29/2002. (VII. 2.) AB határozat

Szentdomonkos Község Önkormányzatának a szociális igazgatás és a szociális ellátások egyes kérdéseinek helyi szabályozásáról szóló 3/1997. (IV. 29.) rendelete egyes rendelkezései felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírások felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Szentdomonkos Község Önkormányzatának a szociális igazgatás és a szociális ellátások egyes kérdéseinek helyi szabályozásáról szóló 3/1997. (IV. 29.) rendelete 1. § (2) bekezdése, a 2. §, a 3. § (1) bekezdés a) pontja és a (2) bekezdése, a 7/B. § (1) bekezdésének utolsó fordulata, "az elfogadott munkát végezze tisztességgel" szövegrész, a 7/C. § (1) bekezdésének első öt francia bekezdése, a 7/E. § (1) bekezdése, a 8. § (4) bekezdés első mondata, a 9. § (1) és (4) bekezdése, a 10. § (1) és (2) bekezdése, valamint a 11. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért ezeket a rendelkezéseket megsemmisíti.

2. Az Alkotmánybíróság Szentdomonkos Község Önkormányzatának a szociális igazgatás és a szociális ellátások egyes kérdéseinek helyi szabályozásáról szóló 3/1997. (IV. 29.) rendelete 8. § (2) bekezdés a) és b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

A Heves Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője - mivel a törvényességi ellenőrzés körében kiadott felhívásaival a szentdomonkosi képviselő-testület nem értett egyet - az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítványában Szentdomonkos Község Önkormányzatának a szociális igazgatás és a szociális ellátások egyes kérdéseinek helyi szabályozásáról szóló 3/1997. (IV. 29.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 1. § (2) bekezdése, a 2. §, a 3. § (1) bekezdés a) pontja és a (2) bekezdése, a 7/B. § (1) bekezdése, a 7/C. § (1) bekezdésének első öt francia bekezdése, a 7/E. § (1) bekezdése, a 8. § (2) bekezdés a) és b) pontja, valamint e § (4) bekezdése, a 9. § (1) és (4) bekezdése, a 10. § (1) és (2) bekezdése és a 11. § alkotmány- és törvényellenességének megállapítását, továbbá megsemmisítését kérte. A hivatalvezető álláspontja szerint az Ör. támadott előírásai ellentétesek a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Sztv.) több rendelkezésével, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdésével és mindezek alapján az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével.

Az Ör. 1. § (2) bekezdését azért kifogásolta az indítványozó, mivel úgy vélte, hogy ez a rendelkezés - az Sztv. 2. §-ával ellentétes módon - számos olyan igényt támaszt a kérelmezővel szemben, "amelyek teljesülése objektíve nem vagy nagyon nehezen vizsgálható (magatartás, javító szándék, akarat, szükséges szemléletváltás)".

A hivatalvezető az Ör. 2. §-át is támadta, s arra hivatkozott, hogy ez a szabályozás az Sztv. 3. § (1)-(2) bekezdésében foglaltakhoz képest "szűkítő jellegű". Az indítványozó szerint az Ör. 3. § (1) bekezdés a) pontja - valamint hasonló okok miatt az 1. § (2) bekezdése, a 3. § (2) bekezdése és a 10. § (1)-(2) bekezdése - is törvénysértő, mivel ezek az előírások a szociális ellátásokat kizárólag az önhibán kívüli rászorultság esetén kívánják biztosítani.

Az indítvány az Ör. 7/B. § (1) bekezdését azért sérelmezte, mivel ez a rendelkezés a rendszeres szociális segélyre való jogosultság megállapításának és folyósításának alapfeltételeként szól arról, hogy a kérelmező az önkormányzat, a Munkaügyi Központ, avagy annak kirendeltsége által biztosított (ajánlott) munkát "végezze tisztességgel".

Az Ör. 8. § (4) bekezdésében az indítványozói kifogás arra az előírásra vonatkozott, amely szerint "a képviselő-testület ... figyelembe veszi ... a kérelmező(k) leterheltségét, illetve szabadidejét, takarékos megoldásra törekvését, szorgalmát". Az indítványozó úgy vélte, hogy az Ör. 7/B. § (1) bekezdése és az ugyancsak említett 8. § (4) bekezdése nehezen mérhető kritériumokat fogalmaz meg, s szubjektív jogértelmezésre ad lehetőséget, ezért törvénysértő.

Az indítvány az Ör. 7/C. § (1) bekezdése első öt francia bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló kérelmet is tartalmazott. Az indítványozó ezt a kérelmét azzal indokolta, hogy az eljárás alá vont szabályozás az Sztv. 37/D. § (8) bekezdésében foglaltakon túl "kevéssé egyértelmű és nehezen egységesíthető, ellenőrizhető többletfeltételeket ír elő" a rendszeres szociális segélyre való jogosultság megszerzéséhez. Az indítványozó a vázoltak alapján sérelmezte az Ör. 7/E. § (1) bekezdésének azt a szövegrészét, amely visszautal a 7/C. § (1) bekezdésére.

Az Ör. 8. § (2) bekezdés a) és b) pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló kérelmét az indítványozó az Sztv. 38. § (3) bekezdés a) és b) pontja sérelmére alapozta. Úgy vélte, hogy az Ör. említett rendelkezései szűkítik a lakásfenntartási támogatáshoz való hozzájutás lehetőségét.

Az indítványozó véleménye szerint bizonytalanságra ad okot az Ör. 9. § (4) bekezdésében megjelölt "kivételes esetekben" kritérium, mivel az Sztv.-ben szabályozott ellátásokhoz való hozzájutás feltételeit is egyértelműen kellene rögzítenie az Ör.-nek.

Az indítványozó a jogbiztonság alkotmányos elve sérelmének tekintette, hogy az Ör. 11. §-a nem szabályozta a helyben szokásos legolcsóbb temetés költségeinek mértékét, s ily módon nem biztosítható az Sztv. temetési segély összegére vonatkozó előírásának érvényesülése. [Az indítvány ebben a tekintetben érdemben a 11. § (1) bekezdésére vonatkozott.]

II.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kezdeményezés részben megalapozott.

Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv. 16. §-ának az indítványozó által ugyancsak említett (1) bekezdése pedig előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.

Az Sztv. több tárgykörben is rendeletalkotásra hatalmazza fel az önkormányzat képviselő-testületét.

1. Az Sztv. 2. §-a a következő rendelkezést tartalmazza: "A szociális ellátás feltételeinek biztosítása - az egyének önmagukért és családjukért, valamint a helyi közösségeknek a tagjaikért viselt felelősségen túl - az állam központi szerveinek és a helyi önkormányzatoknak a feladata."

Az Ör. 1. § sérelmezett (2) bekezdése - az előbbiekben jelzett tárgykörben - ezt írja elő: "Az egyes szociális ellátások iránti igényeket az állampolgároknak önmagukért és családjukért tanúsított felelősség alapján kell elbírálni. Az eljárás során vizsgálni kell a kérelmezők (érintett hozzátartozóik) magatartását, tényleges és lehetséges teherbíró képességüket, a hozzátartozók hasonló képességét, illetve azokat a körülményeket, amelyek megélhetési nehézségeik kialakulását előidézték. Kiemelt szempont az önhibán kívüli rászorultság. Az egyéniesítés során mérlegelni kell a személyes és családi helyzettel kapcsolatos javító szándékot, akaratot, a szükséges szemléletváltást, ahol e szempontok is indokoltak."

Az Ör. 7/B. § (1) bekezdése a következőket tartalmazza: "A képviselő-testület a rendszeres szociális segélyre való jogosultság megállapításának és folyósításának alapfeltételeként állapítja meg az aktív korú nem foglalkoztatott személy számára, hogy a körjegyzőségen vétesse magát nyilvántartásba (beleértve az iskolai végzettség és szakképzettség igazolását is), vállalja az önkormányzattal és Munkaügyi Központ Kirendeltségével történő együttműködést, fogadja el az önkormányzat, illetve a Munkaügyi Központ vagy valamely kirendeltsége által biztosított vagy ajánlott és számára megfelelő munkalehetőséget, az elfogadott munkát végezze tisztességgel."

Az Ör. 8. § (4) bekezdése kimondja: "A képviselő-testület döntésénél a jövedelmi viszonyok mellett figyelembe veszi - különösen a fűtés támogatás megállapításánál - a kérelmező(k) leterheltségét, illetve szabadidejét, takarékos megoldásra törekvését, szorgalmát. Gallygyűjtés esetén az erdőgazdálkodónak, illetve a fuvarozónak - a kérelmező javára történő - átutalás is támogatásnak számít."

Az Sztv. és az Ör. idézett rendelkezései összevetéséből kitűnik, hogy az Ör. olyan szempontok, körülmények vizsgálatát is megköveteli a szociális ellátások iránti igények elbírálása során, amelyek figyelembevételéről az Sztv. nem rendelkezik. (Javító szándék, szemléletváltozás, az elfogadott munka tisztességgel való végzése, a kérelmező szorgalma, stb.) Az Ör. eljárás alá vont szabályozásaiban megjelölt, a kérelmezők és érintett hozzátartozóik vonatkozásában értékelni rendelt feltételek pontos meghatározását az Ör. sem tartalmazza, s azokat más, magasabb szintű jogszabály, így az Sztv. sem említi, s nem értelmezi.

Az Alkotmánybíróság elvi jelentőségű, 11/1992. (III. 5.) AB határozata rendelkező részében mutatott rá arra, hogy valamely jogszabály szövegrészének határozatlansága és bizonytalansága sérti a jogbiztonság követelményét. (ABH 1992. 77.)

A 49/1995. (VI. 30.) AB határozat pedig megsemmisítette azt az önkormányzati rendeleti szabályozást, amely "teljességgel határozatlan és a szövegből kikövetkeztethetetlen tartalmú fogalmakat használ, illetőleg az általa használt fogalmakat nem definiálja". (ABH 1995. 519., 520.)

Az Ör. 1. § vizsgált (2) bekezdése, a 7/B. § (1) bekezdés érdemben támadott utolsó fordulata és a 8. § (4) bekezdés első mondata is ilyen, a szociális ellátások igénylése és elbírálása feltételeinek szabályozása során bizonytalan, meghatározatlan fogalmakat használ. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ör.-nek ezeket az előírásait a jogbiztonság alkotmányos elvét sértő szabályozásnak tekintette, s ezért megsemmisítette.

2. Az Ör. ugyancsak kifogásolt 2. §-a az Ör. hatályára vonatkozik. E szerint: "E rendelet hatálya az önkormányzat közigazgatási területén állandó lakhellyel, vagy ideiglenes lakhellyel rendelkező lakosokra terjed ki. Utóbbi esetben csak kivételes méltányosságból és akkor, ha életvitelszerűen tartósan itt élnek."

Az Sztv. 3. § (1)-(3) bekezdése pedig - a hatályára vonatkozó rendelkezések körében - ezt írja elő: "(1) A törvény hatálya - a (2)-(3) bekezdésben foglalt eltérésekkel - kiterjed a Magyarországon élő

a) magyar állampolgárokra,

b) állandó tartózkodásra jogosító személyi igazolvánnyal rendelkező bevándoroltakra,

c) a letelepedési engedéllyel rendelkező személyekre,

d) a magyar hatóság által menekültként elismert személyekre.

(2) A törvény hatálya a 7. § (1) bekezdésében meghatározott ellátások tekintetében az (1) bekezdésben foglaltakon túlmenően kiterjed az Európai Szociális Kartát megerősítő országoknak a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény rendelkezései szerint jogszerűen Magyarországon tartózkodó állampolgáraira is.

(3) Az e törvényben meghatározott szociális feladat- és hatásköröket

a) helyi önkormányzat képviselő-testülete,

b) a települési önkormányzat jegyzője (a továbbiakban: jegyző)

gyakorolja."

Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította: az Sztv. 3. § (1) bekezdése az indítvány benyújtását követően módosult. Az indítvány előterjesztésének időpontjában hatályos előírás a következőket tartalmazta: "A törvény hatálya - a (2) bekezdésben foglalt eltérésekkel - kiterjed a Magyarországon élő magyar állampolgárokra, az állandó tartózkodásra jogosító személyi igazolvánnyal rendelkező bevándorolt, valamint a magyar hatóságok által menekültként elismert személyekre." A módosítás az Ör. támadott szabályozása alkotmányosságának megítélését nem érinti; az Alkotmánybíróság az Ör. támadott szabályozása alkotmányosságát az Sztv. hatályos előírása figyelembevételével bírálta el.

Az idézett rendelkezések összevetésével megállapítható, hogy az Ör. 2. §-a az Sztv.-ben foglalt szabályozástól eltérően, annál szűkebb körben biztosította a szociális ellátások igénybevételének lehetőségét. Az ideiglenes lakhellyel rendelkezők esetében a "kivételes méltányosságra" való utalás és a "tartós, életvitelszerű" jelenlét előírása - a kapcsolódó értelmezési rendelkezések hiányában - jogbizonytalanságot is okoz, mivel nem zárja ki az önkényes jogalkalmazás lehetőségét. Az Alkotmánybíróság következetesen alkalmazott állandó gyakorlata szerint az ilyen jellegű szabályozás sérti a jogbiztonság alkotmányos elvét. [63/1995. (X. 27.) AB határozat, ABH 1995. 527., 529-530.]

A vázoltakra tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör. 2. §-át e határozat rendelkező részében foglaltaknak megfelelően megsemmisítette.

3. Az indítványozó az Ör. 3. § (1) bekezdés a) pontját is támadta. E rendelkezés szerint, ha az Sztv. vagy egyéb jogszabály másként nem rendelkezik, a rendszeres támogatások odaítélése szempontjából rászorulónak kell tekintetni az önhibáján kívül jövedelemmel nem rendelkező személyt.

Az Sztv. - preambuluma szerint - a szociális segítségre szorulók helyzetének javítására irányul, e törvény 32. § (3) bekezdése pedig kizárólag arra hatalmazza fel az önkormányzatokat, hogy az Sztv. eltérő rendelkezése hiányában csak az önkormányzati pénzbeli ellátások megállapításának, kifizetésének, folyósításának, valamint ellenőrzésének szabályait állapítsák meg. Nem ad azonban felhatalmazást az Sztv. arra, hogy az önkormányzat a szociális ellátások igénylésének törvényi feltételeit bővítse, s így ezek körében a szociális jogosultságot előidéző okokat értékelje, így az önhibán kívüli jövedelemnélküliséget is feltételként írja elő. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az ilyen tartalmú önkormányzati rendeleti szabályozás ellentétes az Sztv. vázolt előírásaival, s ennek alapján az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével is, ezért azt az Alkotmánybíróság megsemmisítette.

4. Az Ör.-nek az átmeneti segélyre vonatkozó 3. § (2) bekezdése, valamint a 10. § (1)-(2) bekezdése alkotmányosságát - a kifogásolt szabályozások tartalmi összefüggései miatt - az Alkotmánybíróság együttesen vizsgálta.

Az Ör. 3. § (2) bekezdése megállapítja: "Az egyszeri átmeneti segélyre jogosultság szempontjából azt kell rászorultnak tekinteni, akinek átmeneti, önhibáján kívüli jelentős jövedelemcsökkenése, súlyos balesete, vagy megbetegedése, vagy előre nem látható rendkívüli és indokolt kiadása miatt a létfenntartása veszélybe kerül."

Az Ör. 10. § (1)-(2) bekezdése a következő előírásokat tartalmazza:

"(1) Az önhibáján kívül rendkívüli élethelyzetbe került személynek a (3) bekezdésben írt módozatú átmeneti segély adható, ha időszakosan vagy tartósan létfenntartási gondokkal küzd.

(2) Nem minősül önhibáján kívül rendkívül élethelyzetbe került személynek az, aki munkaviszonyával felelőtlenül felhagy, aki úgy jelenik meg, hogy igényes munkaadó külleme elhanyagoltsága miatt eleve nem alkalmazza, akiről alaposan feltételezhető, hogy munkában sem állna helyt, mert portája, ingatlana is elhanyagolt, gondozatlan, kertje műveletlen, vagyis nem törekszik saját helyzete javítására, illetve gyermekei életesélyének javítására, például azok rendszeres óvodába, iskolába járatására, az oktatási intézménnyel való együttműködésre."

Az Sztv. 45. § (1) bekezdése szerint átmeneti segélyre "a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került, valamint időszakosan vagy tartósan létfenntartási gonddal küzdő" személy jogosult. Az Sztv. 45. § (3) bekezdése arra is utal, hogy "elsősorban azokat a személyeket indokolt átmeneti segélyben részesíteni, akik önmaguk, illetve családjuk létfenntartásáról más módon nem tudnak gondoskodni, vagy alkalmanként jelentkező többletkiadások, különösen betegség, elemi kár miatt anyagi segítségre szorulnak".

Az Alkotmánybíróság az Ör. eljárás alá vont szabályozásai alkotmányossága megítélésénél tekintettel volt arra a körülményre is, hogy az Sztv. 7. § (1) bekezdésének megfelelően a "települési önkormányzat, tekintet nélkül hatáskörére és illetékességére, köteles az arra rászorulónak átmeneti segélyt, étkezést, illetve szállást biztosítani, ha ennek hiánya a rászorulónak az életét, testi épségét veszélyezteti."

A bemutatott jogszabályi rendelkezések összevetéséből kitűnik, hogy az Ör. 3. § (2) bekezdése és a 10. § (1)-(2) bekezdése az Sztv. idézett rendelkezéseivel ellentétes tartalmú szabályozást alkotott, amikor az átmeneti segélyre való jogosultságot az Sztv.-ben nem említett, a szociális rászorultság fogalmához csak tágabb összefüggésekben kapcsolható feltételekhez kötötte. Az Ör. kifogásolt szabályozása ezáltal korlátozta az átmeneti segély igénybevételének lehetőségét, s az Sztv. 7. § (1) bekezdésében megjelölt személyi kör jogosultságát pedig kifejezetten kizárta.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör. 3. § (2) bekezdését, továbbá a 10. § (1) és (2) bekezdését az Sztv. 32. § (3) bekezdésébe, illetve a 7. § (1) bekezdésébe, s ezáltal pedig az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközőnek nyilvánította, s ezért megsemmisítette.

5. Az indítványozó az Ör. 7/C. § (1) bekezdése első öt francia bekezdését az Sztv. 37/D. § (8) bekezdésébe ütközőnek vélte, s támadta az Ör. 7/E. § (1) bekezdését is, mivel az visszautal a 7/C. §-ra. Az Ör. 7/C. § (1) bekezdésének sérelmezett előírásai megállapítják: "Nem jogosult az aktív korú nem foglalkoztatott személyeket egyébként megillető rendszeres szociális segélyre (megállapításra, folyósításra) az, aki meglévő munkaviszonyát felelőtlenül megszünteti (megszüntette), vagy olyan magatartást folytat, amelyből nyilvánvaló, hogy felelős munkaadó még egyszerű munkakörben sem alkalmazná, így különösen az, aki

- antiszociális magatartása szolgált legutóbbi munkahelyének megszűnésére,

- alkoholizál, a szükséges gyógykezelésnek nem veti magát alá addig, amíg a gyógykezelést legalább meg nem kezdi, és akkor sem, ha azt nem fejezi be,

- magát személyi tisztaságában, vagy környezetét elhanyagolja (pl. kertjét nem műveli), és ezek miatt mint munkahelyi helytállást, igényességet felmutatni nem tudó eleve kizárja a munkavállalói aktív körbe történő visszakerülés lehetőségéből,

- közhasznú munka, közmunka vagy a települést érintő közfeladat ellátása céljából szervezett egyéb munka végzése során a rábízott feladatokat hanyagul látja, vagy látta el, az elvárható teljesítményt (normát) nem éri el,

- bár munkanélküli és ideje engedné, családjáról nem gondoskodik, például gyermeke rendszeres óvodába vagy iskolába járását és lehetséges előmenetelét nem biztosítja."

Az Ör. 7/E. § (1) bekezdése pedig a következő rendelkezést tartalmazza: "Az aktív korú nem foglalkoztatott kérelmező, aki a 7/A-7/C. §-ban megjelölt előírások bármelyikét nem teljesíti, vagy a 7/C. §-ban írt magatartások bármelyikét tanúsítja, úgy minősül, hogy nem teljesíti a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény módosított 37/A. § (3) bekezdése b) pontjában írt együttműködési kötelezettségét, és számára rendszeres szociális segélyt nem lehet megállapítani, a megállapított segély folyósítását meg kell szüntetni."

Az Sztv. a rendszeres szociális segélyre vonatkozó előírások körében - a 37/D. § (1) bekezdésében - az aktív korú nem foglalkoztatott személy részére a települési önkormányzattal és/vagy az általa kijelölt szervvel való együttműködési kötelezettséget írja elő a rendszeres szociális segély megállapításának és folyósításának feltételeként. Az Sztv. 37/D. § (2) bekezdése felsorolja azokat a kötelezettségeket, amelyek teljesítésében az együttműködési kötelezettség megnyilvánul: "Az (1) bekezdésben előírt együttműködés azt jelenti, hogy az aktív korú nem foglalkoztatott személy

a) a települési önkormányzatnál nyilvántartásba véteti magát, és

b) a segélyre való jogosultság feltételeinek felülvizsgálatában együttműködik, továbbá

c) a települési önkormányzat, illetőleg a munkaügyi központ kirendeltsége által felajánlott és számára megfelelő munkalehetőséget elfogadja, vagy

d) a szociális helyzetéhez és mentális állapotához igazodó, az önkormányzat rendeletében szabályozott programban részt vesz."

Az Sztv. 37/D. § (8) bekezdése szerint a települési önkormányzat rendeletben szabályozza a 37/D. § (2) bekezdésének d) pontja szerinti együttműködés eljárási szabályait, továbbá az együttműködési programok típusait és az együttműködési kötelezettség megszegésének következményeit.

Az Ör. 7/C. § (1) bekezdésének eljárás alá vont szabályozása nem az Sztv. előbbiekben említett előírásában meghatározott, a kérelmező szociális helyzetéhez, mentális állapotához igazodó programról rendelkezik, hanem kizárólag a rendszeres szociális segélyt igénylő magatartására, életmódjára, családja ellátására, gyermekei gondozására vonatkozó magatartási szabályokat állapít meg.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ör.-nek ez a szabályozása, s ezáltal az ennek alkalmazására utaló 7/E. § (1) bekezdése is - az Sztv. rendelkezéseivel ellentétesen - korlátozza a szociális segélyt igénylők körét. Az Alkotmánybíróság szükségesnek tartja megemlíteni azt is, hogy az Ör. 7/C. § (1) bekezdés támadott szövegrésze bizonytalanságot, határozatlanságot keltő rendelkezés; olyan fogalmakat használ a rendeletalkotó ezúttal is, amelyeket nem határoz meg, s így ezek értelmezésében, alkalmazásában a jogalkalmazónak korlátlan lehetősége van. Az ilyen előírás pedig - amint arra az Alkotmánybíróság e határozata indokolásában is rámutatott - sérti a jogbiztonság alkotmányos elvét.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ör. 7/C. § (1) bekezdése első öt francia bekezdését és ezzel összefüggésben az Ör. 7/E. § (1) bekezdését is alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette.

6. A hivatalvezetői kezdeményezés az Ör. 8. § (2) bekezdés a) és b) pontját is sérelmezte. Az Ör. 8. §-a a lakásfenntartási támogatásról rendelkezik. A támadott előírások kimondják: "A képviselő-testület érdemben elsősorban azokat a kérelmeket tárgyalja és támogatja, ahol a minimális lakásnagyság ellenére 1 személyes háztartásnál

a) a lakásfenntartás indokolt havi összege költségkímélő és takarékos fenntartás mellett is meghaladja a háztartás havi összjövedelmének 35%-át,

b) a lakás fűtési költségének a fűtési szezonra számított havi átlagban figyelembe vett összege meghaladja a háztartás havi összjövedelmének 20%-át."

Az Sztv. 38. § (1)-(3) bekezdése ebben a tárgykörben a következő rendelkezéseket tartalmazza:

"(1) A települési önkormányzat lakásfenntartási támogatást nyújthat annak a családnak vagy személynek, aki a településen elismert minimális lakásnagyságot és minőséget meg nem haladó lakásban vagy nem lakás céljára szolgáló helyiségben lakik és lakás hasznosításából származó jövedelemmel nem rendelkezik.

(2) A lakásfenntartási támogatás megállapításának feltételeit, valamint a településen elismert minimális lakásnagyságot és minőséget a települési önkormányzat rendeletében határozza meg.

(3) Különösen indokolt a lakásfenntartási támogatás akkor, ha

a) a lakásfenntartás indokolt havi költsége eléri vagy meghaladja a háztartás havi összjövedelmének 35%-át,

b) a lakás fűtési költségének havi összege eléri vagy meghaladja a háztartás havi összjövedelmének 20%-át, és a háztartásban az egy főre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének kétszeresét.'"

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kezdeményezés az Ör. 8. § (2) bekezdés a) és b) pontját illetően nem megalapozott.

Az Sztv. 38. § (2) bekezdése az idézettek szerint felhatalmazást adott a helyi önkormányzat számára a lakásfenntartási támogatás feltételei rendeleti szabályozására. Az Sztv. 38. §-ának az indítványban hivatkozott (3) bekezdése a rendeletalkotás keretei meghatározásához nyújt figyelembe veendő szempontokat az önkormányzatok számára. Ez az előírás azonban nem minősül kogens tartalmú szabályozásnak, csupán "különösen indokoltnak" tartja, hogy az önkormányzat a lakásfenntartás támogatási feltételei normatív szabályozásánál e körülményekre tekintettel legyen. Az Ör. megfelelt ennek a törvényi követelménynek, amikor úgy szabályozta a lakásfenntartási támogatáshoz való hozzájutás rendjét, hogy a képviselő-testületi döntésalkotás számára "érdemben elsősorban" azokat a kérelmeket rendelte figyelembe venni, amelyek a jelzett szempontokon alapulnak.

Mivel az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogalkotót az Ör. elfogadása során nem terhelte olyan kötelezettség, hogy az Sztv. 38. § (3) bekezdésében foglaltakat mellőzhetetlenül alkalmazza, ezért az Ör. 8. § (2) bekezdés a) és b) pontja alkotmányellenességét nem állapította meg, s a kezdeményezést ebben a tekintetben elutasította.

7. A kezdeményezés az Ör. ápolási díjra vonatkozó rendelkezései közül a 9. § (1) és (4) bekezdése alkotmányellenessége megállapítására is irányult. A támadott előírások a következőket tartalmazzák:

"(1) Ápolási díjra jogosult a szociális törvény 41. § (2) bekezdés alapján az a 18. életévét betöltött, tartósan beteg ápolását, gondozását végző az a személy is, aki más ápolásra, gondozásra kötelezhető személy hiányában e tevékenységét úgy látja el, hogy a rendszeres és megélhetését biztosító jövedelemmel járó foglalkozását nem tudja folytatni, illetve az ápolás előtt ilyen tevékenységet végzett, feltéve, hogy megszerezte már a rokkantsági nyugdíj megállapításához életkora szerint egyébként szükséges szolgálati időt.

...

(4) Az (1) és (3) bekezdésben írt feltételektől kivételes esetekben és kizárólag az érdekeltek javára a képviselő-testület eltérhet." [Az Ör. idézett előírása az Sztv. 41. § (2) bekezdésére utal. Az Sztv. módosítása folytán a 41. § (4) bekezdése tartalmazza a hivatkozott rendelkezést.]

7.1. Az Sztv. az ápolási díjat a szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások között szabályozza. Az Sztv. 40. §-a szerint az ápolási díj jogosultja a tartósan gondozásra szoruló személy otthoni ápolását ellátó nagykorú hozzátartozó. Az Sztv. az ápolási díjnak két fajtáját különbözteti meg. Az egyik a 41. § (1) bekezdése szerinti, a szociális alapellátás körébe tartozó ápolási díj, melynek megállapítása a törvényi feltételek fennállása esetén az önkormányzatok számára kötelező. Ennek jogosultja a súlyos fogyatékos vagy a 18 év alatti tartósan beteg személy otthoni ápolását, gondozását ellátó nagykorú hozzátartozó, kivéve a jegyes. A másik fajta az Sztv. 41. § (4) bekezdése szerinti, az önkormányzat által megállapítható, de nem kötelezően megállapítandó ápolási díj, melynek jogosultja a 18. életévét már betöltött tartósan beteg személy gondozását végző hozzátartozó lehet, az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint. Az Sztv. 42. §-a az ápolási díjra - annak mindkét fentebb ismertetett fajtájára - való jogosultság tekintetében megfogalmaz kizáró okokat. Ugyanígy mindkét fajtára vonatkozik az Sztv. 43. §-ában foglalt, az ápolási díj iránti kérelemhez kötelezően csatolandó háziorvosi szakvélemény, illetve a szakvélemény felülvizsgálatára vonatkozó előírás. Az ápolási díjnak az Sztv. 41. § (1) bekezdésébe foglalt kötelezően meghatározandó és a 41. § (4) bekezdése szerinti - bevezetése az önkormányzati mérlegelés tárgyát képező - fakultatív formájának elhatárolását az Alkotmánybíróság a 377/B/1998. AB határozata hangsúlyozta. (ABH 1998. 1094., 1097-1098.) Míg az előzőben az önkormányzat a törvényi feltételeknek megfelelő személyek vonatkozásában [Sztv. 41. § (1) bekezdés] köteles az ápolási díjról rendelkezni, addig az utóbbi tekintetében [Sztv. 41. § (4) bekezdés] az önkormányzat szabályozási önállósága viszonylag nagy, szabadon dönthet arról, hogy az ápolási díjnak e formáját bevezeti-e, illetve a törvényi keretek között a feltételek meghatározása tekintetében is széles a rendelkezési szabadsága. Nem mellőzheti azonban az Sztv. 41. § említett (4) bekezdésének azt a korlátozó tartalmú előírását, miszerint az ápolási díj jogosultja kizárólag az ápolt hozzátartozója lehet.

A 28/D/2000. AB határozat már rámutatott arra, hogy az Sztv.-ben meghatározott szociális ellátási formák közül az ápolási díjra a rászorulttal szorosabb családi, rokonsági kapcsolatban lévő személyi kör, a hozzátartozók jogosultak. Más, hasonló jellegű ellátási forma, a házi segítségnyújtás esetében pedig nem a hozzátartozói minőségnek, hanem a szükséges szakismereteknek van jelentősége. (ABK 2002. március, 139., 142.)

Az Ör. 9. §-ának eljárás alá vont (1) bekezdése nem felelt meg az Sztv.-ben meghatározott törvényi követelménynek, hanem ellentétes volt a 41. § (4) bekezdés kogens tartalmú rendelkezésével, s így sértette az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését is. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ör. 9. § (1) bekezdését megsemmisítette.

7.2. Az Ör. 9. § (4) bekezdése lehetővé teszi, hogy e § (1) és a (3) bekezdésében foglaltaktól a képviselő-testület kivételes esetben, kizárólag az érdekeltek javára eltérjen. Mivel az Alkotmánybíróság az Ör. 9. § (1) bekezdését alkotmányellenesnek nyilvánította és a megsemmisítéséről határozott, ezért a 9. § (4) bekezdésének az e szabályozás alkalmazásáról rendelkező szövegét is - az érdemi vizsgálat mellőzésével - alkotmányellenessé minősítette és megsemmisítette.

8. Az indítvány az Ör.-nek a temetési segélyre vonatkozó szabályait is támadta. Az Ör. 11. §-a a következőket állapítja meg:

"(1) A temetési segély összegét a mindenkori öregségi nyugdíjminimum 80%-ának mértékének megfelelően, átruházott hatáskörében a polgármester állapítja meg. Feltétel, hogy az eltemettetésről olyan gondoskodott, aki arra nem volt köteles, illetve köteles volt ugyan, de a temetési költségek viselése a saját, illetve a család létfenntartását veszélyezteti, továbbá nem állnak fenn a szoc. tv. 46. § (2) bekezdésében írt kizáró feltételek.

(2) Kivételes esetben (köztemetés elkerülése céljából) a polgármester 15 000 Ft összegű temetési segélyt is megállapíthat úgy, hogy a felét 6 havi türelmi idő után a hozzátartozók (esetleg részletekben) kötelesek visszafizetni."

Az Sztv. 46. §-a e tárgykörben így rendelkezik:

"(1) A települési önkormányzat képviselő-testülete temetési segélyt nyújthat annak, aki a meghalt személy eltemettetéséről gondoskodott annak ellenére, hogy arra nem volt köteles, vagy tartására köteles hozzátartozó volt ugyan, de a temetési költségek viselése a saját, illetve családja létfenntartását veszélyezteti. A segély összege nem lehet kevesebb a helyben szokásos olcsóbb temetés költségeinek 10%-ánál, de elérheti annak teljes összegét, ha a temetési költségek viselése a kérelmezőnek vagy családjának a létfenntartását veszélyezteti.

(2) Temetési segély nem állapítható meg annak:

a) akinek a családjában az egy főre jutó jövedelem eléri az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének háromszorosát;

b) aki a hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény 16. §-a alapján temetési hozzájárulásban részesült."

Az Ör. és az Sztv. idézett rendelkezései összevetésével az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy az Ör. nem biztosítja az Sztv. idézett tartalmú előírásai maradéktalan érvényesülését. Az Sztv. 46. § (1) bekezdés második mondata ugyanis arra utal, hogy a temetési segély összege nem lehet kevesebb a helyben szokásos legolcsóbb temetés költségeinek 10%-ánál. Az Ör. más módon rendeli megállapítani a temetési segély összegét (minimum a mindenkori öregségi nyugdíjminimum 80%-ának megfelelően). Az Sztv. nem hatalmazta fel az önkormányzatot a törvényitől eltérő szabály megalkotására, s az idézett jogszabályhelyek összefüggéseiből az is kitűnik, hogy az Sztv. a temetési segély legkisebb mértékére nem ajánlott, nem választható, hanem kogens tartalmú szabályt tartalmaz. Az Ör. vázolt előírása ezáltal ellentétes az Sztv. 46. § (1) bekezdés idézett rendelkezéseivel.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör. 11. §-ának az indítvánnyal érdemben érintett (1) bekezdését alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette.

Az Alkotmánybíróság e határozatának közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 1098/H/2001.