255/B/1997. AB határozat
a szerencsejátékok szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény, továbbá az egyes szerencsejátékok engedélyezésével, lebonyolításával és ellenőrzésével kapcsolatos feladatok végrehajtásáról szóló 25/1991. (X. 16.) PM rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a szerencsejátékok szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény 26. § (4) bekezdése, továbbá az egyes szerencsejátékok engedélyezésével, lebonyolításával és ellenőrzésével kapcsolatos feladatok végrehajtásáról szóló 25/1991. (X. 16.) PM rendelet 11. § (1) bekezdés a/1. pontja és 11. § (3) bekezdés a) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. A szerencsejátékok szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Szsz. tv.) 26. § (4) bekezdése értelmében "játékterem működéséhez a játékterem helye szerinti települési önkormányzat, a főváros területén a kerületi önkormányzat jegyzőjének előzetes hozzájárulása szükséges." Az egyes szerencsejátékok engedélyezésével, lebonyolításával és ellenőrzésével kapcsolatos feladatok végrehajtásáról szóló - a 27/1996. (XII. 11.) PM. rendelettel módosított - 25/1991. (X. 16.) PM rendelet (a továbbiakban: Szr.) 11. § (1) bekezdés a/1. pontja kimondja, hogy a játékterem engedélyezése iránti kérelem esetén, a kérelemhez - többek között - csatolni kell: "a települési önkormányzat - a fővárosban a kerületi önkormányzat - jegyzőjének szakhatósági nyilatkozatát arról, hogy az önkormányzat területén létesítendő játékterem az építésügyi és a szerencsejáték szervezésére vonatkozó jogszabályokban foglaltaknak megfelel, a játékterem működéséhez hozzájárul,
Az indítványozó e rendelkezéseket egyrészt az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiságból eredő jogbiztonságot sértőnek tartja. Álláspontja szerint az idézett jogszabályok lehetővé teszik, hogy a jegyző úgy tagadja meg a játékterem működéséhez való hozzájárulását, hogy egyben megállapítja: a létesítendő játékterem a jogszabályokban foglaltaknak megfelel.
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe foglalt jogorvoslathoz való joggal is ellentétesek - az indítványozó szerint - a fönti rendelkezések, mivel ha a jegyző szakhatóságként eljárva a szakhatósági hozzájárulást megtagadja, a Szerencsejáték Felügyelet (a továbbiakban: SZF) által hozott érdemi döntésben az ügyfél kérelmét el kell utasítani. Ilyenkor - érvel az indítványozó - a jogszabálysértésre hivatkozással benyújtható bírói felülvizsgálat lehetősége értelmét veszti, mivel az SZF - a jegyzői hozzájárulás megtagadása alapján - jogszerűen járt el.
2. Az Szr. 11. § (3) bekezdés a/ pontja szerint pénznyerő automatát "pénzérmén kívül csak az SzF. által engedélyezett eszköz használatával" szabad működésbe hozni, illetve üzemeltetni.
Az indítványozó szerint szintén az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság, valamint az Alkotmány 59. § (1) bekezdése szerinti magánélet sérthetetlenségéhez fűződő jogot sérti a fönti rendelkezés. Álláspontja szerint az, hogy az SZF pénznyerő automata működtetését pénzérmén kívüli eszköz használatával is engedélyezheti, a játékost kiszolgáltatottá teszi az üzemeltető cég alkalmazottjának, hiszen az ún. kreditkulcsos gép használatánál a kreditkulcsot birtokában tartó alkalmazott határozhatja meg a tét nagyságát, és azt is, hogy a gép a nyereményt egyáltalán kifizesse-e.
Ezáltal a játékos jogbiztonsághoz és magánélet sérthetetlenségéhez való joga sérül.
II.
Az indítvány az alábbiak miatt megalapozatlan:
1. Az Alkotmánybíróság több döntésében kifejtette, hogy a jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon. [26/1992. (IV. 30.) AB hat. ABH 1992, 135.,142.]
Az indítványozó a jogbiztonság sérelmét abban látja, hogy a vizsgálni és megsemmisíteni kért előírásokat - álláspontja szerint - kétféleképpen lehet értelmezni: úgyis, hogy a játékterem engedélyezéséhez szükséges kérelemhez csatolandó jegyzői hozzájárulás csak mint szakhatósági hozzájárulás értendő, de úgy is, hogy a szakhatósági hozzájáruláson kívül, a jegyző további hozzájárulására is szükség van.
Az Alkotmánybíróság a 6/B/1994. AB határozatában vizsgálta az Szr. 11. § (1) bekezdésének a) pontját abból a szempontból, hogy a játékterem működéséhez szükséges jegyzői hozzájárulás elvonja-e a képviselő-testület hatáskörét. Az Alkotmánybíróság e tekintetben alkotmánysértést nem állapított meg. (ABH 1995. 848., 849.) Az Alkotmánybíróság által e határozatában vizsgált normaszöveget a 27/1996. (XII. 11.) PM. rendelet módosította. E módosítás következtében került az Szr.-be a szakhatósági nyilatkozatra utaló szövegrész.
Az Alkotmánybíróság jelen ügyben rámutat arra, hogy az Szsz. tv. és az Szr. vizsgált rendelkezéseiben a jegyzői hozzájárulását előíró rendelkezések nem sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből folyó jogbiztonsági követelményt. Az Szr. 11. § (1) bekezdés a/1. pontja az Szsz. tv. 26. § (4) bekezdésén alapul, azt részletezi. Az Szr. e rendelkezése államigazgatási szakhatósági jogkört biztosít a jegyző részére, azaz előzetes szakhatósági nyilatkozat beszerzésének kötelezettségét írja elő a játékterem működtetése iránti kérelem benyújtásához. Az a kérdés, hogy "a játékterem működéséhez hozzájárul" törvényi és rendeleti szóhasználat csupán a jegyző szakhatósági nyilatkozatát jelenti-e vagy egyéb hozzájárulási kötelezettséget is maga után von: nem alkotmányossági probléma, hanem kifejezetten a jogalkalmazó szervek hatáskörébe tartozó jogszabály-értelmezési kérdés.
Az Szsz. tv. és az Szr. indítvánnyal érintett rendelkezései, illetve ezek viszonyát illetően az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az megfelel a jogbiztonság követelményének, ezen belül a felismerhető normatartalom alkotmányos követelményének.
A játékterem engedélyezése ügyében az engedélyt az Szsz. tv. 2. § (2) bekezdése alapján - a jegyző hozzájárulását is figyelembe véve - az SZF adja ki. Az SZF az érdemi döntése meghozatalakor értelmezi a döntéséhez szükséges jogszabályi rendelkezéseket, így az Szsz. tv. 26. § (4) bekezdését és az Szr. 11. § (1) bekezdés a/1. pontját is.
Az SZF eljárására az Szsz. tv. 7. § (3) bekezdése szerint az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. tv. (a továbbiakban Áe.) az irányadó, így az SZF érdemi határozatának bírósági felülvizsgálatát lehet kérni az Áe. 72. § (1) bekezdése alapján. Amennyiben az SZF jogszabály-értelmezésével, és így a döntése jogszerűségével kapcsolatban vita merül fel, azt az érdemi határozat bírósági felülvizsgálata során lehet tisztázni. Az érdemi határozat bírósági felülvizsgálata során dönthető el az is, hogy a jegyzői hozzájárulás vagy annak megtagadása jogszerű volte. (Az SzF. elutasító döntését meg lehet támadni azon az alapon, hogy az elutasítás jogszabálysértő szakhatósági nyilatkozaton, vagy esetleg annak hiányán alapul.) Mindebből következik, hogy a vizsgálni kért rendelkezések nem sértik az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe foglalt jogorvoslathoz való jogot.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az Szsz. tv. 26. § (4) bekezdésének, és az Szr. 11. § (1) bekezdés a/1. pontjának - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére és 57. § (5) bekezdésére alapított - megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
2. Az indítványozó szerint a jogállamiság tételébe és magánélet sérthetetlenségét szavatoló alkotmányi rendelkezésekbe ütközik az, hogy az SZF az Szr. 11. § (3) bekezdés a/ pontja értelmében engedélyezheti pénznyerő automata pénzérmén kívüli működtetését.
Az Alkotmánybíróság a 280/B/1994. AB határozatában vizsgálta az Szr. 11. § (3) bekezdés b/ pontját, amely az ún. fekete doboz beszerelésének kötelezettségét írta elő. E határozatban az Alkotmánybíróság megállapította: "Az indítvánnyal támadott rendelkezés abba a gazdaságpolitikai körbe tartozik, amelyben a jogalkotót széleskörű mérlegelési jog illeti meg. Ennek gyakorlása során a jogalkotó tekintettel lehet bizonyos, az Alkotmányban is nevesített jogokra, de ezen túlmenően érvényre juttathat az Alkotmányból közvetlenül le nem vezethető, esetenként rövid távra irányadó gazdaságpolitikai, életszínvonal-politikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket. Ekként az Alkotmányban meghatározott jogi korlátok között a jogalkotói mérlegelésnél nem a jogi, hanem az egyéb szempontok játsszák a meghatározó szerepet." (ABH 1994. 824., 825.)
Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy ugyanezen érv irányadó a jelen ügyben vizsgálni kért Szr. 11. § (3) bekezdés a/ pontjára is. Az állam döntési szabadsága körébe tartozik az, hogy jogszabály pénznyerő automata működését pénzérmén kívüli eszköz használatával is lehetővé teszi.
Az Alkotmánybíróság végezetül megállapítja, hogy nincs összefüggésben a jogállamiságból eredő jogbiztonság és a magánélet sérthetetlenségéhez való joggal az, hogy az ún. kreditkulcsos gépekkel a pénznyerő automatákat üzemeltetők, vagy valamely alkalmazottaik - adott esetben - vissza tudnak élni a játékosok rovására. Önmagában az a tény, hogy jogszabály által teremtett lehetőséggel vissza is lehet élni, még nem teszi az adott normát alkotmányellenessé. Az a probléma pedig, hogy a pénznyerő automaták játékosai kiszolgáltatott helyzetbe kerülhetnek, ha az automatát üzemeltető cég, vagy alkalmazottja nem tisztességes, nem az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozó kérdés, hanem a szerencsejátékok felügyeletét ellátó szervek hatáskörébe tartozó - az ellenőrzések során kideríthető és orvosolható - probléma.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Szr. 11. § (3) bekezdés a) pont-ja, alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló kérelmet is elutasította.
Budapest, 1997. november 11.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró