1032/B/2006. AB határozat
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány, valamint alkotmányjogi panasz tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány, valamint alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság elutasítja azt az indítványt, amely mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kéri amiatt, hogy a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény hatálya alatt folytatott eljárásokban a végrehajtás során keletkezett határozatok ellen nem biztosította a bírói felülvizsgálat lehetőségét.
2. Az Alkotmánybíróság a Fővárosi Szociális és Gyámhivatal 06-1264/2006. számú határozata ellen benyújtott alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó - az Alkotmánybíróság Főtitkárának többszöri hiánypótlásra történő felszólítása után - alkotmányjogi panasszal élt a Fővárosi Szociális és Gyámhivatal 06-1264/2006. számú határozata ellen.
Panaszában előadta, hogy kiskorú gyermekei nem kívántak kapcsolatot tartani édesapjukkal, ezért a kapcsolattartás - szakértői véleménnyel is alátámasztottan jelentős mértékben az apa hibájából - meghiúsult. A gyámhatóság ennek ellenére több alkalommal is végrehajtási bírsággal sújtotta a kapcsolattartás akadályozásáért. A végrehajtási bírságot megállapító határozatok ellen nem állt módjában bírósághoz fordulni, mert az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 72. § (4) bekezdés b) pontja nem tette lehetővé a közigazgatási határozat bíróság előtti megtámadását akkor, ha az jogerős bírósági határozat végrehajtását szolgálta.
2005. november 1-jén hatályba lépett a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.). Az indítványozó a Ket. 113. §-a alapján méltányossági eljárást kezdeményezett az I. fokú gyámhatóságnál, amelyben kérte a korábbi, jogsértő végrehajtási bírságot megállapító gyámhatósági határozatok visszavonását. Az I. fokú gyámhatóság a méltányossági kérelmet elutasította arra hivatkozással, hogy a méltányossági eljárásban felülvizsgálni kért határozatokat a gyámhivatal a Ket. hatályba lépése előtt hozta, így ezekben az eljárásokban az Áe. szabályai szerint kell eljárni. Az Áe. pedig a méltányossági eljárás intézményét nem tartalmazta, így ezekben az ügyekben méltányossági eljárásnak nincs helye. Az indítványozó a határozat ellen fellebbezett. A fellebbezés nyomán a II. fokú gyámhatóság megállapította, hogy az I. fokú gyámhatóság hatáskör hiányában járt el akkor, amikor a méltányossági kérelmet elutasította, a Ket. 113. § (1) bekezdése alapján a méltányossági kérelem elbírálására a jogerős határozatot hozó szervnek van hatásköre, ezért az I. fokú gyámhatóság által hozott méltányossági kérelmet elutasító határozatot megsemmisítette és a méltányossági kérelmet érdemben elbírálta. A méltányossági kérelem elbírálása során megállapította, hogy a méltányosság gyakorlásának törvényi feltételei nem állnak fenn, ezért a kérelmet elutasította.
Az indítványozó ez ellen a határozat ellen nyújtotta be alkotmányjogi panaszát, amelyben azt kérte, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy a gyámhivatal megsértette az Alkotmány 57. §-ában biztosított jogait, a jogorvoslathoz és a tisztességes eljáráshoz való jogát az Áe. 72. § (4) bekezdés b) pontjának hibás értelmezésével és azzal, hogy nem tisztázta a tényállást kellőképpen. Valamint kéri azt is, hogy az Alkotmánybíróság állapítson meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet amiatt, hogy a jogalkotó nem alkotott olyan szabályt, amely lehetőséget adott volna az Áe. hatálya alá tartozó végrehajtási eljárások során elkövetett jogsértések orvoslására.
II.
Az Alkotmánybíróság a következő jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg határozatát:
1. Az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott rendelkezései:
"57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(... )
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot -a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
"70/K. § Az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők."
2. Az Áe. vitatott szabálya:
"72. §
(... )
(4) Nincs helye az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatának,
(... )
b) ha a határozat jogerős bírósági határozat végrehajtását szolgálja,"
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság eljárása során elsőként azt vizsgálta, hogy az indítványozó által benyújtott panasz megfelel-e azoknak a törvényi követelményeknek, amelyeket az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. §-a az alkotmányjogi panasszal szemben megállapít.
Az Abtv. 48. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Abtv. 48. § (2) bekezdése szerint az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az Abtv. 48. § (1) és (2) bekezdésében foglaltakat együttesen kell értelmezni, és figyelembe venni. [23/1991. (V. 18.) AB végzés, ABH 1991, 361, 362.; 41/1998. (X. 2.) AB határozat, ABH 1998, 306, 309.]
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a panasszal támadott határozat elleni jogorvoslatot a Ket. 100. § (1) bekezdés c) pontja kizárta, így az a közlésével jogerőre emelkedett. A 2006. október 24-én kelt határozat ellen az indítványozó 2006. november 21-én - a törvényes határidőn belül - nyújtotta be első beadványát. Így az indítvány az alkotmányjogi panasszal szemben támasztott formai követelményeknek megfelel.
Az Alkotmánybíróságnak eljárása során vizsgálnia kellett azt is, hogy az indítvány tartalmát tekintve megfelel-e az Abtv. 48. §-ában foglalt követelményeknek.
Az Alkotmánybíróság a 277/D/1995. AB határozatában (ABH 2001, 780, 788.) megállapította, hogy az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése az Alkotmánybíróság feladatául főszabályként a jogszabályok alkotmányosságának felülvizsgálatát jelöli meg. Ezzel a feladat-meghatározással összhangban áll az Abtv. 48. §-ával szabályozott jogintézmény tartalma, amelynek megfelelően az alkotmánybírósági eljárás középpontjában az alkotmányjogi panasszal kapcsolatos eljárás során is az alkalmazott jogszabály alkotmányosságának vizsgálata szerepel. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata az, hogy az alkotmányjogi panaszok esetében csak azt vizsgálja, hogy a konkrét ügyben alkalmazandó jogszabály sérti-e az Alkotmány valamely rendelkezését. A jogalkalmazás alkotmányosságának vizsgálatára és az eseti jogalkalmazói döntések felülvizsgálatára az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre. [78/D/1993. AB határozat, ABH 1994, 904.; 1313/D/1993. AB végzés, ABH 1994, 935.]
Az indítványozó alapvetően az Áe. 72. § (4) bekezdés b) pontjának alkalmazása folytán, annak hibás értelmezése, valamint a jogsértő jogalkalmazói eljárás következtében őt ért jogsérelemre alapozza panaszát. Az alkotmányjogi panaszt azonban a Fővárosi Szociális és Gyámhivatal 06-1264/2006. számú jogerős határozata ellen nyújtotta be. Az alkotmányjogi panasszal támadott határozatában a gyámhivatal a Ket. 113. §-a alapján benyújtott méltányossági kérelem tárgyában döntött, az Áe. 72. § (4) bekezdés b) pontját a támadott határozatban nem alkalmazta. Annak vizsgálatára, hogy a támadott közigazgatási határozatot megelőzően hozott gyámhatósági határozatok elfogadása során alkalmazott jogszabály megfelel-e az Alkotmány rendelkezéseinek, illetőleg a jogalkalmazó követett-e el jogsértést,az Alkotmánybíróság nem rendelkezik hatáskörrel.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapít ott a, hogy az indítvány nem fel el meg az Abtv. 48. §-ában az alkotmányjogi panasszal szemben támasztott követelményeknek, ezért az Alkotmánybíróság a panaszt - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 29. § e) pontj a alapján - visszautasította.
2. Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján abban a kérdésben is állást kellett foglalnia, hogy megállapítható-e mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség amiatt, hogy a jogalkotó visszaható hatállyal, az Áe. hatálya alá tartozó közigazgatási ügyekben nem biztosította a végrehajtási eljárás során hozott eljárási határozatok bíróság előtti megtámadásának lehetőségét.
Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. E törvényi rendelkezés alkalmazása során a két feltételnek - a mulasztásnak és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzetnek - együttesen kell fennállnia. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a jogalkotói feladat elmulasztása akkor állapítható meg, ha a jogalkotó jogalkotási kötelezettsége konkrét jogszabályi felhatalmazásból ered, vagy valamely alapvető jog érvényesüléséhez magából az Alkotmányból szükségszerűen következik a jogszabály megalkotásának kényszere. A jogalkotó szerv jogszabály-alkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles tehát eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel, feltéve, hogy a szabályozást valamely alkotmányos jog érvényesülése vagy biztosítása kényszerítően megköveteli [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 86.]. Az állam jogalkotói kötelezettsége - ahogy erre az Alkotmánybíróság a 37/1992. (VI. 10.) AB határozatában (ABH 1992, 227, 231.) rámutatott - következhet az Alkotmányból kifejezett rendelkezése nélkül is, ha valamely alkotmányos alapjog biztosítása ezt feltétlenül szükségessé teszi. [1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 667, 669.]
Amint arra az indítványozó is utalt, a közigazgatási eljárás rendjét a Ket. újraszabályozta. A Ket. az Áe. 72. § (4) bekezdés b) pontjában szabályozott bírói felülvizsgálatot kizáró rendelkezést nem tartalmazza. Az eljárási bírságot (beleértve a végrehajtási bírságot is) megállapító végzés ellen a Ket. 98. § (3) bekezdése szerint fellebbezésnek van helye, és a végzés a Ket. 109. § (2) bekezdése alapján bíróság előtt megtámadható, a hatályos jogban tehát az indítványozó által felvetett jogalkotói mulasztás nem áll fenn.
A jogalkotónak olyan kötelezettsége, amely szerint az Áe. hatálya alá tartozó eljárásokban, a múltban lezárult jogviszonyok alapjául szolgáló közigazgatási határozatok törvényességének felülvizsgálatára biztosítania kell a bírói út lehetőségét, sem törvényi felhatalmazásból, sem az Alkotmány rendelkezéseiből nem vezethető le.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség nem állapítható meg. Ezért az indítványt elutasította.
Budapest, 2009. október 13.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s.k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró