44/2012. (XII. 20.) AB határozat

a telepengedély, illetve a telep létesítésének bejelentése alapján gyakorolható egyes termelő és egyes szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezés rendjéről és a bejelentés szabályairól szóló 358/2008. (XII. 31.) Korm. rendelet alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről

Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára és mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a telepengedély, illetve a telep létesítésének bejelentése alapján gyakorolható egyes termelő és egyes szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezés rendjéről és a bejelentés szabályairól szóló 358/2008. (XII. 31.) Korm. rendelet alaptörvény-ellenes, ezért azt 2013. február 28-i hatállyal megsemmisíti.

2. Az Alkotmánybíróság a telepengedély, illetve a telep létesítésének bejelentése alapján gyakorolható egyes termelő és egyes szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezés rendjéről és a bejelentés szabályairól szóló 358/2008. (XII. 31.) Korm. rendelet vonatkozásában a mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.

Ezt a határozatát az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás

I. Dr. Fülöp Sándor, a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa (1051 Budapest, Nádor u. 22.) jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítványt terjesztett elő az Alkotmánybíróságnál.

Az indítványozó jövő nemzedékek országgyűlési biztosa 2009. szeptember 22-én benyújtott indítványában jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése iránt terjesztett elő kérelmet a telepengedély, illetve a telep létesítésének bejelentése alapján gyakorolható egyes termelő és egyes szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezés rendjéről és a bejelentés szabályairól szóló 358/2008. (XII. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.) egésze vonatkozásában. Álláspontja szerint a Korm.r. sérti az Alkotmány 18. §-át, 36. §-át és a 70/D. §-át, valamint ellentétes a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvt.) 43. § (1) és (2) bekezdésében és a 44. § (1) és (2) bekezdésében foglaltakkal.

Az Alkotmánybíróság 2012. január 18-án kelt, XX/782-1/2012. AB végzésében (a továbbiakban: AB végzés) az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 73. § (1) bekezdése alapján felhívta az indítványozó jogutódját, az alapvető jogok biztosát az indítvány 2012. március 31-ig történő kiegészítésére azzal, hogy az indítványban érintett Korm.r. az Alaptörvény mely rendelkezéseit és miért sérti.

Az alapvető jogok biztosa az AB végzésben foglaltak alapján az indítványt 2012. február 21-én kiegészítette, álláspontja szerint a Korm.r. sérti az Alaptörvény XX. cikk (1) és (2) bekezdését és a XXI. cikk (1) bekezdését. Tekintettel arra, hogy az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései az Alkotmány korábbi szövegével tartalmilag megegyeznek, a jogelőd országyűlési biztos által benyújtott indítványt - annak indokolásával együtt, az Alkotmány 36. §-ába ütközésre vonatkozó érvelés kivételével - fenntartotta.

A fenntartott indítvány formai jellegű alkotmányossági aggályként kifejti, hogy a Kvt. 44. § (2) bekezdése alapján közhatalmi jellegű Országos Környezetvédelmi Tanács (a továbbiakban: Tanács) mint javaslattevő, véleményező szerv biztosítja a környezetvédelem széles körű társadalmi, tudományos és szakmai megalapozását és egyik fő feladata, hogy a jogalkotásban aktívan közreműködve elősegítse az egyes előterjesztések környezetre, ezáltal egyben a fenntarthatóságra gyakorolt hatásainak alaposabb elemzését, így biztosítva azt, hogy a jövő generációk létfeltételeit befolyásoló szempontok ne csak a klasszikus értelemben vett jogalkotó szervek részéről, hanem a társadalom oldaláról is kellő súllyal kerüljenek értékelésre. Az indítványozó álláspontja szerint, mivel a Tanács, mint jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezi jogkörrel rendelkező szervezet véleményét a Korm.r. megalkotása során a jogalkotó nem kérte ki, és a Korm.r. e garancia megkerülésével került megalkotásra és lépett hatályba 2009. március 31-én, a Korm.r. megalkotásakor a jogalkotó olyan súlyú alkotmányellenességet idézett elő, amely a Korm.r. közjogi érvénytelenségét eredményezi.

A fenntartott indítvány tartalmi jellegű alkotmányossági aggályként fejti ki, hogy az Alkotmány 18. §-ára és 70/D. §-ára, illetve az Alaptörvény XX. cikkére és XXI. cikk (1) bekezdésére hivatkozással, hogy az e rendelkezésekből folyó követelmények nem kizárólag a természetvédelemre, hanem a környezetvédelemre is irányadóak, így tehát a környezetvédelmen belül az épített környezetre is. Az épített környezet védelméhez pedig hozzátartozik a települési környezet védelme, ami kiterjed a lakóterületekre is. A telepengedélyre vonatkozó szabályozás alkotmányos háttere ilyen tekintetben komplex, a Korm.r. mellékletében szereplő tevékenységek egyaránt terhelik a természeti környezetet, a települési környezetet, ideértve az esetek nagy többségében az emberi egészséget is, továbbá az épített környezetet. A korábban hatályos, a telepengedély alapján gyakorolható ipari és szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezés rendjéről szóló 80/1999. (VI. 11.) Korm. rendelet az engedélyezés jogintézményének kizárólagosságánál fogva számos olyan garanciális, környezetvédelmi szabályt tartalmazott, amelyek a Korm.r. bejelentési eljárással kapcsolatos rendelkezései között nem szerepelnek, de az engedélyezési eljárás vonatkozásában is csökkentve jelennek meg a hatályos szabályozásban. E garanciális rendelkezések törlése a bejelentési eljárással kapcsolatos előírások közül koncepcionálisan áll ellentétben a megelőzés elvével. Hivatkozik az indítványozó a 28/1994. (V. 20.) AB határozatra, ahol az Alkotmánybíróság kifejtette a környezetvédelmi status quo értelmezésekor, hogy a környezethez való jog érvényesítése a védelem elért szintjének fenntartásán belül azt is megkívánja, hogy az állam a preventív védelmi szabályoktól ne lépjen vissza a szankciókkal biztosított védelem felé, és a követelménytől is csak elkerülhetetlen szükségesség esetén és csak arányosan lehet eltérni. Az indítványozó szerint nem kizárólag az Alkotmány 18. §-ának sérelmét, de a jogbiztonság és ezáltal a jogállamiság elvét deklaráló Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét is jelenti az a jogi megoldás, miszerint a jegyző a Korm.r. 7. § (1)-(2) bekezdése alapján a bejelentés nyilvántartásba vételekor a helyi építési szabályzat, szabályozási terv, az övezeti terv, illetve egyéb építésjogi követelményeknek megfelelést köteles vizsgálni, nem pedig általánosságban a jogszabályi követelményeknek való megfelelést, ahogy az az engedélyköteles tevékenységek esetében kimondja a jogszabály. Álláspontja szerint az eljárások egyszerűsítése, gyorsítása, a vállalkozások és beruházások támogatása és egyéb gazdasági megfontolások nem szolgálhatnak alapul az alkotmányos alapjogok korlátozásához. Szintén a védelmi szint csökkenését veti fel az a jogalkotói megoldás, hogy amíg az engedélyezésnél komplexen a jogszabályoknak, így a környezetvédelmi előírásoknak való megfelelést is kell vizsgálni, addig a bejelentés esetében csak az építésjogi követelményeket, mindezt úgy, hogy a nyilvántartásba vétel ellen a jogalkotó nem biztosít jogorvoslatot. A védelmi szint csökkenése mellett szól az is, hogy a 89/1999. (VI. 11.) Korm. rendelet az egységesen figyelembe veendő szempontok között konkrétan nevesítette a szomszédjogi, birtokvédelmi és környezetvédelmi aspektusokat.

Az alapindítványban továbbá az indítványozó kérte az Alkotmánybíróságot, hogy az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében meghatározott jogorvoslati jog sérelme miatt az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. §-a alapján állapítson meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, mivel a jogalkotó - álláspontja szerint - elmulasztotta megalkotni azon szabályokat, amelyeknek a Korm.r. hatálya alá tartozó tevékenységeknél a bejelentési eljárással kapcsolatos jogorvoslatot kellene szabályoznia. Az indítványkiegészítésben az alapvető jogok biztosa nem hivatkozott meg e vonatkozásban alaptörvényi rendelkezést, de úgy nyilatkozott, hogy "a jogelőd országyűlési biztos által benyújtott indítványt - annak indokolásával együtt, az Alkotmány 36. §-ába ütközésre vonatkozó érvelés kivételével - fenntartom".

II. 1. Az Alkotmány - Korm.r. megalkotásakor hatályos - indítvánnyal érintett rendelkezései:

"35. § (1) A Kormány

[...]

b) biztosítja a törvények végrehajtását; [...]"

"36. § Feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel."

2. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései:

"XX. cikk (1) Mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez.

(2) Az (1) bekezdés szerinti jog érvényesülését Magyarország genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés biztosításával, a munkavédelem és az egészségügyi ellátás megszervezésével, a sportolás és a rendszeres testedzés támogatásával, valamint a környezet védelmének biztosításával segíti elő."

"XXI. cikk (1) Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."

3. A Kvt. indítványban hivatkozott rendelkezései:

"43. § (1) A környezetvédelemmel összefüggő törvényjavaslat és más jogszabály, valamint országos és regionális jelentőségű koncepciók előkészítője - a (4) bekezdés hatálya alá tartozó tervek, illetve programok kivételével - köteles az intézkedés környezetre gyakorolt hatásait vizsgálni és értékelni, és azt vizsgálati elemzésben (a továbbiakban: vizsgálati elemzés) összefoglalni.

(2) A (1) bekezdés alkalmazásában a környezetvédelemmel összefüggő jogszabály az a törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet, illetőleg döntés, amely

a) a környezeti elemekre,

b) a környezet minőségére, vagy

c) a környezettel összefüggésben az emberi egészségre hatást gyakorol." "44. § (1) A vizsgálati elemzésnek különösen a következőkre kell kiterjednie:

a) a tervezett előírások, intézkedések mennyiben befolyásolják, illetőleg javíthatják a környezet állapotát;

b) a tervezett intézkedések elmaradása esetén milyen kár érheti a környezetet, illetőleg a lakosságot;

c) a hazai feltételek mennyiben adottak a tervezett intézkedések bevezetéséhez;

d) a közigazgatási szervek mennyiben felkészültek a tervezett intézkedések végrehajtására;

e) a tervezett intézkedések megvalósításához az állami, pénzügyi, szervezeti és eljárási feltételek rendelkezésre állnak-e;

f) a javaslat mennyiben jelent eltérést a nemzetközileg általánosan elfogadott megoldásoktól.

(2) Az Országos Környezetvédelmi Tanácsnak meg kell küldeni véleménynyilvánítás céljából

a) a 43. § (1) bekezdésében meghatározott tervezeteket és a vizsgálati elemzést a döntésre jogosult szervhez történő benyújtás előtt,

b) a 43. § (4) bekezdésében meghatározott, környezeti értékelést tartalmazó terv, illetve program tervezetét, - amennyiben a kidolgozó központi államigazgatási szerv - az elfogadásra jogosult közigazgatási szervnek történő, illetve országgyűlési elfogadás esetén a Kormánynak történő előterjesztés előtt.

A véleménynyilvánításra - a tervezet kézbesítésétől számított - legalább harminc napot kell biztosítani."

"15. cikk

[...]

(3) Feladatkörében eljárva a Kormány törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot."

III. Az indítványrészben megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság a jelen eljárása során a kifogásolt tartalmi alkotmányossági szempontokat megelőzően a jogszabály-alkotási formai hiányosságokat vizsgálta meg.

Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a Korm.r. megalkotásakor hatályos Alkotmány 36. §-a szerint a jogalkotót terhelő egyeztetési kötelezettséggel. E töretlen gyakorlat során az Alkotmánybíróság a jogalkotó szervek egyeztetési kötelezettségét a Korm.r. megalkotásakor hatályos, a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) rendelkezéseire figyelemmel vizsgálta, mivel a formai alkotmányellenesség vizsgálata során a jogszabály meghozatalakor érvényes és hatályos alkotmányi rendelkezésekkel kell összevetni a jogszabályt. [Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a hatályos, jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 19. § (1) bekezdése is tartalmazza a jogszabály előkészítője vonatkozásában, hogy köteles gondoskodni arról, hogy az érintett szerv e jogával élhessen, ha törvény valamely állami, helyi önkormányzati vagy más szervezet számára kifejezetten jogot biztosít arra, hogy a jogállását vagy a feladatkörét érintő jogszabályok tervezeteit véleményezhesse.] "Az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány 36. §-ával kapcsolatos, de a Jat. rendelkezéseire figyelemmel kialakított, a jogszabály-alkotási követelményeket meghatározó állandó gyakorlata, hogy "a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező társadalmi, érdek-képviseleti szervek véleményének beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének nem feltétele". (...)

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a véleményező szerv "közhatalmi jellegének" tisztázása a Jat. szerinti általános egyeztetési kötelezettség alkalmazása esetén azért szükséges, mert a Jat. rendelkezései alapján az egyeztetési körbe bevonandó intézményi-személyi kör bizonytalan. A véleményező szerv "közhatalmi jellege" irányadó arra vonatkozóan, hogy a jogszabály-előkészítés során a jogalkotóval szemben a Jat. által támasztott általános jellegű egyeztetési, együttműködési elvárás alapján megállapítható-e az adott szerv véleményének beszerzésére vonatkozó speciális jogalkotói kötelezettség. Ha ugyanis a Jat. szerinti általános egyeztetési kötelezettségnek minden egyes társadalmi, érdek-képviseleti szervvel szemben való megtartása a jogalkotásra vonatkozó formai alkotmányossági kritérium lenne, akkor a Kormány gyakorlatilag semmilyen rendeletet nem alkothatna, törvényjavaslatot nem készíthetne, hiszen mindig akadhatna újabb, magát érdek-képviseletiként meghatározó szervezet, amelynek véleményét ki kellene kérnie.

A 16/1998. (V. 8.) AB határozatában az Alkotmánybíróság "közhatalmi elemet tartalmazó közfeladatnak minősíti az államigazgatási eljárásban gyakorolt egyetértési jogot, a tanácsadói közreműködést, a közigazgatási feladatok ellátását és a normaalkotást." (ABH 1998, 140, 145.)

Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek - a demokratikus döntéshozatali eljárásban betöltött szerepük miatt az egyeztetési kötelezettség vonatkozásában - közhatalminak, így a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek." [30/2000. (X. 11.) AB határozat (a továbbiakban: ABhat.), ABH 2000, 202, 205-206.]

Az indítványozó által hivatkozott Országos Környezetvédelmi Tanács közhatalmi jellegének vizsgálatára nem volt szükség, mivel az Alkotmánybíróság az ABhat.-ban azt már a Kvt. 44. § (2) bekezdése alapján megállapította (ABH 2000, 202, 206.).

A jogalkotó szervek általános egyeztetési kötelezettségével kapcsolatban az Alkotmánybíróság a 39/1999. (XII. 21.) AB határozatában ismételten utalt arra a korábbi megállapítására, hogy "a jogalkotási törvény rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása csak akkor eredményezheti a jogszabály alkotmányellenességének megállapítását, ha az adott jogszabály egyben az Alkotmány valamely rendelkezését is sérti." (ABH 1999, 325, 349-350.) Ebből az a következtetés vonható le, hogy a Korm.r. megalkotásakor hatályos Alkotmány 36. §-ával kapcsolatos, a Korm.r. megalkotásakor hatályos Jat. szerinti általános egyeztetési kötelezettség be nem tartása önmagában nem eredményez alkotmánysértést. A jogszabály alkotmányellenessége csak akkor következik be, ha az általános egyeztetési kötelezettség figyelmen kívül hagyása esetén egyúttal más alkotmányi rendelkezés is megsérül.

Az Alkotmánybíróság jelen eljárásában azt vizsgálta, hogy a Kvt. szerinti véleményeztetési kötelezettség Kormány általi figyelmen kívül hagyása egyúttal sértette-e a Korm.r. megalkotásakor hatályos Alkotmány valamely rendelkezését.

A jogszabály akkor érvényes - és határolható el más, nem jogi normáktól - ha megfelel az ún. érvényességi kritériumoknak: e nélkül ugyanis érvényességről nem lehet beszélni. "A jogszabály-előkészítés a jogalkotási folyamat nélkülözhetetlen, jelentős szakasza. A jogszabály-előkészítés, illetve a szakmai szempontok figyelembevételét biztosító véleményeztetési eljárás szabályos lefolytatása fontos szerepet játszik abban, hogy a -jogszabály-előkészítő által létrehozott javaslattal általában lényegileg azonos - jogszabály szükséges és alkalmas legyen a kitűzött cél elérésére, összhangban álljon más jogszabályokkal és beilleszkedjen az egységes jogrendszerbe. Ezért a jogszabály-előkészítés előírt rendben, a szakmai szempontok figyelembevételével történő lefolytatása a demokratikus jogállamiság megszilárdítása szempontjából garanciális jelentőségű." (1098/B/2006. AB határozat, ABH 2007, 2088, 2109.) Mindezek alapján a Korm.r. egésze alkotmánybírósági felülvizsgálatának ki kell terjednie arra, hogy annak megalkotása, s ezen belül a jogszabály-előkészítés megfelelt-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó követelményeknek.

Az Alkotmánybíróság 11/1992. (III. 5.) AB határozatában rámutatott arra, hogy a "jogállamiság és jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. Ezek alapvető jelentőségűek az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatósága szempontjából. Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály." (ABH 1992, 77, 85.). Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján megsemmisíti a jogszabályt, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg, amely másként nem orvosolható, mint a jogszabály megsemmisítésével.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata folyamatosan nagy hangsúlyt helyezett az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésre, mely szerint "a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam". Az Alkotmánybíróság az ABhat.-ban elvi jelentőséggel megállapította, hogy a "jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Ellenkező esetben maga a demokratikus rendszer veszíti el legitimációját, hiszen a különböző társadalmi részérdekek megjelenítésére és összehangolására nem nyílik mód, így a konszenzus elérése eleve lehetetlen. Amennyiben pedig külön törvény ír elő konkrét és intézményesített véleménykérési kötelezettséget, akkor annak elmulasztása olyan, a jogalkotási eljárásban elkövetett súlyos szabálytalanságnak minősülhet, amely adott esetben a jogállamiság alkotmányos követelményét közvetlenül veszélyezteti, és a törvénysértő módon alkotott jogszabály közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie." (ABH 2000, 202, 207.)

Az Alkotmánybíróság a jelen esetben - az ABhat.-ban foglaltakkal összhangban - ismételten megállapította, hogy a Kvt. hivatkozott rendelkezései egyértelműen meghatározzák a Kormánynak az érintett szerv - az Országos Környezetvédelmi Tanács - véleményének beszerzésére vonatkozó kötelezettségét. Konkrét törvényi előírás, nevezetesen a Kvt. 44. § (2) bekezdésében foglalt, jól körülhatárolt és félreérthetetlen rendelkezése tartalmazza a Kormány véleményeztetési kötelezettségét. A véleményeztetési kötelezettség alá eső jogszabályok körét és az eljárási szabályokat a Kvt. 43. és 44. §-ai világosan rögzítik. Az egyeztetési kötelezettség nem a Kormány eseti döntésén, hanem törvényi előíráson alapul. A Kvt. ezen rendelkezései az Alkotmány és a Jat. fenti általános - minden jogalkotásra kiterjedő - egyeztetési kötelezettségéhez képest a környezetvédelmi jogalkotásra vonatkozó speciális és erősebb érvényességi követelményt jelentenek, annál is inkább, mivel az Országos Környezetvédelmi Tanács nem is érdekvédelmi feladatokat ellátó, hanem a környezetvédelem széles körű társadalmi, tudományos és szakmai megalapozását biztosítani hivatott társadalmi szervezet [Kvt. 45. § (1) és (2) bekezdés]. Az Országos Környezetvédelmi Tanács véleményének kikérése azért is garanciális jelentőségű lett volna - mint ahogy ezt korábban az ABhat.-ban az Alkotmánybíróság már megjegyezte (ABH 2000, 202, 208.) -, mert az egészséges környezethez való jog alkotmányos követelménye (Alkotmány 18. §) betartásának megítélése egy ténykérdésre vezethető vissza: vizsgálandó, hogy a környezetvédelem jogszabályokkal biztosított szintje változik-e a jogalkotás következtében. A társadalmi és szakmai szervezeteket, valamint a tudomány képviselőit tömörítő, a környezetvédelemmel kapcsolatos szaktudást megjelenítő Országos Környezetvédelmi Tanács törvényben megállapított feladata a környezetvédelem széles körű társadalmi és tudományos, szakmai megalapozása.

Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a Kvt. jelzett szabályai alapján köteles a Kormány a törvényi rendelkezéseket betartva, a törvényben feljogosított és pontosan megjelölt szervezetet a normatervezet véleményeztetése végett megkeresni, mert közhatalmi jellegű feladatnak minősül a törvényben kijelölt szerv feladatkörében véleménynyilvánítási jog gyakorlása a feladatkörét érintő jogszabályok tervezetével kapcsolatosan [16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 145.]. A törvényben kijelölt szerv - a közhatalmi jellegű (ABhat., ABH 2000, 202, 206.) Országos Környezetvédelmi Tanács - meghatározott határidőn belül köteles véleményét a Kormánnyal közölni, tehát a jogalkotási folyamat nem szenved tartós késedelmet. Jelen esetben tehát a Kormány nem szabadulhat a véleményeztetés konkrét törvényi kötelezettsége alól. Az Alkotmánybíróság mindezzel összefüggésben hangsúlyozza, hogy a törvények betartása és betartásuk biztosítása a Kormánynak a Korm.r. megalkotásakor hatályos Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontján, alapuló általános kötelezettsége.

Mivel a közhatalmi jogosítványokkal rendelkező társadalmi, érdek-képviseleti szervek véleményének beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének feltétele, és a Korm.r. a Kvt. kifejezett rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyásával született, valamint alkotmányossági szempontból nem fogadható el az, hogy a Kvt., mint magasabb szintű jogszabály előírásait a Korm.r., mint alacsonyabb szintű jogszabály megalkotásakor a jogalkotó nem tartotta meg, ezért a Alkotmánybíróság - figyelemmel az ABhat. III/3. pontjában foglaltakra is (ABH 2000, 202, 208-209.) - megállapította, hogy a törvényben előírt véleményeztetési kötelezettség elmulasztása közvetlenül sérti a jogállamiság követelményét. Így a Korm.r.-t az Alkotmánybíróság a jogállamiság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] követelményére figyelemmel, annak formai alkotmányellenessége miatt az Abtv. 45. § (4) bekezdése alapján pro futuro, 2013. február 28. napjával megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság már a 13/1992. (II. 25.) AB határozatában is hangsúlyozta: "A jogszabály alkotmányellenessége következményeit ugyanis úgy kell rendezni, hogy az ténylegesen a jogbiztonságra vezessen. A jövőbeni megsemmisítés lehetősége azáltal szolgálja a jogbiztonságot, hogy lehetővé teszi a törvényhozó számára új, immár alkotmányos jogszabály meghatározott időn belüli megalkotását anélkül, hogy az adott szabályozási területen - akár átmenetileg is - joghézag keletkezzék. A jogbiztonság alkotmányos szempontja ugyanis adott esetben, adott szabályozási körben egyáltalán nem tűri el a joghézagot." Az Alkotmánybíróság ezért - a joghézag elkerülése céljából - a pro futuro megsemmisítéssel időt hagyott a jogalkotónak az új szabályozás megalkotására és lehetőséget kívánt nyújtani, hogy alkotmányos egyeztetési kötelezettségének eleget téve alkosson új jogszabályt, biztosítva azt, hogy a jövő generációk létfeltételeit befolyásoló szempontok ne csak a klasszikus értelemben vett jogalkotó szervek részéről, hanem az Országos Környezetvédelmi Tanács véleménynyilvánítása útján a társadalom oldaláról is kellő súllyal kerüljenek értékelésre.

Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az Alaptörvény rendelkezései szerint is megállapítható lehetett volna a Korm.r. alkotmányellenessége, figyelemmel arra, hogy az Alkotmány hatályon kívül helyezését követően a jogállamiság követelményét az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése, az egészséges környezethez való jogot az Alaptörvény XXI. cikke, a Kormány részéről a törvények betartása és betartásuk biztosításának általános kötelezettségét a Alaptörvény 15. cikk (3) bekezdése is a hatályon kívül helyezett Alkotmány rendelkezéseinek megfelelő tartalommal mondta ki.

2. Tekintettel arra a körülményre, hogy a formai alkotmánysértés az indítvánnyal érintett jogszabály megsemmisítését önmagában indokolttá tette, az Alkotmánybíróság a Korm.r.-nek az Alaptörvény XX. cikkével és a XXI. cikk (1) bekezdésével való összefüggésére vonatkozó bővebb tartalmi értékelést mellőzte.

3. Az alapvető jogok biztosa indítvány kiegészítésében a Korm.r. vonatkozásában a jogelőd jövő nemzedék országgyűlési biztosa mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó indítványát is fenntartotta. Az Abtv. 51. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság az Alaptörvény, valamint az Abtv. szerint az arra jogosult indítványa alapján jár el. Az Alaptörvény és az Abtv. rendelkezései alapján mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapítása nem indítványozható, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e vonatkozásban az Abtv. 64. § b) pontja alapján, az indítványozó jogosultságának hiánya miatt visszautasította.

A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapul.

Budapest, 2012. december 17.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Pokol Béla s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szalay Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Balsai István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Stumpf István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szívós Mária s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: II/782/2012.