1098/B/2006. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványok elutasításáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában - dr. Bragyova András, dr. Holló András, dr. Kiss László és dr. Kovács Péter alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Lenkovics Barnabás és dr. Trócsányi László alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az egészségügyben működő szakmai kamarákról szóló 2006. évi XCVII. törvény egésze, valamint 14. § (1) bekezdés első mondatában a "lehet", illetve (2) bekezdésében a "kérelemre" szó, 20-26. §-a, 27. § (9) bekezdése, 32. § (l)-(3) bekezdése, 34. § (2) bekezdése és 35. §-a, továbbá az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 112. § (4) bekezdésének j) pontja és 140/A-E. §-ai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
Indokolás
I.
Az egészségügyben működő szakmai kamarákról szóló 2006. évi XCVII. törvény (a továbbiakban: Ekt.) kapcsán több indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz. Az Alkotmánybíróság az indítványokat - tartalmi azonosságukra tekintettel - egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
1. Valamennyi indítványozó elsődlegesen az egész törvény alkotmányellenességének megállapítását kérte. Az indítványozók szerint az Ekt. megalkotásakor nem tartották be a Magyar Orvosi Kamaráról szóló 1994. évi XXVIII. törvény (a továbbiakban: MOKtv.), a Magyar Gyógyszerész Kamaráról szóló 1994. évi LI. törvény (a továbbiakban: MGYKtv.) és a Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamaráról szóló 2003. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: MESZKtv.) rendelkezéseit.
A MOKtv., a MGYKtv., illetve a MESZKtv. kötelezővé tette, hogy a jogszabály előkészítéséért felelős szerv a jogszabály tervezetét véleményezésre megküldje a Magyar Orvosi Kamarának (a továbbiakban: MOK), a Magyar Gyógyszerész Kamarának (a továbbiakban: MGYK), illetve a Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamarának (a továbbiakban: MESZK) . Az indítványozók állítása szerint az Ekt. előkészítéséért felelős szerv nem tett eleget a fenti törvényekbe foglalt véleményeztetési kötelezettségének, s nem küldte meg az Ekt. tervezetét a MOK-nak, a MGYK-nak, illetve a MESZK-nek véleményezésre. Ezért az indítványozók kezdeményezték, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg: a véleményeztetési kötelezettség megszegésével alkotott törvény az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből származó jogbiztonság követelményét sérti.
2. Az tárgybeli ügyben előterjesztett indítványok az Ekt. formai alkotmányellenességének megállapítására irányuló kérelmeken túlmenő további kérelmeket is tartalmaztak:
2. 1. Az egyik indítványban azt kifogásolták, hogy az Ekt. indokolatlanul és önkényesen elvonja "az egészségügyi kamaráktól az érdemi véleményezési és döntési hatáskörök[et]", továbbá felszámolja "a kötelező tagság intézményé[t]". Ez - az indítványozók álláspontja szerint - az Alkotmány 2. § (1) bekezdése mellett az Alkotmány 70/D. §-ában garantált "lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog és az állam egészségvédelmi kötelezettségének" sérelmét is jelenti.
Az indítványozók szerint az állami egészségvédelmi kötelezettség az állam, a fenntartó és a szakmai kamarák feladata, s ez akár "szakmai hatalommegosztásnak is nevezhető lenne". Az Ekt. azonban az egészségügyi kamarák érdemi véleményezési és döntési jogköreinek, valamint a kötelező kamarai tagság megszüntetésével önkényesen felszámolja a szakmai hatáskör- és felelősségmegosztást az egészségügy területén.
Az indítványozók a gazdasági és a szakmai jellegű kamarák jellemzőinek figyelembevételével arra a következtetésre jutottak, hogy a szakmai kamaráknál általában kötelező a tagság a hivatás gyakorlásához. A kötelező tagságnak az Ekt. szerinti eltörlése az Alkotmány 2. § (1) bekezdése és 70/D. §-a mellett a diszkrimináció tilalmát is sérti, mert a szakmai kamarákra (pl. Magyar Állatorvosi Kamara) jellemző kötelező kamarai tagság fenntartásával szemben diszkriminatív.
Az indítványozók továbbá külön is kifogásolták az Ekt. 28. § (6) bekezdését, mely az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény új 140/A-E. §-ait iktatta be. Az indítványozók azt sérelmezték, hogy a támadott rendelkezés egy kamarán kívüli szervezetnek (Országos Etikai Tanács, Megyei Etikai Tanács) is lehetővé teszi az etikai felelősség megállapítására irányuló eljárás lefolytatását. Az indítványozók az Ekt. 28. § (6) bekezdését a "kettős elítélés" lehetősége, illetve az etikai és az államigazgatási ügyben érvényesíthető felelősség összemosása miatt az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, 54. § (1) bekezdésével és 70/A. § (1) bekezdésével ellentétesnek tartották.
Az indítványozók az Ekt. 32. § (1) bekezdését is kifogásolták. Az Ekt. 32. § (1) bekezdése szerint valamennyi az Ekt. hatálya alá tartozó kamarai tag csak akkor őrizheti meg eddigi kamarai tagságát, ha egyoldalú írásbeli nyilatkozatot tesz. Az indítványozók szerint az Ekt. e rendelkezése sérti azon kamarai tagok emberi méltóságát, önrendelkezési jogát, akik saját elhatározásuk alapján léptek be az adott kamarába.
Az indítványozók sérelmesnek tartották az Ekt. 32. § (2) bekezdését is, mely valamennyi választott kamarai tisztségviselő megbízatását megszünteti. Támadták továbbá az Ekt. 32. § (3) bekezdését is, mely soron kívüli kamarai választásokat rendelt el. Az indítványozók ezeket a rendelkezéseket a köztestületi működés rendjébe történő önkényes, indokolatlan állami beavatkozásnak és - az Alkotmány hivatkozott rendelkezésének pontos megjelölése nélkül - az egyesülési jog aránytalan korlátozásának minősítették.
2. 2. Egy másik indítványozó is támadta az Ekt. rendelkezéseit.
Az Ekt. 20-26. §-a, 28. § (6) bekezdése, 34. § (2) bekezdése és 35. §-a kapcsán azt sérelmezte, hogy a támadott rendelkezések elvonják a kamaráktól az etikai szabályozás és felelősségre vonás lehetőségét, hatáskörét. Ez a szabályozás bizonytalan helyzetet teremt, mely a jogbiztonság követelményébe ütközik.
Ezen túlmenően az Ekt. 27. § (9) bekezdésének azt a rendelkezését is sérelmezte, mely előírja a kamarai ülések jegyzőkönyveinek az egészségügyi miniszter számára történő megküldését. Ez a rendelkezés a kamarákat "lényegében napi szintű (...) állami felügyelet alá helyezné", s egyben a szakmai önkormányzatiság korlátozásának is minősül.
Az Ekt. 32. §-ával kapcsolatban azt sérelmezték, hogy ez a rendelkezés kiemeli az egészségügyi szakmai kamarákat a szakmai kamarák általános csoportjából és megszünteti a kötelező tagságot. Ezzel alkotmányos érvek nélküli, indokolatlan különbséget tesz az egészségügyi dolgozók és kamarájuk, valamint a többi szakmai kamara között.
2. 3. Egy további indítványozó az Ekt. 14. § (1) bekezdése első mondatában a "lehet", valamint a (2) bekezdésben a "kérelemre" szó, illetve a 28. § (6) bekezdése és 32. § (l)-(3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását kérte. Az indítványozó szerint az Ekt. e rendelkezései sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, 70/A. § (1) bekezdését és 70/D. §-át.
Az indítványozó az Ekt. 14. §-ával kapcsolatban azt kifogásolta, hogy a kötelező kamarai tagságot eltörölve pusztán lehetőségként szabályozza a kamarai tagságot. Az indítványozó szerint figyelemmel kellene lenni arra, hogy az egészségügyi kamarák az Alkotmány 70/D. §-ának intézményi garanciáját jelentik. A kötelező tagságot azonban a törvényhozó nem helyettesítette azonos vagy jobb hatásfokú garanciával, ami biztosítaná az Alkotmány 70/D. §-ának érvényesülését.
Az indítványozó a kamarák jellemzőit vizsgálva különbséget tett a szakmai és nem szakmai alapon szerveződő kamarák között. Azt állította továbbá, hogy a szakmai kamarák egy részénél a kötelező tagság eltörlése a szakmai kamarák egységét, azonos kezelését szünteti meg, mely a hátrányos megkülönböztetéshez vezet.
Az indítványozó az Ekt. 28. § (6) bekezdésével kapcsolatban sérelmezte az etikai felelősség szabályozását, amely egy külső, immár nem a szakmai önkormányzati szerv kezébe adja az etikai szabályozás és felelősségre vonás hatáskörét. Ez más szakmai kamarák tagjaival szemben az egészségügyben dolgozók hátrányosabb helyzetét eredményezi, mert az etikai eljárásokat nem a kamara, hanem külső hatóság folytatja le. Lehetővé teszi továbbá az etikai vétséget elkövetők számára a felelősség alóli mentesülést, mert az etikai ügyekben nem "az adott szakmához tartozók" járhatnak el. Ezzel kapcsolatban az indítványozó a jogbiztonság követelményének és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának sérelmére hivatkozott.
Az indítványozó sérelmezte azt is, hogy az Ekt. 32. § (1) bekezdése a kamarai tagság fenntartása érdekében újabb nyilatkozattételre kötelezi a tagokat. Ez az indítványozó szerint sérti azon kamarai tagok önrendelkezési jogát, akik önkéntesen léptek be a kamarába.
2. 4. Egy további indítványozó az Ekt. egésze megsemmisítését kérte.
Az indítványozó álláspontja szerint az Ekt. sérti a jogbiztonságot, valamint a szerzett jogok védelmét. Állítása szerint az orvosoknak a MOKtv. megalkotása, vagyis 1994 óta, szerzett joga a szakmai önigazgatás, amelyet az Ekt. a szakmai önkormányzati jogosítványok elvételével megszüntet. Az indítványozó szerint "egy demokratikus jogállamban megengedhetetlen az ilyen módon való hatáskörelvonás és hatalomkoncentráció".
Ezen túlmenően az indítványozó hivatkozott a létrehozandó egészségügyi kamara működése szüneteltetésének lehetőségére [Ekt. 1. § (5)-(6) bekezdése]. Az indítványozó szerint nem lenne lehetőség az új egészségügyi kamara működésének felfüggesztésére, ha az valódi közfeladatot látna el.
Az indítványozó szerint az Ekt. sérti a diszkrimináció tilalmát is. Az Ekt. ugyanis hátrányosan megkülönbözteti az orvosokat mindazoktól a szakmáktól, amelyek kivívták és megőrizhették a szakmai önigazgatás lehetőségét.
Az indítványozó az Ekt. 23. § (2) bekezdését is kifogásolta, mely "a más szerv hatáskörének hiányában megindított eljárás jogorvoslati részét más, külső, egyébként hatáskörrel nem rendelkező szervhez utasítja". Ezen kívül az Ekt. 25. § (7) bekezdését és 28. § (1) bekezdés j) pontját is sérelmezte, mert e rendelkezések szerint "egy szervezeti szintű igazgatási jogkörben kiszabott büntetést a működési nyilvántartásba be kell jegyezni. Ez egyértelműen hátránnyal sújtja a kamarai tagokat. "
2. 5. Más indítványozó az Ekt. egésze "hatályon kívül helyezését" kérte. Kérelmének elsődleges indoka az, hogy az Ekt. megszünteti a szakmai kamarák köztestületi jellegét, a kötelező kamarai tagságot, s kiüresíti a Magyar Gyógyszerész Kamara jogosítványait. Emiatt az Ekt. sérti az Alkotmány 70/A. §-át. Az indítványozó szerint az Ekt. az Alkotmány 70/D. §-ával is ellentétes, mert rontja az egészségügyi rendszer működőképességét.
Az Alkotmánybíróság beszerezte az egészségügyi miniszter véleményét.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: "2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. "
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti. "
"70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg. "
2. Az Ekt. által hatályon kívül helyezett MOKtv. érintett rendelkezései:
"1. § (1) A Magyar Orvosi Kamara (a továbbiakban: MOK) az orvosok és fogorvosok (a továbbiakban: orvosok) önkormányzattal rendelkező szakmai, érdekképviseleti köztestülete. "
"2. § (1) A MOK
a) az orvosi hivatás gyakorlásával és az orvosi tevékenységgel összefüggő kérdésekben képviseli és védi az orvosi kar tekintélyét, testületeinek és tagjainak érdekeit, továbbá az orvosok jogait, és - külön jogszabályokban meghatározott keretek között - egyedi ügyekben is elősegíti ezen jogok érvényesítését;
(...)
f) véleményezési jogot gyakorol
fa) az orvosok szakmai tevékenységét, anyagi helyzetét közvetlenül befolyásoló, illetőleg valamennyi, az egészségügyet egyéb módon érintő jogszabály megalkotásánál,
(...)
(2) Az (1) bekezdés f) pontjában megjelölt véleményezési jogkörök érvényesülése érdekében a jogszabályok, illetve egyéb döntések előkészítéséért felelős szervek, illetőleg személyek kötelesek
a) a jogszabályok, illetve döntések tervezeteit, valamint azok indokolását véleményezésre olyan módon megküldeni, hogy a MOK-nak véleménye kialakításához megfelelő idő és ismeret álljon rendelkezésére;
b) a MOK véleményét az előkészítés során mérlegelni, illetőleg
c) a MOK véleményének figyelmen kívül hagyása, vagy részleges figyelembevétele esetén ennek okairól a döntés meghozatalára, illetőleg a jogszabály megalkotására jogosult személyt, illetve szervet, valamint - a jogszabályok és a vezetői megbízással összefüggő munkáltatói döntések kivételével - a MOK-ot írásban tájékoztatni:
(...)
(3) A MOK az (1) bekezdés f) pontjában megjelölt véleményezési jogkörét a véleményt kérő által meghatározott határidőn belül gyakorolja, illetőleg - a (2) bekezdés a) pontjában foglalt követelményeknek meg nem felelő határidő tűzése esetén - a határidő lejártát megelőzően javaslatot tehet annak meghosszabbítására. Amennyiben a MOK a rendelkezésére álló határidőn belül véleményezési jogát nem gyakorolja, illetve nem kéri a határidő meghosszabbítását, a jogszabályok, illetve egyéb döntések előkészítéséért felelős szervek vagy személyek a MOK véleményének hiányában is kezdeményezhetik a döntés meghozatalát, illetve a jogszabály kiadását. Nem hosszabbítható meg a MOK véleményezési jogának gyakorlására rendelkezésre álló határidő oly módon, hogy a meghosszabbítás a döntés meghozatalára jogosult szerv tekintetében a döntéshozatal külön törvény szerinti eljárási határidejének elmulasztását eredményezze. "
3. Az Ekt. által hatályon kívül helyezett MGYKtv. érintett rendelkezései:
"1. § (1) A Magyar Gyógyszerész Kamara (a továbbiakban: Kamara) a gyógyszerészek szakmai, érdekképviseleti és önkormányzati köztestülete. "
"2. § (1) A Kamara a gyógyszerészi hivatás gyakorlásával és a gyógyszerészi tevékenységgel összefüggő kérdésekben képviseli és védi a gyógyszerészi kar tekintélyét, testületeinek és tagjainak érdekeit, valamint a gyógyszerészek jogait, és - külön jogszabályban meghatározott keretek között - egyedi ügyekben is elősegíti ezen jogok érvényesítését.
(2) A Kamara az (1) bekezdésben meghatározott feladatai körében különösen
(...)
b) véleményezi
ba) a gyógyszergyártást, a gyógyszerellátást és forgalmazást, a gyógyszerészek szakmai tevékenységét, illetve anyagi helyzetét, valamint a Kamara feladatait és működését közvetlenül érintő jogszabályok tervezeteit,
"2/A. § (1) A 2. § (2) bekezdésének b) pontjában meghatározott véleményezési, illetőleg a 2. § (2) bekezdésének c) pontja, valamint a külön jogszabály szerinti egyetértési jogkörök érvényesülése érdekében a jogszabályok, illetve egyéb döntések előkészítéséért felelős szervek, illetőleg személyek kötelesek
a) a jogszabályok, illetve döntések tervezeteit, valamint azok indokolását véleményezésre olyan módon megküldeni, hogy a Kamarának véleménye kialakításához megfelelő idő és ismeret álljon rendelkezésre;
b) a Kamara véleményét az előkészítés során mérlegelni, illetőleg
c) a Kamara véleményének figyelmen kívül hagyása vagy részleges figyelembevétele esetén ennek okairól és véleményéről a döntés meghozatalára, illetőleg a jogszabály megalkotására jogosult személyt vagy szervet, illetve - a jogszabályok, valamint a vezetői megbízással összefüggő munkáltatói döntések kivételével - a Kamarát írásban tájékoztatni;
(...)
(3) A 2. § (2) bekezdésének b) pontjában meghatározott véleményezési jogkörét a Kamara a véleményt kérő által meghatározott határidőn belül gyakorolja, illetve - az (1) bekezdés a) pontjában foglalt követelményeknek meg nem felelő határidő kitűzése esetén - a határidő lejártát megelőzően javaslatot tehet annak meghosszabbítására. Amennyiben a Kamara a rendelkezésére álló határidőn belül véleményezési jogát nem gyakorolja, vagy nem kéri a véleményezési határidő meghosszabbítását, a jogszabályok, egyéb döntések előkészítéséért felelős szervek, illetve személyek a Kamara véleményének hiányában is kezdeményezhetik a jogszabály kiadását, illetőleg az egyéb döntés meghozatalát. Nem hosszabbítható meg a Kamara véleményezési jogának gyakorlására rendelkezésre álló határidő oly módon, hogy a meghosszabbítás a döntés meghozatalára jogosult szerv tekintetében a döntéshozatal külön törvény szerinti eljárási határidejének elmulasztását eredményezze. "
4. Az Ekt. által hatályon kívül helyezett MESZKtv. érintett rendelkezései:
"1. § (1) A Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamara (a továbbiakban: MESZK) az egészségügyi szakdolgozók (a továbbiakban: szakdolgozó) szakmai érdek-képviseleti és önkormányzati köztestülete. "
"2. § (1) A MESZK a szakdolgozói hivatás gyakorlásával összefüggő ügyekben képviseli és védi a szakdolgozói kar tekintélyét, testületeinek és tagjainak érdekeit, továbbá a szakdolgozók jogait, valamint képviseli a szakdolgozói kart a hazai és nemzetközi szakmai szervezetekben.
(2) A MESZK az (1) bekezdésben meghatározott feladata körében különösen:
(...)
b) véleményezi
ba) a szakdolgozói kar tagjainak szakmai tevékenységét, illetve anyagi helyzetét közvetlenül befolyásoló, valamint az egészségügyet egyéb módon érintő jogszabályok tervezeteit,
"3. § (1) A 2. § (2) bekezdésének b) pontjában meghatározott véleményezési jogkörök érvényesülése érdekében a jogszabályok, illetve egyéb döntések előkészítéséért felelős szervek, illetőleg személyek kötelesek
a) a jogszabályok, illetve döntések tervezeteit, valamint azok indokolását véleményezésre olyan módon megküldeni, hogy a MESZK-nek véleménye kialakításához megfelelő idő és ismeret álljon rendelkezésre,
b) a MESZK véleményét az előkészítés során mérlegelni, illetőleg
c) a MESZK véleményének figyelmen kívül hagyása vagy részleges figyelembevétele esetén ennek okairól a döntés meghozatalára, illetőleg a jogszabály megalkotására jogosult személyt vagy szervet, illetve - a jogszabályok, valamint a vezetői megbízással összefüggő munkáltatói döntések kivételével - a MESZK-et írásban tájékoztatni,
(...)
(3) A 2. § (2) bekezdésének b) pontjában meghatározott véleményezési jogkörét a MESZK a véleményt kérő által meghatározott határidőn belül gyakorolja, illetve - az (1) bekezdés a) pontjában foglalt követelményeknek meg nem felelő határidő kitűzése esetén - a határidő lejártát megelőzően javaslatot tehet annak meghosszabbítására. Amennyiben a MESZK a rendelkezésére álló határidőn belül véleményezési jogát nem gyakorolja, vagy nem kéri a véleményezési határidő meghosszabbítását, a jogszabályok, egyéb döntések előkészítéséért felelős szervek, illetve személyek a MESZK véleményének hiányában is kezdeményezhetik a jogszabály kiadását, illetőleg az egyéb döntés meghozatalát. Nem hosszabbítható meg a MESZK véleményezési jogának gyakorlására rendelkezésre álló határidő oly módon, hogy a meghosszabbítás a döntés meghozatalára jogosult szerv tekintetében a döntéshozatal külön törvény szerinti eljárási határidejének elmulasztását eredményezze. "
5. Az Ekt. érintett rendelkezései:
"14. § (1) A szakmai kamara tagja lehet az, aki (...)
(2) Azt a személyt, aki az (1) bekezdésben meghatározott feltételeknek megfelel, a szakmai kamara tagjai közé - kérelmére - fel kell venni. A felvétel kizárólag a (3) bekezdés szerinti okból tagadható meg. "
"20. § (1) A szakmai kamara etikai vétség gyanúja esetén etikai eljárást folytat le. E törvény alkalmazásában etikai vétség:
a) a külön törvény szerint meghatározott szakmai-etikai szabályok vétkes megszegése, kivéve, ha ezen szabályok vétkes megszegése esetében az etikai eljárásra a külön törvényben meghatározott szerv jogosult,
b) az alapszabályban, illetőleg a szakmai kamara más belső szabályzatában foglalt vagy a választott tisztségből eredő kötelezettségnek a vétkes megszegése.
(2) Nem minősül és nem minősíthető az (1) bekezdés b) pontja szerint vétségnek az a cselekmény, amely esetében az (1) bekezdés a) pontja alapján kell az eljárást lefolytatni.
21. § (1) A közalkalmazotti, közszolgálati jogviszony keretében egészségügyi tevékenységet végzővel szemben felmerült, fegyelmi eljárás alapjául is szolgáló etikai vétség alapos gyanúja esetén az azt észlelő kamarai szerv írásban kezdeményezi a munkáltatónál a fegyelmi eljárás lefolytatását.
(2) A munkáltató, ha annak külön törvényben meghatározott feltételei fennállnak, az (1) bekezdés szerint kezdeményezett fegyelmi eljárást lefolytatja, ellenkező esetben a kezdeményezést visszautasítja és a visszautasítás indokáról a kezdeményezőt tájékoztatja.
(3) A munkáltató - a (2) bekezdésben foglalt rendelkezéstől függetlenül is - a kamarai taggal szembeni fegyelmi eljárás megindításáról és annak eredményéről minden esetben értesíti a területi szervezetnél működő etikai bizottságot.
(4) Ha az egészségügyi tevékenység szakmai szabályai, illetőleg a külön törvény szerint meghatározott szakmai-etikai szabályok megszegésének alapos gyanúját a szakmai kamara valamely szerve észleli, a kamarai szerv
- amennyiben az etikai eljárás lefolytatására nem rendelkezik hatáskörrel - az eljárásuk megindításának alapjául szolgáló tényekről tájékoztatja a külön jogszabály szerint illetékes Megyei Etikai Tanácsot, illetve további intézkedések megtétele érdekében az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatnak (a továbbiakban: ÁNTSZ) az
- az egészségügyi szolgáltató működési engedélye szerint - illetékes megyei intézetét.
22. § (1) Etikai ügyben a területi szervezet etikai bizottsága jár el.
(2) Az etikai eljárást etikai vétség alapos gyanúja esetén meg kell indítani, és az annak megindításától számított 30 napon belül le kell folytatni. Az etikai eljárás megindításáról az érintettet - az eljárás megindításával egyidejűleg - írásban tájékoztatni kell.
(3) Nem indítható meg az etikai eljárás, ha a cselekménynek az elsőfokú etikai bizottság tudomására jutásától 3 hónap, vagy a cselekmény elkövetése óta 3 év eltelt.
(4) Ha az etikai vétségnek is minősülő ügyben büntetővagy szabálysértési eljárás indult, az eljárás jogerős befejezésétől számított 3 hónapon belül az etikai eljárás akkor is megindítható, ha a (3) bekezdésben meghatározott határidő eltelt. A 3 hónapos határidő a jogerős határozat területi szervezettel történt közlésétől számít.
(5) A bíróság vagy a szabálysértési hatóság határozatát a kamara kérelmére, vagy - amennyiben az érintett személy kamarai tagsága a bíróság, eljáró hatóság előtt ismert - hivatalból, a jogerőre emelkedést követő 30 napon belül megküldi az illetékes kamarai szervnek.
23. § (1) Az etikai bizottság az etikai felelősség tárgyában hozott döntését írásbeli, indokolt határozatba foglalja és megküldi az eljárás alá vont személynek, illetőleg az etikai eljárás megindítását kezdeményezőnek, továbbá annak a külön törvény szerinti Megyei Etikai Tanácsnak (a továbbiakban: MET), amely az adott ügyben az eljárás alá vont személy kamarai tagságának hiányában eljárt volna.
(2) A 20. § (1) bekezdésének b) pontja szerinti etikai vétség esetében az elsőfokú határozattal szemben az érintett, valamint az etikai eljárás megindítását kezdeményező a kézbesítéstől számított 15 napon belül fellebbezhet az országos etikai bizottsághoz. A 20. § (1) bekezdésének a) pontja szerinti etikai vétség esetében az elsőfokú határozattal szemben az érintett, valamint az etikai eljárás megindítását kezdeményező, továbbá az (1) bekezdés szerinti MET a kézbesítéstől számított 15 napon belül fellebbezhet az OET-hez.
(3) A (2) bekezdésben foglaltaktól eltérően, amennyiben a 20. § (1) bekezdésének a) pontja szerinti etikai vétség esetében az elsőfokú határozatnak kizárólag a kamarai tagsági viszonyt érintő etikai büntetést kiszabó (felfüggesztés, kizárás) rendelkezésével szemben nyújtottak be fellebbezést, a fellebbezés tárgyában a kamara országos etikai bizottsága jár el.
(4) A 20. § (1) bekezdésének b) pontja szerinti etikai vétség esetében a másodfokú etikai bizottság a fellebbezés tárgyában írásbeli, indokolt határozatot hoz, és azt megküldi az eljárás alá vont személynek, az etikai eljárást kezdeményezőnek, valamint az első fokon eljáró etikai bizottságnak. E határozatot a fellebbezés benyújtásától számított 30 napon belül kell meghozni.
(5) Ha e törvény eltérően nem rendelkezik, a kamarai etikai bizottság határozathozatalára a közigazgatási hatósági eljárásra vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni.
(6) A (4) bekezdés szerinti másodfokú határozat ellen a kézbesítéstől számított 30 napon belül a közigazgatási perekre irányadó szabályok szerint kereset terjeszthető elő.
24. § (1) Szükség esetén az első- és a másodfokú etikai eljárásban bizonyítási eljárást kell lefolytatni, amelynek során az etikai vétség elkövetésével gyanúsított személy meghallgatását lehetővé kell tenni.
(2) Az első- és másodfokú etikai eljárásban nem vehet részt az, akitől az ügy elfogulatlan megítélése nem várható, a másodfokú etikai eljárásban nem vehet részt az sem, aki az elsőfokú határozat meghozatalában részt vett.
(3) Akivel szemben a (2) bekezdésben meghatározott kizárási ok áll fenn, köteles azt bejelenteni. Kizárási okot az eljárás alá vont személy, illetőleg az etikai eljárást kezdeményező is az eljárás bármely szakaszában bejelenthet. A kizárási okot az etikai bizottság elnökének, a területi etikai bizottság elnökével szembeni kizárási okot az országos etikai bizottság elnökének, az országos etikai bizottság elnökével szembeni kizárási okot az országos elnökség elnökének kell bejelenteni, akik határoznak az eljárásból való kizárás tárgyában.
25. § (1) A 20. § (1) bekezdésének b) pontja szerinti etikai vétség esetében a kiszabható etikai büntetések:
a) a figyelmeztetés,
b) a megrovás,
c) a mindenkori legkisebb kötelező munkabér havi összegének tízszereséig terjedő pénzbírság,
d) a tagsági viszony 1-6 hónapig terjedő felfüggesztése,
e) a 18. § (2) bekezdésében meghatározott esetekben a kizárás.
(2) Az (1) bekezdés d)-e) pontjában szereplő etikai büntetések az (1) bekezdés c) pontja szerinti etikai büntetéssel együttesen is alkalmazhatók.
(3) A 20. § (1) bekezdésének a) pontja szerinti etikai vétség esetében az elsőfokú etikai eljárásban az Eütv. 140/E. § (2) bekezdése szerinti etikai büntetések is alkalmazhatók.
(4) Az első- és a másodfokú etikai bizottság akkor határozatképes, ha az ülésen legalább 5 tagja jelen van. Az etikai bizottság érdemi határozatot a jelenlévő tagjainak szótöbbségével hoz
a) az etikai felelősség tárgyában,
b) az (1) bekezdés a)-c) pontjában szereplő etikai büntetések alkalmazása tekintetében,
c) bármely jogerős marasztaló határozatnak az alapszabályban meghatározott módon való közzétételéről.
(5) Az (1) bekezdés d) pontja szerinti etikai büntetés alkalmazásához a bizottság tagjainak kétharmados szótöbbsége szükséges.
(6) Az etikai felelősség megállapítása esetén az etikai bizottság határozatában kötelezheti az elmarasztalt személyt az eljárás költségeinek részben vagy egészben történő megfizetésére.
(7) Az (1) bekezdés d)-e) pontjaiban megjelölt etikai büntetés jogerős kiszabásáról értesíteni kell az érintett személy egészségügyi tevékenysége szerinti működési nyilvántartást vezető szervet.
26. § A 25. § (1) bekezdés e) pontjában szereplő kizárás büntetés alkalmazásáról az etikai bizottság hivatalból - meghallgatás és tárgyalás tartása nélkül - határoz. "
"27. § (9) Az országos kamarai szervek az üléseik jegyzőkönyvét és a meghozott határozataikat hivatalból, a tisztségviselők döntéseit pedig felhívásra - az elfogadástól, illetőleg a felhívástól számított 15 napon belül - törvényességi ellenőrzés céljából a miniszter rendelkezésére bocsátják. "
"28. § (1) Az Eütv. 112. §-ának (4) bekezdése a következő i)-j) pontokkal egészül ki:
[A működési nyilvántartás az alábbi adatokat tartalmazza: ]
(...)
j) az egészségügyi dolgozóval szemben az e törvény szerinti eljárás keretében kiszabott jogerős büntetés ténye, a büntetést kiszabó határozat jogerőre emelkedése napjának egyidejű megjelölésével;
(...)
(6) Az Eütv. a 140. §-át követően a következő alcímmel és 140/A-140/E. §-okkal egészül ki:
Az egészségügyi dolgozókra vonatkozó felelősségi szabályok
140/A. § (1) Az orvosi, gyógyszerészi, egészségügyi szakdolgozói foglalkozás általános szakmai, illetőleg etikai (a továbbiakban együtt: etikai) szabályainak kidolgozására, meghatározott esetekben az orvosokkal, gyógyszerészekkel, egészségügyi szakdolgozókkal (a továbbiakban ezen alcím alkalmazásában együtt: egészségügyi dolgozók) szemben szakmai-etikai (a továbbiakban: etikai) eljárás lefolytatására Országos Etikai Tanács (a továbbiakban: OET) működik és az egészségügyi dolgozókkal szemben etikai eljárás lefolytatására Megyei Etikai Tanácsok (a továbbiakban: MET) működnek.
(2) Az OET jogi személy, gazdálkodására a részben önállóan gazdálkodó költségvetési szerv gazdálkodására vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. Tevékenységét az ÁNTSZ-re irányadó általános szabályok szerint az egészségügyért felelős miniszter irányítja.
(3) Az OET titkársági feladatait az ÁNTSZ az Országos Tisztifőorvosi Hivatal útján látja el. Az OET és a MET-ek működtetésének tárgyi és személyi feltételeiről az Országos Tisztifőorvosi Hivatal gondoskodik.
(4) A MET-ek az ÁNTSZ illetékes megyei intézeteinek szervezeti keretében működnek.
(5) Az OET teljes ülésén, a tagok minősített többségével megalkotott, az egészségügyi dolgozókra kiterjedő szakmai-etikai szabályzatot (a továbbiakban: Rendtartás) az egészségügyért felelős miniszter elé jóváhagyás céljából fel kell terjeszteni. A jóváhagyott Rendtartást a miniszter rendeletében hirdeti ki. Az OET az etikai gyakorlat egységességének biztosítása érdekében elvi állásfoglalásokat adhat ki. Az elvi állásfoglalás magatartást etikai vétséggé nem nyilváníthat, és etikai vétséghez etikai büntetést vagy büntetéstípust nem rendelhet.
(6) A Rendtartás, valamint módosításai, továbbá az elvi állásfoglalások tervezetét az OET véleményezés céljából megfelelő határidő tűzésével megküldi a szakmai kamarák részére.
(7) A Rendtartás tartalmára a szakmai kamara - a (6) bekezdés szerinti véleményezési jog gyakorlásától függetlenül - évente legfeljebb egy alkalommal javaslatot tehet. Az OET
a) a rendtartás tervezetének előkészítése során a javaslatot köteles mérlegelni;
b) a javaslat figyelmen kívül hagyása, vagy részleges figyelembevétele esetén ennek okairól az egészségügyért felelős minisztert a Rendtartás jóváhagyás céljából történő felterjesztése során írásban tájékozatja;
c) a b) pontban foglaltakról a kamarát a javaslat beérkezését követő 60 napon belül írásban tájékoztatja.
(8) Az OET tagja:
a) az Országos Tisztifőorvosi Hivatal - országos tisztifőorvos által kijelölt - 3 képviselője, akik közül 1 orvos, 1 gyógyszerész, 1 egészségügyi szakdolgozó,
b) az egészségügy területén működő szakmai kamarák országos elnöksége által delegált 1-1 személy,
c) az Egészségügyi Minisztérium 1 képviselője,
d) az Egészségügyi Tudományos Tanács Elnökségének tagja,
e) a szakmai kollégiumok elnöksége által delegált egy tag.
(9) A megyékben és a fővárosban működő MET-ek tagjai:
a) az ÁNTSZ illetékes megyei intézetének - a megyei tisztifőorvos által kijelölt - 3 képviselője, akik közül 1 orvos, 1 gyógyszerész, 1 egészségügyi szakdolgozó,
b) az egészségügy területén működő szakmai kamarák illetékes területi szervezete által delegált 1-1 képviselő,
c) a szakmai kollégiumok elnöksége által delegált egy tag,
d) a megye területén működő egészségügyi szakellátást nyújtó közszolgáltatók közül a gyógyintézetek
da) 1-1 képviselője,
db) fenntartóinak/tulajdonosainak - ideértve az egyetemi centrumokat és klinikákat működtető egyetemek képviselőit is - 1-1 képviselője, függetlenül az adott megyében általuk fenntartott/tulajdonolt gyógyintézetek számától.
(10) Az OET, illetve a MET tagja ugyanazon személy nem lehet.
(11) Az OET, illetve a MET-ek tagjait öt évre jelölik azzal, hogy megbízatásuk ismételten meghosszabbítható.
(12) Az OET, illetve a MET tagjának megbízatása megszűnik:
a) a meghatározott idő leteltével,
b) halálával,
c) lemondásával,
d) visszahívásával.
A megbízatás megszűnését követő 15 napon belül az arra jogosult szerv gondoskodik új tag állításáról.
140/B. § (1) Az egészségügyi dolgozók által elkövetett, a Rendtartásban foglalt etikai szabályok vétkes megszegése esetén első fokon az egészségügyi dolgozó tevékenységének helye szerint illetékes MET - háromtagú bizottságban eljárva - etikai eljárást folytat le (a továbbiakban: elsőfokú etikai bizottság) . Kamarai tagok tekintetében az elsőfokú etikai bizottság az érintett szakmai kamara külön törvény szerinti etikai szerve, amely eljárását az e törvény szerinti eljárási szabályok és jogkövetkezmények megfelelő alkalmazásával folytatja le. Az etikai ügyben eljáró szerv hatáskörének meghatározása tekintetében az etikai vétség elkövetésének, illetve elkövetése megkezdésének időpontja az irányadó.
(2) Az etikai eljárást az etikai szabályok vétkes megszegésének alapos gyanúja esetén meg kell indítani, és az annak megindításától számított 30 napon belül le kell folytatni. Az etikai eljárás megindításáról az egészségügyi dolgozót - az eljárás megindításával egyidejűleg - írásban tájékoztatni kell.
(3) Nem indítható meg az etikai eljárás, ha a cselekménynek az elsőfokú etikai bizottság tudomására jutásától 3 hónap, vagy a cselekmény elkövetése óta 3 év eltelt.
(4) Az elsőfokú etikai bizottság eljárásában - amennyiben az adott etikai bizottságban bizottsági tagként eljár ilyen személy - az ügy tárgya szerinti szakterületen jártas tag részt vesz. Ennek hiányában az ügy szakterület szerinti megítélésére alkalmas személy szakértőkénti meghallgatását az eljárás során biztosítani kell.
140/C. § (1) Az elsőfokú etikai bizottság az etikai felelősség tárgyában hozott döntését indokolt, írásbeli határozatba foglalja és megküldi az érintett egészségügyi dolgozónak, illetőleg az etikai eljárás megindítását kezdeményezőnek.
(2) Az elsőfokú határozattal szemben az érintett egészségügyi dolgozó, valamint az etikai eljárás megindítását kezdeményező, továbbá, ha az elsőfokú etikai határozatot az érintett szakmai kamara külön törvény szerinti etikai szerve hozta, az a MET, amely az adott felelősségi ügyben az eljárás alá vont személy kamarai tagságának hiányában eljárt volna, a kézbesítéstől számított 15 napon belül fellebbezhet az OET-hez. A fellebbezés alapján az OET öttagú bizottságban eljárva (a továbbiakban: országos etikai bizottság) folytatja le a másodfokú etikai eljárást.
(3) A másodfokon eljáró országos etikai bizottság a fellebbezés tárgyában írásbeli, indokolt határozatot hoz, és azt megküldi az érintett egészségügyi dolgozónak, az etikai eljárást kezdeményezőnek, valamint az első fokon eljáró etikai bizottságnak. E határozatot lehetőleg a fellebbezés benyújtásától számított 30 napon belül kell meghozni. Az eljárásra a 140/B. § (4) bekezdésében foglalt rendelkezéseket is megfelelően alkalmazni kell. A másodfokon eljáró országos etikai bizottság az első fokú határozatot a 140/E. § (2) bekezdése szerinti, a kamarai tagokkal szemben kiszabható, a kamarai tagsági viszonyt érintő etikai büntetést érintő részében nem változtathatja meg. E szankciók alkalmazása tekintetében - a felülvizsgált határozat egyéb részei vonatkozásában hozott döntésétől függően -a másodfokon eljáró országos etikai bizottság az első fokú határozatot e részében megsemmisíti és az első fokon eljárt kamarai etikai szervet új eljárásra utasíthatja.
(4) Ha törvény eltérően nem rendelkezik, az etikai eljárás során történő határozathozatalra, a jogorvoslatra és a határozat végrehajtására a közigazgatási hatósági eljárásra vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni.
(5) A másodfokú határozat ellen - a (2) bekezdésben meghatározottak szerint - a kézbesítéstől számított 30 napon belül a közigazgatási perekre (Pp. XX. fejezet) irányadó szabályok szerint kereset terjeszthető elő.
140/D. § (1) Az első- és szükség esetén a másodfokú etikai eljárásban bizonyítási eljárást kell lefolytatni, amelynek során a Rendtartásban foglalt etikai szabályok vétkes megszegésével gyanúsított egészségügyi dolgozó meghallgatását lehetővé kell tenni.
(2) Az első- és másodfokú etikai eljárásban nem vehet részt az, akitől az ügy elfogulatlan megítélése nem várható, a másodfokú etikai eljárásban nem vehet részt az sem, aki az elsőfokú határozat meghozatalában részt vett.
(3) Akivel szemben a (2) bekezdésben meghatározott kizárási ok áll fenn, köteles azt bejelenteni. Kizárási okot az eljárás alá vont egészségügyi dolgozó, illetőleg az etikai eljárást kezdeményező is az eljárás bármely szakaszában bejelenthet. A kizárási okot az eljáró etikai bizottság elnökének, az elnökkel szembeni kizárási okot az OET elnökének, az OET elnökével szembeni kizárási okot az egészségügyért felelős miniszternek kell bejelenteni, akik határoznak az eljárásból való kizárás tárgyában.
140/E. § (1) Kiszabható etikai büntetések:
a) a figyelmeztetés,
b) a megrovás,
c) a mindenkori legkisebb kötelező munkabér havi összegének tízszereséig terjedő pénzbírság.
(2) Amennyiben elsőfokú etikai bizottságként a külön törvény szerinti kamarai etikai szerv jár el, ezen etikai szerv - az (1) bekezdésben szereplő etikai büntetés alkalmazásával egyidejűleg, mellékbüntetésként - kiszabhatja a következő etikai büntetések valamelyikét:
a) a kamarai tagsági viszony 1-6 hónapig terjedő felfüggesztése,
b) a kamarából történő kizárás, a külön törvény szerinti, a kamarából történő kötelező kizárás eseteiben.
(3) Az első- és másodfokú etikai bizottság érdemi határozatot tagjainak szótöbbségével hoz.
(4) Az etikai felelősség megállapítása esetén az etikai bizottság határozatában kötelezheti az elmarasztalt személyt az eljárás költségeinek részben vagy egészben történő megfizetésére.
(5) Az (1) bekezdés szerinti etikai büntetés jogerős kiszabásáról a megfelelő további intézkedések megtétele és eljárás megindítása érdekében - a határozat megküldésével - értesíteni kell
a) az érintett személy munkáltatóját,
b) az ÁNTSZ-nek az egészségügyi szolgáltató működési engedélye szerint illetékes megyei intézetét.
(6) Az (1) bekezdés szerinti etikai büntetés jogerős kiszabásáról a határozat megküldésével tájékoztatni kell az egészségügyi dolgozó tevékenysége szerinti működési nyilvántartást vezető szervet is.
(7) Az OET, illetve a MET-ek, valamint azok tagjai egyedi ügyekben lefolytatott etikai eljárásaik során sem irányítási, felügyeleti jogkörben, sem az adott szervbe delegálási, kijelölési jogkörrel rendelkező szerv által nem utasíthatóak. "
"32. § (1) Valamennyi, e törvény hatálya alá tartozó szakmai kamarai tag 2007. január 1. és március 31. napja között - a kamarai országos elnökséghez intézett - egyoldalú, írásbeli nyilatkozattal fenntarthatja kamarai tagsági viszonyát. A tagsági viszonyt fenntartó nyilatkozattétel hiányában a kamarai tagsági viszony 2007. április 1. napján megszűnik. A tagságot fenntartó nyilatkozat érvényességéhez a Kamara külön elfogadó nyilatkozata nem szükséges. A tagsági viszonyukat fenn nem tartó kamarai tagok személyes adatait a kamarai tagsági nyilvántartásokból haladéktalanul törölni kell.
(2) A kamarai országos elnökségek a (4) bekezdés szerinti feladataik ellátása céljából az új országos elnökségek megválasztásáig, de legkésőbb 2007. május 31-éig továbbműködnek. Az (1) bekezdéstől eltérően az elnökségi tagok tagsági viszonya fenntartási nyilatkozat hiányában 2007. június 1. napján szűnik meg.
(3) A Kamara 2007. június 1. napjáig - soron kívüli kamarai választások során - alakuló országos küldöttközgyűlést választ, amelynek megbízatása az alakuló küldöttközgyűlés által elfogadott alapszabály szerinti időtartamig szól. 2007. április 1. napján- az országos elnökség kivételével -a 2007. március 31-én hivatalban lévő kamarai szervek, illetőleg tisztségviselők megbízatása megszűnik. "
"34. § (1) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg hatályát veszti
a) a Magyar Orvosi Kamaráról szóló 1994. évi XXVIII. törvény, valamint
b) a Magyar Gyógyszerész Kamaráról szóló 1994. évi LI. törvény,
c) a Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamaráról szóló 2003. évi LXXXIII. törvény, "
"35. § (1) Az Eütv. e törvény 28. § (6) bekezdésével megállapított 140/A. §-a szerinti Országos Etikai Tanács ülését első alkalommal az e törvény hatálybalépését követő 60 napon belüli időtartamra össze kell hívni. Az Országos Etikai Tanács az egészségügyi dolgozókra kiterjedő etikai-fegyelmi szabályzatot legkésőbb 2007. március 31-ig az egészségügyi miniszter elé terjeszti.
(2) A Megyei Etikai Bizottságok - az ÁNTSZ megyei intézeteinek szervezeti keretei között - 2007. március 31-ével megkezdik működésüket. "
III.
Az Alkotmánybíróság elsőként azt az indítványi kérelmet vizsgálta, amelyet valamennyi indítványozó előterjesztett, s amely az Ekt. közjogi érvénytelenségének megállapítására irányult.
1. Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata, hogy magának a jogalkotási eljárásnak az alkotmányosságát is vizsgálja, s dönt a formai hibás jogalkotási eljárás alkotmányosságáról.
Az Alkotmánybíróság már a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában kifejtette: "A jogállamiság és a jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. Ezek alapvető jelentőségűek az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatósága szempontjából. Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály (...) . " (ABH 1992, 77, 85.)
Az Alkotmánybíróság több határozatában részletesen foglalkozott a közjogi érvényesség eseteivel. A 29/1997. (IV. 29.) AB határozatának rendelkező részében megállapította, hogy a "formai hibás törvényhozási eljárás - megfelelő indítvány alapján - a jövőben alapot ad a törvény kihirdetése napjára történő visszamenőleges hatályú megsemmisítésére". (ABH 1997, 122.) A határozat indokolása szerint "[a] megsemmisítés alapja a közjogi érvénytelenség, amely a norma formai alkotmányellenességének egyik változata". (ABH 1997, 122, 128.)
Az Alkotmánybíróság az 52/1997. (X. 14.) AB határozat rendelkező részében megismételte azt a korábbi határozatában foglalt tételt, melynek megfelelően a jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés önmagában megalapozza a törvény megsemmisíthetőségét. (ABH 1997, 331, 332.) Az indokolás pedig újfent megállapította, hogy a súlyos eljárási szabálytalanság közjogi érvénytelenséget idéz elő. (ABH 1997, 331, 345.)
Az Alkotmánybíróság több határozatában, elvi jelleggel a 39/1999. (XII. 21.) AB határozatában azt is hangsúlyozta, hogy "a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye. Ezért az Alkotmánybíróság megsemmisíti a jogszabályt, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg, amely másként nem orvosolható, mint a jogszabály megsemmisítésével. [3/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 33, 39-40.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 332, 345. ]" (ABH 1999, 325, 349.)
Az Alkotmánybíróság 8/2003. (III. 14.) AB határozatában alkotmányos követelményként azt is meghatározta, hogy "jogalkotásra csak a jogbiztonság alkotmányos elvének megfelelően kerülhet sor. A jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogalkotás (...) ésszerű rendben történjék (...) . " (ABH 2003, 74.)
Az Alkotmánybíróság a 62/2003. (XII. 15.) AB határozatában hangsúlyozta: "A demokratikus jogállam feltételezi (...) a demokratikusan elfogadott eljárási szabályokat, illetve az azoknak megfelelő döntéshozatalt. Az alkotmányos demokrácia összetett rendszer, melyben részletes eljárási szabályok rendezik több szerv - olykor folyamatos -együttműködését. A szervek együttműködését, tevékenységük kölcsönös ellenőrzését biztosító szabályok azért jelentősek, mert az eljárás eredményének - a döntésnek - a demokratikus legitimitását az eljárási szabályok megléte, továbbá feltétlen és maradéktalan betartása biztosítja. Az alkotmányos jelentőségű eljárási szabályok megsértése formailag érvénytelen (közjogi érvénytelenség) és illegitim döntést eredményez. (...) Minden eljárási szabály, minden eljárási szakasz azonos legitimációs erővel rendelkezik. Az eljárási szabályok kivétel nélküli és feltétlen betartása a demokratikus jogállamiság alapvető követelménye. " (ABH 2003, 637, 647.)
2. Az Alkotmánybíróság a jogalkotási eljárás alkotmányosságával összefüggésben foglalkozott a jogalkotót terhelő egyeztetési kötelezettséggel.
Az Alkotmánybíróságnak a jogszabály-alkotási követelményeket meghatározó állandó gyakorlata, hogy "a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező társadalmi, érdek-képviseleti szervek véleményének beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének nem feltétele". [39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 349.; korábban: 7/1993. (II. 15.) AB határozat, ABH 1993, 418, 419.; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387, 397. ]
Az Alkotmánybíróság a 30/2000. (X. 11.) AB határozatában - a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvénnyel (a továbbiakban: Jat.) összhangban - megállapította, hogy "a véleményező szerv »közhatalmi jellegének« tisztázása a Jat. szerinti általános egyeztetési kötelezettség alkalmazása esetén azért szükséges, mert a Jat. rendelkezései alapján az egyeztetési körbe bevonandó intézményi-személyi kör bizonytalan. A véleményező szerv »közhatalmi jelle-ge« irányadó arra vonatkozóan, hogy a jogszabály-előkészítés során a jogalkotóval szemben a Jat. által támasztott általános jellegű egyeztetési, együttműködési elvárás alapján megállapítható-e az adott szerv véleményének beszerzésére vonatkozó speciális jogalkotói kötelezettség. Ha ugyanis a Jat. szerinti általános egyeztetési kötelezettségnek minden egyes társadalmi, érdek-képviseleti szervvel szemben való megtartása a jogalkotásra vonatkozó formai alkotmányossági kritérium lenne, akkor a Kormány gyakorlatilag semmilyen rendeletet nem alkothatna, törvényjavaslatot nem készíthetne, hiszen mindig akadhatna újabb, magát érdek-képviseletiként meghatározó szervezet, amelynek véleményét ki kellene kérnie. " (ABH 2000, 202, 206.)
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság a 30/2000. (X. 11.) AB határozatában "arra az álláspontra helyezkedett, hogy a jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek - a demokratikus döntéshozatali eljárásban betöltött szerepük miatt az egyeztetési kötelezettség vonatkozásában - közhatalminak, így a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek. " (ABH 2000, 202, 206.)
A 30/2000. (X. 11.) AB határozat szerint "[a]z Alkotmánybíróság gyakorlata folyamatosan nagy hangsúlyt helyezett az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésre, mely szerint »a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam«. A jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Ellenkező esetben maga a demokratikus rendszer veszíti el legitimációját, hiszen a különböző társadalmi részérdekek megjelenítésére és összehangolására nem nyílik mód, így a konszenzus elérése eleve lehetetlen. Amennyiben pedig külön törvény ír elő konkrét és intézményesített véleménykérési kötelezettséget, akkor annak elmulasztása olyan, a jogalkotási eljárásban elkövetett súlyos szabálytalanságnak minősülhet, amely adott esetben a jogállamiság alkotmányos követelményét közvetlenül veszélyezteti, és a törvénysértő módon alkotott jogszabály közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie. " (ABH 2000, 202, 205-208.)
3. Az Alkotmánybíróság 30/2000. (X. 11.) AB határozatában "a jogállamiság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] követelményére figyelemmel, formai alkotmányellenessége miatt megsemmisítette" a véleményezési kötelezettség megsértésével alkotott jogszabályt. Az Alkotmánybíróság ezt a döntését azzal indokolta, hogy "a törvényben előírt véleményeztetési kötelezettség elmulasztása közvetlenül sérti a jogállamiság követelményét". (ABH 2000, 202, 208.)
A 30/2000. (X. 11.) AB határozatban hivatkozott Kvtv., vagyis a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LILI. törvény 44. § (2) bekezdésének a határozat meghozatalakor hatályos rendelkezése azt tartalmazta, hogy a jogszabály-tervezeteket "a döntésre jogosult szervhez történő benyújtás előtt - véleménynyilvánítás céljából - meg kell küldeni az Országos Környezetvédelmi Tanácsnak. A véleménynyilvánításra - a tervezet kézbesítésétől számított - legalább harminc napot kell biztosítani".
A 30/2000. (X. 11.) AB határozat szerint a véleményeztetési kötelezettség "szabályai alapján köteles a Kormány a törvényi rendelkezéseket betartva, a törvényben feljogosított és pontosan megjelölt szervet a normatervezet véleményeztetése végett megkeresni. A törvényben kijelölt szerv (...) meghatározott határidőn belül köteles véleményét a Kormánnyal közölni, tehát a jogalkotási folyamat nem szenved tartós késedelmet. Jelen esetben tehát a
Kormány nem szabadulhat a véleményeztetés konkrét törvényi kötelezettsége alól. Az Alkotmánybíróság mindezzel összefüggésben hangsúlyozza, hogy a törvények betartása és betartásuk biztosítása a Kormánynak az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontján alapuló általános kötelezettsége. " (ABH 2000, 202, 208.)
Ezzel a határozatával az Alkotmánybíróság a formai alkotmányellenesség vizsgálatával kapcsolatos korábbi gyakorlatát továbbfejlesztette. A 30/2000. (X. 11.) AB határozat ugyanis konkrétan meghatározta, hogy a vélemé-nyeztetési kötelezettség megsértése mikor vezet a közjogi érvénytelenség megállapításához.
4. Az Alkotmánybíróságnak a 30/2000. (X. 11.) AB határozatot (ABH 2000, 202.) követően is állást kellett foglalnia a jogszabály-előkészítő véleményeztetési kötelezettségével kapcsolatosan.
Az Alkotmánybíróság a 7/2004. (III. 24.) AB határozatban arra a következtetésre jutott, hogy "a törvényalkotási eljárás ügydöntő, érdemi része a törvényjavaslat benyújtásával kezdődik, annak nem eleme a törvénytervezet elkészítése, s ugyanígy kívül esnek rajta az előkészítés során lefolytatott egyeztetések és véleményeztetések. " Továbbá "az előterjesztő által lefolytatott eljárások nem részei az érdemi törvényalkotási eljárásnak, így az esetlegesen elmulasztott vagy nem megfelelően lefolytatott egyeztetések nem minősülhetnek olyan jellegű szabályszegésnek, amelyek a törvény közjogi érvénytelenségét eredményezik. Ez csak abban az esetben fordulhatna elő, ha a törvényjavaslat tárgyalása során lenne olyan, az Alkotmány, törvény vagy a Házszabály által kötelezően előírt egyeztetés, amelyet az Országgyűlés a saját eljárásában elmulaszt. " Az Alkotmánybíróság továbbá megjegyezte: "A szabályozás során (...) nem lehet eltekinteni a jogállamiság elvétől. Ennek értelmében az Országgyűlés, mint a törvényhozói hatalmi ág letéteményese alkotmányosan nem hozható abba a helyzetbe, hogy törvényalkotói jogkörét az előterjesztőnek az előkészítés során megnyilvánult magatartása függvényében, annak alárendelten gyakorolhassa. Mindez az államhatalmi ágak megosztásának alkotmányi elvéből is következik. " (ABH 2004, 98, 105, 107.)
Az Alkotmánybíróság a 29/2006. (VI. 21.) AB határozatában úgy foglalt állást, hogy "a MOK számára a MOKtv. 2. §-ának (1) bekezdésében biztosított véleményezési jogról van szó, amelyet a MOK elsődlegesen az orvosi kar érdekeinek képviseletében gyakorol. A 2. § (3) bekezdése azt is kimondja, hogy a jogszabályok, illetve egyéb döntések előkészítéséért felelős szervek vagy személyek a MOK véleményének hiányában is kezdeményezhetik a döntés meghozatalát, illetve a jogszabály kiadását, ha a MOK nem nyilvánított véleményt a megadott határidőig és nem is kezdeményezte a határidő meghosszabbítását. Maga a törvény sem tekinti tehát a véleményezést a jogalkotás elengedhetetlen feltételének. " (ABH 2006, 396, 406.)
Az utóbbi két határozatában tehát az Alkotmánybíróság arra az álláspontra jutott, hogy a törvényjavaslat benyújtását megelőző jogszabály-előkészítési eljárások elmulasztása önmagában nem eredményezi a törvény közjogi érvénytelenségét.
5. Az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie, hogy a jogalkotási eljárás szabályainak megsértése miatt megállapítható-e az egész Ekt. alkotmányellenessége.
5. 1. Az indítványozók azt állították, hogy az Ekt. megalkotására a MOKtv. -ben, a MGYKtv. -ben és a MESZKtv. -ben foglalt törvényi szintű eljárási szabályok megsértésével, s ennek következtében az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével ellentétesen került sor. Ezek a törvényi szintű eljárási szabályok mindazonáltal nem közvetlenül a törvényhozót, hanem a törvény előkészítéséért felelős szerveket és személyeket kötelezték a véleményeztetési eljárás lefolytatására. Ezért vizsgálandó, hogy eredményezheti-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét, ha a jogalkotási folyamatban a jogszabály-előkészítő törvénysértő módon járt el.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság "demokratikus jogállam". A demokratikus jogállam az eljárási rendnek megfelelő döntések láncolatán alapul. A demokratikus jogállamiságból fakadó követelmény tehát az előre meghatározott eljárás szabályszerű lefolytatása. Ez a követelmény a jogalkotási eljárásra, mégpedig ennek egész folyamatára is vonatkozik, amelynek - a Jat. szerint - része a jogszabály-előkészítés, illetve a jogszabály-tervezetek véleményeztetése. [A jogszabályelőkészítést - a Jat. -hoz hasonlóan- a legújabb jogfejlődés is a jogalkotás elemeként kezeli. A törvényalkotó ugyanis az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvényben (a továbbiakban: Einfotv.) a jogalkotás részeként rendelkezik a jogszabály-előkészítés nyilvánossá tételéről. ] A jogalkotás és jogszabály-előkészítés kapcsolata következtében a jogalkotással szemben támasztott követelmények vonatkoznak a jogalkotás részét képező jogszabály-előkészítésre is. E követelmények teljesítését tehát a jogszabály-előkészítés folyamatában is biztosítani kell.
A jogszabály-előkészítés a jogalkotási folyamat nélkülözhetetlen, jelentős szakasza. A jogszabály-előkészítés, illetve a szakmai szempontok figyelembevételét biztosító véleményeztetési eljárás szabályos lefolytatása fontos szerepet játszik abban, hogy a - jogszabály-előkészítő által létrehozott javaslattal általában lényegileg azonos - jogszabály szükséges és alkalmas legyen a kitűzött cél elérésére, összhangban álljon más jogszabályokkal és beilleszkedjen az egységes jogrendszerbe. Ezért a jogszabály-előkészítés előírt rendben, a szakmai szempontok figyelembevételével történő lefolytatása a demokratikus jogállamiság megszilárdítása szempontjából garanciális jelentőségű.
Mindezek alapján az Ekt. egésze alkotmánybírósági felülvizsgálatának ki kell terjednie arra, hogy annak megalkotása, s ezen belül a jogszabály-előkészítés megfelelt-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó követelményeknek.
5. 2. Az Ekt. megalkotásakor a MOKtv., a MGYKtv. és a MESZKtv. tartalmazta a törvény előkészítéséért felelős szervek, illetve személyek véleményeztetési kötelezettségét. Tehát a törvény-előkészítőjének - az Einfotv. szerinti általános információadási kötelezettségéhez képest - különös törvényi kötelezettsége volt a kamarák formálizált tájékoztatására és véleményeztetésére. Ezért önmagában az Einfotv. szerinti általános információadási kötelezettség teljesítése a MOKtv., a MGYKtv. és a MESZKtv. szerinti véleményeztetési kötelezettség teljesítését nem pótolhatta.
Az Ekt. 34. § (1) bekezdése mindazonáltal 2007. április 1-jével hatályon kívül helyezte a MOKtv. -t, a MGYKtv. -t és a MESZKtv. -t.
Az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesség utólagos vizsgálata során rendszerint nincs figyelemmel az indítvány benyújtását követően hatályon kívül helyezett jogszabályokra. Az indítványozók ugyanakkor elsősorban a jogalkotási eljárási szabályok megsértésének megállapítását kezdeményezték. Az indítványok alapján tehát az Alkotmánybíróságnak kifejezetten arról kell határoznia, hogy az Ekt. megalkotására az akkor hatályos eljárási szabályoknak megfelelően került-e sor. Ezért az Ekt. megalkotására vonatkozó eljárási szabálytalanság vizsgálatának nem lehet akadálya, hogy az Ekt. megalkotása során a törvényelőkészítésért felelős szervekre és személyekre kötelező törvényi rendelkezéseket (MOKtv., MGYKtv., MESZKtv.) az indítványok benyújtását követően hatályon kívül helyezték.
5. 3. A MOKtv. 2. §-a, a MGYKtv. 2/A. §-a és a MESZKtv. 3. §-a szerinti, az egészségügyi szakmai szervezetek véleményeztetésére irányuló kötelezettség nyilvánvalóan a törvényjavaslat benyújtása előtti szakaszra vonatkozik. A parlamenti eljárásban ugyanis a szakmai szervezetekkel való kötelező egyeztetésre már nincs lehetőség. A szakmai szervezetek véleményének kötelező kikérésére tehát csak a törvénynek a parlament elé történő terjesztése előtt kerülhet sor. S ezért a törvényelőkészítésért felelős szervek és személyek a törvényben megállapított hangsúlyozott felelősséggel tartoznak. A törvényi szabályok be nem tartása törvénysértést valósít meg.
5. 4. A MOKtv. 1. § (1) bekezdése szerint a MOK "az orvosok és fogorvosok (...) önkormányzattal rendelkező szakmai, érdekképviseleti köztestülete". A MGYKtv. 1. § (1) bekezdése szerint a MGYK "a gyógyszerészek szakmai, érdekképviseleti és önkormányzati köztestülete". Valamint a MESZKtv. 1. § (1) bekezdése szerint a MESZK az egészségügyi szakdolgozók szakmai érdek-képviseleti és önkormányzati köztestülete. A három törvény továbbá egymáshoz hasonlóan határozta meg az egészségügyi szakmai kamarák feladat- és hatáskörét, mely elsődlegesen az érintett szakmai kar jogainak, érdekeinek és tekintélyének védelmére terjedt ki [MOKtv. 2. § (1) bekezdés a) pontja, MGYKtv. 2. § (1) bekezdése, valamint MESZKtv. 2. § (1) bekezdése].
A MOKtv., a MGYKtv. és a MESZKtv. egymáshoz hasonlóan rögzítette - az indítványok alapján vizsgálandó -véleményeztetési kötelezettséget is.
A MOKtv. 2. § (1) bekezdés fa) alpontja alapján a MOK véleményezési jogot gyakorol "az orvosok szakmai tevékenységét, anyagi helyzetét közvetlenül befolyásoló, illetőleg valamennyi, az egészségügyet egyéb módon érintő jogszabály megalkotásánál". A MGYKtv. 2. § (2) bekezdés ba) pontja szerint a MGYK véleményezi "a gyógyszergyártást, a gyógyszerellátást és forgalmazást, a gyógyszerészek szakmai tevékenységét, illetve anyagi helyzetét, valamint a Kamara feladatait és működését közvetlenül érintő jogszabályok tervezeteit". A MESZKtv. 2. § (2) bekezdés ba) pontja szerint a MESZK véleményezi "a szakdolgozói kar tagjainak szakmai tevékenységét, illetve anyagi helyzetét közvetlenül befolyásoló, valamint az egészségügyet egyéb módon érintő jogszabályok tervezeteit". Az egészségügyi kamarák tehát véleményezési joggal rendelkeztek az adott kamara szakmai tevékenységét, anyagi helyzetét közvetlenül befolyásoló valamennyi jogszabály megalkotásánál.
A MOKtv., a MGYKtv. és a MESZKtv. egybevágó módon rendelkeztek arról is, hogy az előbbiekben említett véleményezési jogkörök érvényesülése érdekében a jogszabályok előkészítéséért felelős szervek, illetőleg személyek -jelen esetben az egészségügyi miniszter - kötelesek voltak
a) a jogszabályok, illetve döntések tervezeteit, valamint azok indokolását véleményezésre olyan módon megküldeni, hogy a [kamarának] véleménye kialakításához megfelelő idő és ismeret álljon rendelkezésére;
b) a [kamara] véleményét az előkészítés során mérlegelni, illetőleg
c) a [kamara] véleményének figyelmen kívül hagyása, vagy részleges figyelembevétele esetén ennek okairól a döntés meghozatalára, illetőleg a jogszabály megalkotására jogosult személyt vagy szervet, illetve - a jogszabályok és a vezetői megbízással összefüggő munkáltatói döntések kivételével - a [kamarát] írásban tájékoztatni. [MOKtv. 2. § (2) bekezdés, MGYKtv. 2/A. § (1) bekezdése, valamint MESZKtv. 3. § (1) bekezdése. ]
Az egészségügyi szakmai kamarák kötelesek voltak arra, hogy véleményezési jogkörüket, a véleményt kérő által meghatározott határidőn belül gyakorolják, illetve - a vélemény kialakításához nem elegendő határidő tűzése esetén - a határidő lejártát megelőzően javaslatot tehettek annak meghosszabbítására. Amennyiben a kamarák a rendelkezésre álló határidőn belül véleményezési jogukat nem gyakorolták, illetve nem kérték a határidő meghosszabbítását, a jogszabályok előkészítéséért felelős szervek vagy személyek a kamarai vélemény hiányában is kezdeményezhették a jogszabály kiadását. Nem volt meghosszabbítható a kamarák véleményezési jogának gyakorlására rendelkezésre álló határidő oly módon, hogy a meghosszabbítás a döntés meghozatalára jogosult szerv tekintetében a döntéshozatal külön törvény szerinti eljárási határidejének elmulasztását eredményezze. [MOKtv. 2. § (3) bekezdés, MGYKtv. 2/A. § (3) bekezdése, valamint MESZKtv. 3. § (3) bekezdése. ]
A MOKtv., a MGYKtv. és a MESZKtv. rendelkezései tehát egyértelműen meghatározták, hogy a jogszabályok előkészítéséért felelős szervek, illetőleg személyek kötelesek voltak az egészségügyi szakmai kamaráknak a szakmai tevékenységüket, anyagi helyzetüket közvetlenül befolyásoló jogszabályok tervezeteit véleményezésre megküldeni. Konkrét törvényi előírás jól körülhatárolt és félreérthetetlen rendelkezése tartalmazta a jogszabályok előkészítéséért felelős szervek, illetve személyek véleményez-tetési kötelezettségét. A véleményeztetési kötelezettség tárgyát a MOKtv., a MGYKtv. és a MESZKtv. világosan rögzítette. Az egyeztetési kötelezettség nem a jogszabályok előkészítéséért felelős eseti döntésén, hanem törvényi előíráson alapult. A MOKtv., a MGYKtv. és a MESZKtv. azt is rögzítette, hogy a jogszabályok tervezeteit olyan módon kellett volna megküldeni, hogy a kamara "véleménye kialakításához megfelelő idő és ismeret álljon rendelkezésére". A jogszabály-előkészítés során továbbá mérlegelni kellett volna a kamara véleményét. A kamara véleményének figyelmen kívül hagyása, vagy részleges figyelembevétele esetén ennek okairól a jogszabály előkészítéséért felelős szerv, illetve személy köteles lett volna írásban tájékoztatni a jogszabály megalkotására jogosult személyt, illetve szervet.
Tekintettel arra, hogy a kamarák véleményezési jogát törvény kifejezetten meghatározta, ezért az Alkotmánybíróság 30/2000. (X. 11.) AB határozata értelmében e kamarák közhatalmi jellegének vizsgálatára nincs szükség. (ABH 2000, 202, 206.) A jogalkotó véleményeztetési kötelezettségét törvény alapozta meg. A MOKtv., a MGYKtv. és a MESZKtv. szerinti felelős szerv, a jelen esetben a Kormány, nem szabadulhatott a véleményeztetés konkrét törvényi kötelezettsége alól, hiszen a törvények betartása és betartásuk biztosítása a Kormánynak az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontján alapuló általános kötelezettsége.
6. Az Ekt. megalkotására a MOKtv., a MGYKtv. és a MESZKtv. szerinti véleményeztetési kötelezettség figyelmen kívül hagyásával került sor. Az Ekt. megalkotásakor olyan súlyos szabálytalanságok történtek, amelyek alapul szolgálhatnak az Ekt. közjogi érvénytelenségének megállapításához.
Az Alkotmánybíróság "megsemmisíti a jogszabályt, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg, amely másként nem orvosolható, mint a jogszabály megsemmisítésével. " [39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 349. ]
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor tekintettel volt arra, hogy utólagos és elvont normakontroll eljárás esetében vizsgálni kell azt is, hogy a jogszabály alkotmányellenessége megállapításának lehet-e az alkotmánysértés kimondásán túlmenő következménye. (1449/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 561, 564, 859.; 509/D/1993. AB határozat, ABH 1995, 837, 838-839.)
Az Ekt. alkotmányellenességének megállapítása - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény
(a továbbiakban: Abtv.) 40. §-a alapján - az Ekt. megsemmisítését eredményezné. Az egész Ekt. ex tunc hatályú megsemmisítése következtében az érintett egészségügyi kamarák működését semmi sem garantálná. A törvényi szabályozás hiánya a kamarák helyzetét és működését kiszámíthatatlanná tenné, s ez a jogbiztonság súlyos sérelmét okozná. Az egész Ekt. ex nunc hatályú megsemmisítése szintén a kamarákra vonatkozó szabályok hatályvesztéséhez vezetne, vagyis megszüntetné a kamarák működésének jogalapját. Ez az ex tunc hatályú megsemmisítéshez hasonlóan bizonytalan, a jogbiztonságot sértő helyzetet idézne elő. Az Ekt. jövőbeni hatályú megsemmisítése esetén a törvényhozónak az Alkotmánybíróság által megállapított időpontig új törvényt kellene alkotnia az egészségügyi kamarákról. Az Ekt. megalkotását követő rövid időn belül az egészségügyi kamarákra vonatkozó újabb törvény, vagyis a gyakori jogszabályváltozás a kamarák működését, a már teljesedésbe mentjogviszonyokat érintően bizonytalanságot idézhet elő. Egy esetleges jogalkotási késedelem pedig a kamarák működését veszélyeztethetné. Ezen túlmenően egy új kamarai törvényt - a véleményeztetési kötelezettség hatályon kívül helyezése miatt - már nem lenne kötelező a kamarákkal véleményeztetni. Ilyen kötelezettséget a hatályos jog már nem tartalmaz, s ezt az Alkotmánybíróság sem teheti kötelezővé. Ezért a közjogi érvénytelenség megállapításának indoka, vagyis a véleményeztetési eljárás lefolytatásának elmulasztása az Ekt. -t felváltó új törvény megalkotásával sem lenne orvosolható.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy az egész Ekt. - akár ex tunc, akár ex nunc, akár jövőbeni hatállyal történő - megsemmisítése a kamarák működését érintő jogbizonytalanságot idézne elő. Ezért az Alkotmánybíróság a jogállam és jogbiztonság elvére figyelemmel az egész Ekt. megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.
IV.
Az indítványozók az Ekt. számos rendelkezése alkotmányellenességének megállapítását külön is kérték.
1. Több indítványozó kifogásolta az egészségügyi dolgozókra vonatkozó új felelősségi szabályokat. Az új felelősségi szabályok szerint a szakmai kamarák mellett az erre a célra létrehozott államigazgatási szervek, az Országos Etikai Tanács (a továbbiakban: OET) és a Megyei Etikai Tanácsok (a továbbiakban: MET) feladata lett az etikai felelősség megállapítására irányuló eljárás lefolytatása.
Az egyik indítványozó az új felelősségi szabályokkal kapcsolatban azt állította, hogy "kettős elítélés"-re adnak lehetőséget. Ugyanakkor azáltal, hogy az "államigazgatási hatóság befolyása kiterjed az etikai eljárásokra összemosódik az államigazgatási ügyben érvényesíthető felelősség, az etikai felelősséggel".
Mindezek alapján az Ekt. 20-26. §-át, valamint 28. § (6) bekezdését, 34. § (2) bekezdését és 35. §-át általában véve ellentétesnek tartották az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, 54. § (1) bekezdésével és 70/A. § (1) bekezdésével.
Az Ekt. 28. § (6) bekezdése az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvénybe (a továbbiakban: Eütv.) új rendelkezéseket iktatott be. Az Alkotmánybíróság korábban már rámutatott arra, hogy "ha az indítványozó egy új rendelkezés tartalmának alkotmányellenességét állítja, akkor az Alkotmánybíróság nem az új rendelkezést hatályba léptető, hanem a módosítás révén az új rendelkezést magába foglaló (inkorporáló) jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg. " [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81. ] Ezért az Alkotmánybíróság a továbbiakban az Ekt. 28. § (6) bekezdése helyett az általa beiktatott, az Eütv. részévé vált 140/A-140/E. §-ok alkotmányellenességéről ítélkezett.
1. 1. Az Alkotmánybíróság e rendelkezésekkel kapcsolatban elsőként azt vizsgálta, hogy megfelelnek-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével garantált jogbiztonság követelményének.
Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban többször értelmezte az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonság követelményét. Ennek során megállapította, hogy: "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó -kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. " [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65. ] Kifejtette továbbá az Alkotmánybíróság, hogy "a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. " [75/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383. ]
Az Ekt. -nek az egészségügyi dolgozókra vonatkozó új felelősségi szabályai az etikai felelősség megállapítására irányuló eljárás rendjét részletesen és egyértelműen meghatározzák. Az Ekt. 20. § (1) bekezdése szerint a szakmai kamara etikai vétség gyanúja esetén etikai eljárást folytat le. A kamarai tagok etikai ügyében - az Ekt. 22. § (1) bekezdésének megfelelően - a kamarai területi szervezet etikai bizottsága jár el. Az etikai bizottságnak az etikai felelősség tárgyában hozott elsőfokú határozatával szemben az érintett, valamint az etikai eljárás megindítását kezdeményező, illetve - a külön törvény szerinti etikai vétség esetében - a MET az OET-hez fellebbezhet [Ekt. 23. § (1) bekezdése].
Az Eütv. -nek az Ekt. 28. § (6) bekezdése által beiktatott rendelkezései is a fentiekhez hasonlóan határozzák meg az etikai felelősség megállapítására irányuló eljárás rendjét. Az Eütv. 140/B. § (1) bekezdése alapján a kamarai tagok esetében az elsőfokú etikai bizottság az érintett szakmai kamara külön törvény (Ekt.) szerinti etikai szerve, míg a nem kamarai tagok esetében első fokon az egészségügyi dolgozó tevékenységének helye szerinti illetékes MET folytatja le az etikai eljárást. Mindkét esetben az OET-hez lehet fellebbezni.
A fentiek alapján megállapítható, hogy az Ekt. 20-26. §-a, valamint az Eütv. 140/A-140/E. §-a szerinti új felelősségi szabályok, valamint ezzel összefüggésben az általános etikai szabályok megalkotására az Ekt. 34. § (2) bekezdés alapján adott felhatalmazás, illetve a 35. §-a alapján az OET és a MET mködésének megkezdésére vonatkozó szabályok egyértelműek, s kiszámítható eljárás lefolytatására adnak lehetőséget. Ezért az Ekt. és az Eütv. e rendelkezései nem ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével.
1. 2. Az indítványozók az Ekt. 20-26. §-át, az Eütv. 140/A-140/E. §-át, valamint az Ekt. 34. § (2) bekezdését és 35. §-át az egészségügyi dolgozók etikai felelősségének megállapításával kapcsolatban ellentétesnek tartották az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével. Az egyik indítványozó az Ekt. 23. § (2) bekezdését külön is sérelmezte, mert úgy vélte, hogy a "megindított eljárás jogorvoslati részét más, külső, egyébként hatáskörrel nem rendelkező szervhez utasítja". Az indítványozók szerint az e rendelkezésekbe foglaltak egyértelműen hátránnyal sújtják a kamarai tagokat.
Az Alkotmánybíróság a 61/1992. (XI. 20.) AB határozatában megállapította, hogy "[a]z Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt tilalom nem csak az emberi, illetve az alapvető állampolgári jogokra irányadó, hanem e tilalom - amennyiben a különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot - kiterjed az egész jogrendszerre, ideértve azokat a jogokat is, amelyek nem tartoznak az emberi jogok, illetőleg az alapvető állampolgári jogok közé. " (ABH 1992, 280, 281.)
A 857/B/1994. AB határozat szerint ez azt jelenti, hogy "a nem alapjogokat érintő, bármely más szempont szerinti megkülönböztetés is alkotmányellenes, ha az az emberi méltósághoz való jog sérelmével jár. Ez az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata. Ha a megkülönböztetés - az Alkotmánybíróság által alkalmazott ismérvek szerint -»önkényes«, azaz »indokolatlan«, vagyis nincs ésszerű oka, akkor sérti az emberi méltósághoz való jogot, mert az ilyen esetben bizonyosan nem kezelték az érintetteket egyenlő méltóságú személyként, s nem értékelték mindegyikük szempontjait hasonló figyelemmel és méltányossággal. " (ABH 1995, 716, 717.)
Az Alkotmánybíróság számos - így például már a 1009/B/1991. AB határozatában - rámutatott arra, hogy "a diszkrimináció vizsgálatánál központi elem annak meghatározása, hogy kiket kell egy csoportba tartozóknak tekinteni. (...) A diszkrimináció alkotmányos tilalma csak a szabályozás szempontjából egy csoportba tartozókra vonatkozik. A diszkrimináció vizsgálatának ennek megfelelően csak az egy csoportba tartozók közötti különbségtétel vizsgálata a tárgya. " (ABH 1992, 479, 479-480.)
Az Ekt. a kamarai tagok etikai felelősségének megállapítását egységesen, különbségtétel nélkül teszi lehetővé.
Az Ekt. és az Eütv. a kamarákhoz nem tartozó egészségügyi dolgozók etikai felelősségének megállapítását is egységesen, különbségtétel nélkül szabályozza. Az adott szabályozás szempontjából egy csoportba tartozók között tehát nem történt megkülönböztetés.
Az Ekt. és az Eütv. értelmében ugyanakkor a kamarai tag egészségügyi dolgozók etikai felelősségének megállapítására részben eltérő módon kerül sor, mint a kamarákhoz nem tartozó egészségügyi dolgozók esetében. A szabályozás szempontjából egy csoportot alkotó kamarai tagok, valamint az ettől eltérő csoportot képező, kamarai tagsággal nem rendelkező egészségügyi dolgozók közötti megkülönböztetés vizsgálata mindazonáltal - az Alkotmánybíróság fentiekben idézett gyakorlata alapján - nem tárgya a diszkrimináció vizsgálatának. Ezért erre hivatkozva az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének sérelme nem állapítható meg.
Az indítványozók szerint az egészségügyi kamarák és más szakmai kamarák közötti, az etikai felelősség megállapításával kapcsolatos megkülönböztetés is ellentétes a diszkrimináció alkotmányi tilalmával. Az eltérő foglalkozások és kamarák közötti - az etikai eljárás szabályozását érintő - megkülönböztetés azonban a fentieknek megfelelően nem eredményezheti a diszkrimináció alkotmányi tilalmának sérelmét.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy az Ekt. 20-26. §-a, az Eütv. 140/A-140/E. §-a, valamint az Ekt. 34. § (2) bekezdése és 35. §-a nem ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével.
1. 3. Az indítványozók az Ekt. 20-26. §-át, az Eütv. 140/A-140/E. §-át, valamint az Ekt., 34. § (2) bekezdését és 35. §-át az Alkotmány 54. § (1) bekezdésével is ellentétesnek tartották. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor megállapította, hogy az Ekt. -nek az egészségügyi dolgozókra vonatkozó új felelősségi szabályai, illetve az ahhoz kapcsolódó rendelkezések nem hozhatók alkotmányjogilag értékelhető összefüggésbe az Alkotmány 54. § (1) bekezdésébe foglalt, az élethez és az emberi méltósághoz való alapjoggal. Ezért az említett rendelkezések alapján az Alkotmány 54. § (1) bekezdésének sérelme sem állapítható meg.
2. Az egyik indítványozó sérelmezte továbbá, hogy "az Ekt. 25. § (7) bekezdése és 28. § (1) bekezdés j) pontja" alapján "egy szervezeti szintű igazgatási jogkörben kiszabott büntetést a működési nyilvántartásba be kell jegyezni". Ezt az indítványozó a foglalkozások közötti különbségtételnek tekintette, valamint az egészségügy területén működő kamarák ellehetetlenítését vélte felfedezni abban, s mindezek alapján az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének sérelmét állította.
Az Ekt. 28. § (1) bekezdésének az indítványozó állításától eltérően nincs j) pontja. Az Ekt. 28. § (1) bekezdése az Eütv. 112. § (4) bekezdését egy új j) ponttal egészítette ki. Az Alkotmánybíróság alkotmányossági vizsgálatát - a fentiekben ismerteti gyakorlat alapján - az inkorporáló jogszabály, vagyis az Eütv. 112. § (4) bekezdésének j) pontját érintően végezte el.
Az Alkotmánybíróság a fentiekben már rámutatott arra, hogy csak az adott szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozók közötti megkülönböztetés minősül diszkrimináció alkotmányi tilalmával ellentétesnek. Az Ekt. vizsgált szabályozása az egészségügyi dolgozók és kamarai szervezetük vonatkozásában teszi kötelezővé az etikai büntetés működési nyilvántartásba történő bejegyzését. Az Ekt. szabályozása szempontjából eltérő csoportba tartozó foglalkozások, illetve szakmai kamarák eltérő kezelése - az Alkotmánybíróság fentiekben hivatkozott gyakorlatának megfelelően - nem képezi a diszkrimináció vizsgálatának tárgyát. Ezért az Ekt. 25. § (7) bekezdése és az Eütv. 112. § (4) bekezdésének j) pontja alapján az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének sérelme nem állapítható meg.
3. Ezen túlmenően az Ekt. 27. § (9) bekezdésének azt a rendelkezését is sérelmezték, mely előírja a kamarai ülések jegyzőkönyveinek 15 napon belül történő megküldését az egészségügyi miniszter számára. Ezt az indítványozók a szakmai önkormányzatiság korlátozásának is minősítették, s az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét kérték megállapítani.
Amint arra az Alkotmánybíróság a fentiekben rámutatott, az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti jogbiztonság követelménye "az állam - s elsősorban a jogalkotó -kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. " [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65. ] Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése ugyanakkor a szakmai kamarák önkormányzatiságának védelmével kapcsolatos követelményt nem állapít meg. Ezért - az indítványozó állításával ellentétben - az Alkotmány 2. § (1) bekezdése és a kamarák önkormányzatiságának állítólagos sérelmét jelentő rendelkezés között, mely a kamarai ülések jegyzőkönyveinek a miniszter rendelkezésére bocsátását írja elő, alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nem állapítható meg. Ennek következtében az Ekt. 27. § (9) bekezdése nem ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével.
4. Az indítványozók egy része támadta az Ekt. azon rendelkezéseit, amelyek a kamarai tagsági jogviszonyt szabályozzák. Alapvetően azt kifogásolták, hogy az Ekt. a kötelező kamarai tagságot eltörölve már pusztán csak lehetőségként biztosítja azt. Az indítványozók azt állították, hogy a szakmai kamarák esetében a kötelező tagság megszüntetésével a szakmai kamarák egysége, azonos kezelése szűnt meg, mely a hátrányos megkülönböztetés tilalmát sérti. Ezen túlmenően az indítványozók szerint az egészségügyi kamarák az Alkotmány 70/D. §-ának intézményi garanciáját jelentik, s ezzel ellentétesnek tartották a kötelező kamarai tagság eltörlését. Az indítványozók hivatkoztak még arra, hogy a kamarai tagok emberi méltóságát, önrendelkezési jogát, valamint a szerzett jogok védelmét is sérti a kamarai tagságuknak az Ekt. szerinti megszüntetése.
Mindezek alapján az indítványozók az Ekt. 14. § (1) bekezdése első mondatában a "lehet", illetve (2) bekezdésében a "kérelemre" szó, valamint 32. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére, 70/A. § (1) bekezdésére és 70/D. §-ára hivatkozva.
4. 1. Az Alkotmánybíróság először azt az indítványozói állítást vizsgálta, mely szerint a jogállamiság elve, illetve a szerzett jogok védelme sérült a kötelező kamarai tagság eltörlésével.
Az Alkotmánybíróság korábban kifejtette, hogy a jogbiztonság, mely "a szerzett jogok védelmének elvi alapja (...) a szociális ellátási rendszerek stabilitása szempontjából különös jelentőségű. A szolgáltatásokat és a hozzájuk fűződő várományokat nem lehet sem alkotmányosan megfelelő indok nélkül, sem pedig egyik napról a másikra lényegesen megváltoztatni. " [5/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 82, 86.; 966/B/1997. AB határozat, ABH 2001, 959, 962. ]
Az Ekt. -t megelőző törvényi szabályozás az egészségügyi tevékenység folytatásához kötelező feltételként írta elő a kamarai tagságot. Ezzel szemben az Ekt. 14. §-a, illetve 32. § (1) bekezdése alapján az egészségügyi tevékenység már kamarai tagság létesítése, illetve fenntartása nélkül is folytatható. Az Ekt. tehát nem tiltja, hogy az egészségügyi dolgozó a kamara tagja legyen, csupán a kamarai tagság kötelező jellegét szüntette meg.
A korábban kötelező kamarai tagság jogszabályi ígérvényként, várományként vagy kedvezményként nem értelmezhető. Ezért a kamarai tagság kötelező jellegének megszüntetése a szerzett jogok elvét sértő kedvezőtlen változást sem eredményezhetett. Mindennek következtében a kamarai tagság kötelező jellegének eltörlése és a szerzett jogok, illetve a jogbiztonság védelmének elve között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nem fedezhető fel. Így az Ekt. 14. § (1) bekezdése első mondatában a "lehet", illetve (2) bekezdésében a "kérelemre" szó, valamint az Ekt. 32. § (1) bekezdése nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.
4. 2. Ezt követően az Alkotmánybíróság azt az indítvá-nyi elemet vizsgálta, miszerint a kamarai tagság kötelező jellegének megszüntetése sérti az emberi méltóságot, illetve a személy önrendelkezési jogát, s ezzel megvalósult az Alkotmány 54. § (1) bekezdésének sérelme.
"Az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jogot az ún. általános személyiségi jog egyik megfogalmazásának tekinti. A modern alkotmányok, illetve alkotmánybírósági gyakorlat az általános személyiségi jogot különféle aspektusaival nevezik meg: pl. a személyiség szabad kibontakoztatásához való jogként, az önrendelkezés szabadságához való jogként, általános cselekvési szabadságként, avagy a magánszférához való jogként. Az általános személyiségi jog anyajog, azaz olyan szubszidiá-rius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható. " [8/1990. (IV. 23.) AB határozat, ABH 1990, 42, 44-45. ]
Az Alkotmánybíróság az Ekt. 14. §-a és 32. § (1) bekezdése alapján megállapította, hogy a kamarai tagsági jogviszony - a törvényi szabályok betartásával - szabadon létesíthető, illetve fenntartható. Az egészségügyi dolgozók önrendelkezési szabadságuk keretében dönthetnek arról, hogy a szakmai kamarák tagjai legyenek. A kamarai tagsági kötelezettség eltörlése tehát nem ellentétes az önrendelkezési joggal, illetve az Alkotmány 54. § (1) bekezdésébe foglalt emberi méltósághoz való joggal.
4. 3. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt az indítványozói állítást vizsgálta, amelynek alapján a kamarai tagság kötelező jellegének megszüntetése a diszkrimináció tilalmát sérti. Az indítványozók a kötelező kamarai tagság eltörlését más szakmai kamarákhoz viszonyítva tartották alkotmányellenes diszkriminációnak.
Az Alkotmánybíróság a fentiekben kifejtette, hogy csak az adott szabályozás szempontjából egy csoportba tartozók közötti megkülönböztetés vizsgálata tartozik a diszkrimináció vizsgálatának tárgyába. Az Ekt. az egészségügyi dolgozók kamarai szervezeteit érintően szüntette meg a kamarai tagság kötelező jellegét. E szabályozás szempontjából eltérő csoportot alkotnak azok a kamarák, ahol továbbra is hatályos a kényszertagság. Az Ekt. által nem szabályozott, az adott szabályozás szempontjából eltérő csoportba tartozók közötti különbségtétel vizsgálata nem tartozik a diszkrimináció vizsgálatának tárgykörébe. Ezért az Ekt. 14. §-a és 32. § (1) bekezdése alapján az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének sérelme nem állapítható meg.
4. 4. Az Alkotmánybíróság azzal az indítványozói kérelmmel is foglalkozott, mely szerint a kamarai tagság kötelező jellegének megszüntetése az Alkotmány 70/D. §-át, vagyis az egészséghez való jog biztosításának állami kötelezettségét sérti.
"A legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogosultságként meghatározott alkotmányi követelmény az államnak azt az alkotmányos kötelezettségét jelenti, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képességéhez, az állam és a társadalom lehetőségeihez igazodva olyan gazdasági és jogi környezetet teremtsen, amely a legkedvezőbb feltételeket biztosítja a polgárok egészséges életmódjához és életviteléhez. E feltételeket konkretizálja egyebek között az Alkotmány 70/D. §-ának (2) bekezdésében írt rendelkezés, amely az állam kötelezettségévé teszi a megfelelő egészségügyi intézmények létesítését és az orvosi ellátás megszervezését. " [56/1995. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1995, 260, 270. ]
Az Ekt. -nek a kamarai tagság kötelező jellegét megszüntető rendelkezései és az egészséghez való jog biztosításának állami kötelezettsége között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nem állapítható meg.
5. Az indítványozók álláspontja szerint az Ekt. 32. § (2) és (3) bekezdései is sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, 63. §-át, 70/A. § (1) bekezdését és 70/D. §-át.
Az Ekt. 32. § (2) és (3) bekezdései alapján a törvényalkotó elrendelte a választott kamarai tisztségviselők megbízatásának megszüntetését, valamint soron kívüli kamarai választások megtartását.
5. 1. Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta, hogy a jogállamiság elvét sértette-e az, hogy a törvényalkotó a kamarai tisztségviselők megbízatását megszüntette, s kötelezővé tette a soron kívüli kamarai választások megtartását.
Az Alkotmánybíróság korábban már rámutatott arra, hogy a jogállamiság követelményét a szervezeti változtatás, a vezetők megbízatásának törvényi megszüntetése "csak akkor sérti, ha az átszervezés a szerv hatósági tevékenységének veszélyeztetését eredményezi, vagy ha a szerv az átszervezés következtében nem tud eleget tenni feladatainak, avagy az átszervezés következtében a szerv tevékenysége az érintettek számára kiszámíthatatlanná válik. " [7/2004. (III. 24.) AB határozat, ABH 2004, 98, 111. ] Az Ekt. körültekintően szabályozta és megfelelő határidő megállapításával rendelte el a kamarai tisztségviselők megbízatásának megszüntetését és a soron kívüli kamarai választások megtartását. Ennek következtében a kamaráknak lehetősége volt arra, hogy felkészüljenek a vezetők megbízatásának megújítására, s a feladataik megfelelő teljesítésére. Ezért az Ekt. 32. § (2) és (3) bekezdései alapján a jogállamiság elvének sérelme nem állapítható meg.
5. 2. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azzal foglalkozott, hogy a kamarai tisztségviselők megbízatásának megszüntetése, s a soron kívüli kamarai választások megtartásának elrendelése az egyesülési szabadság sérelmét jelentette-e.
Az Alkotmánybíróság már megállapította, hogy a "köztestületként létrehozott szervezet nem az egyesülési szabadság alapján alapított szervezet". [22/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 127, 129. ] Ezért a köztestületként létrehozott kamarák tisztségviselői megbízatásával kapcsolatos szabály nem sérti az egyesülési szabadságot.
5. 3. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a kamarai tisztségviselők megbízatásának megszüntetése, s a soron kívüli kamarai választások megtartásának elrendelése sértette-e a diszkrimináció tilalmát. Ezt az indítványozók más szakmai kamarákhoz viszonyítva tartották alkotmányellenes diszkriminációnak.
Az Alkotmánybíróság a fentiekben kifejtette, hogy csak az adott szabályozás szempontjából egy csoportba tartozók közötti megkülönböztetés vizsgálata tartozik a diszkrimináció vizsgálatának tárgyába. Az Ekt. az egészségügyi dolgozók kamarai szervezeteit érintően szüntette meg a kamarai tisztségviselők megbízatását, illetve rendelt el soron kívüli kamarai választásokat. Az Ekt. szabályozása alá nem tartozó, más szakmai kamarák esetében a kamarai vezetők megbízatásának eltérő megújításából származó különbségtétel nem tartozik a diszkrimináció vizsgálatának tárgykörébe. Ezért az Ekt. 32. § (2) és (3) bekezdése alapján az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének sérelme nem állapítható meg.
5. 4. Az Alkotmánybíróság végül azzal az indítványozói kérelmmel foglalkozott, mely szerint a kamarai tisztségviselők megbízatásának megszüntetése és a soron kívüli kamarai választások megtartása az Alkotmány 70/D. §-át, vagyis az egészséghez való jog biztosításának állami kötelezettségét sérti.
Az Ekt. 32. § (2) és (3) bekezdésének a kamarai tisztségviselők megbízatását megszüntető és soron kívüli kamarai választások tartásáról szóló rendelkezése, valamint az egészséghez való jog biztosításának állami kötelezettsége között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nem állapítható meg.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványokat elutasította.
Budapest, 2007. október 29.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András alkotmánybíró párhuzamos indokolása
I.
1. Egyetértek a határozat rendelkező részével, az Ekt. egésze és egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványok elutasításával. Nem értek egyet az elutasítás indokaival, miszerint a formai alkotmánysértés, a közjogi érvénytelenség fennállása lényegében megállapítható, de "... jogállam és jogbiztonság elvére figyelemmel" az egész Ekt. alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése nem indokolt.
Álláspontom szerint az indítványt a határozat indokolásával szemben a közjogi érvénytelenség hiányára kellett volna alapozni, az alábbiakban kifejtettek szerint.
2. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában törvény közjogi érvénytelensége miatt alkotmánysértést - kifejezetten az Alkotmány egyes rendelkezéseinek és a Házszabálynak a megsértésére hivatkozva - egy esetben állapította meg. A törvényalkotási eljárásban a véleményezési jog mellőzését törvénysértésnek és nem alkotmánysértésnek minősítette.
A 63/2003. (XII. 15.) AB határozat (Abh. 1.) az egészségügyi szolgáltatókról és az egészségügyi közszolgáltatások szervezéséről szóló 2003. évi XLIII. törvény közjogi érvénytelenségét közvetlen alkotmánysértésre (egyben házszabálysértésre) a köztársasági elnök alkotmányjogi vétójának érvényesülését biztosító eljárási szabályok sérelmére alapította: "... az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a törvénynek a köztársasági elnök döntését követő újratárgyalása során az érdemi tárgyalás feltételeinek biztosítását szolgáló jelentős eljárási szabályokat sértettek meg, amelynek következtében sérelmet szenvedett mind az Alkotmány 26. § (3) bekezdése, mind az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elve és formálissá vált, kiüresedett az Alkotmány 26. § (2) bekezdésében a köztársasági elnök számára biztosított jogosítvány gyakorlása. Ennélfogva az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a hibás törvényhozási eljárás a törvény közjogi érvénytelenségét idézte elő. " (ABH 2003, 676, 689.)
A 7/2004. (III. 24.) AB határozat (Abh. 2.) a befektetők és a betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló, az Országgyűlés által 2003. december 15-ei ülésnapján elfogadott törvény előzetes alkotmányossági felülvizsgálata tárgyában hozott határozatában megvizsgálta a törvényalkotási eljárás alkotmányosságát, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének érvényesülése szempontjából.
A köztársasági elnök indítványában arra az álláspontra helyezkedett, hogy az adott ügyben - a törvényhozási eljárásban - a törvényben előírt egyeztetési kötelezettség kormány általi elmulasztása sérti a jogállamiság elvét, s e szabályszegés súlyánál fogva az adott törvény közjogi érvénytelenségét is eredményezheti. E vizsgálat során az Alkotmánybíróságnak azt kellett mérlegelnie, hogy önmagában a törvényesség eme sérelme, a jogszabályon alapuló véleményeztetési (egyeztetési) kötelezettség elmulasztása ("megszegése"), eredményezhette-e a jogszabály alkotmányellenességét eredményező - ezáltal az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének - megsértését?
Az Alkotmánybíróság, korábbi határozatokra [496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493, 495-496.; 30/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 421.; 14/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 338, 342.; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387, 395. ] hivatkozással leszögezte, hogy
- "... a vélemények beszerzésével kapcsolatos kötelezettségszegés nem érintheti az adott törvényi érvényességét. ";
- "... a Jat. rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása önmagában nem vezet a törvény alkotmányellenességének megállapításához, hanem csak akkor, ha az egyben az Alkotmány valamely szabályába ütközik. " (Lásd Abh. 1. határozatot.);
- "... az előkészítésre vonatkozó szabályok megsértése az előterjesztő államigazgatási jogi, esetleg politikai felelősségét alapozhatja meg. " (ABH 2004, 98, 102.) .
Az Abh. 2. a hatalmi ágak elválasztásának alkotmányos elvére hivatkozással megállapította, hogy kizárólag a törvényalkotási eljárás "ügydöntő, érdemi része", amely a "törvényjavaslat benyújtásával kezdődik", tekintendő az alkotmánybírósági ellenőrzés tárgyának. A törvénytervezet előkészítése, valamint az "előkészítés során lefolytatott egyeztetések és véleményeztetések" a jogszabály előkészítésének "közigazgatási egyeztetési körébe tartozik". (ABH 2004, 98, 105.) "Az Országgyűlés, mint a törvényhozó hatalmi ág letéteményese - állapította meg az Alkotmánybíróság - alkotmányosan nem hozható abba a helyzetbe, hogy törvényalkotói jogkörét az előterjesztőnek az előkészítés során megnyilvánult magatartása függvényében, annak alárendelten gyakorolhassa. Mindez az államhatalmi ágak megosztásának alkotmányi elvéből is következik. " (ABH 2004, 98, 107.)
Az Abh. 2. leszögezte, hogy nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe a törvény előterjesztője (a Kormány) jogkövető magatartásának "önmagában való megítélése. " A törvénysértés - a vizsgált összefüggésben - nem valósít meg alkotmányellenességet. (ABH u. o.)
Az Alkotmánybíróság tehát elvetette az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének azt a széles értelmezését, amely a jogalkotási eljárás alkotmánybírósági kontrollja során e formális törvénysértést az alkotmánysértés szintjére emelje. Meggyőződésem, hogy ez az értelmezés tartja az Alkotmánybíróságot alkotmányvédő szerepkörében. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének tág értelmezése, a formális törvénysértés alkotmánysértésként kezelése az Alkotmánybíróság alkotmányvédő pozícióját relativizálná, kiegészülne egy olyan törvényességvédelmi szerepkörrel is, ami alkotmányos jogállásából nem következik.
Az Abh. 2. tehát a törvény előírta előzetes egyeztetési kötelezettség megszegése miatt nem állapította meg a vizsgált törvény közjogi érvénytelenségét. Ugyanakkor az Abh. 2. kifejezetten kihangsúlyozta azt is, hogy nem tekinti precedensnek a 30/2000. (X. 11.) AB határozatot, mert
- az érdemi törvényalkotási eljárásnak nem része a közigazgatási előkészítés, véleményeztetés;
- "Jelentős, mi több meghatározó az a különbség, hogy a hivatkozott határozatban nem törvény, hanem kormányrendelet alkotmányellenessége volt a kérdés. Vagyis a kormány saját jogalkotó hatásköre gyakorlása során hagyott figyelmen kívül egy törvényi előírást, ami jellegében eltér a mostani esettől. " (ABH 2004, 98, 105-106.) .
A 29/2006. (VI. 21.) AB határozatban (Abh. 3.) a törvényalkotási eljárásban mellőzött véleményezési jog sérelme volt az alkotmánybírósági vizsgálat tárgya. A Magyar Orvosi Kamara (MOK) azt sérelmezte, hogy az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény elfogadását megelőzően a miniszter nem biztosította számukra a MOK-ról szóló törvényben előírt véleményezési lehetőséget.
Az Abh. 3. az Alkotmánybíróság korábbi precedenseire [pl. 496/B/1990. AB határozat; 30/1997. (VII. 1.) AB határozat; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat], valamint az Abh. 2. -re hivatkozással megállapította, hogy a MOK véleménye kikérésének elmulasztása "... a kérdéses törvény tekintetében nem vezet közjogi érvénytelenséghez, a törvény alkotmányellenességének megállapításához. " (ABH 2006, 396, 406.) . Az Abh. 3., a 39/1997. (VII. 1.) AB határozatra (ABH 1997, 263, 268, 270.) utalással kiemelte, hogy csak a miniszteri döntéssel kapcsolatos egyetértési jogot minősítette közhatalmi jellegűnek, de "nem ilyen természetűként kezelte a törvényben megjelölt körben fennálló véleményezési jogot". (ABH 2006, 396, 406.)
3. A konkrét ügyben az elbírálandó alkotmányjogi probléma azonos az Abh. 3. -ban elbírálttal: a vonatkozó kamarai törvényekben biztosított véleményezési jog kormány általi megsértése eredményezi-e az Ekt. közjogi érvénytelenségét?
A törvény közjogi érvénytelenségének - a véleményezési jog megsértése miatti - megállapíthatóságára álláspontom szerint az előzőekben kiemelt két precedens határozat (Abh. 2. és Abh. 3.) az irányadó, miszerint a törvényben biztosított véleményezési jog megsértése olyan törvénysértés, amely nem eredményezi az adott törvény közjogi érvénytelenségét, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének a megsértését. Jelen ügy szempontjából tehát nem az a kérdés, hogy melyik precedens alapján járjon el az Alkotmánybíróság, hanem az, hogy eltér-e az eddigi precedensektől, nevezetesen: az Abh. 2. és Abh. 3. -ban kifejtettektől, vagy sem? Az Abh. 2. ugyanis egyértelművé tette, hogy a 30/2000. (X. 11.) AB határozat a törvényalkotási eljárásra nem vonatkozik.
Amennyiben az Alkotmánybíróság el kíván térni a precedensektől, meg kell indokolnia, hogy miért nem fogadja el a korábbi (felsorolt) határozatokban, valamint az Abh. 2. és Abh. 3. -ban kifejtett álláspontot (például: a törvényalkotási eljárásnak a közjogi érvénytelenség elbírálása szempontjából releváns és irreleváns osztályozását, a hatalommegosztás elvére alapított érvelést) .
4. Összegezve álláspontomat: az Alkotmánybíróság gyakorlatában a törvény közjogi érvénytelenségének megállapítására irányadó alkotmánybírósági precedensek (Abh. 1., Abh. 2. és a megerősítő Abh. 3.) szerint:
- a törvény közjogi érvénytelenségét eredményezi, ha a törvényalkotási eljárás során sérül az Alkotmány, illetve a Házszabály adott rendelkezése;
- nem eredményezi a törvény közjogi érvénytelenségét az érdemi törvényalkotási eljárást megelőző előkészítési eljárás során a véleményezési kötelezettség törvényi előírásának megszegése. A törvénysértés nem jelent egyben alkotmánysértést is: "A jogalkotás ura az erre hatáskörrel rendelkező állami szerv. Ez saját kockázatára él a közvetítő társadalmi szervezetek nyújtotta lehetőséggel, hogy
jogszabályai társadalmi elfogadottságát növelje. Az érdekképviseleteknek a más közvetítő társadalmi szerveknek azonban nincs az Alkotmányból eredő joga arra, hogy a jogalkotási eljárásban véleményezési jogot biztosítson számukra a törvényhozó. Következésképpen, ha van ilyen jog, annak megsértése nem alkotmánysértés. " [Sólyom László: Pártok és érdekszervezetek az Alkotmányban. Rejtjel Kiadó 2004. 181. old. ]
II.
A kamarai és nem kamarai tagok etikai, fegyelmi felelősségének megállapítására vonatkozó eltérő hatáskörű szabályoknak a 70/A. § szempontjából való vizsgálata kapcsán, az indokolást érintő "párhuzamos" módszertani megjegyzésem a következő:
A határozat adottnak véve a kamarai és nem kamarai tagok tekintetében az eltérő szabályozást, s azt egyben csoportképző ismérvnek tekintve, arra az álláspontra helyezkedett, hogy - két csoportról lévén szó - az Alkotmány 70/A. §-ának sérelme nem állapítható meg.
Álláspontom szerint a csoportképzés szempontjából elsősorban azt kellett volna a vizsgálat tárgyává tenni, hogy az etikai, fegyelmi felelősségre vonás szabályai azonos vagy különböző szabályozási koncepción nyugszanak-e. A jogegyenlőségi vizsgálat szempontjából az egy vagy kü-löncsoportba tartozást az dönti el, hogy a szabályozási koncepció lényege mely jogalanyi körre vonatkozik. [21/1990. AB határozat, ABH 1990, 69, 78.; 13/1992. (III. 25.) AB határozat, ABH 1992, 95, 99.; 59/2006. (X. 20.) AB határozat, ABH 2006, 661, 671. ]
Amennyiben a vizsgálat arra az eredményre jutott volna, hogy szabályozási koncepciót (az orvosetikai, fegyelmi felelősségre vonásra vonatkozó jogi szabályozás) "lefedi" mind a kamarai, mind a nem kamarai tagokat, ezután merül fel, s lesz a további vizsgálat tárgya az adott szabályozási koncepción belüli eltérő szabályozás alkotmányossága.
Budapest, 2007. október 29.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozatban írt elutasító tartalmú döntéssel egyetértek. A határozat indokolását azonban más alapokra helyeztem volna. Magam alapvetően két körülményben látom az elutasítás indokait:
a) Az autonóm törvényalkotási jogkörrel rendelkező Országgyűlésnek jogában áll az általa korábban alkotott törvény (s az abban biztosított hatáskörök) módosítása, hatályon kívül helyezése, új törvény alkotása.
b) Vitatom, hogy a kötelező egyeztetésre olyan módon nem került sor, amely közjogi érvénytelenséget eredményezne.
I.
Az autonóm törvényalkotási jogkörből fakadó következtetések
1. Az érdekképviseleti szervek véleménynyilvánítási jogának "kötőerejét" érintően az Alkotmánybíróság eddig egy "A" és egy "B" variánst dolgozott ki.
"A" variáns: Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező társadalmi, érdekképviseleti szervek véleményének beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének nem feltétele. [7/1993. (II. 15.) AB határozat, ABH 1993, 418, 419.; 50/1998 (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387, 397.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 349. ] Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság rendre elutasította azokat az indítványokat, amelyek a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény által előírt véleményeztetési kötelezettség elmaradását kifogásolták.
[Ugyanilyen tartalommal "kezelték" a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező érdekképviseleti szervezetek véleményezési jogkörének "kötőerejét" a következő határozatok is: 496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 495-496.; 30/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 421-422.; 13/1992. (III. 25.) AB határozat, ABH 1992, 99.; 1066/E/1993. AB határozat, ABH 1994, 785-786.; 853/B/2000. AB határozat, ABH 2001, 1155, 1157.; 347/B/2000. AB határozat, ABH 2003, 1187, 1193.; 7/2004. (III. 24.) AB határozat, ABH 2004, 106-107. ]
"B" variáns: Új állomásnak tekinthető a 30/2000. (X. 11.) AB határozat, amely a közjogi érvénytelenség alapján a külön törvényekben előírt egyeztetési kötelezettség elmulasztását a fentiektől eltérően ítélte meg. A döntés szerint "a jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek - a demokratikus döntéshozatali eljárásban betöltött szerepük miatt az egyeztetési kötelezettség vonatkozásában - közhatalminak, így a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek. " E határozat kimondta, hogy az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét. (ABH 2000, 206, 207.)
2. A most elbírált ügyben elfogadott határozat - érdemi, tartalmi összefüggéseit tekintve - a "B" variánson alapul.
Álláspontom szerint azonban az Alkotmánybíróság "eseti mérlegelésének" eredménye csak az lehet, hogy a jelen esetben a jogalkotási eljárás szabályainak megszegése - súlyosságánál fogva - nem éri el az alkotmánysértés szintjét. A határozat elutasító tartalmú döntésének is ezen kellett volna alapulnia. Röviden szólva: az indítvánnyal élő szervek véleményét a Jat. 20. §-a értelmében és a külön törvényekben meghatározott módon ki kell kérni az általuk képviselt és védett érdeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintő Ekt. előkészítése során, ennek elmaradása azonban nem vezethet el a jelen esetben a közjogi érvénytelenség megállapításához, s annak eredményeként a törvény esetleges megsemmisítésének latolgatásáig. A most elbírált ügyben megfogalmazódó vélemények az indítványozók oldaláról nézve saját ügyben megfogalmazódó véleményeknek minősülnek, s ilyenként, mint közvetlen "érdekelti" vélemények nem emelkedhetnek az ügy érdemi eldöntése szempontjából meghatározó (akár közjogi érvénytelenséget is eredményező) vélemények rangjára.
Közelebbről nézve:
Az indítványozó érdekképviseleti szerveket az egészségügyben működő szakmai kamarákról szóló 2006. évi XCVII. törvény (Ekt.) előkészítésébe - állításuk szerint -nem vonták be. Ezzel - állítják az indítványozók - az Ekt. megalkotása során megsértették az akkor hatályos 1994. évi XXVIII. törvényt, az 1994. évi LI. törvényt, valamint a 2003. évi LXXXIII. törvényt. Mindennek pedig - állítják -csak az lehet a következménye, hogy az Ekt. közjogi érvénytelenség okából megsemmisítendő.
Nézetem szerint az Alkotmánybíróság "eseti mérlegelésének" eredményeként [30/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 207. ] megállapítható, hogy a jelen és a 30/2000. (X. 11.) AB határozattal elbírált ügy más-más alapokon nyugszik, ennek megfelelően a mostani ügyben a 30/2000. (X. 11.) AB határozat precedensként nem is alkalmazható. A mostani ügyben az indítványozók gyakorlatilag azt sérelmezik, hogy a "saját ügyükben" nem nyilváníthattak véleményt, s ez - úgy vélik - közjogi érvénytelenséget eredményez.
Az említett törvényekben az érintett kamaráknak biztosított köztestületi hatásköröket szüntette meg a törvényhozó, amelynek ehhez - ahogy azok telepítéséhez is -alkotmányos joga van. [Alkotmány: "19. § (1) A Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés"... " (3) ... az Országgyűlés... b) törvényeket alkot... "] A törvényhozó hatalom autonóm törvényalkotási jogkörének korlátozását jelentené, ha e jogkörének szabad gyakorlásában az említett érdekképviseleti szervek megakadályozhatnák. Másképpen fogalmazva: nincs sem alkotmányos lehetőség, sem alkotmányos indok arra, hogy az említett érdekképviseleti szerveknek egyszer biztosított hatáskörök az idők végezetéig fennmaradhassanak.
Akként is fogalmazhatunk: az "A" és "B" variánsok esetében egy három szereplős viszonyrendszer [törvényhozó - érdekképviseleti szerv - jogszabály (amelynek megalkotása során elmaradt a vélemények kikérése) ] volt, a mostani (jelöljük "C") variáns esetében viszont gyakorlatilag csak két szereplő (törvényhozó-érdekképviseleti szerv) van, ahol az új törvény (Ekt.) címzettjei azt vitatják, hogy a saját érdekképviseleti hatáskörüket megállapító törvény módosításához joga volt-e a szuverén törvényalkotónak.
A törvényalkotási autonómia nyilvánvalóan megillette az Országgyűlést. (Megjegyzem: a megoldás elegáns vagy kevéssé elegáns volta nem alkotmányjogi kérdés.) Úgy vélem tehát, hogy más dolog az érdekképviseleti szervek hatáskörének telepítése és e hatáskörök módosítása és/vagy elvonása, és ismét más a már telepített "hatályos" hatáskörök további jogszabályok (törvények) megalkotásakor való figyelembevétele, alkalmazása. A 29/2006. (XI. 21.) AB határozattal elbírált ügyben az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény egészét meg kellett volna semmisíteni közjogi érvénytelenség címén (ezért csatlakoztam ott Bihari Mihály alkotmánybíró különvéleményéhez), hiszen ott a Moktv. -ben írt érdekképviseletek véleményezési jogát - más jogszabályok alkotásánál - nem vették figyelembe. Itt viszont éppen e Moktv. -ben írt hatáskörök megszüntetéséről van szó, amely nem vetheti fel a közjogi érvénytelenség dilemmáját. A mostani esetben tehát a nyilvánvalóan nem örökérvényűnek szánt törvényi rendelkezések autonóm törvényalkotási jogkörrel rendelkező Országgyűlés által történő megvonása történt. Ezt tartom az elbírálás alatt álló ügy lényegi magvának, s nem pedig azt, hogy a törvény módosításakor miért nem voltak tekintettel az éppen általa hatályon kívül helyezett érdekképviseleti jogosítványok tartalmára. (Megjegyzem: az Országgyűlést megilleti akár az a jog is, hogy megszüntesse a kamarákat; ez is politikai felelősségével terhelt mérlegelési jogkörébe tartozik.)
Tehát: jelen esetben az Országgyűlés az általa korábban az említett érdekképviseleti szervekhez telepített hatáskörökhöz "nyúlt" hozzá, s ehhez - autonóm törvényhozó hatalomként - alkotmányosan joga is volt.
Mindent egybevetve tehát az a véleményem, hogy az Alkotmánybíróságnak ezúttal az érdekképviseleti szervek véleménynyilvánítási jogával való olyan "C" típusú ("harmadik típusú") találkozása volt, amely sem az "A" sem pedig a "B" variáns bázisán nem mérlegelhető.
II.
A kötelező véleménykérésről
Az indítványozó szervezetek határozottan állítják, hogy korábbi (véleményezési) hatáskörük törvényi megszüntetésekor nem kérték ki a véleményüket.
A rendelkezésre álló dokumentumok alapján nem állítható megalapozottan, hogy a törvényjavaslat előkészítésében nem kérték az érintett kamarák véleményét. Vitatom ezt az álláspontot, közelebbről még inkább azt, hogy a törvényalkotó Országgyűlés nem ismerte (nem ismerhette) meg a törvény változtatásával közvetlenül érintett érdekképviseleti szervezetek álláspontját. A kamarák véleménye a döntéshozó szerv, jelen esetben a törvényt alkotó Országgyűlés számára fontos, s a törvényalkotási eljárásban biztosított is volt a kamarai vélemények kifejtése.
Az Egészségügyi Miniszter 2007. június 8-án kelt levelében foglaltakra tekintettel az alábbiak állíthatók.
A T/1036. szám alatti törvényjavaslatot a minisztérium - a Kormányt terhelő törvényi kötelező egyeztetési (véle-ményeztetési) előírásoknak megfelelően - 2006. október 12-én az egészségügyben működő szakmai kamarák részére megküldte, tárgyalta azt 2006. október 31-én az Egészségügyi Ágazati Érdekegyeztető Tanács. Az Országgyűlés Egészségügyi Bizottsága 2006. november 2-án, 8-án és 20-án tárgyalta a javaslatot, ugyancsak az érintett kamarák jelenlétében. Az Egészségügyi Bizottság 2006. november 8-i ülésén az előterjesztő kormány képviselői mellett a kamarák is részletesen, ismételten kifejthették álláspontjukat. A törvényjavaslat miniszteri expozéját követően az Egészségügyi Bizottság álláspontjának ismertetésekor a Bizottságban kisebbségben maradt álláspontként ismertették a kamarai véleményeket is. Ezek után nehezen állítható, hogy a kamarai egyeztetések hiánya miatt közjogi érvénytelenség állna fenn.
A miniszteri átirat tanúsága szerint a tervezet is már számos - érdekképviseleti szervek jelenlétében megtartott -egyeztetés tárgya volt. 2006. december 3 1-ig 11 ilyen egyeztetés tartalmú megbeszélésről ad számot a miniszteri levél.
A szabályozási koncepciót a kamarák már 2005 közepén megismerhették. Ez a koncepció a tervezett döntés lényegét tartalmazta, több olyan szakmai fórum tárgyalta 2006. augusztusában és szeptemberében, ahol a kormányt képviselő minisztériumi vezetők kifejezetten kérték a véleményeket, s a kamarák képviselői kifejthették álláspontjukat. Mindezekre tekintettel nem vonható le az a következtetés, hogy a közjogi érvénytelenséget is ki kellett volna mondania az Alkotmánybíróságnak. E tekintetben irányadónak tekintem a 7/2004. (III. 24.) AB határozatban írtakat, amely szerint: "tekintettel arra, hogy a törvényalkotási eljárás érdemi része a törvényjavaslat benyújtásával kezdődik, annak nem eleme a törvénytervezet elkészítése, s ugyanígy kívül esnek rajta az előkészítés során lefolytatott egyeztetések és véleményeztetések. Így az esetlegesen elmulasztott vagy nem megfelelően lefolytatott egyeztetések nem minősülhetnek olyan jellegű szabályszegésnek, amelyek a törvény közjogi érvénytelenségét eredményezik. " (ABH 2004, 105.)
Budapest, 2007. október 29.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértve a határozat rendelkező részével, az indoklás IV. 5. 2. pontját az alábbiakkal egészítem ki.
A kamarákat illetően a 22/1994. (IV. 16.) AB határozat a jelen határozatban is idézett tézist, miszerint "a köztestületként létrehozott szervezet nem az egyesülési szabadság alapján alapított szervezet" (ABH 1994, 127, 129.) az Alkotmánybíróság az Emberi Jogok Európai Bíróságának egyik ítéletére (a Le Compte, Van Leuven és De Meyere c. Belgium ügyben 1981. június 23-án hozott ítéletre) is hivatkozva fogalmazta meg. Az Alkotmánybíróság későbbi ügyeiben [38/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 249.; 39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263.; 1283/B/1995. AB határozat, ABH 1997, 619. ] ugyanebben az összefüggésben, magát a tételét is és az Emberi Jogok Európai Bíróságának ezen precedensét illető hivatkozását is megismételte, utóbbit - bár idézésnek tűnik -úgy foglalva össze, "hogy a kamara és ennek szükségszerű velejárója (a kötelező kamarai tagság), valamint a kamara szerveinek való alárendelés sem tárgyukban, sem következményeiben nem érintik az egyesülési szabadságot. "
Igen fontos azonban azt látni, hogy az Emberi Jogok Európai Bíróságának e tételei bizonyos konkrét összefüggésekben lettek meghirdetve, nevezetesen a kötelező kamarai tagság intézményét panaszló, abban az egyesülési jog ún. negatív vetületét (az egyesülésből való kimaradás szabadságát) felvető indítványokra válaszul. Amikor ezeket a panaszokat elutasította az Emberi Jogok Európai Bírósága, akkor azonban igen óvatosan kezelte a probléma lényegét, az angliai munkáltatók "closed shop" szakszervezeti preferenciát (Young, James és Webster c. Egyesült Királyság ügyben 1981. augusztus 13-án hozott ítélet), illetve az orvosi, ügyvédi, gyógyszerészi kamarák intézményét, mint olyat. Sőt, a kamarák, illetve a "closed shop" rendszerek esetében hangsúlyozta azok adott esetben pozitív vonásait. Eleve tartózkodott attól, hogy általánosságban vizsgálja a kamarák ügyét, és a Le Compte, Van Leuven és De Meyere c. Belgium ügynek e tézise egy konkrét kamarára, a belga orvosi rendre (Ordre belge des médecins) vonatkozott, és szövege a következő volt: "Figyelemmel tehát a különböző elemek összességére, a Rend nem tekinthető egyesületnek. (...) Ilyen feltételek mellett, a Rendnek és ennek szükségszerű velejárójának (ti. az orvosok belépési kötelezettségének és szervei hatósági jogköre elfogadásának) nyilvánvalóan nem célja és nem is következménye a 11. cikk (1)-ben biztosított jog korlátozása és főleg nem megsemmisítése. " (Le Compte, Van Leuven és De Meyere c. Belgium ügyben hozott ítélet 65. §)
Egyébként már a Le Compte, Van Leuven és De Meyere c. Belgium ügyben hozott ítéletből a 22/1994. (IV. 16.) AB határozatba bekerült mondatot magában az ítéletben magyarázó mondatok követik: "Hiszen a belga állam nem akadályozza a gyakorló orvosokat, hogy ők maguk szakmai szervezeteket hozzanak létre, illetve azokhoz csatlakozzanak: ha ez nem így lenne, az már sérelmét jelentené [ti. a 11. cikknek]. (...) Az egyezmény megalkotói az ilyen visszaéléseket akarták megakadályozni. (Recueil des Travaux préparatoires, vol. II, pp. 117-119) " (Le Compte, Van Leuven és De Meyere c. Belgium ügyben hozott ítélet 65. §)
Az egyesülési jogot illetően a kamarákat és a szakszervezetek tehát egymásra tekintettel tudta értékelni az Emberi Jogok Európai Bírósága. A strasbourgi joggyakorlat ennek megfelelően igen árnyaltan közelít az egyesülési jog gyakorlásához, és nem abszolutizálja sem az elnevezést, sem a kompetenciákat.
A Chassagnou c. Franciaország ügyben, 1999. április 29-én hozott ítéletében ezért - bizonyos közjogi jogosítványokkal felruházott, kötelezően megalakított vadásztársaságok ügyében - azt hangsúlyozta az Emberi Jogok Európai Bírósága, hogy az Egyezmény 11. cikkében az "association" fogalma (ami nyelvtanilag egyszerre jelent a magyar szóhasználat szerinti egyesületet és egyesülést) "tehát autonóm: a nemzeti jog szerinti minősítésnek csak relatív értéke van, és mindössze kiindulópontnak tekinthető". (Chassagnou c. Franciaország ügyben hozott ítélet 100. §)
A Sorensen és Rasmussen c. Dánia ügyben 2006. január 11 -én hozott ítéletében - szakszervezeti összefüggésekben - így már nem zárta ki, hogy valóban egyaránt vizsgálhassa az egyesülési jog pozitív és negatív oldalát (Sorensen és Rasmussen c. Dánia ügyben hozott ítélet 56. §), hangsúlyozva, hogy az egyesülési szabadság lényege az egyén védelme a közhatalom e jogba való önkényes beavatkozásától (Sorensen és Rasmussen c. Dánia ügyben hozott ítélet 57. §) . Rámutatott arra, hogy "igazságos egyensúlyt kell biztosítani az egyén és a társadalom konkuráló érdekei között" (Sorensen és Rasmussen c. Dánia ügyben hozott ítélet 58. §) és "ha igaz is, hogy az egyének érdekeit a csoport érdekeinek alá kell rendelni, a demokrácia nem egyszerűsíthető le a többségi vélemény állandó uralmára, hanem egy olyan egyensúlyt tételez fel, ami a kisebbség számára igazságos elbánást biztosít és ami elkerüli az uralmi pozícióval való visszaélést. " (Sorensen és Rasmussen c. Dánia ügyben hozott ítélet 58. §)
Abból, hogy a kötelező tagsági viszony nem sérti az egyesülési szabadságot - nézetem szerint - nem szükségképpen következik, hogy a kamarai viszony bizonyos egyéb vetületei ne tartozhatnának az egyesülési jog oltalma alá, és hogy az új választások ex lege előírása ne lehetne a strasbourgi joggyakorlat szellemében vizsgálható "[a]z Emberi Jogok Európai Bíróságának a felfogásában, amely a magyar joggyakorlatot alakítja és kötelezi" [18/2004. (V. 25.) AB határozat, ABH 2004, 303, 306. ]. Ugyanakkor a helyzetet tovább árnyalja, hogy az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata a kamarákat (legalábbis a kötelező tagság intézményének megítélését) illetően következetes volt, és annak vonalán halad a jelen határozat is.
Mindennek különös jelentősége van akkor, amikor a jogalkotó paradigmaváltást hajt végre, és a rendszerváltozás után kialakított kettős érdekképviseleti rendszert (ahol az önkéntes tagságon alapuló szakszervezetek képviselték a munkavállalói érdekeket, míg a kötelező tagságon felépülő kamara jelenítette meg az egységes szakmai érdeket, utóbbinak igen erős pozíciót juttatva) úgy alakítja át
- ahogyan a jelen határozat is részletesen elemezte -, hogy utóbbinak a jogosítványait csökkentette és közben a közszférában a szakszervezeti jogok gyakorlásának jogi keretei fontos vetületeiket illetően nem felelnek meg a Magyar Köztársaságot terhelő, általa vállalt kötelezettségeknek, Így az Európai Szociális Charta végrehajtását felügyelő testületek 2007. szeptember 1-jei kimutatása szerint a 6. cikk (4) által körülírt "kollektív akciók" (ez a kifejezés végső soron a sztrájkjogot takarja) terén Magyarország nem teljesíti vállalt kötelezettségét. (http://www.coe.int/t/e/human_rights/esc/5_survey_by_country/Hungary_en.pdf)
Erre is tekintettel - álláspontom szerint - az egészségügyben működő szakmai kamarákról szóló 2006. évi XCVII. törvény preambulumában szereplő mondatok közül a bevezető első mondat első fele - amelyet szószerint vett át a Magyar Orvosi Kamaráról szóló 1994. évi XXVIII. törvény preambulumából ("az Országgyűlés -hazánk hagyományait és az európai fejlett demokráciák gyakorlatát követve, ugyanakkor az utóbbi évtized tapasztalatait hasznosítva a szakmai kamarák működése kapcsán
- elismeri az egyes egészségügyi szakmák gyakorlóinak jogát a szakmai önkormányzathoz") éppen ennek a törvénynek az elfogadását illetően, ahogyan a reform törvényhozási előkészítése során tett lépéseket a határozat is bemutatta, nem felelt meg. Hasonlóképpen fontosnak tartom annak hangsúlyozását, hogy a 2006. évi XCVII. törvény preambulumának befejező mondata ("A szakmai önkormányzatiság azonban a szakma gyakorlóit nem korlátozhatja abban, hogy a megfelelő, és különös szakmai érdekeikhez legközelebb álló szakmai szervezethez való tartozás kérdésében maguk dönthessenek, még kevésbé abban, hogy képesítésüknek megfelelő tevékenységüket
- a szakmai önkormányzásban való intézményes részvételükre tekintet nélkül - szabadon gyakorolhassák") nem vet kellően számot azzal az értelmezéssel, amelyben az Emberi Jogok Európai Bírósága tárgyalta a kérdés kamarai és szakszervezeti vetületeit. Jóllehet igaz, hogy egy jogszabály preambuluma nem tartalmaz jogokat és kötelezettségeket, azonban a jogszabály értelmezése során komoly jelentőséget kaphat egy adott jogvitában. Amennyiben jelentős különbség van a preambulum logikája és a jogszabály törzsrészének tartalmi elemei között, úgy nézetem szerint az a jogszabály értelmezhetőségét illetően alkotmányos aggályokat is felvet.
Budapest, 2007. október 29.
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybíró különvéleménye
1. Nem értek egyet a határozat rendelkező részével, az indokolásnak ugyanis csak a közjogi érvénytelenség megállapíthatóságára vonatkozó okfejtését tartom elfogadhatónak. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak a 30/2000. (X. 11.) AB határozat nyomvonalán továbbhaladva, azt továbbfejlesztve az indítványoknak helyt kellett volna adnia és az egészségügyben működő szakmai kamarákról szóló 2006. évi XCVII. törvényt - annak alkotmányellenességét megállapítva - teljes egészében meg kellett volna semmisítenie.
A 30/2000. (X. 11.) AB határozatában az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy "a jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek - a demokratikus döntéshozatali eljárásban betöltött szerepük miatt az egyeztetési kötelezettség vonatkozásában - közhatalminak, így a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek. (...) A jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Ellenkező esetben maga a demokratikus rendszer veszíti el legitimációját, hiszen a különböző társadalmi részérdekek megjelenítésére és összehangolására nem nyílik mód, így a konszenzus elérése eleve lehetetlen. Amennyiben pedig külön törvény ír elő konkrét és intézményesített véleménykérési kötelezettséget, akkor annak elmulasztása olyan, a jogalkotási eljárásban elkövetett súlyos szabálytalanságnak minősülhet, amely adott esetben a jogállamiság alkotmányos követelményét közvetlenül veszélyezteti, és a törvénysértő módon alkotott jogszabály közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie. " (ABH 2000, 202, 206-207.)
Ezt a mérlegelést - alaki, eljárási szempontból - jelen határozat III/1-5. pontjaiban elvégezte, és helyes megállapításokra jutott. A közjogi érvénytelenséget és az abból eredő alkotmánysértést meg is állapítja, az annak megfelelő szankció - a megsemmisítés (Abtv. 40. §)- alkalmazásától azonban a III/6. pontban kifejtett, általam elfogadhatatlannak tartott indokok alapján eltekint.
Álláspontom szerint a megsemmisítés folytán esetlegesen felmerülő jogbizonytalanságot nem az Alkotmánybíróság idézné elő, az a közjogi érvénytelenség előidézésének mozzanatában már eleve benne van és ezzel már a jogszabályellenes törvénytervezet előkészítőjének (a miniszternek), az Országgyűlés elé terjesztőjének (a Kormánynak) és magának a törvényhozónak (az Országgyűlésnek) is számolnia kellett. Ugyanígy a közjogi érvénytelenséget tevékenyen előidéző jogalkotó fórumok alkotmányos kötelessége az is, hogy az általuk előidézett érvénytelenség orvoslásának olyan módját kutassák fel és találják meg a legrövidebb időn belül, amely a lehető legkisebb jogbizonytalanságot okozza.
Amennyiben az Alkotmánybíróság olyan gyakorlatot teremt, hogy az általa vélhetően okozott jogbizonytalanságra tekintettel nem semmisíti meg a közjogilag nyilvánvalóan érvénytelen normákat, ezzel - ha nem is szándékoltan, de - ösztönzi azok jövőbeni előidézését. Tekintettel a közjogi érvénytelenségi esetek több mint másfél évtizedes előfordulási gyakoriságára, az Alkotmánybíróságnak - saját jogállami rendeltetésével összhangban -éppenhogy szigorítania kellene eddigi gyakorlatán. Az Alkotmánybíróság a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában elvi jelentőséggel állapította meg, hogy "Magyarország jogállammá minősítése ténymegállapítás és program egyszerre. A jogállam azáltal valósul meg, hogy az Alkotmány valóban és feltétlenül hatályosul. (...) Nemcsak a jogszabályoknak és az állami szervek működésének kell szigorúan összhangban lenniük az Alkotmánnyal, hanem az Alkotmány fogalmi kultúrájának és értékrendjének át kell hatnia az egész társadalmat. Ez a jog uralma, ezzel lesz az Alkotmány valóságossá. A jogállam megvalósítása folyamat. Az állami szervek számára alkotmányos kötelesség ezen munkálkodni. " (ABH 1992, 77, 80.) Ebben a folyamatban kisebb visszalépések elképzelhetőek, azonban olyan jellegű irányváltások, melyek ebben a folyamatban alapvető törést okoznak, megengedhetetlenek.
2. A határozat formai, eljárási hibát megállapító indokolása mellett két további érdemi kifogás is megállapítható. Mindkét érdemi kifogás - a demokratizmus követelménye és az önkormányzás alapjoga - a jogállamiság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] szerves részét alkotja.
2. 1. Az Alkotmánybíróság a 62/2003. (XII. 15.) AB határozatában kimondta, hogy "[a] demokratikus jogállam feltételezi (...) a demokratikusan elfogadott eljárási szabályokat, illetve az azoknak megfelelő döntéshozatalt. Az alkotmányos demokrácia összetett rendszer, melyben részletes eljárási szabályok rendezik több szerv - olykor folyamatos - együttműködését. A szervek együttműködését, tevékenységük kölcsönös ellenőrzését biztosító szabályok azért jelentősek, mert az eljárás eredményének - a döntésnek - a demokratikus legitimitását az eljárási szabályok megléte, továbbá feltétlen és maradéktalan betartása biztosítja. Az alkotmányos jelentőségű eljárási szabályok megsértése formailag érvénytelen (közjogi érvénytelenség) és illegitim döntést eredményez. (...) Minden eljárási szabály, minden eljárási szakasz azonos legitimációs erővel rendelkezik. Az eljárási szabályok kivétel nélküli és feltétlen betartása a demokratikus jogállamiság alapvető követelménye. " (ABH 2003, 637, 647.) A demokratikus jogállammal és az abból levezetett jogbiztonság követelményével összeegyeztethetetlen, ha a jogalkotó a jogszabály-előkészítés törvényben előírt szabályait jogkövetkezmények nélkül megsértheti. Álláspontom szerint az egészségügyben működő szakmai kamarák véleményeztetési kötelezettségének figyelmen kívül hagyása a demokratizmus követelményének is olyan súlyos megsértése, amely a jogszabály tartalmi érvénytelenségét is eredményezi. A jogszabályt emiatt is meg kellett volna semmisíteni.
Ezt az érvelést erősíti a törvénytervezetet benyújtó Kormány igazságügyi és rendészeti miniszterének egyik, 2006-ban megjelent tanulmányában kifejtett véleménye is: "A jogállamiság érvényesülésének alkotmányos követelménye jelentős mértékben korlátok közé szorítja a jogalkotói akarat kinyilvánítását, ami azzal a következménnyel járt, hogy a jogalkotás során mindvégig az Alkotmány által megállapított keretek között, az alkotmányi rendelkezésekre tekintettel nyílik csak lehetőség a politikai akaratok és törekvések jogszabályi tartalomként való rögzítésére. Korunk jogalkotása, az állami szervek, a politikai pártok, az érdekszervezetek és különböző társadalmi csoportok kooperatív döntéshozatali eljárásává vált, aminek következtében a jogszabályi tartalom hosszas kompromisszumkeresési folyamat során alakul ki. A modern plurális társadalomban a jogalkotás a különböző politikai erők számára nyitott, konkuráló akaratképzési folyamatot jelent, melynek során különböző érdekek és értékelképzelések ütköznek, gyakran erősítve, illetőleg kioltva egymást. A pluralista demokráciák politikai akaratképzésének sajátossága ugyanis az, hogy nincs valamely kiemelt fórum által kötelezően megfogalmazott "közérdek" (vagy közjó); ez a pluralista alkufolyamat eredményeként csak utólagosan jelenik meg. Ez a jogalkotás újszerű racionalizálását, átláthatóságát és legitimáltságát követeli meg. Ezért olyan új megoldásokat kell találni, amelyek a modern pluralista demokráciák politikai akaratképzésének sajátosságaira tekintettel teszik lehetővé az optimális eredmény elérést megkísérlő jogalkotást. (...) Sokkal megalapozottabb jogszabály-előkészítést szükséges végezni, mert a szabályozás tárgyát képező társadalmi viszonyok mélyreható ismerete nélkül nem lehet adekvát regulációt kialakítani. A jogalkotás eredményét jelentő jogszabályok várható hatásainak megfelelő szintű előre látása feltételezi a szabályozás potenciális következményeit elemző hatásvizsgálatokat, és a jogszabályok megalapozottságát, társadalmi elfogadottságát növelő konzultációk, társadalmi párbeszédek szerepét, vagyis a minőségi és nyitott jogalkotást. " (dr. Petrétei József: Jogszolgáltatás versus igazságszolgáltatás, In: Jog-Értékek-Erkölcs, Emberi Jogok Magyar Központja Közalapítvány, Budapest, 2006, 29-31. oldal)
2. 2. A demokratikus jogállamokat a "korlátok és ellensúlyok" kifinomult rendszere jellemzi. Ezek fejlődési-megvalósulási folyamatában - a központi, felsőbb államhatalmi szervek esetleges politikai és/vagy gazdasági túlhatalmá-nak, önkényének ellensúlyozására - különösen fontos az önigazgatás és az önkormányzás intézményi lehetőségeinek biztosítása, ezek tartalmas, érdemi működtetése. Az "önigazgatás: a társadalom (és közösségei) közös gondjainak megoldása az érdekeltek közvetlen tevékenysége által. (...) A modern társadalmak plurális hatalmi rendszerében az önigazgatás az önkéntes civil társadalmi szerveződésekben, némely munkahelyi közösségekben vagy (helyi, területi, szakmai, kulturális, sport stb.) önkormányzatokban valósul meg. " Az "önkormányzat: a belső jogokban különböző társadalmi közösségek olyan szervezeti formáit és intézményeit jelenti, amelyek az állam törvényeiben elismert önállósággal és hatáskörrel rendelkeznek, és jogosítványaikat saját választott szerveik közreműködésével érvényesítik. (...) Szakmai önkormányzatok esetén az állam meghatározott szakmák önkormányzatait felruházza közigazgatási feladatok ellátásával is. Tipikusan ilyenek azok a szakmai kamarák, amelyekben a szakma gyakorlásához kötelező tagsági viszonyt létesíteni. " (Jogi Lexikon, KJK-KERSZÖV, Budapest, 1999, 472. oldal)
Az egészségügyben működő szakmai kamarák mind az önigazgatás, mind az önkormányzás tekintetében a fentieknek megfelelően illeszkedtek az alkotmányos demokrácia összetett rendszerébe. "A demokratikus jogállam feltételezi továbbá a demokratikusan elfogadott eljárási szabályokat, illetve az azoknak megfelelő döntéshozatalt. " [62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 637, 647. ] Ennek megfelelően részletes eljárási szabályok rendezték a jogalkotásban való részvételüket, a jogalkotó szervek és a kamarák együttműködését, erősítve ezzel a jogalkotási döntések demokratikus legitimitását, a jogi normák és az orvos-szakmai, illetve az orvos-etikai normák összhangját, az államot terhelő intézményes egészségvédelmi ellátási kötelezettség zavartalan teljesítését stb. Mindezekre, valamint a demokratikus jogállam és a civil társadalom közötti sajátos hatalommegosztásra is tekintettel kapták a kamarák a jogosítványaikat [16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 145. ], és állt fenn - a tagok közvetlen és közvetett demokratikus részvételét biztosító - kényszertagság intézménye [38/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 249, 257. ].
Az előbbiekből következően a három önkormányzati szerv mellőzése a jogalkotási folyamatban nem csupán formai közjogi érvénytelenséget eredményez, de a demokratikus legitimáció gyengítésével és az önkormányzáshoz fűződő alapjog kiüresítésével [58/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 574, 575. ], érdemi gyakorlásának elvonásával [1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27, 29. ] a demokratikus jogállam tartalmának sérelmét is okozza, annak fejlődési folyamatát - elfogadható alkotmányos indok nélkül - súlyosan visszaveti. Ezért is kellett volna a 2006. évi XCVII. törvényt teljes egészében megsemmisíteni.
Budapest, 2007. október 29.
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat rendelkező részével és indokolásának III. 6. pontjában kifejtett megállapításokkal.
Álláspontom szerint az egész Ekt. -t közjogi érvénytelenség, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvének megsértése miatt meg kellett volna semmisíteni.
Az indítványozók az Ekt. -t többek között azon az alapon támadták, hogy a MOKtv. -ben, a MGYKtv. -ben, valamint a MESZKtv. -ben előírt véleményeztetési eljárást nem folytatták le: az érintett kamaráknak a törvénytervezet előkészítője a törvényekben meghatározott módon az Ekt. -ra vonatkozó tervezet szövegét és annak indokolását nem küldte meg, így a kamarák nem élhettek a három törvényben biztosított véleményezési jogukkal. Ennek következtében véleményük mérlegelésére sem kerülhetett sor, és a jogalkotót sem tájékoztathatták a vélemény figyelmen kívül hagyásának vagy részleges figyelembevételének okairól.
Elfogadva a határozat indokolásának III. 1-5. pontjaiban foglaltak helytállóságát, az Alkotmánybíróságnak le kellett volna vonnia az ott kifejtett megállapítások következményeit. A MOKtv., a MGYKtv., valamint a MESZKtv. az érintett kamarák véleményezési jogát nem általánosságban biztosította, hanem pontosan körülhatá-roltan rögzítette minden olyan jogszabály megalkotásánál, amely az orvosok, a gyógyszerészek, az egészségügyi szakdolgozók szakmai tevékenységét, anyagi helyzetét közvetlenül befolyásolja. (Az Ekt. kétség kívül ilyen jogszabálynak minősül.) A három törvény lényegében azonos módon fogalmazta meg a jogszabály előkészítéséért felelős szervek, illetőleg személyek kötelezettségeit: kötelesek voltak a jogszabályok, illetve döntések tervezeteit, valamint azok indokolását véleményezésre olyan módon megküldeni, hogy a kamaráknak véleményük kialakításához megfelelő idő és ismeret álljon rendelkezésére; a kamarák véleményét az előkészítés során mérlegelni, illetőleg a kamarák véleményének figyelmen kívül hagyása, vagy részleges figyelembevétele esetén ennek okairól a jogszabály megalkotására jogosult személyt, illetve szervet írásban tájékoztatni.
Az Országgyűlést nem terhelte alkotmányos kötelezettség arra vonatkozóan, hogy ennyire konkrét véleményezési jogot biztosítson az érintett kamarák számára, és ezzel kapcsolatosan szigorú kötelezettségeket (korlátokat) írjon elő. Ha azonban ilyen korlátozásokat mégis bevezetett, azok nemcsak az előkészítő szervekre, de magára az Országgyűlésre is kihatottak. Az Országgyűlés ezzel - közvetett módon -, de önmagát is korlátozta. A jogalkotásra vonatkozó előírások pedig éppoly kötelezőek a jogalkotásban résztvevő szervekre és személyekre, mint a jogrendszer bármilyen más normája az érintett jogalanyokra.
Az Alkotmánybíróság a 30/2000. (X. 11.) AB határozatban rámutatott: "[a]zt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie" (ABH 2000, 202, 207.) . Ebben a határozatban az Alkotmánybíróság azért semmisítette meg a támadott kormányrendeletet, mert annak megalkotása során a Kormány nem tartotta be a törvény által kötelezően előírt, konkrét véleményeztetési kötelezettségét (nem kérte ki az Országos Környezetvédelmi Tanács véleményét) . A véleményeztetési kötelezettség elmulasztásának súlyosságát növelte az a körülmény, hogy a mulasztás az Alkotmány 18. §-ában garantált egészséges környezethez való jog érvényesülését közvetlenül veszélyeztette.
A 7/2004. (III. 24.) AB határozatban az Alkotmánybíróság azonban nem állapította meg a támadott törvénynek a közjogi érvénytelenségét amiatt, hogy a jogszabály-előkészítés során - törvényi előírás ellenére - nem kérték ki a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének (PSZÁF) véleményét. A 7/2004. (III. 24.) AB határozatban vizsgált, illetve a jelen ügy között azonban megfigyelhető az a lényeges különbség, hogy az előző esetben a véleményeztetési eljárás rendjének részletes szabályozása nélkül írta elő a törvény a PSZÁF véleményének kikérését, amely akár országgyűlési bizottsági meghallgatás útján is megvalósulhatott (s mint az adatokból kiderült, meg is valósult) . Jelen esetben azonban a törvények nem pusztán a véleményeztetési kötelezettséget írták elő, de azt is rögzítették, hogy a jogszabály előkészítőjének (jelen esetben a Kormánynak) a jogszabály tervezett szövegét indokolással együtt a kamarák részére meg kell küldeni, méghozzá olyan módon, hogy a kamaráknak véleményük kialakításához megfelelő idő és ismeret álljon rendelkezésre, továbbá, hogy a kamarák véleményét mérlegelni kell, s végül a vélemény figyelmen kívül hagyása vagy részleges figyelembevétele esetén a jogalkotót (jelen esetben az Országgyűlést) ennek okairól írásban tájékoztatni kell. A Kormány csak akkor kezdeményezhette volna a jogszabály kiadását (megalkotását), ha ezeknek a kötelezettségeknek eleget tett, vagy ha vélemény azért nem állt rendelkezésére, mert az érintett kamarák a megfelelő határidőn belül véleményezési jogukat nem gyakorolták.
A Kormány tudatosan nem tett eleget a fenti kötelezettségeknek, s figyelmen kívül hagyta a Jat., a MOKtv., a MGYKtv., valamint a MESZKtv. előírásait. Mulasztása azonban - szemben az Alkotmánybíróságnak a 29/2006. (VI. 21.) AB határozatában kifejtett indokokkal, és egyezően az ugyanezen határozathoz fűzött különvéleményben foglaltakkal - álláspontom szerint kihat magára a törvényalkotási eljárásra is. "A jogalkotási eljárási szabályok megsértését nem orvosolhatja, ha a jogalkotó az eljárási szabályok megsértése után mégis megalkotja a normát. Az Országgyűlés sem orvosolhatja tehát azt a jogsértést, amit a törvény előkészítése során a Kormány elkövetett. " [29/2006. (VI. 21.) AB határozathoz fűzött különvélemény, ABH 2006, 396, 422. ]
A jelen határozat szerint a jogszabály-előkészítés a jogalkotási folyamat nélkülözhetetlen része. Erre tekintettel rögzíti, hogy "az Ekt. alkotmányossági felülvizsgálatának ki kell terjednie arra, hogy annak megalkotása, s ezen belül a jogszabály-előkészítés megfelel-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó követelményeknek. " A vizsgálat eredményét a következőkben vonja le: "Az Ekt. megalkotásakor olyan súlyos szabálytalanságok történtek, amelyek alapul szolgálhatnak az Ekt. közjogi érvénytelenségének megállapításához. " Ebből - egyetértve a Dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybíró különvéleményében foglaltakkal - egyértelműen az következik, hogy a jogalkotási eljárás során megszegték az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogállamiság követelményét. Az alkotmányellenesség megállapításától azonban a határozat tartózkodik. A törvény ex tunc, ex nunc vagy pro futuro megsemmisítése következményeinek elemzését követően az indokolás úgy fogalmaz, hogy "az egész Ekt. - akár ex tunc, akár ex nunc, akár jövőbeni hatállyal történő - megsemmisítése a kamarák működését érintő jogbizonytalanságot idézne elő. Ezért az Alkotmánybíróság a jogállam és a jogbiztonság elvére figyelemmel az egész Ekt. megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította".
Az indokolásnak ez a fordulata előtérbe helyezi a jogbiztonság követelményét az Alkotmánybíróságnak az alkotmányellenesség megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó kötelezettségével szemben. A megsemmisítést ugyanis nem azon az alapon mellőzi, hogy a véleményeztetési kötelezettség elmulasztása nem eredményezi az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét, azaz nem áll fenn alkotmányellenesség, hanem azért, mert ha az Alkotmánybíróság az Ekt. -t (bármilyen hatállyal) megsemmisítené, akkor az a kamarák működésében jogbizonytalanságot idézne elő. A jogszabály megsemmisítéseként előálló (esetleges) jogbizonytalanságot azonban az Alkotmánybíróságnak nem annak során kell vizsgálnia és mérlegelnie, amikor az alkotmányellenesség megállapításáról és ezzel együtt szükségszerűen a megsemmisítésről dönt, hanem azt követően, amennyiben a jogszabály hatályvesztésének időpontját az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 42. § (1) bekezdésében, illetve 43. § (1) bekezdésében meghatározott időponttól eltérően határozza meg.
Az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség megállapítása esetén megsemmisíti a törvényeket és más jogszabályokat. Az Abtv. 40. §-a ezzel egybehangzóan kimondja, hogy ha az Alkotmánybíróság a jogszabály, illetőleg az állami irányítás egyéb jogi eszközének alkotmányellenességét álla-pítja meg, a jogszabályt vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközét teljesen vagy részben megsemmisíti. Ezek a rendelkezések egyértelművé teszik, hogy az Alkotmánybíróságnak alkotmányos kötelezettsége az alkotmányellenes jogszabály megsemmisítése, ebben a tekintetben mérlegelési jog még a jogbiztonság követelményére figyelemmel sem illeti meg. A jogszabály megsemmisítésével összefüggően felmerülő jogbiztonság követelménye kizárólag a jogszabály hatályvesztése időpontjának meghatározása során jöhet figyelembe [Abtv. 43. § (4) bekezdése], nem hathat azonban ki az alkotmányellenesség megállapítására és a megsemmisítés tényére. [17/1993. (III. 19.) AB határozathoz fűzött különvélemény, ABH 1993, 157, 159. ] Ellenkező esetben ugyanis az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság a többi alkotmányos norma fölé kerül, s az alkotmányellenesség megállapítása és a jogszabály megsemmisítése - az alkotmányellenesség fennállása mellett - attól is függővé válik, hogy a jogszabály megsemmisítése nem idéz-e elő jogbizonytalanságot. Az Alkotmány a benne foglalt normák ilyen hierarchiáját nem ismeri. Ha a megtámadott jogszabály (jogszabályi rendelkezés) az Alkotmány valamelyik rendelkezésébe ütközik, akkor az alkotmányellenesség megállapítása és a jogszabály megsemmisítése az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonságra figyelemmel sem mellőzhető. Erre ugyanis sem az Alkotmány, sem az Abtv. nem ad lehetőséget. Továbbá arra sem, hogy az Alkotmánybíróság amiatt mellőzze az indítványozó által felvetett alkotmányossági kérdés megvizsgálását, vagy ezen vizsgálat eredményének megállapítását, hogy a jogszabály (akár ex tunc, akár ex nunc, akár pro futuro) megsemmisítése jogbizonytalansághoz vezetne.
Az indokolás szerint az "Alkotmánybíróság tekintettel volt arra, hogy utólagos és elvont normakontroll eljárás esetében vizsgálni kell azt is, hogy a jogszabály alkotmányellenessége megállapításának lehet-e az alkotmánysértés kimondásán túlmenő következménye. " Az előbbi megállapítás alátámasztásaként a határozat az Alkotmánybíróság két korábbi döntésére hivatkozik. Az 1449/B/1992. AB határozatban az Alkotmánybíróság az Abtv. 1., 37., 40. §-ára, valamint 42. § (1) bekezdésére figyelemmel jutott arra a következtetésre, hogy "nincs helye elvont normakontroll eljárásnak, ha annak egyedüli eljárásjogi következménye - alkotmányellenesség esetén is - a jogszabály hatályvesztésének kimondása lenne. " Erre tekintettel a megtámadott, de időközben hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezések vonatkozásában az eljárást megszüntette. (ABH 1994, 561, 564-565.) Az 509/D/1993. AB határozatban alkotmányjogi panasz alapján, azaz nem elvont, hanem konkrét utólagos normakontroll keretében vizsgált az Alkotmánybíróság szintén már hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezéseket. Ebben a határozatban az Alkotmánybíróság kimondta: "Nem hatályos jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és jogszabály konkrét esetben való alkalmazhatósága meghatározására irányuló alkotmányjogi panasz esetén - az egyéb törvényi feltételek vizsgálata mellett - vizsgálni kell, hogy a nem hatályos jogszabály alkotmányellenessége megállapításának lehet-e az alkotmánysértés kimondásán túlmenő eljárásjogi következménye. [... ]
Alkotmányjogi panasz esetében a nem hatályos jogszabály alkotmányossági vizsgálatának az alkotmánysértés megállapításán túlmenő eljárásjogi következménye a konkrét esetben való alkalmazhatóság kizárása lehetne. Ennek azonban törvényi feltétele, hogy azt »az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke« indokolja. " (ABH 1995, 837, 838-839.) Végül ebben az ügyben az Alkotmánybíróság azért utasította el az indítványozó alkotmányjogi panaszát, mert nem látott okot az Abtv. 43. § (4) bekezdésében foglalt kivételes jogosultság gyakorlására.
Az 1449/B/1992. AB határozat és az 509/D/1993. AB határozat már hatályon kívül helyezett jogszabályok alkotmányossági vizsgálatára vonatkozott. Az Ekt. esetében ilyenről nem beszélhetünk, ezt a határozat sem állítja. A hatályon kívül helyezett jogszabályokkal összefüggő megállapítások azonban nem vonatkoztathatók egy még hatályban lévő törvény utólagos normakontrolljára. A felidézett két korábbi döntésben foglalt álláspontból nem következik a jelen határozat fent idézett megállapítása. Sőt, olyan többletkövetelmény vizsgálatának nyit utat az Alkotmánybíróság számára, amely - mivel az az Alkotmány és az Abtv. hivatkozott rendelkezéseiből nem következik - súlyosan aggályosnak tekinthető.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróságnak a határozat indokolása III. 1-5. pontjaiban foglalt megállapítások következményeként meg kellett volna állapítania, hogy az Ekt. megalkotása során a jogalkotásra vonatkozó szabályokat olyan súlyosan megszegték, mely eléri az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság sérelmét. A közjogi érvénytelenségre tekintettel pedig az Ekt. -t meg kellett volna semmisíteni.
Budapest, 2007. október 29.
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró