16/1998. (V. 8.) AB határozat

a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásáról szóló 1991. évi LXXXIV. törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásáról szóló 1991. évi LXXXIV. törvény 7. § (3) bekezdésének első mondatából a "- a (11) bekezdésben foglalt kivételekkel -", valamint az "országos" szövegrész, a 7. § (3) bekezdésének második mondata, továbbá a 7. § (4)-(8), (11) és (13) bekezdése alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság ezért ezeket a rendelkezéseket megsemmisíti. Az 1991. évi LXXXIV. törvény 7. § (3) bekezdésének a megsemmisítés után hatályban maradó szövege: "A biztosítási képviselőket a biztosítási ellátásra jogosultak képviselői tekintetében a munkavállalók, a munkáltatók képviselői tekintetében a munkáltatók érdekképviseleti szervezetei delegálják."

Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásáról szóló 1991. évi LXXXIV. törvény 7. § (3) bekezdésének egésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

1. Az Alkotmánybírósághoz a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásáról szóló 1991. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Öit.) 7. § (3), (4), (11) és (13) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése tárgyában több indítvány érkezett. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.

Az indítványozók azon az alapon kifogásolják az Öit. 7. § (3), (4), (11) és (13) bekezdése rendelkezéseit, hogy azok ellentétben állnak az Alkotmánynak a jogállamiságra, a népszuverenitás gyakorlására és a hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozó szabályaival.

2. Az Alkotmánybíróság megkereste a népjóléti minisztert, aki válaszában - többek között - előadta a következőket:

A társadalombiztosítás területén az önkormányzati típusú igazgatás célja az, hogy a járulékfizetők, "a biztosítási teherviselők" számára teremtsenek részvételi és ellenőrzési jogokat a járulékbevételek felhasználásban, az ezzel összefüggő igazgatási tevékenységben. Ezt a célt követte az Öit. is, amikor a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásának bevezetésével sajátos munkamegosztást intézményesített a társadalombiztosítás területén.

II.

Az Országgyűlés az 1997. június 3-i ülésnapján fogadta el a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásával összefüggő egyes törvények módosításáról rendelkező 1997. évi XLVIII. törvényt (a továbbiakban: Öimt.). Az Öimt. 4. §-a a kihirdetés napjával (1997. június 11.) módosította az Öit.-nek a Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat és az Egészségbiztosítási Önkormányzat közgyűlésének összetételére, a biztosítási képviselők delegálására, választására vonatkozó szabályait. Az Öit. módosított 7. §-a szerint:

"(1) A Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat közgyűlése 48 biztosítási képviselőből áll. A biztosítási ellátásra jogosultakat 24 biztosítási képviselő képviseli azzal, hogy ebből a nyugdíjasok képviseletét közvetlenül 4 fő látja el. A munkáltatók biztosítási képviselőinek száma 24 fő azzal, hogy ebből a helyi önkormányzatok mint munkaadók képviseletét közvetlenül 4 fő látja el.

(2) Az Egészségbiztosítási Önkormányzat közgyűlése 48 biztosítási képviselőből áll, közülük 24 fő a biztosítási ellátásra jogosultak képviselője. A munkáltatók biztosítási képviselőinek száma 24 fő azzal, hogy ebből a helyi önkormányzatok mint munkaadók képviseletét közvetlenül 4 fő látja el.

(3) A biztosítási képviselőket - a (11) bekezdésben foglalt kivételekkel - a biztosítási ellátásra jogosultak képviselői tekintetében a munkavállalók, a munkáltatók képviselői tekintetében a munkáltatók országos érdekképviseleti szervezetei delegálják. Egyéb megegyezés hiányában a delegálásra jogosult szervezetek közötti delegálási arányt a munkaadók esetében az egyes szervezetek által képviseltek részéről teljesített társadalombiztosítási járulékfizetési arány, a munkavállalók esetében az üzemi (közalkalmazotti) tanácsi választásokon elért eredmény határozza meg.

(4) E törvény alkalmazásában a munkavállalók, illetőleg a munkáltatók országos érdekképviseleti szervezetének minősül az a munkavállalói, illetőleg munkáltatói érdekképviseleti szövetség,

a) amely legalább három nemzetgazdasági ágban és legalább tíz alágazatban bírósági nyilvántartásba vett, igazolt tagszervezettel rendelkezik, és

b) amely vagy amelynek tagszervezetei igazoltan legalább öt, különböző megyében működő területi szervezettel rendelkeznek.

(5) A (4) bekezdésben foglaltakon túl

a) a munkavállalói érdekképviseleti szövetség országos érdekképviseleti szervezetként történő elismeréséhez az szükséges, hogy tagszervezetei együttesen igazoltan legalább száz különböző munkáltatónál működő munkahelyi szervezettel rendelkezzenek,

b) a munkáltatói érdekképviseleti szövetség országos érdekképviseleti szervezetként történő elismeréséhez az szükséges, hogy a szövetséghez legalább ezer munkáltató, illetve vállalkozás tartozzon, vagy amelyben a foglalkoztatottak száma legalább százezer fő.

(6) Egy szakszervezet csak egy szakszervezeti szövetségnél, egy munkáltató csak egy munkáltatói érdekképviseleti szövetségnél vehető figyelembe.

(7) A (4)-(6) bekezdésben meghatározott feltételek elérése érdekében a munkavállalók, illetőleg a munkáltatók érdekképviseleti szövetségei egymással koalícióra léphetnek.

(8) A (4)-(6) bekezdésben meghatározott feltételeket a munkavállalói, illetőleg a munkáltatói érdekképviseleti szövetségek az Országos Választási Bizottságnál az e törvény hatálybalépését követő 15 napon belül igazolják. Az Országos Választási Bizottság a feltételek fennállásáról a bejelentésre nyitva álló határidőt követő 15 napon belül nyilatkozik.

(9) Az Országos Választási Bizottság tevékenysége, döntése ellen 3 napon belül a Legfelsőbb Bíróságnál lehet kifogással élni. További jogorvoslatnak helye nincs. A kifogás benyújtására vonatkozó határidő jogvesztő.

(10) A Legfelsőbb Bíróság a jogorvoslati kérelemről nemperes eljárásban határoz. Ha a Legfelsőbb Bíróság a kifogásnak helyt ad,

a) megállapítja a törvénysértés tényét, és ezt az érintett felek tudomására hozza,

b) megsemmisíti, - és ha szükséges - megváltoztatja a törvénysértő döntést.

(11) A nyugdíjasok képviselői közül két főt a Magyar Nyugdíjas Egyesületek Országos Szövetsége, két főt a Nyugdíjasok Országos Képviselete delegál. A helyi önkormányzatok mint munkaadók képviselőit az országos önkormányzati érdekképviseleti szervezetek delegálják.

(12) Az e törvény alapján megalakuló biztosítási önkormányzatok megbízatása 2000. január 1-jéig tart. A közgyűlés alakuló ülését, továbbá a 8. § (3) bekezdése szerinti mandátumvizsgáló bizottság első ülését a delegáló szervezetek közös megállapodásuk alapján megválasztott képviselője hívja össze, és nyitja meg.

(13) Ha a (12) bekezdésben meghatározott határidő előtt a közgyűlés feloszlatására kerül sor, a feloszlatástól számított 60 napon belül a (3) és (11) bekezdés szerint delegálásra jogosult szervezetek - a (3)-(10) bekezdésben foglaltak alkalmazásával - új biztosítási képviselőket delegálnak.

III.

Az indítványok részben megalapozottak.

1. Néhány indítványozó azon az alapon vitatja az Öit. 7. § (3) bekezdését, hogy az a biztosítási képviselők delegálását rendeli el. Meglátásuk szerint az Alkotmány 2. § (2) bekezdésére figyelemmel alkotmányosan nem hozható létre olyan közhatalmi szervezet, amelynek tagjait ne választás útján jelölnék ki az állampolgárok.

Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta, hogy a társadalombiztosítási önkormányzatok gyakorolnak-e közhatalmat, és ha igen, rendelkeznek-e a közhatalom gyakorlásához szükséges, az Alkotmány 2. §-a által megkövetelt demokratikus legitimációval.

Az Öit. 9. § (1) bekezdése alapján a társadalombiztosítási önkormányzat feladatkörében a közgyűlés

a) megalkotja alapszabályát, illetőleg egyéb szabályzatait;

b) a biztosítási képviselők közül megválasztja az önkormányzat elnökét és alelnökét;

c) dönt a 8. § (6) bekezdésben meghatározott költségtérítésről;

d) dönt tagozat, állandó vagy ideiglenes bizottság létrehozásáról;

e) kialakíthatja a biztosítási ágba tartozó helyi-területi testületeket;

f) kezdeményezi a társadalombiztosítás és ezen belül a biztosítási ág, valamint az ellátások fejlesztését, feladatkörében javaslatot tesz a Kormánynak vagy az Országgyűlés illetékes bizottságának a társadalombiztosítás egészét vagy a biztosítási ágat érintő törvényjavaslat előterjesztésére;

g) feladatkörében véleményezi a társadalombiztosításra vagy a biztosítási ágra vonatkozó törvények tervezeteit;

h) javaslatot tesz a Kormánynak társadalombiztosítási kérdésekben vagy a biztosítási ágra vonatkozó rendelet megalkotására;

i) feladatkörében - ha törvény egyetértési jogot nem állapított meg - véleménynyilvánítási jogot gyakorol a társadalombiztosítást érintő jogszabályok tervezetével kapcsolatban;

j) külön törvényben meghatározottak szerint rendelkezik a biztosítási alapba tartozó vagyon felett, delegálja a tulajdonosi jogok képviselőit;

k) megtárgyalja a pénzügyminiszter által április 30-áig átadott, a következő évre várható makrogazdasági mutatók alapján elkészített társadalombiztosítási költségvetési irányelveket, és azt elfogadása után - az államháztartásról szóló, többször módosított 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 84. §-a szerinti eljárási rendnek megfelelően - a tárgyévet megelőző év május 31-éig, az f) pontban foglalt jogkörében a Kormány elé terjeszti;

l) megtárgyalja a biztosítási önkormányzat kezelésében lévő biztosítási alap költségvetési javaslatának tervezetét, és azt elfogadása, valamint a két biztosítási alap összevont mérlegének elfogadása után - az Áht. 85/A. §-a szerinti eljárási rendnek megfelelően - a tárgyévet megelőző év augusztus 31-éig, az f) pontban foglalt jogkörében a Kormány elé terjeszti;

m) költségvetése időarányos teljesítéséről és végzett munkájáról negyedévente beszámol az Országgyűlésnek, vagy az Országgyűlés által kijelölt bizottság(ok)nak. A beszámolót a Kormánynak egyidejűleg tájékoztatásul megküldi;

n) megtárgyalja a kezelésében lévő társadalombiztosítási alap költségvetésének végrehajtásáról szóló zárszámadási javaslat tervezetét, és azt elfogadása, valamint a két társadalombiztosítási alap összevont mérlegének elfogadása után legkésőbb a tárgyévet követő félév végéig - az Áht. 86/A. §-a szerinti eljárási rendnek megfelelően - a Kormány elé terjeszti;

o) gondoskodik a biztosítási alap kezeléséről, a biztosítási alap költségvetésének kereti között dönt bevételeinek felhasználásáról, pénzeszközök meghatározott célra történő elkülönítéséről, átcsoportosításáról, az átmenetileg szabad pénzeszközök hasznosításának módjáról, továbbá hitelek felvételéről;

p) központi hivatali szerve vezetője útján irányítja hivatali szervezetét, az igazgatási feladatok ellátásáról az alapszabályban meghatározott módon beszámoltatja a főigazgatót, de az igazgatási szerv jogszabályban meghatározott hatáskörében egyedi utasítást nem adhat;

r) jóváhagyja központi hivatali szerve szervezeti és működési szabályzatát;

s) gyakorolja hivatali szervezete vezetője és annak helyettesei (a továbbiakban: főigazgató, főigazgató-helyettes) felett a munkáltatói jogokat; a Kormány egyetértésével - határozatlan időre - kinevezi és felmenti a főigazgatót és annak helyetteseit;

t) dönt új igazgatási szerv létrehozásáról, meglévők összevonásáról, megszüntetéséről;

u) szervezi és továbbfejleszti a biztosítási ág nemzetközi kapcsolatait, részt vesz azokban, ellenőrzi a biztosítási kötelezettségek teljesítését;

ü) dönt a biztosítási önkormányzatok szövetségéhez való csatlakozásról;

v) megtárgyalja és jóváhagyja az Áht. rendelkezései szerint a költségvetésben jóváhagyott tartalék felhasználását, illetve javaslatot készít a Kormány részére annak felhasználásáról.

(2) A törvényjavaslat előterjesztője a biztosítási önkormányzatnak a törvénytervezetre adott véleményét ismerteti az Országgyűlés előtt. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak költségvetésére és zárszámadására vonatkozó törvényjavaslat tárgyalásakor - ha a benyújtott törvényjavaslat eltér a biztosítási önkormányzatok által elfogadottól - a Kormány bemutatja a biztosítási önkormányzatok által készített költségvetési, illetőleg zárszámadási javaslattervezetet is. Ha a Kormány a biztosítási önkormányzatnak kormányrendelet megalkotására vonatkozó javaslatával vagy kormányrendelet tervezetére adott véleményével nem ért egyet, a véleményeltérésről és annak indokairól írásban tájékoztatja a biztosítási önkormányzatot.

Az Alkotmánybíróság egyik korábbi határozatában megállapította, hogy a közhatalmat gyakorló, és ezért demokratikusan legitimációt igénylő köztestület által ellátott közfeladat fogalmát jogszabály nem határozza meg. A Ptk.-nak a köztestületeket a magyar jogba ismét bevezető rendelkezéseihez készült indokolása szerint közfeladat "általában olyan feladat, amelyet egyébként az államnak vagy a helyi önkormányzatnak kellene megvalósítania". Ebben a körben a közfeladat közigazgatási feladat, amelyhez a köztestületnek megfelelő hatáskörökkel is rendelkeznie kell. A köztestület a helyi önkormányzatok mellett az önkormányzás másik válfaját testesíti meg. Közfeladatnak minősül az is, ha az állam valamely szakma teljességét érintő kérdésekben való tanácsadó közreműködés céljából hoz létre köztestületet úgy, hogy az e feladat ellátásához szükséges szervezettel és hatáskörökkel is ellátja. Közfeladatot láthat el az olyan ágazati önkormányzat is, amely az adott hivatás minden gyakorlója számára a foglalkozás szabályait érintő normaalkotást végez, s ezeket szankcionálja. E két utóbbi feladat megvalósítása során is részben közhatalmi jogosítványokkal él a köztestület; a határok az átruházott közigazgatási és egyéb - például belső igazgatási - feladatok között nem élesek. A közfeladat fogalma tehát szélesebb a hatósági jogkör gyakorlásánál, amely viszont esetenként, és a szükséghez képest a közfeladat ellátásának egyik nélkülözhetetlen eszköze lehet. [39/1997. (VII. 1.) AB hat. ABH 1997. 268.] Az idézett határozat közhatalmi elemet tartalmazó közfeladatnak minősíti az államigazgatási eljárásban gyakorolt egyetértési jogot, a tanácsadói közreműködést, a közigazgatási feladatok ellátását és a normaalkotást. A társadalombiztosítási önkormányzatok feladatai közül így közhatalmi jellegű közfeladatnak minősül az Öit. 9. § (1) bekezdésének i) pontjában jelzett egyetértési, illetve véleménynyilvánítási jog, a k), l), n) pontjaiban megállapított javaslattételi jog, az o) pontjában rögzített döntési jog és a p) pontjában meghatározott - a hivatali szervezete tekintetében alkalmazható - irányítási jog gyakorlása. A társadalombiztosítási önkormányzatok tehát a törvény rendelkezései alapján hatalmi jogosítványokat is gyakorolnak.

2. Az Alkotmány nem rendelkezik a társadalombiztosítási önkormányzatról. Nincs az államnak az Alkotmányból folyó kötelezettsége a társadalombiztosítási önkormányzat létrehozására. Az államnak Alkotmányból származó kötelezettsége ugyan a társadalombiztosítási rendszer szabályozása és ezáltal működtetése, de annak önkormányzatiságára vonatkozóan az Alkotmány nem határoz meg követelményeket. Az Országgyűlés szabad mérlegelési körébe tartozik, hogy - figyelemmel társadalmi, gazdasági, szervezeti és egyéb célszerűségekre - meghatározza a társadalombiztosítás irányítási, igazgatási rendszerét. Az Országgyűlés mérlegelési szabadsága azonban nem korlátlan, a társadalombiztosítás szervezetének kialakítása során úgy kell eljárnia, hogy ne sértse meg az Alkotmány rendelkezéseit.

Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A 2. § (2) bekezdése alapján pedig a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. Csak a választópolgárok ilyen hatalomgyakorlása tekinthető a közhatalom demokratikus forrásának, illetve megnyilvánulásának.

Az Alkotmányban megerősített népfelség elvéből és abból, hogy a társadalombiztosítási önkormányzatok közhatalmi jogokkal is rendelkeznek, még nem következik a vizsgált önkormányzati képviselők közvetlen választásának kötelezettsége. Az Alkotmány 70. § (1) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaság területén élő minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési és a helyi önkormányzati, továbbá a kisebbségi önkormányzati választásokon választható és - ha a választás, illetőleg népszavazás napján az ország területén tartózkodik - választó legyen, valamint országos vagy helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen." Az Alkotmány 71. §-a úgy rendelkezik, hogy "az országgyűlési képviselőket, valamint a helyi önkormányzati képviselő-testület tagjait, továbbá a polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják".

Az Országgyűlés az Alkotmány keretei között szabadon állapíthatja meg a társadalombiztosítási önkormányzatok közgyűlésének létrehozási rendjére vonatkozó szabályokat. A közhatalom gyakorlásának azonban alkotmányos feltétele, hogy arra demokratikus legitimáció alapján kerüljön sor. Az Alkotmánybíróság a bírói hatalom forrását elemezve már állást foglalt a demokratikus legitimáció kérdésében. Eszerint a népszuverenitásra épülő rendszerben a hatalmi ágak lehetnek önlegitimálók, ha közvetlen választáson alapulnak. A másik út a közhatalom elnyerése valamely más hatalmi ág közreműködésével; a hatalomnak azonban ekkor is, ezen a láncolaton keresztül visszavezethetőnek kell lennie a szuverén néphez. [38/1993. (VI. 11.) AB hat. ABH 1993, 256. 262.] A demokratikus legitimáció elsődlegesen valósul meg akkor, ha a közhatalmat gyakorló testületet a választópolgárok közvetlenül választják. Demokratikus a legitimáció akkor is, ha a közvetlenül választott szervezet által választott vagy kinevezett szervek, személyek gyakorolnak közhatalmat. Amíg a választások, kinevezések láncolata a választópolgároktól a közhatalmat gyakorló szervig, személyig folyamatos, a demokratikus legitimáció nem vitatható. Ezért tekinthető demokratikusan legitimáltnak a Kormány és az államigazgatási szervezet is.

A társadalombiztosítási önkormányzat esetén a demokratikus legitimáció megvalósulhat úgy is, ha a közhatalmat gyakorló szerv vagy személy felhatalmazását azoktól kapja, akiket az önkormányzatot létrehozó törvény az önkormányzat alanyainak nyilvánít. Az Alkotmánybíróság már a közhatalmat gyakorló köztestületekre vonatkozó korábbi határozatában elvi éllel megállapította, hogy ha az ilyen köztestület "jogosítványai a közigazgatás egyszerű adminisztrációs kisegítésén túllépnek, akkor a normák címzettjei összességének a döntéshozó szervek választói között kell lennie". Ez a határozat a köztestületet a választójogosult köztestületi tagok közösségeként fogja fel. [38/1997. (VII. 1.) AB hat. ABH 1997. 257.]

Az Öit. 1. § (2) bekezdése szerint a biztosítási önkormányzat a biztosítási ellátásokra jogosultak és a járulékfizető munkáltatók képviselőiből (a továbbiakban: biztosítási képviselő) alakult testület. Az önkormányzat alanyainak így - a munkáltatók mellett - az ellátásra jogosultak összességét kell tekinteni. Az Öit. 7. § (1) bekezdése a "biztosítási ellátásra jogosultakat képviselő 24 biztosítási képviselő" közül 4 helyet közvetlenül a nyugdíjasok képviseletére rendel, a (3) bekezdés viszont az összes többi (azaz nem nyugdíjas) biztosítási ellátásra jogosult képviseletére a munkavállalók országos érdekképviseleti szervezetei delegáltjait jelöli ki. Ezek szerint a nem-nyugdíjas "választójogosultak" köre a biztosítási ellátásra jogosultakról a munkavállalókra, s ezen belül is az érdekképviseleti szervezetek tagjaira szűkül.

Kérdés, hogy ez a korlátozás nem zárja-e ki az ezen a szűkebb bázison létrehozott képviselet legitimációját. A társadalombiztosítás esetén is az önkormányzat alanyainak kell ugyanis biztosítani azt a lehetőséget, hogy meghatározzák az önkormányzat feladat- és hatáskörét gyakorló és az igazgatási szervezetet irányító szerv személyi összetételét, vagyis az őket képviselő önkormányzati képviselők személyét. Az ilyen értelemben vett "választójogosultak" körének az önkormányzat alanyaihoz képest szűkebb volta önmagában nem zárja ki az önkormányzat legitimációját. A legitimáció megléte vagy hiánya attól függ, hogy milyen indokai vannak a szűkítésnek, s az milyen arányú, s végül attól is, hogy a képviselet választáson vagy delegáláson alapul-e. Az országgyűlési és a helyi önkormányzati képviselők választásánál például a jogszabályok címzettjeihez képest a választásra jogosultak körét a nagykorúságon kívül más szempontok szerint is korlátozzák az Alkotmány és a törvények (állampolgárság, tartós letelepedés, állandó lakhely, a választások időpontjában az ország területén való tartózkodás). A korlátozás hatásának megítélésénél a képviseleti szerv legitimációjára döntő súllyal esik latba az illető önkormányzat közhatalmat igénylő feladata. Például az Alkotmánybíróság által korábban e szempontból is vizsgált köztestületeknél, a gazdasági és szakmai kamaráknál a tagok, azaz az önkormányzati alanyok és a választójogosultak egybeesése a szóban forgó kamarák természeténél fogva lehetséges és szükségszerű volt. A társadalombiztosítási önkormányzat esetében az önkormányzat alanyainak - az ellátásra jogosultaknak - járó szolgáltatásokat jogszabályok határozzák meg. Erre nézve azok a jogosultak, akik választópolgárok is, az országgyűlési képviselők választásakor élhetnek azzal a jogukkal, hogy a képviselő választásán keresztül a jövendő szolgáltatásokat befolyásolják. A társadalombiztosítási önkormányzat azonban elsősorban e szolgáltatások megszervezésével és igazgatásával foglalkozik, beleértve a jogosultak pénzügyi hozzájárulásának igazgatását is. Az Öit. preambuluma ezzel összhangban "az érdekeltek hozzájárulására alapozott és az állam által garantált társadalombiztosítási ellátások megszervezéséről és igazgatásáról" beszél, mint a törvény céljáról, amely az "érdekeltek" beleszólását és érdekérvényesítését önkormányzati formában biztosítja. Az önkormányzatnak a törvény 9. §-ában meghatározott hatásköreit is figyelembe véve nem ésszerűtlen, hogy az önkormányzat "választójogosultjainak" körét az Öit. a "hozzájárulást teljesítő érdekeltekre", azaz a biztosítási teherviselőkre korlátozza. A társadalombiztosítási önkormányzat legitimitásához elegendő tehát, ha a képviselők hatalmukat a biztosítási teherviselőktől nyerik; a törvénynek ez a megoldása önmagában alkotmányosan nem kifogásolható. Azonban a biztosítási teherviselők számottevő részének kizárása az önkormányzati képviselők személyének meghatározásából a legitimáció hiányát eredményezi. Emellett az önkormányzati képviselők személye meghatározására vonatkozó lehetőség aránytalan korlátozása esetén sem lehet demokratikus legitimációról beszélni. Az, hogy a biztosítási teherviselők egészének vagy meghatározott hányadának kell-e biztosítani meghatározó beleszólást az önkormányzati képviselők kiválasztásába, attól függően különböző, hogy a biztosítási képviselőt választják, vagy delegálják-e.

a) Választások általi legitimáció esetén mellőzhetetlen feltétel, hogy az önkormányzat valamennyi választójoggal rendelkező alanya jogosult legyen részt venni a választásokon. Emellett a választásnak a konkrét önkormányzati szerv tagjainak konkrét alkalommal történő meghatározására kell irányulnia. Ellenkező esetben nem lehet a közhatalmi feladat ellátására adott felhatalmazásról beszélni. Nem megfelelő tehát a más célú, más feladatra való felhatalmazásra irányuló választás eredményeit alapul venni a személyi összetétel meghatározása szempontjából.

Ehhez képest az üzemi (közalkalmazotti) tanácsi választások eredményére való utalás két körülmény miatt nem tekinthető a vizsgált esetben választás általi legitimálásnak. Egyrészt a legutolsó üzemi tanácsi választásokra 1995-ben, tehát két évvel a társadalombiztosítási önkormányzatok újraalakulása előtt került sor. Másrészt az üzemi tanácsi választások más összefüggésben való, más tartalmú képviseletre jogosították fel a megválasztott szerveket. Akik azokon a választásokon részt vettek, nem a társadalombiztosítási önkormányzatokban való képviselettel kívánták az általuk választottakat megbízni, és ezért nem is mérlegelhették azt, melyik jelölt képviselné leginkább a társadalombiztosításban az érdekeiket. Így nem is adhattak az általuk választottak számára felhatalmazást érdekeiknek a társadalombiztosítási önkormányzatokban való képviseletére. Valamely érdekképviselet által általában élvezett "támogatottság" önmagában nem tekinthető olyan korlátlan felhatalmazásnak, amely a támogatás megszerzésekor előre még nem is látható, és a felhatalmazók által nem is mérlegelt új feladatkörök ellátására is szükségképpen feljogosít. Az üzemi tanácsi választásokon elért eredmény a delegálási rendszerben nem vehető tekintetbe. A delegálás esetén, éppen azért mert választásra nem kerül sor, csakis a munkavállalóknak a delegálásra jogosult érdekképviseletekben való tagsága releváns. Ezért még ha vélelmezni is lehetne, hogy az 1995-ben megtartott üzemi tanácsi választásokon elért eredmény 1997-ben megismétlődött volna, akkor sem lehetne ennek a más célú választásnak az eredményét figyelembe venni. Ezért ez a szabályozás a delegálási eljárásban idegen elem. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította az Öit. 7. § (3) bekezdése második mondatának alkotmányellenességét, s azt megsemmisítette.

b) A demokratikus legitimáció delegálási rendszerben is csak úgy jöhet létre, ha az önkormányzati alanyok többsége határozza meg az önkormányzati képviselők személyét. Ha társadalmi szervezetek vagy érdekképviseletek jogosultak a delegálásra, szükséges, hogy az önkormányzati alanyok túlnyomó többsége tagja legyen ezeknek a szervezeteknek. A választott önkormányzatokkal szemben ugyanis, ahol minden önkormányzati alanynak választójoga van, a delegációs elven létrehozott önkormányzatok "választói" értelemszerűen azoknak a testületeknek a tagságára korlátozódnak, amelyek jogosultak közvetlenül vagy közvetve képviselőket küldeni. Ha a szervezetek az alanyok túlnyomó többségét magukban foglalják, a legitimáció fennáll. A "túlnyomó többség" megkövetelésére azért van szükség, mert a delegálásra jogosult szervezetben tagsággal nem rendelkező önkormányzati alanyok ki vannak zárva az önkormányzati képviselők személyének meghatározásából, azaz nem ahhoz hasonlítható a helyzet, mintha nem élnének választójogukkal, hanem nincs választójoguk. Az pedig alkotmányosan nem várható el, hogy az önkormányzat alanyai az önkormányzati képviselők delegálásának befolyásolása céljából belépjenek az érdekképviseletek alapításának joga, illetve az egyesülési jog alapján létesült szervezetbe, amelynek csupán egyik feladata és részjogosítványa a delegálás. Ez a különbség magyarázza azt, hogy ha a választásra jogosultak csupán egy fővel több mint fele választ képviselőket, a képviselő legitimitása nem vonható kétségbe, hiszen a választás joga a többieket is megillette, csupán nem éltek vele. Ezzel szemben, ha a képviselő delegálására jogosult szervezetek csupán a felét, vagy annál nem lényegesen többet tudhatnak tagjaik között azokból, akik egyébként egy választási rendszerben választójogosultak lennének, akkor az így létrejött testületnek nincs meg a kellő legitimációs alapja, hiszen azok, akik nem tagjai a delegáló szervezetnek, de alanyai az önkormányzatnak, ki vannak zárva abból, hogy a képviselők személyére bármilyen befolyást gyakoroljanak. Márpedig a legitimáció forrását képező önkormányzati alanyok közötti ilyen különbségtételnek nincs igazolható alapja. Ha kevés a szakszervezeti tag, akkor más alapon kell szervezni a biztosítási képviselők küldését.

A biztosítási ellátásra jogosultak, mint a társadalombiztosítási önkormányzat alanyai közül az Öit. a nyugdíjasokon kívül csak a biztosítási teherviselőknek ad jogot a biztosítási képviselők személyének meghatározására, s ezt a korlátozást egy második szűkítéssel tetézi akkor, amikor a biztosítottak képviseletét a munkavállalók országos érdekképviseleti szervezeteire, a járulékfizető munkáltatók képviseletét pedig az országos munkáltatói érdekképviseleti szervezetekre bízza.

A szakszervezeteknek és a munkáltatók érdekképviseleti szervezeteinek a kötelező társadalombiztosítás igazgatásában vállalt szerepe történetileg alakult ki. A munkás betegsegélyző, baleseti rokkantsági, nyugdíj-, öregségi, rokkantsági, hátramaradotti nyugdíjpénztárak irányításában, igazgatásában, gazdálkodásának bonyolításában mindkét érdekképviselet meghatározó tevékenységet fejtett ki. Természetesen a történeti hagyományok önmagukban nem igazolhatják e két érdekképviselet vizsgált jogosultságát. Abban az esetben, ha az érdekképviseleti szervezetek nem tudják tagjaik, illetve támogatóik között a biztosítási teherviselők túlnyomó többségét, alkotmányosan nem lehet a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatását a képviselőikből létrehozott testületre bízni.

A népjóléti miniszter válaszából kitűnően az országos munkavállalói érdekképviseleti szervezetek a munkavállalóknak mintegy 54%-át fogják át, aminél a támogatottságuk nagy valószínűséggel nagyobb. Szerinte abból pedig, hogy az Országos Választási Bizottságnál csak olyan munkáltatói szövetség jelent meg, amelyik delegálási jogot kapott, arra lehet következtetni, hogy a delegáláskor nem volt más számottevő, országosan elterjedt és támogatott munkáltatói érdekképviseleti szövetség.

A munkavállalói érdekképviseleteknek a nem-tagok általi "valószínű támogatottsága" a legitimáció szempontjából nem értékelhető. Az pedig, hogy a delegálási joggal rendelkező szervezeteknek a társadalombiztosítási önkormányzat alanyai közül csupán a biztosítási teherviselők 54%-a a tagja, azaz a teherviselők majdnem felének semmilyen joga és lehetősége nincs arra, hogy a biztosítási önkormányzat képviselőinek kiválasztására befolyást gyakoroljon, a fent kifejtettek értelmében azzal a következménnyel jár, hogy az Öit. 7. § (4)-(8) bekezdésében meghatározott szabályok szerint megalakított önkormányzatnak hiányzik a demokratikus legitimációja. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási önkormányzatok delegálással való létrehozását önmagában nem ítélte alkotmányellenesnek, s ezért az Öit. 7. § (3) bekezdéséből hatályban tartotta azt a rendelkezést, amely szerint a biztosítási képviselőket a munkavállalók és a munkáltatók érdekképviseleti szervezetei delegálják. Mivel azonban a delegálásnak a munkavállalók országos érdekképviseleti szervezeteire bízása a munkavállalók jelenlegi szervezettsége mellett nem alkalmas arra, hogy a biztosítási képviselőknek az Alkotmány 2. §-a által megkövetelt, szükséges legitimációt biztosítsa, az Alkotmánybíróság az Öit.-nek a delegálás mikéntjét szabályozó rendelkezéseit megsemmisítette. A törvényhozás feladata, hogy - ha a delegálási rendszert fenn kívánja tartani - olyan szabályokat alkosson, amelyek az érdekképviseletek küldötteinek megfelelő demokratikus legitimációt biztosítanak.

3. Több indítványozó vagyoni cenzus szerinti és így alkotmányellenes különbségtételt vél felfedezni abban a szabályban, amely szerint, ha a delegálásra jogosult munkáltatói érdekképviseletek nem tudnak megegyezni a delegálási arányokban, a delegálási arányt az egyes szervezetek által képviseltek részéről teljesített társadalombiztosítási járulékfizetési arány határozza meg.

Az Öit. a közgyűlésen belüli munkáltatói képviseleti arány megállapítását a munkáltatók országos érdekképviseleti szervezeteire bízza. A biztosítási képviselők arányának alapja az országos érdekképviseleti szervezetek megegyezése. Az érdekképviseletek saját belátásuk szerint dönthetnek arról, hogy közülük melyeket és milyen arányban illeti meg a képviselő-delegálási jog. Ennek keretében maguk állapíthatják meg, hogy az önkormányzatban való részvétel arányai milyen mutatókon - például a képviselt munkáltatók számán, gazdasági súlyán stb. - nyugodjanak. Megegyezés hiányában azonban a képviselet arányait az egyes érdekképviseleti szervezetek képviseltjei által befizetett társadalombiztosítási járulék nagysága határozza meg. Az Öit. eme rendelkezése azt jelzi, hogy az országos érdekképviseleti szervezetek által képviseltek súlyát az általuk befizetett társadalombiztosítási járulék nagysága kifejezi. A képviseleti arány meghatározásának a képviseltek által fizetett társadalombiztosítási járulék nagyságára épülő szabálya nem tekinthető a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütköző rendelkezésnek. A törvény által előírt különbségtétel nem tekinthető önkényesnek, mert a befizetett társadalombiztosítási járulék nagysága alkalmas a munkáltatói érdekképviseleti szervezetek társadalmi súlyának kifejezésére.

4. Más indítványozók azon az alapon is vitatják az Öit. vonatkozó rendelkezésének alkotmányosságát, hogy az az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének rendelkezésébe ütközik. Megítélésük szerint a delegálási arány járulékfizetéshez kötése annak meghatározása nélkül, hogy melyik időpontban fizetett járulékot kell a számítás alapjának tekinteni, értelmezhetetlen és alkalmazhatatlan jogszabályi előírás.

Az Alkotmánybíróság a 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában elvi éllel mutatott rá arra, hogy a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon. [ABH 1992, 142.] Az Alkotmánybíróság a 1160/B/1992. AB határozatában azt is megállapította, hogy a jogalkalmazás általános és elvont módon megfogalmazott jogi normák konkrét, egyedi esetekre való vonatkoztatása, amelynek során minden jogszabály értelmezésre szorul. [ABH 1993, 608.] Az a körülmény azonban, hogy a törvény nem állapítja meg tételesen, mely időpontban fizetett társadalombiztosítási járulék az alapja a képviseleti arány meghatározásának, olyan hiányosságnak tekinthető, amely a jogalkalmazás során nem oldható fel biztonságosan, ezért a kifogásolt törvényi rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság megállapította.

5. Az indítványozók egyik csoportja alkotmányellenesnek tartja az Öit. 7. § (11) bekezdésének rendelkezését, mivel az a nyugdíjasok képviseletét önkényesen és az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütköző módon két megnevezett szervezetre bízza. Meglátásuk szerint alkotmányellenes különbségtételhez vezet az a rendelkezés, amely a nyugdíjasok tekintetében a delegálás jogával a nyugdíjasok országos érdekvédelmi szervezetei közül csak ezt a kettőt ruházza fel.

A miniszteri válasz szerint ennek az az oka, hogy az Öit. delegálási szabályrendszere csak a jelenlegi önkormányzatok létrejöttére vonatkozik és az Öit.-ben nevesített két szervezet országos konföderációként átfogja a jelenleg létező nyugdíjas szervezeteket.

Az Alkotmánybíróság a 191/B/1992. AB határozatában megállapította, hogy alkotmányellenes a megkülönböztetés, ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. [ABH 1992, 593.] Az Öit. a munkavállalók és a munkáltatók képviseletét ellátó biztosítási képviselők delegálásának jogát a munkavállalói, illetve a munkáltatói országos érdekképviseleti szervezetekre bízta, és egyúttal meghatározta, hogy milyen érdekképviseleti szervezeteket kell a törvény szempontjából országosnak tekinteni. A nyugdíjasok esetében a két-két biztosítási képviselőt a Magyar Nyugdíjas Egyesületek Országos Szövetsége és a Nyugdíjasok Országos Képviselete delegálja. Azáltal, hogy az Öit. kifogásolt rendelkezése - függetlenül attól, hogy a nyugdíjasok rendelkeznek-e más országos érdekképviseleti szervezettel vagy sem - eleve kizárta más országos érdekképviseleti szervezet delegálási jogát, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz önkényes és így alkotmányellenes különbséget. Az Öit. 7. § (13) bekezdése szerint, ha a közgyűlés feloszlatására 2000. január 1-je előtt sor kerülne, az új biztosítási képviselőket a delegálásra jogosult szervezetek a feloszlatástól számított 60 napon belül e § (3)-(10) bekezdésében foglalt szabályainak alkalmazásával delegálnák. Ezért önmagában az, hogy a delegálás idején nem működött más, a nyugdíjasok érdekeit képviselő országos szervezet, nem lehetett elégséges indok a két érdekképviseleti szervezet nevesítésére. Az Öit. 7. § (11) bekezdésének a nyugdíjasok képviselőinek delegálására vonatkozó szabálya ellentétben állt az Alkotmány 70/A. §-ának a diszkrimináció tilalmára vonatkozó rendelkezésével. Az Alkotmánybíróság ezért ezt a kifogásolt rendelkezést megsemmisítette.

6. Egyik indítványozó azon az alapon támadta az Öit. 7. § (11) bekezdésének az országos önkormányzati érdekképviseleti szervezetek biztosítási képviselő-delegálási jogára vonatkozó rendelkezését, hogy az ellentétben áll a jogbiztonság alkotmányos elvével. Szerinte az Öit. nem határozza meg, hogy a helyi önkormányzatok országos érdekvédelmi szervezetei milyen szabályok szerint delegálhatnak tagokat a biztosítási önkormányzatokba és ezáltal a delegálásra vonatkozó rendelkezés értelmezhetetlen, alkalmazhatatlan. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint sérti a jogbiztonságnak az Alkotmány 2. § (2) bekezdéséből fakadó követelményét az, hogy az Öit. az országos önkormányzati érdekképviseleti szervezetek esetében nem rendelkezett a delegálásra vonatkozó megegyezés hiányára olyan mögöttes arányszabályokról, mint amilyeneket a munkavállalói vagy a munkáltatói országos érdekképviseletek tekintetében megállapított. Ezért az Öit. 7. § (11) bekezdésének második mondatát is megsemmisítette.

7. Figyelemmel arra, hogy az Öit. 7. § (13) bekezdése alapján a közgyűlés 2000. január 1-je előtti feloszlatása esetén az új képviselők delegálásának lehetősége mind a delegálásra jogosultak, mind a delegálási eljárás tekintetében több alkotmányellenesnek minősített jogszabályi rendelkezés alapján következne be, az Alkotmánybíróság a szoros összefüggés okán megállapította e törvény előírás alkotmányellenességét és azt is megsemmisítette.

8. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a határozatban kifejtettek miatt az Öit. megsemmisített rendelkezései alapján létrehozott önkormányzatnak nincs meg az Alkotmány által megkövetelt demokratikus legitimációja. Az alkotmányellenes helyzet az alkotmányellenes szabályozás következtében állt elő. Az Alkotmánybíróság nem látta indokoltnak, hogy külön indítvány hiányában hivatalból kezdeményezzen és folytasson eljárást mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség tekintetében, és ennek eredményétől függően felhívja a törvényalkotót az Alkotmánynak megfelelő delegálási szabályok megalkotására. A társadalombiztosítási ellátások megszervezésére és igazgatására számos - önkormányzati és más - megoldást lehet alkotmányosan kidolgozni. Az Öit. vizsgált rendelkezéseinek megsemmisítése az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (2) bekezdése értelmében nem jár azzal, hogy az 1997-ben létrehozott társadalombiztosítási önkormányzat mandátuma automatikusan megszűnik. Az Abtv. 43. § (4) bekezdésének alkalmazása viszont, akár úgy, hogy az alkotmányellenes szabályokat az Alkotmánybíróság az önkormányzat felállásának időpontjára visszamenőlegesen semmisíti meg, akár úgy, hogy alkalmazhatatlanságukat állapítja meg a konkrét esetben, csak akkor lehetséges, ha azt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Az Alkotmánybíróság nem látta megállapíthatónak az indítványozó ilyen különösen fontos érdekét. A jogbiztonság sérelmét két szempontból kellett az Alkotmánybíróságnak elbírálnia. Egyrészt sérti a jogbiztonságot, ha legitimációval nem rendelkező szervezet gyakorol közhatalmi jogosítványokkal is járó közfeladatot. Ez a sérelem akkor is jelentős, ha az illető szervezet - ebben az esetben a társadalombiztosítási önkormányzat - tevékenységének súlypontja nem a társadalombiztosítási szolgáltatások meghatározására esik, hanem a törvényhozó által megállapított szolgáltatások megszervezésére és igazgatására, s ezért a szervezet legitimációjának elbírálására is enyhébb mércét állított az Alkotmánybíróság. Másrészt azt kellett tekintetbe venni, hogy az önkormányzat működése biztosítja gyakorlatilag a szociális ellátáshoz való jog (Alkotmány 70/E. §) megvalósulásának tekintélyes részét. Az önkormányzat azonnali megszűnése a biztosítási ellátásokat, s így az említett jog gyakorlását veszélyeztetné. Az Alkotmánybíróság a jogbiztonságnak ezt, a sokakat érintő, gyakorlati oldalát ítélte fontosabbnak. Tekintettel volt arra is, hogy a társadalombiztosítási önkormányzatok mandátuma legkésőbb 2000. január 1-jén megszűnik, addigra a törvényhozásnak a megsemmisített szabályok helyett a társadalombiztosítás megszervezésére és igazgatására mindenképpen új, alkotmányos szabályokat kell kidolgoznia. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség alapján a törvényalkotási kötelezettség kimondása, vagy az Abtv. 43. § (4) bekezdése alkalmazásáról való határozathozatal felfüggesztése esetén sem lehetett volna reálisan ennél rövidebb határidőt tűzni az Országgyűlés számára. Az utóbbi megoldások a jelenlegivel szemben azzal a hátránnyal jártak volna, hogy az alkotmányellenes szabályokat továbbra is hatályban kellett volna tartani. A lehetséges megoldások közül az ebben a határozatban alkalmazott azonnali megsemmisítés fejezi ki leginkább a működő önkormányzatok legitimációjának hiányát.

Dr. Sólyom László s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke,

előadó alkotmánybíró

Dr. Ádám Antal s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Németh János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 669/B/1997/4.