotmánybíróság mindkét határozatában hivatkozott az Európai Emberi Jogi Bíróság véleményére. Eszerint ugyanis az Emberi Jogok Európai Egyezménye 11. cikkében biztosított egyesülési szabadságnak a megsértése nem állapítható meg akkor, ha szakmai kamarai kötelező tagságot írnak elő. "Az orvoskamara közjogi intézmény, amelyet a törvényhozó létesített és az államszervezetbe kapcsolt be; az orvosi hivatásgyakorlás tekintetében a kamara a közellenőrzést gyakorolja és jelentős jogosítványai vannak. Ezekre tekintettel a kamarát nem lehet egyesületnek tekinteni. ... A kamara és ennek szükségszerű velejárója (a kötelező kamarai tagság), valamint a kamara szerveinek való alárendelés sem tárgyukban, sem következményeikben nem érintik az egyesülési szabadságot." (Eur. Court H.R. Le Compte, Van Leuven and De Meyere judgment of 23 June 1981, Series A no. 43.)
A jelen határozattal befejezett eljárás tárgya nem általában a szakmai kamarákra, hanem a gazdasági kamarákra vonatkozó törvényi szabályozás volt, s különösen az ezekben való kényszertagság alkotmányossága. A Ptk. keretszabályainak vizsgálatától eltérően ebben az ügyben a gazdasági kamarákra vonatkozó konkrét rendelkezések alkotmányosságáról kellett dönteni. A köztestületek mint intézmény alkotmányosságából még nem következik, hogy az e törvényi keretekbe illő bármely szabályozás is alkotmányos. Esetről esetre döntendő el, hogy a Ptk.-ban a köztestület fogalmi ismérveként előírt "közfeladat" valóban fennáll-e, vagy hogy az ott csupán a törvényhozó lehetőségeként szereplő kizárólagos feladatellátás, továbbá a kényszertagság valóban az alkotmányosság kerete között maradt-e. A korábbi ügyekben tett megállapításait tehát az Alkotmánybíróság ebben a határozatában ezekre a szempontokra figyelemmel hasznosította.
III.
1. A köztestületek - s ezen belül a gazdasági kamarák - léte és működése elsősorban ott vet fel alkotmányossági kérdéseket, ahol alapjogot korlátoz. Az csupán ténymegállapítás - és per definitionem igaz is -, hogy a köztestület nem az egyesülési jog gyakorlása révén jön létre, hanem törvény rendeli alapítani; sőt, az is igaz, hogy e rendelkezés kizárólag a törvényhozóé: senkinek sincs alanyi joga köztestület létrehozására. A köztestület és az egyesületek ebből a tényből folyó elhatárolása, s különösen az egyesülés alapjogának nem alkalmazása a köztestületre, amit a nemzetközi gyakorlattal összhangban az Alkotmánybíróság is követ, nem zárja ki azonban elvileg, hogy a köztestületi szabályok alkotmányosságának viszonyítási alapjai között az egyesülési szabadság is szerepelhessen. A szabadságjogot legérzékenyebben korlátozó törvényi rendelkezés ugyanis, a kényszertagság, voltaképpen nem is csak a köztestületek problémája - a jogi formától függetlenül egyaránt felmerül köztestületeknél és "nem közjogi" szervezeteknél. Így - legújabban - a halászatról és a horgászatról szóló 1997. évi XLI. törvény 20. § (2) bekezdése előírja, hogy állami horgászjegyet - amely a horgászási jogosultság feltétele - csak olyan személy kaphat, aki "horgász szervezet" tagja, azaz a törvény kényszertagságot ír elő valamely - az egyesülési jog alapján létrejött - szervezetben. Hasonlóan kényszertagságra kötelezne valamely nyugdíjpénztárban a nyugdíjreformra vonatkozó, jelenleg az Országgyűlésben vitatott törvényjavaslat is. Külföldön elterjedt gyakorlat a kötelező szakszervezeti tagság. A kötelező tagság és a rendszerint velejáró, közteher módjára behajtható tagdíjfizetés egyrészt, másrészt a köztestület által kibocsátott, a tagokat kötelező normák köre közvetlenül korlátoz szabadságjogokat. Ha a köztestületi kényszertagságnál - teljesen formális érveléssel - ki is zárnánk a egyesülési szabadság negatív oldala sérelmének mérlegelését, nem kerülhető meg az önrendelkezési jog korlátozásának, azaz az általános személyiségi jog, mint az általános cselekvési szabadság sérelmének vizsgálata [Alkotmány 54. § (1) bekezdés]. Ezek az alkotmányossági kérdések azonban nem dönthetők el önmagukban, és az Alkotmánybíróság nem is általánosságban vizsgálta a kényszertagság kérdését. A jogkorlátozás szükségességét és arányosságát csakis az adott köztestület céljához, s ezen belül különösen a törvényhozó által megjelölt "közfeladat"-hoz mérhetjük. Így válik a vizsgálat részévé, hogy valóban olyan közfeladatról van-e szó, amely szükségessé teszi ezt az állami kényszerekkel terhes szervezési módot; továbbá olyanról-e, amely a közfeladathoz közelálló, vagy azt részben átfedő tárgyú egyesületi vagy szakszervezeti szerveződéseket ténylegesen nem korlátozza. Ide tartozik az a kérdés is, hogy a kitűzött közfeladat milyen számú és tagolású köztestületeket indokol.
2. A gazdasági kamarákról szóló törvény egészének alkotmányossági vizsgálatához döntő szempont, hogy a gazdasági kamarák valóban közfeladatot látnak-e el. A közfeladat fogalmát jogszabály nem határozza meg. A Ptk.-nak a köztestületeket a magyar jogba ismét bevezető rendelkezéseihez készült indokolás szerint közfeladat "általában olyan feladat, amelyet egyébként az államnak vagy a helyi önkormányzatnak kellene megvalósítania". Ebben a körben a közfeladat kétségkívül közigazgatási feladat, amelyhez a köztestületnek megfelelő hatáskörökkel is rendelkeznie kell; a köztestület az állam és a helyi önkormányzatok mellett egy harmadik, önálló válfajt, a testületi önkormányzatot valósítja meg. A közfeladat azonban nem korlátozható az igazgatási feladat (kötelező) ellátására. Az állam által igényelt tanácsadó közreműködés is lehet közfeladat; ennek ellátása szükségessé teszi a megfelelő szervezeti kialakítást, és rendszerint maga után vonja hatáskörök átadását is. Európában a múlt századra visszanyúlóan az ipar- és kereskedelmi kamarák felállításának ez a tanácsadó közreműködés volt az elsődleges indoka, messze megelőzve az igazgatási feladatok delegálását. A kereskedelmi- és iparkamarákról szóló 1868. évi VI. törvénycikk is ebben jelölte meg "a kamarák hivatását és kötelességét: A kereskedés és ipar, valamint az e téren működő osztályok szükségeit folytonos figyelemmel kísérve, célszerű javaslatokat készíteni, ezeket a minister elé terjeszteni, úgy annak s az ország törvényhatóságainak, kereskedelmi és iparügyekben, a kívánt felvilágosítást megadni vagy véleményt kiszolgáltatni ..." [3. § a) pont]. A gazdasági kamarák sajátossága, hogy az iparűzők, illetve a kereskedelmet folytatók "általános, együttes érdekeit" [Gkt. 3. § (3) bekezdés] juttassák kifejezésre; miután az egyes részérdekek ellentétét az önkormányzaton belül megvitatták és kiegyenlítették. Éppen az adott gazdasági terület összérdekének hiteles meghatározása iránti állami igény emelheti a kamarák feladatát közfeladattá, és jelentheti a többletet az önkéntes alapon szerveződő egyesületekkel és érdekképviseletekkel szemben.
A gazdasági kamarák feladatairól és tevékenységéről, általánosságban a Gkt. 3. §-a, illetve kifejtve, a IV. fejezet (26-29. §) tartalmaz rendelkezéseket. Eszerint a gazdasági kamarák 1. a gazdaság fejlesztésével, 2. az üzleti forgalom biztonságával és a piaci magatartás tisztességével, 3. a gazdasági tevékenységet folytatók általános, együttes érdekeinek érvényesítésével kapcsolatos, valamint 4. a gazdasági tevékenységgel összefüggő közigazgatási feladatokat látnak el.
A Gkt. tehát tartalmazza mind a közigazgatási jellegű közfeladatokat, mind pedig a legfontosabb gazdasági csoportok általános és együttes érdekeinek kifejezését és képviseletét. (A véleménykérés és véleményegyeztetés rendjét a VII. fejezet szabályozza.) Az Alkotmánybíróság kiemeli, hogy a kamarák közigazgatási tevékenységére az államigazgatási eljárás szabályait kell alkalmazni, s a határozatokat csakis bíróság vizsgálhatja felül (29. §). Ezek önmagukban is elegendőek ahhoz, hogy a gazdasági kamaráknak előírt feladatokat az Alkotmánybíróság a köztestületi minőséghez szükséges közfeladatnak ismerje el. Közigazgatási feladatot ugyanis olyan általános felhatalmazással, ahogy azt a Gkt. teszi, az egyesülési jog alapján álló, nem-köztestületi jellegű szervezetre nem lehet delegálni. Másrészt az állam igénye a gazdasági szereplők összessége kiegyensúlyozott véleményének megismerésére szintén nem érhető el megbízhatóan és hatékonyan magánjogi, önkéntes egyesülések útján.
A fentieken kívül számos olyan - szintén több mint száz éve hagyományosan kamarai - feladatot is ellátnak a gazdasági kamarák, mint a szakképzésben és a képesítés megadásában való közreműködés, a kereskedelemben szokásos okmányok kiállítása és hitelesítése, s más önkormányzati feladatok. A Gkt. 83. § (1) bekezdésében felhatalmazást kapott a Kormány, hogy a Gkt. IV. fejezetében meghatározott gazdasági kamarai feladatokkal összefüggésben szükséges rendeleteket megalkossa. Az e felhatalmazás alapján megalkotott számos kormányrendeleten túl több törvény is tartalmaz gazdasági kamarai feladatokra és a feladatok ellátásával kapcsolatos jogokra vonatkozó rendelkezést. E feladatok és az azokhoz kapcsolódó jogok már nem minden esetben jelentik közvetlenül valamely közfeladat kizárólagos, illetve tényleges ellátását. A jogszabályi rendelkezések több ízben az állami/önkormányzati szervek és a gazdasági kamarák együttdöntését írják elő, más esetekben pedig a döntés, intézkedés továbbra is valamely állami szerv vagy hatóság hatáskörében maradt, míg a kamarák egyetértési, véleményezési, javaslattételi jogosítványokkal rendelkeznek ezek tekintetében. Például maga a Gkt. is úgy rendelkezik, hogy a versenyjog, iparjogvédelem és szerzői jog, valamint a fogyasztóvédelem területén előírt kamarai feladatok ellátása nem érinti az ilyen ügyekben eljáró államigazgatási szervek és bíróságok feladat-, illetve hatáskörét [27. § (4) bekezdés]. A köztestületi minőséghez, s az annak szükségességéből eredő következmények levonásához azonban elegendő, hogy az Alkotmánybíróság a legfontosabb feladatkörök tekintetében igazolva látta a közfeladati jelleget.
3. A kamarák számára előírt közfeladat alkotmányosságához a fenti pozitív ismérvek nem elegendőek; az is szükséges, hogy ez ne sértse sem általában az egyesülési jogot, sem - különösen - az érdekképviseletek (szakszervezetek) alapításához való jogot. Ezt a követelményt nem elégíti ki, ha a kamara a párhuzamos egyesületek és más szervezetek alapítását jogilag nem zárja ki, hanem a jogi szabályozásnak biztosítania kell, hogy az ilyen szervezeteket a kamara ténylegesen ne lehetetlenítse el. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a gazdasági kamarák nem zárják ki, sőt feltételezik, hogy rajtuk kívül az egyesülési szabadság alapján létrehozott szűkebb ágzati és szakmai szervezetek, másrészt érdekképviseletek működnek. A Gkt. ezt mind negatív, mind pozitív oldalról biztosítja. Egyrészt tiltja, hogy a gazdasági kamarák "általános és együttes" érdekképviseleti sajátosságukat feladva ágazati, szakmai, munkáltatói és munkavállalói érdekképviseletet lássanak el. Ezzel a kamarákat kizárja a szakszervezeti és réteg-egyesületekkel való konkurrenciából is. Másik oldalról főszabályként tartalmazza, hogy a Gkt.-ben a gazdasági kamarák számára előírt feladatok ellátásához szükséges tevékenységet más szervezetek is folytathatnak. [31. §. A kivételek - 27. § b), d) és j) pont - nem vetnek fel alkotmányossági aggályt.]
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Gkt. egésze alkotmányosan határozza meg a gazdasági kamarákat köztestületként, a Gkt. e vonatkozásban nem alkotmányellenes.
IV.
Az egyik indítvány szerint a Gkt. egésze sérti a piacgazdaság alkotmányos követelményét.
A Gkt. alapján a gazdasági kamarák feladataikat a gazdaság fejlesztésével összefüggésben, az üzleti forgalom biztonságának és a piaci magatartás tisztességének megteremtése, megőrzése, illetve fokozása érdekében, a gazdasági tevékenységet folytatók általános, együttes érdekeinek érvényesítése céljából látják el. Nyilvánvaló, hogy e kitűzések nem lennének megvalósíthatóak, ha a Gkt. és az alapján egyéb jogszabályok nem adnának a kamaráknak lehetőséget a feladataikhoz igazodó, a piacgazdaság autonómiáját érintő fellépésre.
Az Alkotmánybíróság többször kifejtette, ilyen formában legkorábban a 33/1993. (V. 28.) AB határozatában, hogy az Alkotmány a piacgazdaság deklarálásán túl gazdaságpolitikailag semleges. "Az Alkotmányból az állami beavatkozás nagysága, ereje, még kevésbé annak tilalma (...) nem vezethető le" (ABH 1993, 249.). A fogalmat tovább kifejtve, az Alkotmánybíróság a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatában megállapította, hogy az "Alkotmánybíróság elvontan, általános ismérvvel csak a szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az "állami beavatkozás" kritikus nagyságát, amelynek túllépése már - a piacgazdaság sérelme miatt - alkotmányellenes. Az a beavatkozás minősíthető így, amely fogalmilag és nyilvánvalóan kizárná a piacgazdaság létét például az általános államosítás és a szigorú tervgazdálkodás bevezetése." (ABH 1994, 119.)
A gazdasági kamarák által a Gkt. alapján elérni kívánt célok és az ehhez szükségesen ellátandó feladatok, tevékenységek akkor sem sértenék az Alkotmánynak a piacgazdaságot deklaráló 9. § (1) bekezdését, ha azokat kizárólag az állam látná el, feltéve, hogy nem lépi túl az imént kifejtett határt. A Gkt. preambuluma szerint a gazdasági kamarák életrehívásának ugyanakkor egyik, a törvényhozó szándéka szerinti célja éppen az volt, hogy a "gazdaság szereplői által alakított, önkormányzattal rendelkező, az állami igazgatás szerveitől elkülönülten működő szervezetek jöjjenek létre, amelyek törvényi felhatalmazással - a gazdasági verseny szabadságának tiszteletben tartásával - végzik (...) tevékenységüket". A törvényhozó szándéka tehát az indítványozó értelmezésével ellentétben éppen az volt, hogy gazdasági folyamatok befolyásolása, továbbá a piacgazdaság fenntartása és védelme állami feladatának ellátásába részben bevonja a gazdaság szereplőit. Nem az Alkotmánybíróság feladata és nem is lehet része az alkotmányossági vizsgálatnak annak megítélése, hogy e megoldás milyen hatékonysággal és eredményességgel működik.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság ezt, a Gkt. egészére vonatkozó indítványt elutasította.
V.
A kötelező gazdasági kamarai tagság a Gkt.-nek az a rendelkezése, amelyet a legtöbb indítvány támad, azon az alapon, hogy az az egyesülés alapjogával (Alkotmány 63. §) ellentétes. Az Alkotmánybíróság ismételten rámutat arra, hogy a hibátlan köztestületi minőségből, a "közfeladat" meghatározásának alkotmányos módjából még nem következik automatikusan a kényszertagság alkotmányossága. Az a körülmény ugyanis, hogy a köztestületet törvény alapján kötelező létrehozni, azaz nem önkéntes alapon létesül, nem jár kényszerítően azzal, hogy a távolmaradás sem lehet önkéntes. Ezt ismeri el a Ptk. is, amelynek 65. §-a szerint a kötelező tagság csupán törvénnyel elrendelhető lehetőség. A kényszertagság mindenképpen közvetlenül korlátoz alapvető jogot - legyen az elméleti felfogástól függően akár az egyesülés joga, akár az általános cselekvési szabadság (Alkotmány 54. §) - ezért alkotmányosságát a szokásos alapjogi teszttel kell mérni. A kötelező tagság alkotmányosságát eszerint részben az dönti el, hogy a köztestületnek előírt közfeladat ellátása szükségessé teszi-e azt; másrészt, hogy az ezzel járó terhek arányosak-e. Az Alkotmánybíróság felhívja a figyelmet arra is, hogy a kényszertagság alkotmányossága eszerint a szükségességet és arányosságot kielégítő, törvényben meghatározott feladatkörhöz kötött: a tagot védeni kell az ellen, hogy a köztestület a tag szabadságát ezen az igazolható mértéken túl megköthesse.
A gazdasági kamarák esetében a kényszertagságot igazoló hagyományos érv az, hogy a kamara az ipar és kereskedelem egyeztetett, általános és együttes érdekeinek kifejezésére és érvényesítésére szolgál, ez pedig csak akkor biztosítható, ha minden érintett a kamara tagja. Ez volt az álláspontja a magyar törvényhozónak is az 1868. évi kamarai törvénytől kezdve annak 1934-ben történt módosításán keresztül a most vizsgált törvényig. Ennek az érvnek szokásos kifejtésében az is szerepel, hogy az önkéntes tagság esetén a kamarának juttatott lehetőségeket egyes csoportok kisajátíthatják.
Az Alkotmánybíróság szerint a gazdasági kamarákban való kötelező tagság mellett szól az is, hogy a kamarák az ipart, vagy a kereskedelmet folytatók összességére nézve, de még gyakrabban az egyes szakmák minden gyakorlóját érintő vagy kötelező határozatokat hozhatnak. Ha tehát a kamarák jogosítványai a közigazgatás egyszerű adminisztrációs kisegítésén túllépnek, akkor a normák címzettjei összességének a döntéshozó szervek választói között kell lennie.
Éppen a tagnak az a joga, hogy részt vehet a kamarai küldöttek megválasztásában [Gkt. 15. § b) pontja], továbbá a kamarai tagok tisztségre (küldöttnek, testületi szerv tagjának, elnöknek) választhatóságát biztosító 51. §-a teszik megalapozatlanná azt az indítványt, amelyben az indítványozó az önkormányzatiság elvével tartja ellentétesnek, hogy olyan fontos kérdésekről, melyeket a Gkt. 35. § (1) bekezdése határoz meg (a küldöttgyűlés kizárólagos hatáskörébe tartozó kérdések) nem a tagság, hanem a küldöttgyűlés dönt. Az önkormányzatiság (s az indítványozó által ugyancsak megjelölt demokratizmus) elvével nem áll ellentétben, ha a gazdasági kamarákban a tagságot érintő legfontosabb kérdésekben nem közvetlenül a tagság, hanem a tagok által választott küldöttek döntenek.
A kamarai tagok egyetlen mérlegelhető súlyú terhe a tagdíjfizetési kötelezettség. A Gkt. által előírt többi kötelesség egyébként is terhelné az adott foglalkozást űzőt. (16. § - Például adatgyűjtést csak törvény alapján, lebonyolítóként végezhetnek a kamarák.) A tagság a gazdasági kamarában nemcsak kötelező, de elválaszthatatlanul és automatikusan a foglalkozás gyakorlásához kötött: azzal együtt keletkezik és csak a foglalkozás gyakorlásának feladásával szűnik meg; a gazdasági kamarából a törvény hatálya alá tartozó gazdasági tevékenységet folytató (jogi vagy természetes) személy nem zárható ki. A tagsági viszonyból folyó jogokkal, szolgáltatások igénybevételével a kamarai tag tetszése szerint élhet, vagy - mivel még a keletkezés-megszűnés tekintetében sem igényel külön aktivitást - kamarai tagságát éppenséggel teljesen formális szinten tarthatja. A tagdíjfizetési kötelezettség viszont az Alkotmánybíróság véleménye szerint a gazdasági kamarák közfeladatához viszonyítva nem aránytalan teher. Ezen a kötelességen kívül a tagsági viszony teljesen passzív megélésének lehetősége miatt nem jöhet szóba a cselekvési szabadság aránytalan korlátozása sem. Az Alkotmány 63. §, illetve 70/C. §-án alapuló egyesülés lehetőségét pedig a Gkt. a fent ismertetett módon biztosítja - így e szabadságok aránytalan korlátozása sem merül fel.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a kötelező kamarai tagság ennyire formális volta miatt maga a kényszertagság intézményesítése is csupán formalitás: ugyanezek a célok, ugyanezen közfeladat teljesítése elérhető anélkül is, hogy minden kereskedőt, iparűzőt, kézművest és mezőgazdasági vállalkozót a megfelelő gazdasági kamara tagjának nyilvánítana a törvény. Így volt ez a régi magyar jogban, ahol is a kereskedelmi és iparkamarákat csakis a törvényben meghatározott számú tag alkotta (eredetileg Budapesten 96, a vidéki kamarai kerületekben 64, ezt 1934-ben 120-ra, illetőleg 80-ra emelték). Viszont "minden bennszülött és megtelepült iparos és kereskedő" e minőségénél fogva választójoggal rendelkezett, s a kamarák költségeihez adó módjára kivetett és behajtott összeggel járult hozzá. A jogkorlátozások és terhek alkotmányosságát egy ilyen megoldás esetén is ugyanúgy kellene vizsgálni és elbírálni, mint a mostani kényszertagság keretében. Ez is, a kamarai tagok választójogosultak közösségeként való, előbb említett felfogása is megerősíti a testületi önkormányzat hasonlóságát a területihez, ahol is a lakhely ténye keletkezteti a "tagságot".
A "kötelező tagság" ilyen felfogása mellett is fennmarad a kérdés, hogy alkotmányos-e a gazdasági kamarák számának háromra korlátozása (Magyar Kereskedelmi és Iparkamara, Magyar Kézműves Kamara, Magyar Agrárkamara, Gkt. 6. §), azzal, hogy a tag számára a választás lehetősége korlátozott. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy köztestület alapítása kizárólag a törvényhozó joga, ezért a zárt szám és a "típuskényszer" nem támadható azon az alapon, hogy bárkinek alanyi joga lenne arra, hogy valamely szakmai, ágazati, foglalkozási stb. alapon szervezett köztestület jöjjön létre, vagy hogy ilyennek tagja legyen. A kamarai struktúra kialakítása elméletileg ütközhet alkotmányos jogokba - például lehet diszkriminatív. De még a megkülönböztetés esetén is csak az önkényesség alkotmányellenes. A gazdasági és a szakmai (ügyvédi, orvosi, gyógyszerész-, építész- és mérnökkamarák) közötti különbséget azonban ésszerűen alátámasztja egyrészt a gazdasági kamarák eltérő közfeladata, az általuk lefedett foglalkozások és tagok rendkívül nagy száma, tevékenységük sokrétűsége és gazdasági súlya, másrészt viszont a szakmai kamarákat alkotó foglalkozások személyes teljesítményre és felelősségre épülő volta, kisebb létszámú "szabad foglalkozáskénti" önkormányzati hagyományai, s a tagsági jogviszony kialakításában ebből folyó sajátosságok (mint a kamarából való kizárás lehetősége). Miután az Alkotmánybíróság a Gkt.-ben szabályozott gazdasági kamarák kényszertagságát nem találta alkotmányellenesnek, azaz nem állapította meg sem a negatív egyesülési szabadság, sem az általános cselekvési szabadság sérelmét, a gazdasági kamarák struktúrájának a vizsgált törvény szerinti kialakítását, beleértve a kamarák zárt számát, szintén nem tartja az Alkotmányba ütközőnek. A kamarák zárt száma egyébként nem akadálya annak sem, hogy a törvényhozó további gazdasági rendeltetésű köztestületeket hozzon létre - mint ezt például a hegyközségek esetében meg is tette [lásd a 41/1995. (VI. 17.) AB határozatot].
Az egyes állami támogatások igénybevételének a gazdasági kamarai tagsági viszonyhoz való kötésének alkotmányosságát ugyancsak a kötelező kamarai tagság alkotmányosságának fényében kell vizsgálni.
A kötelező gazdasági kamarai tagság alapján a különböző gazdasági kamarák tagjai a kamara illetékességi területén székhellyel rendelkező gazdálkodó szervezetek. A Gkt. alkalmazásában az állami vállalaton, az egyéb állami gazdálkodó szerven, a szövetkezeten, a gazdasági társaságon, közhasznú társaságon, az egyes jogi személyek vállalatán és a leányvállalaton túl gazdálkodó szervezetnek minősül az egyéni vállalkozó és a mezőgazdasági vállalkozó, továbbá az adóbevallásra kötelezett mezőgazdasági kistermelő is (Gkt. 2. §).
A Gkt. 3. § (5) bekezdésében szereplő "egyes állami támogatások" kifejezés nyilvánvalóan a gazdálkodó szervezeteknek nyújtható állami támogatásokat jelenti. A gazdasági kamarai kötelező tagság azt jelenti, hogy valamennyi gazdálkodó szervezet tagja valamelyik gazdasági kamarának, a tagság automatikusan követi a tevékenység megkezdését és folytatását. Miután az Alkotmánybíróság a fentiekben megállapította, hogy e kényszertagság nem alkotmányellenes, fel sem vetődhet a hátrányos megkülönböztetés azokkal a gazdálkodó szervezetekkel szemben, amelyek nem tagjai valamely gazdasági kamarának, hiszen a Gkt. szerint ezek ipari, kereskedelmi, kézműves, illetve mezőgazdasági gazdasági tevékenységet nem is folytathatnak. A kamarai tagsági viszony előzetes igazolása tehát formális követelmény, mely alkotmányossági problémát nem vet fel.
VI.
Nem sérti a Gkt. a vállalkozáshoz való jogot sem. Az 54/1993. (X. 13.) AB határozat szerint: "a vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog [70/B. § (1) bekezdés] egyik aspektusa, annak egyik, a különös szintjén történő megfogalmazása. A vállalkozás joga azt jelenti, hogy bárkinek Alkotmány biztosította joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése. A vállalkozás joga (...) a vállalkozóvá válás lehetőségének - esetenként szakmai szempontok által motivált feltételekhez kötött, korlátozott - biztosítását jelenti. A vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható és nem korlátozhatatlan: senkinek nincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent - de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül -, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást." (ABH 1993, 341.)
A vállalkozáshoz, valamint a munkához és foglalkozáshoz való jog tehát alapjog. A 21/1994. (IV. 16.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította: "A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének megfelelően. A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja." (ABH 1994, 121.)
A Gkt. nem állít speciális többletfeltételt a gazdasági kamarai tagság megszerzéséhez. Mint arról már szó volt, a tagság automatikusan követi az adott ipari, kereskedelmi, kézműves vagy mezőgazdasági gazdasági tevékenység megkezdését, folytatását, illetve megszűnését. A gazdálkodó szervezet tagsága a cégjegyzékbe való bejegyzéssel, az egyéni vállalkozó tagsága a vállalkozói igazolvány kiadásával, a mezőgazdasági vállalkozó agrárkamarai tagsága pedig az állami adóhatóságnál történt nyilvántartásba vétellel jön létre. A gazdasági kamara tagja a kamarából nem zárható ki (22. §). A kamara tagja a közfeladat által indokolt kamarai kötelezések, különösen a foglalkozás gyakorlását illető korlátozások ellen bírói jogvédelemre jogosult. Végül a gazdasági kamarai tagsággal a Gkt. 16. § szerint együttjáró kötelességek, s különösen a tagdíj megfizetése, nem minősülnek a vállalkozáshoz való jog aránytalan korlátozásának.
VII.
Sem a Gkt.-nek a kötelező tagságra vonatkozó előírásai, sem a gazdasági kamarák feladatmeghatározása, sem a más jogszabályokban a gazdasági kamarák számára megállapított jogok és kötelezettségek nem hozhatók értékelhető összefüggésbe Alkotmány 2. § (3) bekezdésével, amely a hatalom kizárólagos birtoklását és az erre való törekvést tiltja. Az Alkotmánybíróság ezért a Gkt.-t ezen az alapon támadó indítványt elutasította.
VIII.
A Gkt. 53. §-a szerint a gazdasági kamara a működésével járó költségeket működési hozzájárulásból (tagdíjból), a kamara szolgáltatásaiért fizetett díjakból és egyéb bevételekből fedezi. A 16. § a) pontja értelmében a kamara tagjának kötelessége, hogy megfizesse a tagdíjat. Az 54. § (1) bekezdése szerint a tagdíjat az országos gazdasági kamara alapszabálya állapítja meg. A tagdíj mértéke nem haladhatja meg a helyi iparűzési adónak a helyi adókról szóló törvényben meghatározott felső határát. A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 40. § (1) bekezdése szerint a helyi iparűzési adó évi mértékének felső határa az adóalap 1,2 százaléka; a 39. § (1) bekezdése szerint az adó alapja az értékesített termék, illetőleg végzett szolgáltatás nettó árbevétele, csökkentve az eladott áruk beszerzési értékével és az alvállalkozói teljesítések értékével.
Az Alkotmánybíróság fent megállapította, hogy a kötelező kamarai tagság és az ezzel járó kötelező tagdíjfizetés nem jelenti alapjog alkotmányellenesen aránytalan korlátozását. Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a gazdasági kamarák közfeladatot látnak el. A kötelezően ellátandó kamarai feladat- és hatáskörökhöz az Országgyűlés biztosítja a szükséges anyagi feltételeket [31. § (3) bekezdés]. Az így nem fedezett működési költségek fedezésére szolgál - többek között - a tagdíj. A Gkt. 54. § (4) bekezdése alapján a tagdíjat - meg nem fizetése esetén - a területi gazdasági kamara adók módjára hajtja be, az adózás rendjéről szóló törvény rendelkezéseinek megfelelő alkalmazásával.
A kamarai tagok törvényi kötelezése a kamara közfeladata ellátásához való hozzájárulásra összhangban van az Alkotmány 70/I. §-ában a közterhekre vonatkozó előírásokkal, amely szerint a hozzájárulás kötelezettségének arányosnak kell lennie a kötelezett jövedelmi és vagyoni viszonyaival. A Gkt. 54. § (3) bekezdése e feltételnek kifejezetten eleget tesz, amikor előírja, hogy a tagdíjat a gazdasági kamarai tag vállalkozásának nagyságához, gazdasági tevékenységének eredményéhez és a vállalkozás rendelkezésére álló erőforrások mértékéhez igazodó kulcsok szerint kell megállapítani. Ezért az Alkotmánybíróság Gkt. tagdíjra vonatkozó rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat is elutasította.
IX.
Az indítványozó nem jelölte meg, hogy kamarai tagoknak a gazdasági kamara által végrehajtott statisztikai adatgyűjtéshez szükséges adatszolgáltatási kötelezettsége az Avtv. mely rendelkezéseibe ütközik és miért. Nyilvánvaló azonban, hogy az indítványozó az Avtv. garanciális rendelkezéseit látja sérülni, s álláspontja szerint a kifogásolt kötelezettség e rendelkezéseken keresztül az Alkotmánynak a személyes adatok védelmét biztosító 59. §-át sérti.
Az Alkotmánybíróság - mint arra fentebb tett is utalást - megállapította, hogy a gazdasági kamara ebben az esetben csak végrehajtja, lebonyolítja a statisztikáról szóló törvényben megállapított kötelezettségen alapuló adatfelvételt. E közfeladat ellátása összhangban van a gazdasági kamarák köztestület mivoltával, s az adatvédelem alkotmányos rendelkezéseivel nem hozható összefüggésbe. A személyes adatok sérelmét e tárgyban legfeljebb a statisztikai törvényben meghatározott kötelezettségekkel kapcsolatosan lehetne felvetni, az indítvány azonban erre vonatkozóan nem tartalmazott kifogást.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1027/B/1994/3.