6/2002. (II. 28.) AB határozat
Miháld Község Önkormányzatának Képviselő-testülete által a szociális természetbeni és személyes gondoskodást nyújtó ellátások helyi szabályairól alkotott 7/2000. (V. 5.) számú önkormányzati rendelete alkotmányellenességének megállapítása iránt benyújtott bírói kezdeményezés tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítása iránt a Zala Megyei Bíróság előtt 2. Kp. 20.137/2001/7. szám alatt folyamatban lévő per felfüggesztése mellett benyújtott bírói kezdeményezés alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Miháld Község Önkormányzatának Képviselő-testülete által a szociális természetbeni és személyes gondoskodást nyújtó ellátások helyi szabályairól alkotott 7/2000. (V. 5.) számú önkormányzati rendelet 8. § (1) bekezdésének második mondatának "a megállapítás feltétele, hogy a gondozott családjában az egy főre eső havi nettó jövedelem nem éri el a mindenkori öregségi nyugdíjminimum 80%-át" szövegrésze alkotmánysértő, ezért azt megsemmisíti. A megsemmisített előírás e határozat közzétételének napján veszti hatályát.
A Miháld Község Önkormányzatának Képviselő-testülete által a szociális természetbeni és személyes gondoskodást nyújtó ellátások helyi szabályairól alkotott 7/2000. (V. 5.) számú önkormányzati rendelet 8. § (1) bekezdése az alábbi szöveggel marad hatályban:
"(1) Az ápolási díj összege az Sztv. 41. § (1) bekezdésében szabályozott esetben a nyugdíjminimum 100%-a.
Az Sztv. 41. § (2) bekezdése alapján megállapított ápolási díj összege a nyugdíjminimum 60%-a."
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Miháld Község Önkormányzatának Képviselő-testülete által a szociális természetbeni és személyes gondoskodást nyújtó ellátások helyi szabályairól alkotott 7/2000. (V. 5.) számú önkormányzati rendelet 8. § (1) bekezdésének alkotmányellenessé nyilvánított második mondata a Zala Megyei Bíróság előtt 2.Kp.20.137/2001/7. szám alatt folyamatban levő perben nem alkalmazható.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Zala Megyei Bíróság bírája az előtte 2.Kp.20. 137/2001/7. szám alatt folyamatban levő perben - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. §-a alapján - az eljárás felfüggesztése mellett kezdeményezte a Miháld Község Önkormányzatának Képviselő-testülete által a szociális természetbeni és személyes gondoskodást nyújtó ellátások helyi szabályairól alkotott 7/2000. (V. 5.) számú önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) 8. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Indítványozta továbbá azt is, hogy az Alkotmánybíróság határozatában mondja ki azt is, hogy az Ör. vitatott rendelkezése a per tárgyát képező ügyben nem alkalmazható.
Az Ör. vitatott 8. § (1) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazza:
"(1) Az ápolási díj összege az Sztv. 41. § (1) bekezdésében szabályozott esetben a nyugdíjminimum 100 §-a.
Az Sztv. 41. § (2) bekezdése alapján megállapított ápolási díj összege a nyugdíjminimum 60%-a,a megállapítás feltétele, hogy a gondozott családjában az egy főre eső havi nettó jövedelem nem éri el az öregségi nyugdíjminimum 80%-át."
Az indítványozó álláspontja szerint ez a rendelkezés azért alkotmányellenes, mert az ápolási díj megállapíthatóságát nem az ápolást végző személy, hanem a gondozott jövedelmi viszonyaitól teszi függővé.
Az Ör.-nek ez a rendelkezése - állítja az indítványozó - ellentétes a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról rendelkező 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szt.) ápolási díjra vonatkozó rendelkezéseivel, és sérti az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében szabályozott szociális biztonsághoz való jogot.
II.
Az indítvány megalapozott.
1. Az ápolási díj az Szt.-ben szabályozott szociális ellátó rendszer egyik eleme.
Az Szt. az ápolási díjat a rászorultságtól függő pénzbeli ellátások között szabályozza.
Az Szt. 25. §-a az alábbiakról rendelkezik:
"25. § (1) A jogosult részére jövedelme kiegészítésére, pótlására pénzbeli szociális ellátás nyújtható.
(2) Hatályon kívül helyezte az 1998. évi LXXXIV. törvény 52. §-a.
(3) A települési önkormányzat szociális rászorultság esetén - a szociális alapellátás keretében - a jogosult számára időskorúak járadékát, rendszeres szociális segélyt, lakásfenntartási támogatást, ápolási díjat, átmeneti segélyt állapít meg e törvényben, valamint az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint (a továbbiakban együtt: szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások)."
Az Szt.-nek az ápolási díjra vonatkozó szabályait - 2002. január 1-jei hatállyal - jelentősen módosította a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény módosításáról rendelkező 2001. évi LXXIX. törvény. Az indítványozó és az Ör. által is idézett rendelkezések azonban változatlan szöveggel hatályban maradtak, csupán a számozásuk módosult, az Ör. vitatott rendelkezésében 41. § (2) bekezdésként hivatkozott szabály számozása 41. § (4) bekezdésre változott.
Az Szt. az ápolási díjra való jogosultságnak két esetkörét szabályozza. A 41. § (1) bekezdése alapján az ápolási díj, a törvény erejénél fogva, alanyi jogosultságként illeti meg azt a hozzátartozót [Ptk. 685. § b) pont], aki "önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre szoruló
a) súlyosan fogyatékos, vagy
b) tartósan beteg 18 év alatti személy gondozását, ápolását végzi."
Az ápolási díjra való jogosultság ezen esetkörében a törvény határozza meg az ápolási díj nyújtásának feltételeit, a helyi önkormányzatnak csak arra van felhatalmazása, hogy az ápolási díj mértékéről rendelkezzen, amennyiben azt a törvényben megszabott minimumnál magasabban kívánja megállapítani.
Az Szt. 41. § (4) bekezdése pedig az alábbi szabályt tartalmazza:
"(4) A települési önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek esetén ápolási díj állapítható meg annak a hozzátartozónak, aki 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végzi."
A tartósan beteg felnőtt esetében tehát a törvény a települési önkormányzatra bízza az ápolási díjra való jogosultság feltételeinek meghatározását.
Az ápolási díj ezen második esetkörében a helyi önkormányzat széles körű felhatalmazással rendelkezik az ápolási díjra való jogosultság feltételeinek meghatározásában. E felhatalmazása körében a képviselő-testület a rendeletében szabadon határozza meg az ápolási díjra való jogosultság feltételeit. Döntési szabadságának két korlátja van, szabályozása nem sértheti az Alkotmány rendelkezéseit és törvénnyel nem lehet ellentétes.
Az indítványozó álláspontja szerint a vitatott szabály sérti az Alkotmány 70/E. §-ában szabályozott szociális biztonsághoz való jogot.
2. Az Alkotmánynak az indítványozó által hivatkozott 70/E. §-a a következő rendelkezést tartalmazza:
"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."
Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte az Alkotmány e szabályát. Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlatában a szociális biztonsághoz való jog tartalmát állami kötelezettségként értelmezte, a 42/2000. (XI. 8.) AB határozatának rendelkező részében az Alkotmány e rendelkezéseinek értelmezése kapcsán kimondta, hogy
"Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése szerinti szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza...."
"Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése alapján az állam a polgárok megélhetéshez szükséges ellátásra való jogának realizálása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni...." (ABH 2000, 329.)
" Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-ának értelmezései során több ízben rámutatott, hogy az állam az e §-ban megfogalmazott kötelezettségének eleget tesz, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerét. Ezen belül a jogalkotó maga határozhatja meg, hogy milyen eszközökkel éri el társadalompolitikai céljait." [43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 191-192.]
Az Alkotmánybíróság megfogalmazta azt is, hogy az Alkotmány 70/E. §-a általános jelleggel nevesítik az államnak a polgárok szociális biztonsága tekintetében fennálló kötelezettségeit, a szociális gondoskodás, az ellátás jogintézményeit és mértékét az Alkotmány nem határozza meg. "Az alkotmányi előírások megvalósítása - számos feltételtől függően - változó és folyamatos törvényhozási, jogalkalmazási, önkormányzati és társadalmi feladat." (1588/B/1991. AB határozat, ABH 1994, 510, 511.)
Az egyes ellátások feltételeit és mértékét külön jogszabályok határozzák meg és nem az Alkotmány. "A feltételek mindaddig alkotmányosak, amíg más alkotmányi rendelkezéseket [pl. a diszkriminációt tiltó 70/A. §-t] nem sértenek." [1449/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 561, 563.]
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlatát figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány 70/E. §-a alapján a szociális ellátás egyes eszközeire vonatkozó jogi szabályozás alkotmányellenessége nem állapítható meg.
3. Az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott kötelezettségének az állam többek között az Szt.-ben szabályozott szociális ellátások biztosításával tesz eleget.
A továbbiakban az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy az Ör. vitatott szabálya összhangban áll-e az Szt.-nek az ápolási díjra vonatkozó rendelkezéseivel.
Az Ör. 8. § (1) bekezdésének második mondata az ápolási díjnak az Szt. 41. § (4) bekezdése alapján alkotott önkormányzati rendeleti szabály, amellyel kapcsolatosan a képviselő-testület hatáskörébe tartozik az ápolási díj feltételeinek és mértékének megállapítása.
Miháld község képviselő-testülete az ápolási díj mértékét az ápolási díj törvényben meghatározott mértékében állapította meg, a jogosultság feltételeként pedig a törvényben szabályozott feltételeken túl egyetlen feltételt határozott meg, nevezetesen azt, hogy a gondozott családjában az egy főre eső jövedelem ne haladja meg a nyugdíjminimum 80%-át.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ör.-ben megállapított ezen jogosultsági feltétel ellentétes az Szt. rendelkezéseivel.
Az Szt. 40. §-a az ápolási díj rendeltetését a következőképpen határozza meg:
"40. § Az ápolási díj a tartósan gondozásra szoruló személy otthoni ápolását ellátó nagykorú hozzátartozó részére biztosított anyagi hozzájárulás."
Az Szt. e rendelkezéséből megállapítható, hogy az ápolási díj jogosultja a tartósan gondozásra szoruló személy otthoni ápolását vállaló hozzátartozó.
Az ápolási díj azzal, hogy anyagi biztonságot nyújt a tartós otthoni gondozásra szoruló beteg gondozását ellátó és emiatt munkát vállalni nem tudó vagy fizetés nélküli szabadságon levő hozzátartozó számára, azt a társadalmilag kívánatos helyzetet kívánja elősegíteni, hogy a tartósan beteg emberek otthoni ápolását elsősorban közvetlen hozzátartozójuk lássa el.
Az ápolási díj tehát nem a gondozottnak nyújtott szociális támogatás, hanem az ápolást ellátó hozzátartozó számára a tartós beteg ápolása miatt kiesett jövedelmének pótlását szolgáló pénzbeli ellátás.
Így az ápolási díj törvényi rendeltetésével ellentétes az a szabályozás, amely az ápolási díjra való jogosultságot a gondozott jövedelmi viszonyaitól teszi függővé.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 8. § (1) bekezdés második mondatának "a megállapítás feltétele, hogy a gondozott családjában az egy főre eső havi nettó jövedelem nem éri el a mindenkori öregségi nyugdíjminimum 80%-át" fordulata ellentétes az Szt.-nek az ápolási díjra vonatkozó szabályaival, így sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglalt azon rendelkezést, mely szerint a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Így az Alkotmánybíróság az indítványozó által vitatott jogosultsági feltételt megsemmisítette.
Tekintettel arra, hogy azt a felperes különösen fontos érdeke indokolja, az Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján megállapította azt is, hogy az Ör. alkotmányellenesnek ítélt előírása a Zala Megyei Bíróság előtt 2.Kp.20.137/2001/7. szám alatt folyamatban levő perben nem alkalmazható.
Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 446/B/2001.