42/2000. (XI. 8.) AB határozat
az állampolgári jogok országgyűlési biztosának, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának közösen előterjesztett, az Alkotmány értelmezésére és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványai tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az állampolgári jogok országgyűlési biztosának, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának közösen előterjesztett, az Alkotmány értelmezésére és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványai tárgyában - dr. Czúcz Ottó és dr. Kiss László alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Bagi István és dr. Holló András alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. § értelmezése alapján a következőket állapítja meg:
Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése szerinti szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza. A megélhetési minimum garantálásából konkrétan meghatározott részjogok, - így a "lakhatáshoz való jog" mint alkotmányos alapjogok nem vezethetők le. E tekintetben az állam kötelezettsége és ebből következőén a felelőssége nem állapítható meg.
Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése alapján az állam a polgárok megélhetéshez szükséges ellátásra való jogának realizálása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. A megélhetési minimumot biztosító szociális ellátások rendszerének kialakításakor alapvető alkotmányi követelmény az emberi élet és méltóság védelme. Ennek megfelelően az állam köteles az emberi lét alapvető feltételeiről - így hajléktalanság esetén az emberi életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet elhárításához szállásról - gondoskodni.
2. Az Alkotmánybíróság a "lakhatáshoz való jog" biztosítása tekintetében a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségek országgyűlési biztosának közösen előterjesztett indítványa kifogásolta hogy az állam nem tesz eleget az Alkotmány 15., 16., 17., valamint 70/E. §-aiból fakadó jogalkotási feladatának.
Az indítványozók szerint sem a szociális ellátásokról, sem a társadalombiztosításról szóló törvényi rendelkezések "nem fedik le teljes egészében a hivatkozott alkotmányos rendelkezésekből az államra háruló szabályozási kötelezettségeket, hiszen álláspontjuk szerint a szociális biztonsághoz való alapjognak a hajlékhoz (lakhatáshoz) való jog nélkülözhetetlen részét képezi, mert annak hiányában egyetlen szociális intézkedés sem érheti el a célját."
Továbbá az indítványozók szerint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény, valamint a lakások és helyiségek bérletére, valamint elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény rendelkezései nem határozzák meg a megjelölt alkotmányba rendelkezéseknek megfelelően a szociális lakásgazdálkodással kapcsolatos állami feladatokat, valamint azok állami és önkormányzati szervek közötti megosztását. Egyrészről ugyanis a hatályos jogszabályok kizárólag a helyi önkormányzatok kötelezettségévé teszik a szociális lakásgazdálkodással kapcsolatos "állami felelősség érvényesítését", másrészről pedig az önkormányzatok jelentős része "ennek a feladatnak az ellátására nem alkalmas". Ez pedig az állampolgári jogok régiónként eltérő biztosítására, s ennek következtében diszkrimináció kialakulására ad lehetőséget.
A probléma megoldásához az indítványozók szerint "elengedhetetlenül szükséges a szociális biztonsághoz való alapjog alkotmányos tartalmának alakhatással összefüggésben való értelmezése, valamint a szociális biztonsághoz való alapjoggal és a lakásgazdálkodással kapcsolatos állami felelősség alkotmányos alapjainak és terjedelmének meghatározása."
Mindezekre tekintettel az indítvány elsődlegesen az Alkotmány 70/E. §-ának értelmezésére irányult azt a kérdést téve fel, hogy
- a szociális biztonsághoz való alkotmányos alapjog részét képezi-e alakhatáshoz való jog; és e jog milyen terjedelmű [Alkotmány 70/E. § (1) bekezdés];
- megállapítható-e az állam felelőssége a lakhatáshoz való jog érvényesülésének biztosításában [Alkotmány 70/E. § (2) bekezdés].
Az indítványozók másodlagosan mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérték, mivel az állam elmulasztotta a szociális biztonsághoz való alapjogból származó "lakhatáshoz való jog" biztosítására vonatkozó szabályozó és intézményrendszer megalkotását.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítványozók által értelmezni kért rendelkezése a következő:
"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátásra való jogot a társadalombiztosítás útján és szociális intézmények rendszerével valósítja meg."
2. Az indítványozók által felhívott további alkotmányi rendelkezések:
"15. § A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét."
"16. § A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit."
"17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik."
III.
1. Az indítvány első része kapcsán az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § g) pontjában meghatározott hatáskörében járt el. Az Abtv. 1. § g) pontja értelmében az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezése. Az Abtv. 21. § (6) bekezdése alapján az 1. § g) pontja szerinti eljárást a) az Országgyűlés vagy annak állandó bizottsága, b) a köztársasági elnök; c) a Kormány vagy annak tagja, d) az Állami Számvevőszék elnöke, e) a Legfelsőbb Bíróság elnöke, f) a legfőbb ügyész indítványozhatják. Az Abtv. 21. § (8) bekezdése szerint törvény másokat is feljogosíthat alkotmányértelmezési eljárás indítványozására. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló, 1993. évi LIX. törvény 22. §-ának e) pontja az állampolgári jogok országgyűlési biztosát is feljogosította alkotmányértelmezés kezdeményezésére. Az indítvány tehát az annak előterjesztésére jogosulttól származik.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint [először: 31/1990. (XII. 18.) AB határozat, ABH 1990. 136, 137.; legutóbb: 652/G/1994. AB határozat. ABH 1998. 574, 576.] az Abtv. 1. § g) pontjában szabályozott, elvont alkotmányértelmezésre vonatkozó indítvány esetében az alábbi követelményeket kell figyelembe venni. Az indítványnak az Abtv. 21. § (6) bekezdésében meghatározott szervtől vagy személytől kell származnia; nem általánosságban, hanem valamely konkrét alkotmányjogi probléma aspektusából kell kezdeményeznie az eljárást; az Alkotmány egy ugyancsak konkrétan megjelölt rendelkezésének értelmezését kell kérnie. Végül az adott alkotmányossági problémának közvetlenül - más jogszabály közbejötte nélkül levezethetőnek kell lennie az Alkotmányból. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány ezeknek a feltételeknek megfelel.
2. Az Alkotmánybíróság felhívja a figyelmet arra, hogy az indítványozók álláspontja szerint a szociális biztonsághoz való jognak a "lakhatáshoz való jog" tartalmi eleme. Erre hivatkozva (jóllehet az indítványuk elsődlegesen éppen annak alkotmányértelmezés révén történő tisztázására irányul, hogy a szociális biztonsághoz való jognak van-e ilyen tartalma, az milyen terjedelmű és melyek az állam ebből fakadó kötelezettségei) az indítványozók állították az államnak a "lakhatáshoz való jog" általuk feltételezett létéből adódó kötelezettségeit, továbbá azok megsértését is.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítványozóknak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló kérelme csak az Alkotmány 70/E. §-ának értelmezését követően dönthető el. Ezért, az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló kérelmet csak az Alkotmány értelmezésének függvényében, mindazonáltal azzal egy eljárásban bírálta el.
IV.
Az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll hatáskörében eljárva több ízben foglalkozott az Alkotmány 70/E. §-ának értelmezésével. Az Alkotmánybíróság már egy korai határozatában rámutatott arra, hogy "a szociális biztonság nem jelent sem biztosított jövedelmet, sem pedig azt, hogy az állampolgárok egyszer elért életszínvonala a gazdasági viszonyok kedvezőtlen alakulása következtében ne csökkenhetne. Az államnak polgárai szociális biztonsága tekintetében fennálló kötelezettségeit az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében foglaltak általános jelleggel nevesítik." [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991. 146, 163.]
Majd az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy "az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésének idézett rendelkezéséből tehát csak az következik, hogy az állam a polgárok megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogaik realizálása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. Az Alkotmány azonban e rendszerek működésére vonatkozó alapvető elveket és szempontokat már nem határozza meg." Az Alkotmány 70/E. §-ával összefüggésben hangsúlyozta az Alkotmánybíróság, hogy "az Alkotmány szerint ugyanis az egyedüli követelmény, hogy a társadalombiztosítási és a szociális intézményi rendszer a megélhetéshez szükséges ellátásra vonatkozó jogosultságot megvalósítsa". [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993. 196, 199.]
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-ával összefüggésben a 38/1994. (VI. 24.) AB határozatban (ABH 1994. 429, 433.) ismételten hangsúlyozza, hogy "amint arra az Alkotmánybíróság 26/1993. (IV. 29.) AB határozatában rámutatott az Alkotmány e rendelkezéséből következik, hogy az állam olyan társadalombiztosítási és szociális intézményrendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni, amely biztosítja a polgárok számára a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogaik érvényesülését (ABH 1993. 196.)".
Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy "az alkotmányi feladatok és a szociális jogok megvalósítása eszközei és mértéke tekintetében a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot élvez. Alkotmányossági probléma abban a határesetben keletkezhet, ha az állam beavatkozása, vagy - gyakrabban - az állam mulasztása az Alkotmányban elbírt feladat teljesítését, vagy valamely védett intézmény, illetőleg jog megvalósulását nyilvánvalóan lehetetlenné teszi; e minimális követelmény felett azonban - más alapjog sérelmét kivéve - nincs alkotmányi ismérv az államcélt vagy szociális jogot szolgáló jogszabályok alkotmányosságának minősítésére." [28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994. 134, 140.]
Az Alkotmánybíróság 43/1995. (VI. 30.) AB számú határozata a szociális ellátások mértékének megváltoztatásával kapcsolatban utalt arra, hogy "az állam a 70/E. §-ban megfogalmazott kötelezettségének eleget tesz; ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerét. Ezen belül a jogalkotó maga határozhatja meg, hogy milyen eszközcikkel éri el társadalompolitikai céljait." Ezzel kapcsolatban rámutatott arra is, hogy "az állam széles kőtó jogosítványokkal rendelkezik a szociális ellátásokon belüli változtatásokra". Ugyanakkor azt is megállapította az Alkotmánybíróság, hogy "az elvonások folytán a szociális ellátás mértéke egészében nem csökkenhet a 70/E. § szerint megkövetelhető minimális szint alá". (ABH 1995. 188, 191-192.)
Ez utóbbi határozatot idézi az Alkotmánybíróság a 7318/1995. számú határozatában: "Az Alkotmány e rendelkezéséből nem következik, hogy a lakáshoz jutás állami támogatására az állampolgároknak alanyi joga lenne, de az sem, hogy az állam a lakáscélú támogatásoknak meghatározott formáját és rendszerét köteles volna biztosítani.
Az Alkotmány e szabálya csak az állami szociálpolitika működtetését írja elő, és alkotmányos követelményként pedig csak azt határozza meg, hogy a szociális ellátás mértéke egészében nem csökkenhet a 70/E. §-ban meghatározott minimális szint alá." (ABH 1995. 801, 803.)
Az Alkotmánybíróság 32/1998. (VI. 25.) AB határozatában - a szociális biztonság alapjogával kapcsolatos jellemzők és követelmények meghatározása kapcsán - a minimális mértékű ellátás minősége tekintetében foglalt állást, kimondva, hogy "az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához". (ABH 1998. 251, 254.)
Az alkotmányossági mérce ezzel - az emberi méltósághoz való jog bevonása folytán - a 70/E. § (1) bekezdésének elvontságából (szociális ellátórendszer fenntartása a megélhetéshez szükséges ellátás biztosítására) a minőség tekintetében is konkréttá vált: a szociális intézményrendszer keretében nyújtandó ellátásnak olyan minimumot kell nyújtania, hogy az biztosítsa az emberi méltósághoz való jog megvalósulását. Az ezt a minimumot el nem érő mértékű szolgáltatás esetében a szociális biztonsághoz való jog érvényesüléséről nem lehet beszélni.
A szociális jogok esetében a megélhetési minimumot az ellátórendszer részjogosítványainak összessége kell, hogy biztosítsa. Ennek összességében kell megfelelnie az általános mércének: az emberi méltósághoz való jognak, mely az Alkotmánybíróság értelmezésében az emberi élethez való joggal "egységet alkotó olyan oszthatatlan és korlátozhatatlan alapjog, amely számos egyéb alapjognak forrása és feltétele". (23/1990. (X. 31.) AB határozat, ABH 1990. 88, 93.] Az emberi élethez való joggal összefüggésben pedig az Alkotmánybíróság "az állam objektív, intézményes életvédelmi kötelességét" állapította meg, mely szerint: "az élethez való jogból az államnak nem csupán az a kötelessége keletkezik, hogy az egyes emberek élethez való alanyi jogát ne sértse meg, és hogy annak védelméről jogalkotással és szervezési intézkedésekkel gondoskodjék, hanem általában az emberi életet és létfeltételeit is védenie kell". [48/1998. (XI. 23.) AB határozat; ABH 1998. 333, 342.]
V.
1. Az alkotmányjogi dogmatikában immár hagyományosnak tekinthető az ún. első és második generációs emberi és állampolgári jogok megkülönböztetése. Eszerint az első nemzedékhez tartoznak a klasszikus szabadságjogok, melyek a közhatalmat gyakorló állami szervek elé állítanak koalátokat az egyéni szabadság védelmében. A második generációt a gazdasági, szociális és kulturális jogok alkotják. Ezek érvényesülése az állam kifejezett cselekvését feltételezi. Nyilvánvaló, hogy ezen jogok garantálása a társadalom mindenkori gazdasági teljesítőképességének függvénye. Ez irányadó az Alkotmány 70/E. §-ában foglalt szociális biztonsághoz való jogra is.
2. Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése szerinti szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége áltál nyújtandó megélhetési minimum állam általi biztosításának kötelezettségét tartalmazza. A megélhetési minimum garantálásiból konkrétan meghatározott részjogok mint alkotmányos alapjogok nem vezethetők le. Az állam ugyanis nagyfokú szabadságot élvez a szociális biztonság megvalósítása konkrét eszközeinek meghatározása tekintetében. Amennyiben az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-ából eredt általános ellátási kötelezettségen belül egyes részjogosítványokat (pl. lakhatáshoz való jog, megfelelő élelmezéshez, tisztálkodáshoz, ruházkodáshoz való jog) állapítana meg és kényszerítene ki az alkotmányos alapjog szigorúságával, akkor ez a szociális ellátás újabb és újabb elemeinek alkotmányos alapjogként történő elismeréséhez vezetne. Egy ilyen értelmezés nem lenne tekintettel az alkotmányozó hatalomnak az alkotmányos alapjogok meghatározásával kapcsolatos jogára. Figyelmen kívül hagyná azt az alkotmányos követelményt is, hogy a jogalkotó széles körű szabadságot élvez a szociális biztonság megvalósítása konkrét eszközeinek meghatározása tekintetéhen. Ilyen módon az Alkotmánybíróság a jogalkotót a nemzetgazdaság mindenkori teljesítőképességétől függetlenül kötelezné egyes konkrét ellátási formák biztosítására. Így nem érvényesülhetne az állam kötelessége a szociális ellátások mértékének növelésére a nemzetgazdaság teljesítőképessége függvényében; mert csak egyes, állandó jelleggel meghatározott konkrét támogatási formák nyújtására lenne köteles. Minderre figyelemmel az Alkotmánybíróság az emberi életet és méltóságot biztosító, valamint a nemzetgazdaság teljesítőképességének megfelelt általános ellátási kötelezettség kimondásán túlmenően tartózkodik egyes konkrét részjogok alkotmányos alapjogként történt elismerésétel. Mindebből következően a "lakhatáshoz való jog" biztosítása tekintetében az állam kötelezettsége és ebből következően a felelőssége nem állapítható meg.
Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése szerinti megélhetési minimum alkotmányos alapkövetelményeként meghatározott emberi élethez és méltósághoz való jog védelmében az állam az emberi lét feltételeiről köteles gondoskodni. Ennek megfelelten az állam ellátási kötelezettsége a hajléktalanság esetén az emberi életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzetben kiterjed a szállás biztosítására is. A szállás biztosítására irányuló állami kötelezettség nem azonos a "lakhatáshoz való jog" megteremtésével. A szállás biztosítására az állam abban az esetben köteles, ha a szállásnélküliség az emberi életet közvetlenül fenyegeti. Az állam tehát ebben a végső helyzetben köteles azokról gondoskodni, akik az emberi lét alapfeltételeit önerejükből nem tudják megteremteni.
3. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem állapítható meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség a "lakhatáshoz való jog" biztosítása vonatkozásában, hiszen az Alkotmány 70/E. §-a alapján nem következik ilyen konkrét jog szabályozására vonatkozó jogalkotói kötelezettség. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló részét elutasította.
4. Az Alkotmány 70/E. §-ának értelmezésével kapcsolatban az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény, valamint a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény az állam ellátási kötelezettségével kapcsolatban részletes rendelkezéseket tartalmaz, amelyek vonatkoznak a rászorultak elhelyezésének biztosítására is. Az állam többek között a hajléktalan személyek számára nappali melegedő lehetőséget, átmeneti szállást, éjjeli menedékhelyet biztosit, valamint hajléktalanok otthona, illetve rehabilitációs intézménye keretében nyújt szállásjellegű ellátást. Ezen túlmenően létezik még a települési önkormányzat által nyújtható lakásfenntartási: támogatás, amely nyilvánvalóan a lakással rendelkező, de a lakás fenntartására nem elegendő jövedelmű személyek számára jelent szociális ellátást. A gyermekvédelmi törvény ismeri az otthonteremtési támogatásnak, a családok átmeneti otthonának; a gyermekek átmeneti gondozásának, valamint az utógondozói ellátásnak az intézményét. Ezen támogatási formákkal összefüggésben az Alkotmánybíróság ismételten hangsúlyozza, hogy az államnak a mindenkori nemzetgazdasági lehetőségek figyelembevételével törekednie kell a támogatások mértékének növelésére, illetőleg a társadalom teljesítőképességéhez is igazodóan a szociális ellátások bővítésére.
5. Bár konkrét ellátás nyújtására vonatkozó alkotmányos alapjog az Alkotmány 70/E. §-ából nem következik, az államnak az általános ellátási kötelezettsége alapján törekednie kell a szociális biztonság lehető legteljesebb megvalósítására. Ezt nemzetközi kötelezettségvállalásai is előírják számára. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság utal arra a korábbi megállapítására, miszerint "az emberi élet és méltóság egységéből fakadó alapjogokat az alkotmányos jogállam a vonatkozó nemzetközi egyezmények és az alapvető jogelvek figyelembevételével, az Alkotmányban meghatározott közösségi és egyéni érdekek szolgálatában hivatott szabályozni". [23/1990. (X. 31.) AB határozat, ABH 1990. 88, 93.]
A szociális biztonság megvalósítására vonatkozó jogállami kötelezettséget határoz meg többek között az 1976. évi 9. törvényerejű rendelettel kihirdetett, az Egyesült Nemzetek Közgyűlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án elfogadott Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya, melynek 9. Cikke előírja: "Az Egyezségokmányban részes államok elismerik, hogy mindenkinek joga van a szociális biztonságra, beleértve a társadalombiztosítást is." Ennél részlétesebb rendelkezést tartalmaz a fenti Egyezségokmány 11. Cikk 1. pontja, mely külön hangsúlyt helyez az életkörülmények javítása érdekében az egyes létfeltételek megteremtésére irányuló folyamatos teveleges állami cselekvésre: "Az Egyezségokmányban részes államok elismerik mindenkinek a jogát önmaga és családja megfelelő életszínvonalára, ideértve a kellő táplálkozást, ruházkodást és lakást, valamint az életkörülmények állandó javulását. A részes államok megfelelő intézkedéseket hoznak e jog megvalósítása érdekében, továbbá elismerik, hogy evégből alapvető fontosságú a szabad elhatározás alapján nyugvó nemzetközi együttműködés." Ehhez hasonló intézkedési kötelezettséget fogalmaz meg a részes államok számára az Európai Szociális Karta kihirdetéséről szóló 1999. évi C. törvény 16. Cikke, amely a család szociális, jogi és gazdasági védelemének széles körű megvalósítását írja elő: "A család mint a társadalom alapvető egysége, teljes körű fejlődéshez szükséges feltételek biztosítása érdekében a Szerződő Felek kötelezettséget vállalnak arra, hogy olyan intézkedésekkel támogatják a családi élet gazdasági, jogi és szociális védelmét mint például a szociális és családi juttatások, pénzügyi intézkedések, a családok lakhatásának biztosítása, a fiatal házasoknak nyújtott kedvezmények és egyéb megfelelő eszközök."
VI.
1. Az Alkotmánybíróság nem foglalkozott az Alkotmánynak az indítványban említett 15., 16. és 17. §-ával, mivel a kérelem a 70/E. § értelmezésére vonatkozott, valamint tárgyi összefüggés hiánya miatt sem volt szükséges a 15-16. §-ok figyelembevétele az indítványozók által kért alkotmányértelmezés kapcsán. Az Alkotmány 17. §-ában foglalt szociális intézkedésekkel kapcsolatban pedig "az Alkotmánybíróság több határozatában is kifejezésre juttatta, hogy az "általános rendelkezések" körében található tétel vizsgálata az "alapvető jogok és kötelezettségek" körében fellelhető alkotmányos rendelkezések tükrében éppen azokkal mutatott szoros összefüggése miatt-végzene el" (3/D/1998. AB határozat, ABH 1999. 642, 644.). Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-ának értelmezésénél nem tért ki külön a 17. § rendelkezéseire.
2. Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét az Abtv. 51. § (2) bekezdése alapján rendelte el.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 5/G/1998.
Dr. Czúcz Ottó alkotmánybíró párhuzamos indoklása
A határozat és az indokolás valamennyi elemével egyetértek, e párhuzamos indoklásban mindössze a döntés életvédelmi aspektusainak jelentőségét kívánom nyomatékosabbá tenni, kiemelni.
1. Kiemelkedően fontos alkotmányos követelménynek tekintem a határozat rendelkező részérték azon elemét, amely megállapítja, hogy "az állam köteles... az életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet elhárításához szállásról - gondoskodni". Ez a tétel egyfelől világosan tükrözi azt az (elméleti modellelemzésekkel is igazolható) felismerést, amely szerint az olyan populációk, amelyek nem alakítanak ki megfelelő mechanizmusokat a létveszélybe került tagjaik védelmére, kihalással fenyegető versenyhátrányba kerülhetnek más közösségekkel szemben. Emellett ózonban e követelmény - meggyőződésem szerint - egyértelműen következik az Alkotmány 70/E. § és 54. (1) bekezdéseinek összevetéséből, továbbá megfogalmazása szervesen illeszkedik az Alkotmánybíróság eddig követett - életvédelemmel összefüggő - értelmezési gyakorlatához.
2. Mindennapi tapasztalatainkból tudjuk, hogy az életben - többnyire valamilyen természeti csapás, emberi tragédia, haláleset nyomán, vagy egyéb, előre nem látható ok következtében - időnként kialakulhatnak olyan különleges élethelyzetek, amikor kizárólag egy - az alapvető létszükségletek körébe tartozó - elem (pl. elegendő élelem, megfelelő ruházat vagy szállás) hiánya is az érintett életét közvetlenül fenyegető veszély forrásává válhat. Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy: "A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség; rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívüli munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásokra jogosultak." S a (2) bekezdés szerint: "A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."
Helyesen idézi ezzel összefüggésben a határozat indoklása azokat a korábbi alkotmánybírósági döntéseket, melyek kifejtik, hogy a szociális jogok megvalósításának eszközei és mértéke tekintetében a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot élvez, s hogy az állam széles körű jogosítványokkal rendelkezik a szociális ellátásokon belüli változásokra. Olyan esetekben azonban, amikor valakinek az élete kerül veszélybe egy meghatározott megélhetési feltétel hiánya miatt, már változik az állami kötelezettség szerkezete. Ilyenkor már nem elégséges különféle szociális intézményeket pusztán fenntartani és (és azokat a mindenkori szociálpolitikai felfogásnak megfelelően) működtetni, ilyen esetekben az állam köteles a rendelkezésére álló erőforrásokat úgy csoportosítani, hogy a konkrét veszély elhárításihoz szükséges eszközök - időben, s a veszély elhárításához szükséges mértékben - az érintettek rendelkezésére bocsáthatók legyenek. Ezzel összefüggésben utalnunk kell az Alkotmánybíróság 64/1991. (XII. 17.) AB határozatéra, amelyben kifejtette: "Az Alkotmány 54. § (1) bekezdése egyrészt minden ember számára garantálja az élethez való jogot, másrészt - a 8. § (1) bekezdésével összhangban - »az állam elsőrendű kötelességévé« teszi az emberi élet védelmét. Az állam kötelessége az alapvető jogok »tiszteletben tartására és védelmére« a szubjektív alapjogokkal kapcsolatban nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről." [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 297, 302.] Hasonlóan érvel a 60/1993. (XI. 29.) AB határozat, a 28/1994. (V. 20.), valamint az 58/1994. (XII. 14.) AB határozat is.
Mindebből világossá válik, hogy az állam kötelezettségei más dimenzióba kerülnek akkor, ha a szokványos szociális gondok között olyan eset bukkan fel, amelynél a megélhetési feltételek valamelyik elemének hiánya miatt az érintett élete is közvetlen veszélybe kerül. Ilyenkor az állam életvédelmi funkciója miatt az ellátási kötelezettségei is a szokásosnál intenzívebbé, "sűrűbbé" válnak.
Megjegyzem, hogy az intenzitás növekedése nem jelenti egyben azt is, hogy ezek a kötelezettségek abszolút szerkezetűvé válnának, vagyis, hogy az állam köteles lenne bárkinek az egyszerű bejelentése alapján ellátásokat nyújtani, ha az érintett úgy érezné: élete veszélybe került. Az államnak ilyen esetekben is körültekintően szabályozni kell, hogy milyen ismérvek alapján, milyen eljárás keretében állapítsák meg azt, hogy a szállás hiánya miatt az adott körülmények között valóban veszélyeztetett-e az érintett élete (s az sem kizárt, hogy amennyiben szükséges, bizonyos célszerűen megválasztott magatartási szabályokat is meghatározzanak az érintettnek, a tőle elvárható kooperációra hívják fel a veszélyhelyzet mielőbbi elhárítása. érdekében).
Ezek az eljárási és tartalmi feltételek azonban a másik oldalon nem válhatnak olyan súlyúvá és terjedelművé, hogy alkalmazásukkal kiüresedjenek az állam életvédelemmel összefüggő kötelezettségei. S emiatt az ilyen helyzetbe került személyek számára csak azok a védelmi eszközök, megoldások álljanak rendelkezésre, amelyek a nehéz helyzetben lévő, de közvetlen életveszélynek nem kitett állampolgárok szociális problémái kezelésére egyébként adottak. A szabályozás ilyen részletkérdéseinek alkotmányos megítélésére azonban nyilvánvalóan csak egy erre irányuló indítvány alapján indított külön vizsgálat nyomon kerülhet sor.
3. Egyetértek a rendelkező rész azon pontjával is, mely szerint a "lakhatáshoz való jog" biztosítása tekintetében az Alkotmánybíróság nem állapította meg a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a jogalkotónak ne lehetnének szerteágazó szabályozási feladatai az emberi életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet elhárításához szükséges szállás biztosítása kapcsán. E körben feltehetően célszerű lesz ellenőrizni, hogy a jelenlegi szabályok megfelelnek-e az említett követelményeknek. E kérdések azonban már túlmutatnák az Alkotmánybíróság által most tárgyalt ügyön.
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bagi István alkotmánybíró különvéleménye
I.
Az Alkotmány értelmezésére és mulasztás megállapítására irányuló eljárásban hozott 5/G/1998. sz. határozat rendelkező részének 1. pontja első bekezdésével, valamint a második bekezdés első mondatában foglaltakkal, továbbá a 2. pontjában rögzített megállapításokkal egyetértek.
Alapvetően nem értek egyet azonban a rendelkező rész második bekezdésében tett megállapítással, mely szerint az állam köteles hajléktalanság esetén az emberi életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet elhárításához szállásról gondoskodni.
A fenti gondolat erkölcsi. és szociológiai tartalmát magam is igaznak ismerem el, ugyanakkor egyetértek a határozat azon megállapításával, hogy az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdéséből a megélhetési minimum garantálásából konkrétan meghatározott résjogok nem vezethetőek le.
Álláspontom szerint az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésének értelmezése során ugyanez a megállapítás tehető; tehát konkrét "részjogok" - így ezen belül "szállás" biztosításának állami kötelezettsége - közvetlenül az Alkotmány rendelkezéséből nem vezethető le, figyelembe véve azt is, hogy a konkrét kötelezettség megjelölése normaként értelmezhető.
Az Alkotmánybírósig hatásköre ún. absztrakt alkotmányértelmezésre terjed ki. Nem lehet pontosan megállapítani, hogy mi tartozik a "szállás" fogalmi körébe-pusztán a fedél, vagy annál több, így pl. nagy hidegben fűtési kötelezettség, életet fenyegető veszélyhelyzet esetén élelmezés biztosítása, vagy más, a veszélyhelyzet esetén szükséges intézkedés -, véleményem szerint az alkotmányi rendelkezés ilyen jellegű értelmezése nem tekinthető elvontnak.
Ellenkező értelmezés, olyan álláspont esetén, amely szerint a szállás biztosítása egyértelmű és konkrét kötelezettséget jelent, ennek kimondása már a törvényhozó normaalkotási feladata, ez Alkotmány esetleges módosításával.
II.
Véleményem szerint az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdését - a Magyar Köztársaság az ellátásra való jogot a társadalombiztosítás útján és szociális intézmények rendszerével valósítja meg - a határozat által is idézett korábbi alkotmánybírósági határozatok absztrakt módon és kellőképpen értelmezték, konkrét állami kötelezettség kimondása már mintegy az Alkotmány "szövegszerű kiegészítését" jelentené.
A "hajléktalanság" és az "életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet" túl tág értelmezése lehetőséget adnak, de az utóbbi fogalommeghatározás e más jogágakban szereplő voltára tekintettel a megállapítás elvontságát veszélyezteti.
Magam az általam konkrétnak tartott állami kötelezettség kimondását ez Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésének értelmezése során mellőztem volna.
Dr. Bagi István s. k,
alkotmánybíró
Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye
1. Egyetértek a határozat 2. pontjával, a "lakhatáshoz való jog" biztosítása tekintetében a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány elutasításéval, továbbá a határozatnak az Alkotmány 70/E. § értelmezését tartalmazó 1. pontjával, kivéve annak utolsó mondatával. Az általam kifogásolt mondat a következő: "Ennek megfelelően az állam köteles az emberi lét alapvető feltételeiről - így hajléktalanság esetén az emberi életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet elhárításához szállásról - gondoskodni."
Álláspontom szerint ezzel az értelmező mondattal az Alkotmánybíróság túllépett az absztrakt alkotmányértelmezés hatáskörén és a törvényhozó hatalom körébe tartozó konkrét állami feladatot, s egyben a feladatellátás konkrét feltételét is megfogalmazta.
Az idézett konkrét állami feladat nem kapcsolható kényszerítően és közvetlenül az Alkotmány 70/E. §-ának áz Alkotmánybíróság korábbi határozataiban kifejtett - értelmezett - tartalmához.
2. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-át mind ez ideig a jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló hatáskörében eljárva értelmezte, és fokozatosan - több határozatában - bontotta ki annak tartalmát.
A szociális biztonsághoz való jog - az Alkotmánybíróság eddigi értelmezéseiben - olyan ellátó rendszer kiépítésére, működtetésére irányuló állami kötelezettséget jelent, amely biztosítja az ellátáshoz való jognak azt az alkotmányos minimumát, amely az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához elengedhetetlen. A határozat 1. pontja lényegében ezt az értelmezést emeli az absztrakt alkotmányértelmezés szintjére, kiegészítve az általam kritizált mondattal.
Az Alkotmánybíróság a 32/1998. (VI. 25.) AB határozatában, annak az alkotmányos követelménynek a kimondásával, hogy az ellátási minimum alkotmányos mércéje az emberi méltósághoz való jog megvalósulása, kiteljesítette az Alkotmány 70/E. §-ának értelmezését. Az emberi méltóság, mint általános mérce itt nem az általános személyiségi jog "egyik megfogalmazása" [8/1990. (IV. 23.) AB határozat]. A szociális biztonsághoz való jogból az emberi méltóságnak megfelelő ún. "részjogok" nem vezethetők le. A szociális jogok esetében az ellátórendszer részjogosítványai összességének, illetőleg egy adott, konkrét ellátási tormának az egyéb juttatásokkal együttesen [32/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998. 254.] kell megfelelnie az általános mércének, az emberi méltósághoz való jog megvalósulásának abban az általános értelemben, ahogy azt a 64/1991. (XII. 17.) AB határozat megfogalmazta, az emberi státusz meghatározójaként: "Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit. Egyetlen ember élethez való jogáról sem beszélhetünk úgy, hogy ne értenénk bele az élethez és a méltósághoz való alanyi jogát:" (ABH 1991. 309.)
Következésképpen az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jognak, mint a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jognak alkotmányos minimuma - az emberi méltósághoz való jog megvalósulásának alkotmányos követelménye által meghatározottan - jelenti az emberi státusz, az emberi létfeltételék mindazon összetevőit (segélyezési, ellátási formákat) amelyeket az állam törvényalkotás útjárt-alanyi jogként, vagy rászorultság szerint - biztosítani köteles.
A kifejtettek alátámasztásaként hivatkozom az Alkotmánybíróság 28/1994. (V. 20.) AB határozatára: "Az intézmények létrehozása mellett a szociális jogok megvalósítása az igénybevételükkel kapcsolatos alanyi jogok révén történik, amelyeket a törvényhozásnak kell meghatároznia." (ABH 1994. 134, 138.) Ezek nagyságára és módjára az Alkotmányból közvetlenül nevesített alkotmányos kötelezettség nem vezethető le. (698/B/1990. AB határozat: hivatkozva az 1449/B/1992. AB határozat, ABH 1994. 561. 563.)
3. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróság (elvont) alkotmányértelmezési hatáskörétől az adott alkotmányi norma tartalmának kibontásától el kell választani az abból (az értelmezett alkotmányi normából) levezethető törvényhozói (végrehajtási) feladatok elvileg lehetséges változatainak megfogalmazását. Az általam kifogásolt mondat az Alkotmány 70/E. §-ának eddigi, a határozatban összefoglalt értelmezéséből elvileg levezethető konkrét feltételeket is magában foglaló-állami feladat megfogalmazása és mint ilyen nem része, nem tartalmi eleme az Alkotmány 70/E. §-ának. Az Alkotmány 70/E. §-ából következő konkrét - "nevesített" - állami kötelezettségeket a törvényhozásnak és nem az Alkotmánybíróságnak kelt meghatároznia. "Az alkotmányi előírások megvalósítása - számos feltételtől függően - változó és folyamatos törvényhozási jogalkalmazási, önkormányzati és társadalmi feladat." (1558/B/1991. AB határozat, ABH 1994. 510, 511.)
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró